Περί κανονιστικών πράξεων – διευκρινίσεις με αφορμή την ΣτΕ 510/2019
Στο πλαίσιο της απόφασης αυτής, το Δικαστήριο παρέχει σημαντικές διευκρινίσεις για την κανονιστική αρμοδιότητα της Διοίκησης, οι οποίες αφορούν (1) την ερμηνεία του άρθρου 43 παρ.2 Σ, ιδίως δε την παροχή νομοθετικής εξουσιοδότησης σε όργανα της Διοίκησης εκτός του Προέδρου της Δημοκρατίας, (2) την προθεσμία που διαθέτει η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση για την άσκηση της αρμοδιότητάς της (3) καθώς και την αιτιολογία της κανονιστικής πράξης όταν το αρμόδιο όργανο αποκλίνει από τυχόν γνωμοδότηση.
Προσβαλλόμενη κανονιστική πράξη
Ζητείται η ακύρωση της Φ10221/οικ.26816/929/30.11.2011 αποφάσεως του Υπουργού Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης (Β΄2778/2.12.2011) με θέμα «Βαριές και ανθυγιεινές εργασίες», κατά το μέρος που εξαιρέθηκαν με αυτήν από την υπαγωγή στα βαρέα και ανθυγιεινά επαγγέλματα (ΒΑΕ) ορισμένες ειδικότητες εργαζομένων στη χημική και τις συναφείς προς αυτήν βιομηχανίες και βιοτεχνίες.
Ερμηνεία του άρθρου 43 παρ. 2 δεύτερο εδάφιο Σ – παροχή εξουσιοδότησης σε άλλα (διοικητικά) όργανα πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας
13.Με τη διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 43 του Συντάγματος παρέχεται στον κοινό νομοθέτη το δικαίωμα να μεταβιβάζει την αρμοδιότητα προς θέσπιση κανόνων δικαίου στην εκτελεστική εξουσία. Τίθεται δε ο κανόνας (εδάφιο πρώτο) ότι η νομοθετική εξουσιοδότηση παρέχεται προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας ως αρχηγό της εκτελεστικής εξουσίας, ο οποίος ασκεί τη μεταβιβαζόμενη αρμοδιότητα με την έκδοση προεδρικών διαταγμάτων. Η νομοθετική εξουσιοδότηση, για να είναι νόμιμη, πρέπει να είναι ειδική και ορισμένη, δηλαδή να προβαίνει σε συγκεκριμένο προσδιορισμό του αντικειμένου της και να καθορίζει τα όριά της σε σχέση προς αυτό. Η εξουσιοδοτική, επομένως, διάταξη πρέπει να μην είναι γενική και αόριστη, ασχέτως αν είναι ευρεία ή στενή, αν περιλαμβάνει δηλαδή μεγάλο ή μικρό αριθμό περιπτώσεων, τις οποίες η Διοίκηση μπορεί να ρυθμίσει κανονιστικώς βάσει της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως. Η ευρύτητα της εξουσιοδοτήσεως, εφόσον το περιεχόμενό της είναι ορισμένο, δεν επηρεάζει το κύρος της. Περαιτέρω, με τη διάταξη του δεύτερου εδαφίου της παρ. 2 του ίδιου άρθρου προβλέπεται ότι, στην περίπτωση που παρέχεται νομοθετική εξουσιοδότηση προς ρύθμιση ειδικών θεμάτων, στην περίπτωση δηλαδή του πρώτου εδαφίου της παρ. 2, φορέας της εξουσιοδοτήσεως μπορεί να είναι και άλλα, εκτός του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα της Διοικήσεως, εφόσον όμως πρόκειται, μεταξύ άλλων, περί «ειδικότερων» θεμάτων. Ως ειδικότερα θέματα νοούνται εκείνα τα οποία αποτελούν, κατά το περιεχόμενό τους και σε σχέση με την ουσιαστική ρύθμιση που περιέχεται στο νομοθετικό