Το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη της Ένωσης (οριζόντιος «διάλογος» μεταξύ διοικητικών πρωτοδικείων – Χάρτης και εθνικά συνταγματικά πρότυπα)
1.Ενώ το άρθρο 51 του Χάρτη περιορίζει το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη στις περιπτώσεις κατά τις οποίες τα κράτη μέλη εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, το ΔΕΕ διευκρινίζει στην απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 2013 C-617/10, Åklagaren κατά Hans Åkerberg Fransson, ότι, «δεδομένου ότι τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται από τον Χάρτη πρέπει να γίνονται σεβαστά όταν εθνική κανονιστική ρύθμιση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, δεν μπορούν να υφίστανται περιπτώσεις που να εμπίπτουν στο δίκαιο της Ένωσης, αλλά στις οποίες να μην μπορούν να εφαρμοστούν τα εν λόγω θεμελιώδη δικαιώματα. Η δυνατότητα εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης συνεπάγεται τη δυνατότητα εφαρμογής των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται από τον Χάρτη» [σκέψη 21]. ΄Ετσι όμως δίνεται εκ πρώτης όψεως η εντύπωση ότι η κρίση αυτή βαίνει πέρα του γράμματος του άρθρου 51 του Χάρτη και συνιστά διασταλτική ερμηνεία της διάταξης, υπό την έννοια της εφαρμογής της στο πεδίο του ενωσιακού δικαίου γενικώς, ανεξαρτήτως δηλαδή του αν οι εθνικές αρχές εφαρμόζουν στη συγκεκριμένη περίπτωση πράξη του ενωσιακού δικαίου. Καλύπτει, με άλλα λόγια, κάθε τομέα αρμοδιότητας της Ένωσης, έστω και αν αυτή δεν έχει ασκηθεί ακόμη με την έκδοση συγκεκριμένης πράξης. Η διασταλτική αυτή ερμηνεία προκύπτει σαφώς από τις επεξηγήσεις για το άρθρο 51, κατά τις οποίες τα δικαιώματα παράγουν αποτελέσματα … στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων [της Ένωσης] που καθορίζονται από τις Συνθήκες. Η ως άνω νομολογιακή προσέγγιση είναι η μόνη αποδεκτή λύση εάν ο Χάρτης ερμηνευθεί ως εργαλείo προόδου στην προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και αν υπάρχει επιθυμία να διατηρηθεί η συνοχή με το καθεστώς των γενικών αρχών του δικαίου, που έχουν εφαρμογή εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων της Ένωσης. Τα δύο ειδικότερα θέματα που ανακύπτουν αφορούν το άρθρο 41 του Χάρτη και την εφαρμογή των εθνικών συνταγματικών προτύπων.
Ι. Η κατ’αρχήν παρεκκλίνουσα ρύθμιση του άρθρου 41 του Χάρτη
2.Το άρθρο 41 του Χάρτη είναι η μοναδική διάταξη που αναφέρει ρητώς ότι από τα δικαιώματα που καθιερώνει δεσμεύονται τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης, περιλαμβάνοντας, ως προς το σημείο αυτό, ειδική ρύθμιση σε σχέση προς την οριζόντια διάταξη του άρθρου 51 του Χάρτη, κατά την οποία οι διατάξεις του Χάρτη απευθύνονται, εκτός από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της ΄Ενωσης, και στα κράτη μέλη. Από το γράμμα της διάταξης συνάγεται ότι υποδηλώνει ότι, σε αντιδιαστολή προς τις άλλες διατάξεις του Χάρτη, το άρθρο 41 δεν εφαρμόζεται από τα κράτη μέλη όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της ένωσης. Ο περιορισμός αυτός στη διατύπωση μπορεί να εξηγηθεί από τη βούληση να διασφαλισθεί στα κράτη μέλη ότι δεν θα οφείλουν να λάβουν υπόψη την αρχή της χρηστής διοίκησης στις αμιγώς εσωτερικές διαδικασίες, περιλαμβανομένων και αυτών που συνεπάγονται την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης. Παρόλο που η ανωτέρω μέριμνα θα μπορούσε να στηριχθεί στην αρχή της διαδικαστικής αυτονομίας, δεν ανθίσταται, πάντως, στη δύναμη του σκοπού της ολοκλήρωσης και στην ύπαρξη μιας διαμορφωμένης σύνθετης διοικητικής πραγματικότητας στην οποία θεσμικά όργανα και εθνικές διοικητικές αρχές δρουν από κοινού και υφίστανται αλληλεπιδράσεις. Το θέμα ανέκυψε ιδίως σε σχέση με το δικαίωμα ακρόασης του άρθρου 41 παρ. 2 στοιχ. α΄ και το κατά πόσον δεσμεύει και τις εθνικές αρχές όταν εφαρμόζουν ενωσιακό δίκαιο. Η κρατούσα γνώμη στη θεωρία, στηριζόμενη στο γράμμα της διάταξης, δέχεται ότι το άρθρο 41 απευθύνεται μόνο στα όργανα της Ένωσης και όχι των κρατών μελών [Βλ. ενδεικτικά, W. Kahl, Lücken und Ineffektivitäten im Europäischen Verfahrensverbund am Beispiel des Rechts auf Anhörung, DVBl 2012, 602, με παραπομπές στη σχετική γερμανόφωνη βιβλιογραφία], καλύπτει δηλαδή μόνο την άμεση, όχι όμως και την αποκεντρωμένη εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, η οποία αποτελεί τον κανόνα.