κείμενο, μερικότερη περίπτωση ορισμένου θέματος που αποτελεί το αντικείμενο της νομοθετικής ρυθμίσεως. Απαιτείται, επομένως, στην περίπτωση αυτή, να περιέχει το νομοθετικό κείμενο όχι απλώς τον καθ’ ύλη προσδιορισμό του αντικειμένου της εξουσιοδοτήσεως αλλά, επί πλέον, και την ουσιαστική ρύθμισή του, έστω και σε γενικό, ορισμένο, όμως, πλαίσιο, σύμφωνα προς το οποίο θα ενεργήσει η Διοίκηση προκειμένου να ρυθμίσει τα μερικότερα θέματα. Οι ανωτέρω ουσιαστικές ρυθμίσεις μπορούν να υπάρχουν τόσο στις διατάξεις του εξουσιοδοτικού νόμου όσο και σε διατάξεις άλλων νόμων σχετικών με τα θέματα που αποτελούν αντικείμενο της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως(βλ. ΣτΕ Ολ 1210/2010, Ολ 3013/2014, Ολ 520/2015). Βλ. συναφώς την ΣτΕ Ολ 1210/2010, αντικείμενο της οποίας ήταν η ακόλουθη εξουσιοδοτική διάταξη:η διάταξη του άρθρου 10 παρ. 21 του ν. 2251/1994, με την οποία ο νομοθέτης χορηγεί στη Διοίκηση, και ειδικότερα στον Υπουργό Ανάπτυξης, τη δυνατότητα θέσπισης κανόνων δικαίου με σκοπό τη ρύθμιση της συναλλακτικής συμπεριφοράς των προμηθευτών. Η δυνατότητα αυτή θεσπίζεται υπό τρεις προϋποθέσεις: α) ύπαρξη αμετάκλητης δικαστικής απόφασης, β) έναρξη της δίκης με αγωγή καταναλωτή ή ένωσης καταναλωτών εκδικαζόμενη με οποιαδήποτε διαδικασία, γ) οι συνέπειες του δεδικασμένου ή της ιδιότυπης δεσμευτικότητας, σε περίπτωση συλλογικών αγωγών εκδικαζομένων κατά τη διαδικασία της εκούσιας δικαιοδοσίας (βλ. Α.Π. 1219/2001), να έχουν ευρύτερο δημόσιο ενδιαφέρον για την εύρυθμη λειτουργία της αγοράς και την προστασία των καταναλωτών. Αν οι τρεις αυτές προϋποθέσεις συντρέχουν σωρευτικά, ο Υπουργός Ανάπτυξης μπορεί με κανονιστική πράξη να καθορίζει τους όρους και τις προϋποθέσεις προσαρμογής της συναλλακτικής συμπεριφοράς των προμηθευτών στο δεδικασμένο ή τη δεσμευτικότητα των πιο πάνω αποφάσεων. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η ως άνω εξουσιοδοτική διάταξη παρέχει στον Υπουργό Ανάπτυξης μόνο την αρμοδιότητα να διαπιστώσει την ύπαρξη αμετάκλητης δικαστικής απόφασης και, στη συνέχεια, εφόσον συντρέχουν και οι λοιπές νόμιμες προϋποθέσεις, να καταστήσει περιεχόμενο της κανονιστικής ρύθμισης τις κρίσεις της απόφασης αυτής, από τις οποίες παράγεται δεδικασμένο ή η κατά τα ανωτέρω ιδιότυπη δεσμευτικότητα. Ο Υπουργός δεν έχει και την αρμοδιότητα να εκφέρει ιδία κρίση σχετικά με τη δικαστική αυτή απόφαση, ιδίως όσον αφορά την ερμηνεία των εφαρμοστέων διατάξεων ή την υπαγωγή των πραγματικών περιστατικών σε αυτές. Περαιτέρω, κατά το Δικαστήριο,με την εξουσιοδοτική διάταξη καθορίζεται το αντικείμενο των κανόνων που μπορεί να θεσπίσει η Διοίκηση και ειδικότερα παρέχεται σε αυτήν η αρμοδιότητα να θέσει κανόνες δικαίου με ρυθμιστικό περιεχόμενο το περιεχόμενο συγκεκριμένων αμετάκλητων αποφάσεων, καθορίζοντας τη συναλλακτική συμπεριφορά των προμηθευτών κατά τρόπο ώστε να μη διαταράσσεται πλέον με αυτήν η ισορροπία των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των συμβαλλομένων σε βάρος του καταναλωτή. Συνεπώς, η εν λόγω εξουσιοδότηση είναι ειδική και ορισμένη
Ειδική και ορισμένη νομοθετική εξουσιοδότηση – ουσιαστική ρύθμιση του θέματος σε γενικό πλαίσιο – ειδικότερο και τεχνικό θέμα
14. Με την εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 17 του ν. 3863/2010 καθορίζεται με σαφήνεια το αντικείμενο της ρυθμιστικής παρεμβάσεως της κανονιστικώς δρώσας διοικήσεως, συνιστάμενο στην κατάρτιση για το σύνολο των φορέων κοινωνικής ασφαλίσεως του πίνακα των Βαρέων και Ανθυγιεινών Επαγγελμάτων, ο οποίος δύναται να τροποποιείται μετά την πάροδο τριετίας. Συνεπώς, η εν λόγω εξουσιοδότηση είναι ειδική και ορισμένη (πρβ. ΣτΕ 2028/1992, 741/1994). Περαιτέρω, με τις διατάξεις του άρθρου 20 του ν. 3790/2009, οι οποίες μνημονεύονται στο προοίμιο της προσβαλλόμενης αποφάσεως, τίθενται τα κριτήρια υπαγωγής εργασιών, ειδικοτήτων ή χώρων εργασίας στα ΒΑΕ και, συγκεκριμένα, τα επιστημονικά και τεχνικά δεδομένα, οι κρατούσες διεθνώς αντιλήψεις και οι πραγματικές συνθήκες εργασίας, όπως εκάστοτε διαμορφώνονται. Επομένως, εφόσον με τις ανωτέρω διατάξεις γίνεται ουσιαστική ρύθμιση, σε γενικό έστω πλαίσιο, του επίδικου θέματος, η ως άνω νομοθετική εξουσιοδότηση αφορά τη ρύθμιση ειδικότερου θέματος αλλά και τεχνικού κατά την έννοια του δεύτερου εδαφίου της παρ. 2 του άρθρου 43 του Συντάγματος και, κατά συνέπεια, νομίμως χορηγείται σε όργανο της Διοικήσεως άλλο από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας(πρβ. ΣτΕ 8/1999 7μ.).
[Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει συναφώς η απόφαση ΣτΕ 2323/2013, για την ερμηνεία του άρθρου 43 παρ. 2 δεύτερο εδ. του Συντάγματος. Με την απόφαση αυτή κρίθηκε ότι το αντικείμενο της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως προσδιορίζεται όχι μόνον εν αναφορά προς το περιεχόμενο της ίδιας της εξουσιοδοτικής διατάξεως αλλά λαμβανομένου υπόψιν και του συστήματος των ουσιαστικών νομοθετικών διατάξεων στο οποίο εντάσσεται η εξουσιοδοτική διάταξη. Στην περίπτωση εκείνη, εξουσιοδοτικές διατάξεις ήταν τα άρθρα 19 και 20 του Ν. 2773/1999, στα οποία στηρίχθηκε η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση, που αφορούσε δυο Μηχανισμούς προσθέτων χρεώσεων υπέρ των παραγωγών ηλεκτρικής ενέργειας, ήτοι τον Μηχανισμό Κάλυψης Μεταβλητού Κόστους και τον Μεταβατικό Μηχανισμό Διασφάλισης Επαρκούς Ισχύος. Κατά το Δικαστήριο, για την εκτίμηση του αν η προσβαλλόμενη κανονιστική πράξης βρισκόταν εντός των ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης και δεν εκδόθηκε κατά παράβαση του άρθρου 43 παρ. 2 Σ, έπρεπε να ληφθεί υπόψη το σύστημα των διατάξεων της Οδηγίας 2003/54ΕΚ και της εθνικής νομοθεσίας που την ενσωμάτωσε (ν. 2773/99, όπως τροποποιήθηκε με το ν. 3246/2005)].