3.Η νομολογία δεν φαίνεται να έχει καταλήξει συναφώς. Στην απόφαση της 22ας Νοεμβρίου 2012, C-277/11, M.M. κατά Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ireland και Attorney General, το Δικαστήριο υιοθέτησε πολύ πιο γενναιόδωρη λύση από τον γενικό εισαγγελέα του, όσον αφορά τόσο το ευρύτατο περιεχόμενο του δικαιώματος όσο και το πεδίο εφαρμογής του, αναφερόμενο αδιακρίτως στο δικαίωμα που απορρέει από το άρθρο 41 παρ. 2 του Χάρτη και στο δικαίωμα ακρόασης ως γενική αρχή του ενωσιακού δικαίου όπως είχε διαμορφωθεί στην πάγια κοινοτική νομολογία πριν από την έναρξη ισχύος του Χάρτη. Η γενική εισαγγελέας J. Kokott, στις προτάσεις της στην υπόθεση Jiri Sabou [ΔΕΕ της 22ας Οκτωβρίου 2013, C-276/12, Jiri Sabou κατά Financni reditelstvi pro hlavni mesto Prahu] άφησε το θέμα ανοικτό, δεδομένου ότι τα πραγματικά περιστατικά που την απασχόλησαν ήσαν προγενέστερα της απόκτησης δεσμευτικής ισχύος του Χάρτη, οπότε δεν ανέκυπτε θέμα εφαρμογής του [34. …ανεξάρτητα από το ζήτημα αν το άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, του Χάρτη έχει εφαρμογή ως προς τις αρχές των κρατών μελών, η ως άνω διάταξη είναι περιορισμένη και σε ό,τι αφορά τη διαχρονική της ισχύ: Ο Χάρτης δεν απέκτησε νομικώς δεσμευτική ισχύ παρά μόνον με το άρθρο 6, παράγραφος 1, ΣΕΕ, όπως ισχύει βάσει της Συνθήκης της Λισσαβώνας, η οποία τέθηκε σε ισχύ την 1η Δεκεμβρίου 2009. Οι αιτήσεις παροχής πληροφοριών, που αποτελούν αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας, υποβλήθηκαν όμως και διεκπεραιώθηκαν πριν από αυτό το χρονικό σημείο…. 35. Κατά συνέπεια, όσον αφορά την κύρια δίκη, δεν μπορούν να προκύψουν διαδικαστικά δικαιώματα του φορολογουμένου από το άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, του Χάρτη]. Θεώρησε ότι το εφαρμοστέο στην κύρια δίκη δίκαιο της Ένωσης περιλαμβάνει τη γενική αρχή του σεβασμού των δικαιωμάτων άμυνας, αναπόσπαστο μέρος της οποίας αποτελεί το δικαίωμα ακρόασης, αναγνώρισε δε τη δυνατότητα εφαρμογής της εν λόγω αρχής, επικαλούμενη το άρθρο 51 του Χάρτη. Στο σημείο όμως αυτό φαίνεται να υπάρχει κάποια λογική ανακολουθία στη συλλογιστική της, δεδομένου ότι κατά τον χρόνο των κρίσιμων περιστατικών ο Χάρτης δεν είχε αποκτήσει δεσμευτική ισχύ στο σύνολό του, οπότε ούτε το άρθρο 51 αυτού θα μπορούσε να τύχει εφαρμογής. Το Δικαστήριο απάντησε λακωνικά ότι ο Χάρτης, εφόσον τέθηκε σε ισχύ την 1η Δεκεμβρίου 2009, δεν έχει εφαρμογή στη διαδικασία συνδρομής που οδήγησε στην από 28 Μαΐου 2009 πράξη επιβολής συμπληρωματικού φόρου και εφάρμοσε τα θεμελιώδη δικαιώματα ως γενική αρχή του ενωσιακού δικαίου [σκέψη 25 της απόφασης]. Αντίθετα, στην πρόσφατη υπόθεση C-383/13, M. G. και N. R., ο γενικός εισαγγελέας Μ. Wathelet θεώρησε ότι, βάσει του άρθρου 51 του Χάρτη, το άρθρο του 41 παρ. 2 στοιχ. α΄ έχει εφαρμογή έναντι των αρμοδίων εθνικών αρχών όταν εφαρμόζουν την οδηγία περί «επιστροφής», προβαίνοντας σε συνδυαστική ερμηνεία και εφαρμογή των δύο διατάξεων. Ανατρέχοντας σωρευτικά στην απόφαση Dokter κ.λπ. που εκδόθηκε πριν την έναρξη ισχύος του Χάρτη και στις αποφάσεις M.M. κατά Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ireland και Attorney General και Honeywell Aerospace συνήγαγε όχι μόνον ότι οι εθνικές διοικητικές αρχές οφείλουν να σέβονται τα δικαιώματα άμυνας όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, αλλά και ότι, για να αποτραπεί το ενδεχόμενο να παραμείνουν τα δικαιώματα αυτά νεκρό γράμμα ή κενός τύπος, οι ενδιαφερόμενοι πρέπει να μπορούν να τα επικαλεστούν ευθέως ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων [σημεία 52 και 53 των προτάσεών του]. Θα ήταν τουλάχιστον παράδοξη η παραδοχή ότι το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης ως γενική αρχή του ενωσιακού δικαίου δεσμεύει και τις εθνικές αρχές, ενώ το δικαίωμα αυτό, με το ίδιο ακριβώς περιεχόμενο, όταν στηρίζεται