Γνωμοδοτήσεις δύο οργάνων
15.Στην εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 17 του ν. 3863/2010 ορίζεται ρητώς ότι ο πίνακας των Βαρέων και Ανθυγιεινών Επαγγελμάτων καταρτίζεται για όλους τους φορείς Κοινωνικής Ασφάλισης με απόφαση του Υπουργού Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης ύστερα από γνωμοδοτήσεις δύο οργάνων: α) της προβλεπόμενης από την παρ. 1 του άρθρου 20 του ν. 3790/2009 Διαρκούς Επιτροπής Κρίσεως Βαρέων και Ανθυγιεινών Επαγγελμάτων(ΔΕΚΒΑΕ)και β) του Συμβουλίου Κοινωνικής Ασφάλισης (ΣΚΑ). Ενόψει της σαφούς διατυπώσεως της ως άνω διατάξεως ότι η νομοθετική εξουσιοδότηση για την κατάρτιση του πίνακα ΒΑΕ παρέχεται αποκλειστικά στον ως άνω Υπουργό και δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση της ως άνω διατάξεως, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος ο προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως ότι, εφόσον η εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 17 παραπέμπει στο άρθρο 20 του ν. 3790/2009, το οποίο ορίζει ότι η υπαγωγή στον κατάλογο των ΒΑΕ γίνεται με κοινή υπουργική απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε καθ’ υπέρβαση της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, διότιη τελευταία «ορίζει από κοινού δύο όργανα της Διοίκησης να αποφασίσουν και όχι μόνος του ο Υπουργός Εργασίας, ασχέτως εάν στο άρθρο 17 του ν. 3863/2010 ορίζεται αποκλειστικά ο Υπουργός Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης».
Προθεσμία προς τη Διοίκηση
16. Στο δεύτερο εδάφιο της παρ. 1 του άρθρου 17 του ν. 3863/2010 ορίστηκε ότι: «Ο νέος πίνακας Βαρέων και Ανθυγιεινών Επαγγελμάτων εφαρμόζεται από 1.7.2011, για όλους τους εργαζόμενους». Ακολούθως, η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση δημοσιεύθηκε στις 2.12.2011, σε αυτήν δε ορίστηκε ως χρόνος ενάρξεως της ισχύος της η 1.1.2012. Τέλος, με το άρθρο 31 του ν. 4075/2012 (Α΄89/11.4.2012) αντικαταστάθηκε από τότε που ίσχυσε το δεύτερο εδάφιο της παρ. 1 του ως άνω άρθρου 17 του ν. 3863/2010 και ορίστηκε ότι ο νέος πίνακας Βαρέων και Ανθυγιεινών Επαγγελμάτων εφαρμόζεται από 1.1.2012. Η ημερομηνία ενάρξεως εφαρμογής του νέου πίνακα ΒΑΕ έχει χαρακτήρα έντονης υποδείξεως του νομοθέτη προς την κανονιστικώς δρώσα διοίκηση για να καταρτίσει τον νέο πίνακα ΒΑΕ το ταχύτερο δυνατόν – η έκδοση της προσβαλλόμενης αποφάσεως σε χρόνο μεταγενέστερο της ως άνω ημερομηνίας και, πάντως, εντός ευλόγου χρόνου από αυτήν, δεν καθιστά την προσβαλλόμενη πράξη ακυρωτέα, ως εκδοθείσα αναρμοδίως κατά χρόνο.
17.Η αιτούσα Ομοσπονδία προβάλλει ότι η 1.7.2011, που προβλέφθηκε από το δεύτερο εδάφιο της παρ. 1 του άρθρου 17 του ν. 3863/2010, πριν την αντικατάστασή του με το άρθρο 31 του ν. 4075/2012, αποτελεί το χρονικό όριο ισχύος της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως για την έκδοση του νέου πίνακα Βαρέων και Ανθυγιεινών Επαγγελμάτων και, επομένως, δεν ήταν ισχυρή η νομοθετική εξουσιοδότηση κατά τον χρόνο εκδόσεως της προσβαλλόμενης πράξεως. Ως εκ τούτου δε, κατά τα προβαλλόμενα από την αιτούσα, η προσβαλλόμενη πράξη είναι ακυρωτέα, διότι εκδόθηκε εκτός των χρονικών ορίων της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως. Ο λόγος αυτός είναι απορριπτέος, προεχόντως, ως ερειδόμενος επί εσφαλμένης προϋποθέσεως, διότι η 1.7.2011 τέθηκε με την εξουσιοδοτική διάταξη ως χρόνος ενάρξεως της ισχύος της εκδοθησόμενης κανονιστικής αποφάσεως και όχι ως χρόνος λήξεως της ισχύος της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως. Επιπλέον, η ανωτέρω ημερομηνία (1.7.2011) ενάρξεως εφαρμογής του νέου πίνακα ΒΑΕ έχει χαρακτήρα έντονης υποδείξεως του νομοθέτη προς την κανονιστικώς δρώσα διοίκηση για να καταρτίσει τον νέο πίνακα ΒΑΕ το ταχύτερο δυνατόν, ήτοι εντός ενός (1) έτους -περίπου- από τη δημοσίευση του ν. 3863/2010 (15.7.2010) και, συνεπώς, η έκδοση της προσβαλλόμενης αποφάσεως σε χρόνο μεταγενέστερο της ως άνω ημερομηνίας και, πάντως, εντός ευλόγου χρόνου από αυτήν, δεν καθιστά την προσβαλλόμενη πράξη ακυρωτέα, ως εκδοθείσα αναρμοδίως κατά χρόνο(πρβ. ΣτΕ 1558/2005, 3176/2009 7μ., 3997/2014).
[Σημειώνεται ότι κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου (ΣτΕ 1932/2013,Ολ 3973/2009, βλ. και ΣτΕ Ολ 1535/1952), η οποία αποτυπώνεται ήδη στο άρθρο 10 (παράγραφος 5) του κώδικα διοικητικής διαδικασίας, η προθεσμία προς άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας της Διοικήσεως είναι, κατ’ αρχήν, ενδεικτική, εκτός εάν προκύπτει σαφώς το αντίθετο από την εξουσιοδοτική διάταξη].
Μνεία στο προοίμιο των στοιχείων που αφορούν την προκαλούμενη από την κανονιστική πράξη δαπάνη και τον τρόπο καλύψεώς της
18. Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 29Α του ν. 1558/1985 (Α΄ 137), όπως προστέθηκε με το άρθρο 27 του ν. 2081/1992 (Α΄ 154) και όπως ισχύει μετά το άρθρο 1 παράγραφος 2 εδάφιο α΄ του ν. 2469/1997 (Α΄ 38) -περιλήφθηκε δε ήδη ως άρθρο 90 στο π.δ. 63/2005 (Α΄ 98)-, κάθε κανονιστική πράξη πρέπει πάντοτε να περιέχει μνεία των απαιτουμένων στις παραγράφους 2 και 3 του εν λόγω άρθρου, κατά περίπτωση, στοιχείων, που αφορούν την προκαλούμενη από την κανονιστική πράξη δαπάνη και τον τρόπο καλύψεώς της, τα οποία, στην περίπτωση κανονιστικών πράξεων που συνεπάγονται κάθε είδους δαπάνες σε βάρος του Δημοσίου, είναι: το μέγεθος της δαπάνης, η κατανομή της σε οικονομικά έτη, ο τρόπος αντιμετωπίσεώς της για χρονικό διάστημα τουλάχιστον πέντε ετών, ο ειδικός φορέας του προϋπολογισμού και ο κωδικός αριθμός εξόδου -Κ.Α.Ε.- από την εγγεγραμμένη πίστωση των οποίων πρόκειται να καταβληθεί η σχετική δαπάνη. Σε περίπτωση κατά την οποία τα στοιχεία αυτά έχουν παραλειφθεί, η δημοσιευθείσα χωρίς την παράθεσή τους κανονιστική πράξη είναι ανίσχυρη και ακυρωτέα (ΣτΕ 3218/2003 Ολομ., 3668/2006 Ολομ., 1901/2014 Ολομ.). Περαιτέρω, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, δεν απαιτείται ο συνυπολογισμός της πιθανολογούμενης απώλειας εσόδων (ΣτΕ 1901/2014 Ολομ., 2612/2005). Εξάλλου, η βεβαίωση ότι δεν προκαλείται δαπάνη είναι νόμιμη, όταν δεν έρχεται σε αντίθεση με τα διδάγματα της κοινής πείρας ή τα στοιχεία του φακέλου (ΣτΕ Ολ 1901/2014, βλ. και Ολ 3668/2006).