στο άρθρο 41 παρ. 2 στοιχ. α΄ του Χάρτη, απευθύνεται μόνο στα όργανα της Ένωσης. Ακόμη και αν η διαφοροποίηση φαίνεται να στερείται πρακτικών συνεπειών, λόγω του ταυτόσημου περιεχομένου του δικαιώματος ανεξαρτήτως του νομίμου ερείσματός του, δημιουργεί μια λογική περιπλοκή που θα πρέπει να αρθεί ερμηνευτικά. Ορθώς η γενική εισαγγελέας J. Kokott επισήμανε ότι «…το άρθρο 41, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης […] υποχρεώνει ρητώς τα όργανα της Ένωσης να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους εντός ευλόγου χρόνου, κατ’ εφαρμογήν της αρχής της χρηστής διοικήσεως, προς την οποία τα κράτη μέλη υποχρεούνται επίσης να συμμορφώνονται [ΔΕΚ της 21ης Ιουνίου 2007, C‑428/05, Laub, Συλλογή 2007, σ. I‑5069, σκέψη 25] όταν εφαρμόζουν το κοινοτικό δίκαιο [προτάσεις στην υπόθεση C-392/08, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 2010, σ. Ι-2537, σημείο 16]. Κατά συνέπεια, η υποχρέωση που επιβάλλεται στα όργανα της Ένωσης πρέπει να θεωρηθεί ως μια υποχρέωση που δεσμεύει και τις εθνικές αρχές όταν ενεργούν ως εκτελεστικά όργανα της Ένωσης”. [J. Gundel, Der beschränkte Anwendungsbereich des Charta-Grundrechts auf gute Verwaltung: Zur fortwirkenden Bedeutung der allgemeinen Rechtsgrundsätze als Quelle des EU-Grundrechtsschutzes, EuR 2015, σ. 80].
3α. Το Δικαστήριο έλυσε ρητώς και οριστικώς το ζήτημα του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 41 του Χάρτη, στην απόφαση της 17ης Ιουλίου 2014, YS (C-141/12) κατά Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel και Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (C-372/12) κατά M και S, υπέρ της γραμματικής ερμηνείας του Χάρτη, με συνέπεια η διάταξη αυτήνα δεσμεύει μόνο τα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, όχι όμως και τα κράτη μέλη, τα οποία σέβονται βεβαίως το δικαίωμα χρηστής διοίκησης ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης. «66. Υπενθυμίζεται, καταρχάς, ότι το άρθρο 41 του Χάρτη, που επιγράφεται «Δικαίωμα χρηστής διοίκησης», ορίζει, στην παράγραφο 1, ότι κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα σε αμερόληπτη, δίκαιη και εντός ευλόγου χρόνου εξέταση των υποθέσεών του από τα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης. Στην παράγραφο 2 του άρθρου αυτού διευκρινίζεται ότι το δικαίωμα αυτό περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα κάθε προσώπου να έχει πρόσβαση στον φάκελό του, τηρουμένων των νομίμων συμφερόντων της εμπιστευτικότητας και του επαγγελματικού και επιχειρηματικού απορρήτου. 67. Συγκεκριμένα, από το γράμμα του άρθρου 41 του Χάρτη προκύπτει σαφώς ότι αυτό δεν απευθύνεται στα κράτη μέλη, αλλά μόνο στα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης (βλ., συναφώς, απόφαση Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, σκέψη 28). Επομένως, ο αιτών άδεια διαμονής δεν μπορεί να επικαλεστεί, βάσει του άρθρου 41, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, του Χάρτη, δικαίωμα προσβάσεως στον σχετικό με την αίτησή του εθνικό φάκελο. 68. Βεβαίως, το δικαίωμα χρηστής διοίκησης που κατοχυρώνεται με τη διάταξη αυτή αποτυπώνει γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης (απόφαση H.N., C‑604/12, EU:C:2014:302, σκέψη 49)». Θα πρέπει να σημειωθεί συναφώς ότι το γαλλικό Conseil d’Etat υιοθέτησε διαφορετική ερμηνεία, δεχόμενο ότι οι εθνικές αρχές οφείλουν να εφαρμόζουν το άρθρο 41 του Χάρτη όταν η υπόθεση της οποίας επιλαμβάνονται εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης (CE 4 juin 2014, n 370515 M. Halifa, RFDA 2014, σ. 985, Lebon, σ. 152, ADJA 2014, σ. 1183, 1501, concl. X. Domino). Εύστοχη είναι συναφώς η κριτική της προσέγγισης του ΔΕΕ που προέκρινε τη γραμματική ερμηνεία της διάταξης από τη γαλλική θεωρία (L. Clément-Witz, Le juge, in RFDA 2/2015, Droit administratif et droit de l’Union européenne, σ. 387 (394).
4.Τα εθνικά δικαστήρια δεν έχουν ενιαία προσέγγιση στο θέμα αυτό. Έτσι, το Cour administrative de Lyon έκρινε ότι η διαδικασία εγκατάλειψης της επικράτειας που ρυθμίζεται στο άρθρο L 511-1 του κώδικα εισόδου και διαμονής των αλλοδαπών και του δικαιώματος ασύλου συνιστά εφαρμογή του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης από τον νομάρχη, οπότε και το άρθρο 41 του Χάρτη τυγχάνει εφαρμογής. Αντιθέτως, το Cour administrative de Bordeaux έκρινε ότι οι διατάξεις του άρθρου 41 του Χάρτη αφορούν τα δικαιώματα των προσώπων στη σχέση τους με τα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της ΄Ενωσης, οπότε δεν μπορούν να προβληθούν λυσιτελώς στο πλαίσιο της υπό κρίση διαφοράς, προκειμένου περί αίτησης ακύρωσης κατά της απόφασης που τους υποχρεώνει να εγκαταλείψουν το έδαφος του οικείου κράτους μέλους. Την εφαρμογή του άρθρου 41 του Χάρτη από τις εθνικές αρχές δέχθηκε το ΤΑ (διοικητικό πρωτοδικείο) Melun ως προς το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης των αλλοδαπών που υποχρεώνονται να εγκαταλείψουν το έδαφος κράτους μέλους, το οποίο υπέβαλε προδικαστικά ερωτήματα στο ΔΕΕ: «1) Έχει το δικαίωμα ακροάσεως σε κάθε διαδικασία, το οποίο συνδέεται αναπόσπαστα με τη θεμελιώδη αρχή του σεβασμού των δικαιωμάτων άμυνας και κατοχυρώνεται, εξάλλου, από το άρθρο 41 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, την έννοια ότι υποχρεώνει τη διοίκηση, όταν αυτή προτίθεται να λάβει απόφαση περί επιστροφής παρανόμως διαμένοντος αλλοδαπού, είτε η απόφαση αυτή λαμβάνεται κατόπιν αρνήσεως χορηγήσεως άδειας διαμονής είτε όχι, και ιδίως στην περίπτωση κατά την οποία υφίσταται κίνδυνος διαφυγής, να παρέχει στον ενδιαφερόμενο τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του; 2) Έχει το ανασταλτικό αποτέλεσμα της ένδικης διαδικασίας ενώπιον του διοικητικού δικαστηρίου ως συνέπεια ότι δεν απαιτείται να δοθεί προηγουμένως σε παρανόμως διαμένοντα αλλοδαπό η δυνατότητα να εκθέσει την άποψή του σχετικά με το δυσμενές μέτρο της απομακρύνσεως που πρόκειται να του επιβληθεί;» (υπόθεση C-166/13). Παρεμφερή ερωτήματα υπέβαλε και το TA de Pau (C-249/13). Bλ. για την απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση C-166/13, www.prevedourou.gr, Το δικαίωμα προηγούμενης ακροάσεως ως θεμελιώδης αρχή του ενωσιακού δικαίου (ΔΕΕ της 5ης Νοεμβρίου 2014, C-166/13, Mukarubega).
5.Ενδιαφέρον παρουσιάζει συναφώς, υπό το πρίσμα του οριζόντιου διαλόγου των δικαστών των κρατών μελών, η απόφαση του ΔΠρΘεσσ 14/2014, (Β΄ Τμήμα), με την οποία ανέβαλε την ενώπιόν του διαδικασία, προκειμένου το ΔΕΕ να αποφανθεί επί των προδικαστικών ερωτημάτων για το πεδίο εφαρμογής και την έννοια του δικαιώματος του άρθρου 41 του Χάρτη, που υπέβαλαν τα γαλλικά διοικητικά πρωτοδικεία. Πάντως, το δικαστήριο αυτό φαίνεται ότι δέχεται την εφαρμογή του άρθρου 41 και από τις εθνικές αρχές: «… κατά τη νομολογία του ΔΕΕ, ο σεβασμός των δικαιωμάτων πρόσβασης στο φάκελο και ακρόασης του ενδιαφερομένου (δικαιώματα άμυνας), τα οποία αποτελούν -σε συνδυασμό με την υποχρέωση της διοίκησης να αιτιολογεί τις πράξεις της- πτυχές της χρηστής διοίκησης, συνιστά θεμελιώδη αρχή του δικαίου της Κοινότητας και ήδη της Ένωσης (ΔΕΚ C-7/98 Krombach σκ. 42, C-349/07 Sopropé σκ. 36). Η γενική αυτή αρχή, βάσει της οποίας οι αποδέκτες δυσμενών για τα συμφέροντά τους αποφάσεων πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να γνωστοποιήσουν λυσιτελώς την άποψή τους σχετικά με τα στοιχεία επί των οποίων η διοίκηση σκοπεύει να στηρίξει την απόφασή της, έχει εφαρμογή όταν οι διοικητικές αρχές των κρατών μελών λαμβάνουν αποφάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, ακόμη και αν η εφαρμοστέα κοινοτική νομοθεσία δεν προβλέπει ρητώς μια τέτοια διατύπωση (ΔΕΚ C-349/07 Sopropé σκ. 36-38, βλ. τη γενική διάταξη του άρθρου 6 του ΚΔΔιαδ., κατά την οποία η ακρόαση θεσπίζεται ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας, ενώ ως προς τη λυσιτελή προβολή του λόγου παραβίασης του δικαιώματος ακρόασης βλ. ΣΕ Ολ 4447/2012, ΣΕ 715, 1299, 1664, 2180, 2454/2013 κ.