Για τη βεβαίωση στο προοίμιο κανονιστικής πράξεως ότι δεν προκαλείται με αυτή δαπάνη σε βάρος του κρατικού προϋπολογισμού δεν απαιτείται συνυπολογισμός της πιθανολογούμενης απώλειας εσόδων
19. Στο προοίμιο της προσβαλλόμενης αποφάσεως (στοιχείο 6) βεβαιώνεται ότι από τις διατάξεις αυτής δεν προκαλείται δαπάνη σε βάρος του κρατικού προϋπολογισμού. Με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη είναι ακυρωτέα λόγω παραβάσεως του ως άνω άρθρου 90 του π.δ/τος 63/2005, διότι η απένταξη με αυτήν μεγάλου αριθμού ειδικοτήτων και εργασιών από τα ΒΑΕ θα επιφέρει απώλεια εσόδων για τα ασφαλιστικά ταμεία, λόγω της μη καταβολής, από τούδε και στο εξής, των αυξημένων ασφαλιστικών εισφορών που αντιστοιχούν στα ΒΑΕ από τους εν λόγω εργαζομένους και τους εργοδότες τους, απώλεια την οποία θα κληθεί να αναπληρώσει (τουλάχιστον εν μέρει), λόγω της ισχύουσας τριμερούς χρηματοδοτήσεως του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος (εργαζόμενοι, εργοδότες, κράτος), το Ελληνικό Δημόσιο. Ο λόγος αυτός είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, προεχόντως, διότι, σύμφωνα με τα εκτεθέντα στην προηγούμενη σκέψη, για τη βεβαίωση στο προοίμιο κανονιστικής πράξεως ότι δεν προκαλείται με αυτή δαπάνη σε βάρος του κρατικού προϋπολογισμού δεν απαιτείται συνυπολογισμός της πιθανολογούμενης απώλειας εσόδων. Εξάλλου, η ως άνω βεβαίωση στο προοίμιο της προσβαλλομένης δεν έρχεται σε αντίθεση με τα διδάγματα της κοινής πείρας ή τα στοιχεία του φακέλου.
[Δεν απαιτείται ο συνυπολογισμός της πιθανολογούμενης απώλειας εσόδων (ΣτΕ 2612/2005) ή η αναγραφή της δαπάνης που ενδέχεται να προκύψει από τυχόν αξιώσεις προς αποζημίωση τυχόν θιγομένων από την εφαρμογή της κανονιστικής πράξης (ΣτΕ 216/2011). Εξ άλλου, η βεβαίωση ότι δεν προκαλείται δαπάνη είναι νόμιμη, όταν δεν έρχεται σε αντίθεση με τα διδάγματα της κοινής πείρας ή με τα στοιχεία του φακέλου (Ολομ. ΣτΕ 3668/2006)]
Αιτιολογία κανονιστικής πράξης – έλεγχος τήρησης των όρων της εξουσιοδοτικής διάταξης – λήψη υπόψη κριτηρίων της εξουσιοδοτικής διάταξης ή άλλων διατάξεων – έλεγχος πρόδηλης παραγνώρισης των κριτηρίων
20 Οι κανονιστικές πράξεις (βλ. ΣτΕ 2028, 3628/1992, 741/1994, 2222/1997), καταρχήν, δεν απαιτείται να φέρουν αιτιολογία. Ως εκ τούτου ελέγχονται μόνον από την άποψη της τηρήσεως των όρων της εξουσιοδοτικής διατάξεως, επί της οποίας εκδίδονται, καθώς και της τυχόν υπερβάσεως των ορίων της(ΣτΕ Ολ 1210/2010, 4304/2015 7μ., 741/1994). Εξάλλου, η λήψη υπόψη και η εκτίμηση από τη Διοίκηση κριτηρίων τιθεμένων είτε από την εξουσιοδοτική διάταξη είτε από διατάξεις άλλων νόμων σχετικών με τα θέματα που αποτελούν αντικείμενο της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως δεν είναι απαραίτητο να προκύπτει από την ίδια την κανονιστική ρύθμιση αλλά μπορεί να προκύπτει από τις σχετικές προπαρασκευαστικές πράξεις ή και άλλα στοιχεία του φακέλου(βλ. ΣτΕ 1210/2010 Ολομ., 4304/2015 7μ., πρβ. ΣτΕ 2157/2014 7μ.). Τέλος, η κατά τα ανωτέρω αξιολόγηση των κριτηρίων από τη Διοίκηση ανήκει στην ουσιαστική κρίση της τελευταίας, η οποία εκφεύγει, καταρχήν, του ακυρωτικού ελέγχου(βλ. ΣτΕ 456/2010, 2157/2014 7μ., 4304/2015 7μ.) και ελέγχεται μόνο αν προβάλλεται με συγκεκριμένους ισχυρισμούς ή προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ότι η επίδικη κανονιστική ρύθμιση έλαβε χώρα κατά πρόδηλη παραγνώριση των κριτηρίων αυτών(ΣτΕ 4304/20157μ., πρβ. ΣτΕ 2157/20147μ.)