ά.). Ήδη, ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, που από 1.12.2009 έχει ισχύ πρωτογενούς δικαίου, απευθύνεται δε, κατά το άρθρο 51 παρ. 1 αυτού, όχι μόνο στα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμούς της Ένωσης, αλλά και στα κράτη μέλη μόνο όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης (ΔΕΕ C-411/10 και 493/10 N. S. κατά Secretary of State for the Home Department και M. E., A. S. M., M. T., K. P., E. H. κατά Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality σκ. 64, ως προς τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής των θεμελιωδών δικαιωμάτων με τις επεξηγήσεις βλ. την απόφαση του ΔΕΕ επί της υπόθεσης C-617/10 Aklagaren κατά Hans Akerberg Fransson σκ. 20), ορίζει στη γενικής εφαρμογής διάταξη του άρθρου 41 (ΔΕΕ C-277/11 M. κατά Minister for Justice, Equality and Law Reform σκ. 84) με τίτλο «Δικαίωμα χρηστής διοίκησης» ότι στο δικαίωμα αυτό περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, και η ακρόαση κάθε προσώπου πριν να ληφθεί ατομικό μέτρο σε βάρος του (παρ. 2 περ. α). Το δικαίωμα ακρόασης συνεπάγεται, επίσης, την υποχρέωση της διοίκησης να μελετά με τη δέουσα προσοχή τις παρατηρήσεις που υπέβαλε ο ενδιαφερόμενος, εξετάζοντας με επιμέλεια και αμεροληψία όλα τα συναφή στοιχεία της οικείας υπόθεσης και αιτιολογώντας εμπεριστατωμένως την απόφασή της (ΔΕΕ C-277/11 σκ. 87-88). Πάντως, σε ακύρωση της πράξης δεν οδηγεί οποιαδήποτε παραβίαση του δικαιώματος ακρόασης, αλλά μόνον εκείνη που, αν δεν συνέβαινε, θα ήταν διαφορετική η κρίση της διοίκησης, δηλ. ο εθνικός δικαστής οφείλει να εξακριβώσει, όταν εκτιμά ότι πρόκειται για πλημμέλεια θίγουσα το δικαίωμα ακρόασης, αν, σε συνάρτηση με τις πραγματικές και νομικές περιστάσεις της συγκεκριμένης υπόθεσης, η επίμαχη διοικητική διαδικασία θα μπορούσε να καταλήξει σε διαφορετικό αποτέλεσμα (ΔΕΕ C-383/13 PPU, M. G., N. R. κατά Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie σκ. 39-40). Στην εκκρεμή υπόθεση, εφόσον η αιτούσα, γεννηθείσα το έτος 1988, σε βάρος της οποίας διατάχθηκε με το δεύτερο κεφάλαιο της προσβαλλόμενης απόφασης το μέτρο της επιστροφής στη χώρα καταγωγής της εντός προθεσμίας 30 ημερών από 3.2.2012, προβάλλει με την κρινόμενη αίτηση και αποδεικνύει … ότι ζει στην Επικράτεια με την πατρική της οικογένεια από την ηλικία των 9 ετών και νόμιμα από 15 ετών, ότι πριν την ενηλικίωσή της έχει 6ετή φοίτηση στη δημόσια εκπαίδευση και ότι δεν λήφθηκε υπόψη η επί έτη νομίμως διαμορφωθείσα πραγματική κατάσταση, το Δικαστήριο άγεται στην κρίση ότι -με την επιφύλαξη επιτακτικών λόγων δημοσίου συμφέροντος- η ακρόαση της αιτούσας από τη διοίκηση πριν να ληφθεί σε βάρος της, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 21 παρ. 1 του ν. 3907/2011 που μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη αυτούσιο το άρθρο 6 παρ. 1 της Οδηγίας 2008/115, μέτρο βλαπτικό των συμφερόντων της, θα μπορούσε να οδηγήσει στον έλεγχο των προϋποθέσεων εφαρμογής του άρθρου 44 παρ. 1 περ. η΄ του ν. 3386/2005. Δεδομένου, όμως, ότι μετά τη συζήτηση της υπόθεσης κατά την αναφερόμενη στην αρχή της παρούσας δικάσιμο διοικητικά πρωτοδικεία της Γαλλίας υπέβαλαν, στις 3.4.2013 και 6.5.2013, στο ΔΕΕ προδικαστικά ερωτήματα τόσο ως προς το περιεχόμενο του δικαιώματος ακρόασης υπηκόου τρίτης χώρας, του οποίου η επιστροφή πρόκειται να διαταχθεί είτε κατόπιν άρνησης χορήγησης άδειας διαμονής είτε όχι, όσο και ως προς την υποχρέωση της Διοίκησης να παρέχει στον ενδιαφερόμενο τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του (υποθέσεις C-166/13, … και C-249/13,…), το Δικαστήριο κρίνει αναγκαίο να αναβάλει την έκδοση οριστικής απόφασης ως προς τη νομιμότητα του επιβληθέντος με την προσβαλλόμενη απόφαση μέτρου της επιστροφής της αιτούσας στη χώρα καταγωγής της μέχρι το ΔΕΕ να αποφανθεί επί των προαναφερθέντων προδικαστικών ερωτημάτων (βλ. και ΣΕ Ολ 4076/2010)».
ΙΙ. Σημασία και αναβάθμιση εθνικών προτύπων προστασίας (εθνικών συνταγματικών διατάξεων για την προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου)
6. Όσον αφορά τη σχέση μεταξύ της προστασίας που επιφέρει ο Χάρτης και αυτής που παρέχουν τα εθνικά συνταγματικά πρότυπα προστασίας, το ΔΕΕ διευκρινίζει, στην προαναφερθείσα απόφαση Åklagaren κατά Hans Åkerberg Fransson και στην απόφαση Stefano Μelloni, που εκδόθηκαν την ίδια ημέρα ότι «το άρθρο 53 του Χάρτη επιβεβαιώνει ότι, όταν πράξη της Ένωσης υπαγορεύει την εφαρμογή εθνικών μέτρων, είναι κατ’ αρχήν θεμιτό οι εθνικές αρχές και τα εθνικά δικαστήρια να εφαρμόζουν τα κατοχυρωμένα στα Συντάγματά τους θεμελιώδη δικαιώματα, αρκεί η εν λόγω εφαρμογή να μη θέτει υπό διακύβευση την υπεροχή, την ενότητα και την αποτελεσματικότητα του δικαίου της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένου του Χάρτη.»
7. Όπως επισήμανε ο Πρόεδρος του ΔΕΕ, καθηγητής Β. Σκουρής σε ομιλία του στον ΔΣΑ στις 28 Μαρτίου 2013, «Όψεις της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην ΕΕ μετά την Λισσαβώνα», πριν από τον Χάρτη, υπήρχε ετεροκαθορισμός της στάσης του ΔΕΕ όσον αφορά την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, με την έννοια ότι την προσέγγισή του καθόριζαν η ΕΣΔΑ, όπως ερμηνευόταν από το Δικαστήριο του Στρασβούργου, και οι συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών. Με την πρόσφατη νομολογία του, το ΔΕΕ προσδιορίζει τη σημασία και τη λειτουργία των εθνικών συνταγματικών προτύπων προστασίας για τον έλεγχο της τήρησης των θεμελιωδών δικαιωμάτων: αναγνωρίζει τη δυνατότητα εφαρμογής εθνικών προτύπων προστασίας όταν πρόκειται για τον έλεγχο εθνικών μέτρων των οποίων το περιεχόμενο δεν είναι προκαθορισμένο από το ενωσιακό δίκαιο. Αντιθέτως, αν τα μέτρα που λαμβάνει κράτος μέλος σε τομέα αρμοδιότητας του ενωσιακού δικαίου είναι προκαθορισμένα από το ενωσιακό δίκαιο, δεν υπάρχουν περιθώρια επίκλησης εθνικών προτύπων προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Η τάση αυτή αποτυπώνεται στις προαναφερθείσες αποφάσεις Fransson και Melloni.
8.Πρόκειται, κατ’αρχάς, για την απόφαση του ΔΕΕ (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 26ης Φεβρουαρίου 2013, C-399/11, Stefano Melloni κατά Ministerio Fiscal (αίτηση για την έκδοση προδικαστικής απόφασης από το Tribunal Constitucional της Ισπανίας). Το ΔΕΕ κλήθηκε να ερμηνεύσει και να εκτιμήσει το κύρος του άρθρου 4α, παράγραφος 1, της απόφασης-πλαισίου 2002/584/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2002, για το ευρωπαϊκό ένταλμα σύλληψης και τις διαδικασίες παράδοσης μεταξύ των κρατών μελών, όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση-πλαίσιο 2009/299/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2009, για την κατοχύρωση των δικονομικών δικαιωμάτων των προσώπων και την προώθηση της εφαρμογής της αρχής της αμοιβαίας αναγνώρισης αποφάσεων που εκδίδονται ερήμην του ενδιαφερόμενου προσώπου στη δίκη. Το Δικαστήριο κλήθηκε επίσης να διευκρινίσει, για πρώτη φορά, το περιεχόμενο του άρθρου 53 του Χάρτη. Η υπόθεση αυτή αποτελεί ένα καλό παράδειγμα του πώς πρέπει να αντιμετωπίζεται η συνύπαρξη των διαφόρων κειμένων περί προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων (Χάρτη, ΕΣΔΑ, εθνικού Συντάγματος). Αφετηρία της αποτέλεσε η νομολογία του Tribunal Constitucional (Ισπανία) κατά την οποία η εκτέλεση ευρωπαϊκού εντάλματος σύλληψης εκδοθέντος με σκοπό την εκτέλεση απόφασης που έχει εκδοθεί ερήμην πρέπει να εξαρτάται πάντα από την επιπλέον –μη προβλεπόμενη από την ενωσιακή απόφαση– προϋπόθεση ότι το καταδικασθέν πρόσωπο μπορεί να δικαστεί εκ νέου στο κράτος μέλος εκδόσεως. Όμως, το άρθρο 4α, παράγραφος 1, της απόφασης-πλαισίου προβλέπει, ιδίως, ότι, εφόσον το πρόσωπο για το οποίο πρόκειται έλαβε γνώση της προβλεπόμενης δίκης και ανέθεσε σε δικηγόρο να το εκπροσωπήσει και να το υπερασπιστεί στην εν λόγω δίκη, η παράδοση δεν μπορεί να εξαρτάται από τέτοιου είδους προϋπόθεση. Το βασικό ζήτημα ήταν, επομένως, αν το άρθρο 53 του Χάρτη, ερμηνευόμενο συστηματικά σε συνάρτηση με τα δικαιώματα που αναγνωρίζονται από τα άρθρα του 47 και 48 αυτού, παρέχει τη δυνατότητα σε κράτος μέλος να εξαρτήσει την παράδοση ερήμην καταδικασθέντος προσώπου από τον όρο ότι η καταδικαστική απόφαση