Αιτιολογία απόκλισης της υιοθετηθείσας ρύθμισης από την απλή γνώμη
22. Το θέμα του εξ υπαρχής καθορισμού των χαρακτηριζομένων ως βαρέων και ανθυγιεινών επαγγελμάτων αποτέλεσε αντικείμενο εμπεριστατωμένης έρευνας από δύο ειδικές γνωμοδοτικές επιτροπές, των οποίων οι γνωμοδοτήσεις (πόρισμα συνοδευόμενο από ενδεικτικό κατάλογο ΒΑΕ στην πρώτη περίπτωση και ενδεικτικός κατάλογος ΒΑΕ στη δεύτερη) υποβλήθηκαν στον αρμόδιο Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης. Οι διατυπωθείσες από τα ως άνω όργανα γνώμες, όπως αυτές έχουν αποτυπωθεί σε σχέση προς τις υπό κρίση εργασίες και ειδικότητες στους προαναφερθέντες ενδεικτικούς καταλόγους ΒΑΕ, έχουν ως εξής: ….
23.Με τα ανωτέρω δεδομένα, η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση απέκλινε από την προηγηθείσα γνώμη της ΔΕΚΒΑΕ …
24. Αντιθέτως, …, η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση υιοθέτησε τις συγκλίνουσες περί εξαιρέσεως των εν λόγω κατηγοριών εργαζομένων και εργασιών γνώμες της ΔΕΚΒΑΕ και του ΣΚΑ: …
26. Η προσβαλλόμενη απόφαση αναφέρει στο προοίμιό της το προαναφερθέν πόρισμα της ΔΕΚΒΑΕ. Συνεπώς, το ως άνω πόρισμα ελήφθη υπόψη κατά την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξεως, η γνώμη δε της ΔΕΚΒΑΕ που προβλέπεται από την εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 17 του ν. 3863/2010 είναι απλή και, ως εκ τούτου, δεν δεσμεύει το αποφασίζον όργανο, εν προκειμένω τον Υπουργό, να εκδώσει πράξη ομοίου προς αυτήν περιεχομένου, ….. Περαιτέρω, ενόψει της φύσεως της προσβαλλόμενης πράξεως ως κανονιστικής και της φύσεως της γνωμοδοτήσεως της ΔΕΚΒΑΕ ως απλής και όχι ως σύμφωνης, δεν απαιτείται ειδικότερη αιτιολογία για την απόκλιση αυτή, … (πρβ. ΣτΕ 2222/1997, 4799/20127μ., 2157/20147μ.). Εξάλλου απόκλιση της προσβαλλομένης από τη γνωμοδότηση της ΔΕΚΒΑΕ υπάρχει μόνο για τις εξαιρέσεις εργασιών και κατηγοριών εργαζομένων που αναφέρθηκαν ανωτέρω στη σκέψη 23. Αντιθέτως για τις εξαιρέσεις εργασιών και κατηγοριών εργαζομένων, που αναφέρθηκαν ανωτέρω στη σκέψη 24, δεν υπήρξε απόκλιση της προσβαλλομένης από τη γνωμοδότηση της ΔΕΚΒΑΕ, ως εκ τούτου δε, ο ως άνω λόγος ακυρώσεως, κατά το μέρος αυτό, είναι απορριπτέος ως ερειδόμενος επί εσφαλμένης προϋποθέσεως.