υπόκειται σε αναθεώρηση στο κράτος που ζητεί την έκδοση, αναγνωρίζοντας έτσι στα δικαιώματα αυτά υψηλότερο επίπεδο προστασίας από εκείνο που προβλέπει το δίκαιο της Ένωσης, προκειμένου να αποφευχθεί μία ερμηνεία που θα περιόριζε ή θα έθιγε θεμελιώδες δικαίωμα αναγνωριζόμενο από το Σύνταγμα του κράτους μέλους αυτού. Το ΔΕΕ έκρινε συναφώς τα εξής: «61. Ασφαλώς, το άρθρο 53 του Χάρτη επιβεβαιώνει ότι, όταν πράξη της Ένωσης υπαγορεύει την εφαρμογή εθνικών μέτρων, είναι κατ’ αρχήν θεμιτό οι εθνικές αρχές και τα εθνικά δικαστήρια να εφαρμόζουν τα κατοχυρωμένα στα Συντάγματά τους θεμελιώδη δικαιώματα, αρκεί η εν λόγω εφαρμογή να μη θέτει υπό διακύβευση την υπεροχή, την ενότητα και την αποτελεσματικότητα του δικαίου της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένου του Χάρτη [διευκρίνιση: το ΔΕΕ διατυπώνει 2 προϋποθέσεις εφαρμογής εθνικών των συνταγματικών προτύπων για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων : 1. Λήψη εθνικών μέτρων που υπαγορεύονται μεν από το ενωσιακό δίκαιο, αλλά το περιεχόμενό τους δεν προκαθορίζονται πλήρως από αυτό, 2. μη διακύβευση της υπεροχής, ενότητας και αποτελεσματικότητας του δικαίου της ΕΕ από την εφαρμογή των εθνικών συνταγματικών προτύπων κατά τον έλεγχο του κατά πόσον τα εθνικά μέτρα συνάδουν προς τα θεμελιώδη δικαιώματα]. 62. Το άρθρο 4α, παράγραφος 1, της αποφάσεως-πλαισίου 2002/584 δεν παρέχει στα κράτη μέλη την ευχέρεια να αρνούνται την εκτέλεση ευρωπαϊκού εντάλματος συλλήψεως οσάκις ο ενδιαφερόμενος εμπίπτει σε μια από τις τέσσερις υποθετικές περιπτώσεις οι οποίες προβλέπονται με την ανωτέρω διάταξη. [εν προκειμένω, δηλαδή, το ζήτημα ρυθμίζεται διεξοδικά από το ενωσιακό μέτρο, οπότε το κράτος μέλος δεν μπορεί να προσθέσει επιπλέον όρους]. Εξάλλου, πρέπει να υπομνησθεί ότι η θέσπιση της αποφάσεως-πλαισίου 2009/299, η οποία ενέταξε την ανωτέρω διάταξη στην απόφαση-πλαίσιο 2002/584, στοχεύει στη θεραπεία των δυσχερειών της αμοιβαίας αναγνωρίσεως των εκδοθεισών ερήμην του ενδιαφερομένου αποφάσεων οι οποίες είναι απόρροια της υπάρξεως διαφορών εντός των κρατών μελών στο θέμα της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Συναφώς, η ανωτέρω απόφαση-πλαίσιο εναρμονίζει τις προϋποθέσεις εκτελέσεως ευρωπαϊκού εντάλματος συλλήψεως σε περίπτωση ερήμην καταδίκης, η δε εναρμόνιση αυτή απηχεί τη συναίνεση η οποία επετεύχθη από τα κράτη μέλη στο σύνολό τους αναφορικά με την εφαρμοστέα, δυνάμει του δικαίου της Ένωσης, έκταση των δικονομικών δικαιωμάτων των οποίων απολαύουν οι καταδικασθέντες ερήμην τους οποίους αφορά ευρωπαϊκό ένταλμα συλλήψεως [εν προκειμένω, δηλαδή, το ενωσιακό μέτρο ρυθμίζει το σύνολο των πτυχών του ζητήματος, χωρίς να αφήνει κανένα περιθώριο στις εθνικές αρχές. Κατά συνέπεια, δεν συντρέχει η πρώτη προϋπόθεση εφαρμογής εθνικών συνταγματικών προτύπων ελέγχου της τηρήσεως των θεμελιωδών δικαιωμάτων]. 63. Επομένως, το να παρέχεται σε κράτος μέλος η δυνατότητα να επικαλείται το άρθρο 53 του Χάρτη προκειμένου να εξαρτήσει την παράδοση προσώπου καταδικασθέντος ερήμην από τη μη προβλεπόμενη από την απόφαση-πλαίσιο 2009/299 προϋπόθεση ότι η καταδικαστική απόφαση μπορεί να αναθεωρηθεί εντός του κράτους μέλους εκδόσεως, ώστε να αποφευχθεί προσβολή του δικαιώματος για δίκαιη δίκη και των κατοχυρωμένων στο Σύνταγμα του κράτους μέλους εκτελέσεως δικαιωμάτων άμυνας, θα κατέληγε, θέτοντας υπό αμφισβήτηση την ομοιομορφία του βαθμού προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων ο οποίος προσδιορίζεται από την ανωτέρω απόφαση-πλαίσιο, να θίξει τις αρχές της αμοιβαίας εμπιστοσύνης και αναγνωρίσεως τις οποίες η εν λόγω απόφαση τείνει να ενισχύσει και, συνακόλουθα, να θέσει σε κίνδυνο την αποτελεσματικότητα της αποφάσεως-πλαισίου.Επομένως, εν προκειμένω, το άρθρο 4α, παράγραφος 1, της αποφάσεως-πλαισίου 2002/584, όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση-πλαίσιο 2009/299, είναι συμβατό προς τις απορρέουσες από τα άρθρα 47 και 48, παράγραφος 2, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης επιταγές. [δηλαδή το ενωσιακό μέτρο κρίνεται μόνον υπό το πρίσμα των άρθρων 47 και 48 του Χάρτη, χωρίς να υφίσταται η δυνατότητα επίκλησης των εθνικών συνταγματικών διατάξεων που επιβάλλουν συναφώς μια επιπλέον προϋπόθεση, την οποία δεν προβλέπει το ενωσιακό μέτρο].
9. Περαιτέρω ενδείξεις για τη σχέση Χάρτη και εθνικών συνταγματικών προτύπων παρέχει η προπαρατεθείσα απόφαση C-617/10, Åklagaren κατά Hans Åkerberg Fransson: «29. Όταν δικαστήριο κράτους μέλους καλείται να ελέγξει τη συμφωνία προς τα θεμελιώδη δικαιώματα εθνικής διατάξεως ή εθνικού μέτρου τα οποία, σε μια κατάσταση στην οποία η δράση των κρατών μελών δεν καθορίζεται εξ ολοκλήρου από το δίκαιο της Ένωσης, εφαρμόζουν το δίκαιο αυτό κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη, οι εθνικές αρχές και τα εθνικά δικαστήρια δύνανται να εφαρμόζουν εθνικά πρότυπα προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, υπό τον όρον ότι η εφαρμογή αυτή δεν διακυβεύει το επίπεδο προστασίας που προβλέπει ο Χάρτης, ούτε την υπεροχή, την ενότητα και την αποτελεσματικότητα του δικαίου της Ένωσης (βλ., κατά την έννοια αυτή, απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 2013, C-399/11, Melloni, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 63)». Επομένως, μόνον εάν ελέγχεται εθνική διάταξη ή μέτρο που εντάσσεται μεν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πλην όμως δεν προκαθορίζεται πλήρως από το ενωσιακό δίκαιο είναι δυνατή η εφαρμογή των εθνικών προτύπων προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, υπό την περαιτέρω προϋπόθεση ότι η εφαρμογή αυτή δεν διακυβεύει το επίπεδο προστασίας που προβλέπει ο Χάρτης, ούτε την υπεροχή, την ενότητα και την αποτελεσματικότητα του δικαίου της Ένωσης. Οι ως άνω δύο προϋποθέσεις αποτελούν δικλείδες ασφαλείας για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, αλλά και για την ενιαία και ομοιόμορφη εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου.
10.Πρόκειται για επιβεβαίωση ή αμφισβήτηση της νομολογίας του Conseil d’Etat της 8ης Φεβρουαρίου 2007, Arcelor, κατά την οποία η αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου υποχωρεί από τη στιγμή που το δίκαιο της Ένωσης δεν διασφαλίζει ισοδύναμη με το εθνικό Σύνταγμα προστασία του επίμαχου θεμελιώδους δικαιώματος; [βλ. τη σχετική ανάλυση της L. Clément-Wilz, Droit de l’Union européenne et droit administratif français, RFDA 6/2013, σ. 1231 (1239)] Με άλλα λόγια, κατά τη νομολογία Arcelor, ο έλεγχος τήρησης από μια οδηγία των αρχών και κανόνων συνταγματικού χαρακτήρα μπορεί να ασκείται από το Conseil d’Etat μόνον ελλείψει ισοδύναμης προστασίας, εφόσον δηλαδή δεν υπάρχει κανόνας ή γενική αρχή του ενωσιακού δικαίου που, λαμβάνοντας υπόψη τον χαρακτήρα ή το περιεχόμενό τους, όπως ερμηνεύονται στο παρόν στάδιο εξέλιξης της κοινοτικής νομοθεσίας, διασφαλίζουν με την εφαρμογή τους την τήρηση της διάταξης ή της συνταγματικής αρχής της οποίας γίνεται επίκληση. Αντιθέτως, εάν υπάρχει ισοδυναμία εθνικής και ενωσιακής προστασίας, ο εθνικός δικαστής μεταφέρει τη σύγκρουση μεταξύ της πράξης του παραγώγου δικαίου και της εθνικής συνταγματικής διάταξης στο πεδίο του ενωσιακού δικαίου και η αμφισβήτηση της συνταγματικότητας της οδηγίας καθίσταται αμφισβήτηση της συμβατότητάς της προς το ενωσιακό δίκαιο [βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Η σχέση εθνικού Συντάγματος και κοινοτικού δικαίου υπό το πρίσμα του διαλόγου των δικαστών. Πρακτική απάντηση σε ένα δογματικό ζήτημα. Με αφορμή το βιβλίο της Λίνας Παπαδοπούλου, Εθνικό Σύνταγμα και Κοινοτικό Δίκαιο: το ζήτημα της «υπεροχής», ΕΔΚΑ 2010, σ. 257, με παραπομπές στη γαλλική βιβλιογραφία για την ανάλυση της νομολογίας Arcelor]. Ελλείψει, όμως, ισοδυναμίας ενωσιακής και εθνικής συνταγματικής προστασίας, υφίσταται κίνδυνος συγκρούσεων ύστερα από την ήδη σαφή νομολογία του ΔΕΕ Åklagaren κατά Hans Åkerberg Fransson και Melloni.