Οι διακρατικές πηγές του διοικητικού δικαίου
Στις διακρατικές πηγές του διοικητικού δικαίου ανήκουν οι κανόνες που θεσπίζουν υπερεθνικά όργανα. Πρόκειται για τους κανόνες του διεθνούς δικαίου και του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
1. Το διεθνές δίκαιο
α. Οι γενικά παραδεδεγμένοι κανόνες του διεθνούς δικαίου
Κατά το άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγματος, «οι γενικά παραδεδεγμένοι κανόνες του διεθνούς δικαίου αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού ελληνικού δικαίου και υπερισχύουν από κάθε άλλη αντίθετη διάταξη νόμου». Γενικά παραδεδεγμένοι είναι οι κανόνες εκείνοι του διεθνούς δικαίου που αναγνωρίζονται από τη μεγάλη πλειοψηφία των κρατών, έστω και όχι από την Ελλάδα, όπως οι κανόνες για τη νομική θέση των διπλωματικών αντιπροσώπων οι οποίοι έχουν σημασία για το δίκαιο των αλλοδαπών που ανήκει στο ειδικό μέρος του διοικητικού δικαίου. Κατά το άρθρο 38 § 1 του καταστατικού του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης (1946), τα διεθνή έθιμα συνιστούν πηγή του διεθνούς δικαίου. Για τον σχηματισμό γενικά παραδεδεγμένων κανόνων του διεθνούς δικαίου απαιτείται να αποδεικνύεται ότι υπάρχει γενική πρακτική στη διεθνή έννομη τάξη με την παραδοχή ότι αυτή έχει διαμορφωθεί ως δεσμευτικός κανόνας δικαίου. Στην ελληνική έννομη τάξη, την αμφισβήτηση για τον χαρακτηρισμό κανόνων του διεθνούς δικαίου ως γενικώς παραδεδεγμένων επιλύει το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο (άρθρο 100 παρ. 1 στοιχ. στ΄ του Συντάγματος, άρθρα 52-54 του Ν. 345/1976).
Βλ. συναφώς ΑΕΔ 6/2002: κατά την συνδυασμένη έννοια των διατάξεων των άρθρων 28 παρ. 1 και 100 παρ. 1 περ. στ του Συντάγματος, το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο, επιλαμβανόμενο κατά παραπομπή υποθέσεως με αντικείμενο την άρση αμφισβητήσεως για τον χαρακτηρισμό κανόνα του διεθνούς δικαίου ως γενικώς παραδεγμένου, εξετάζει, κατά την άσκηση της σχετικής αρμοδιότητάς του, αν υπάρχει ή έχει σχηματισθεί κανόνας του διεθνούς δικαίου που να αφορά το ζήτημα για το οποίο έγινε η παραπομπή, το πλήρες, ακριβές και συγκεκριμένο εννοιολογικό περιεχόμενο του κανόνα αυτού, καθώς και αν ο συγκεκριμένος κανόνας γίνεται αποδεκτός, ως κανόνας του γενικού διεθνούς δικαίου, από την πλειονότητα των υποκειμένων του διεθνούς δικαίου, στα οποία δεν είναι απαραίτητο να περιλαμβάνεται και η Ελλάδα. (πρβλ. ΑΕΔ 49/1991). Στους κανόνες του γενικού διεθνούς δικαίου περιλαμβάνονται τα διεθνή έθιμα και οι γενικές αρχές του δικαίου των πολιτισμένων κρατών, όχι όμως οι διεθνείς συμβάσεις που έχει κυρώσει η Ελλάδα, τις οποίες το Σύνταγμα διακρίνει και ρυθμίζει διαφορετικά από τους γενικώς παραδεγμένους κανόνες. Ειδικότερα για τον σχηματισμό των κανόνων αυτών απαιτείται να αποδεικνύεται ότι υπάρχει γενική πρακτική στη διεθνή έννομη τάξη με την παραδοχή ότι αυτή έχει διαμορφωθεί ως δεσμευτικός κανόνας δικαίου (πρβλ. αρ. 38 παρ. 1 του Καταστατικού του Διεθνούς Δικαστηρίου, που κυρώθηκε με τον α.ν. 585/1945, Α’ 242). Ως στοιχεία κατάλληλα για την διαπίστωση της υπάρξεως τέτοιου κανόνα μπορεί να χρησιμεύσουν διεθνείς συνθήκες, πρακτικά και αλληλογραφία διεθνών οργανισμών, αποφάσεις διεθνών και εθνικών δικαστηρίων, νομοθετικά κείμενα των κρατών, διπλωματική αλληλογραφία, νομικές γνωμοδοτήσεις των συμβούλων των διεθνών οργανισμών και των Κρατών και κωδικοποιητικές εργασίες διεθνών οργανισμών, επιτροπών και Ινστιτούτων Διεθνούς Δικαίου, τα στοιχεία δε αυτά πρέπει να εκτιμώνται κατ’ ιδίαν και σε συνδυασμό προς τα υπόλοιπα. Εφ’ όσον δε έργο του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου στην περίπτωση αυτή είναι η υπό την ανωτέρω έννοια άρση αμφισβητήσεως για τον χαρακτηρισμό κανόνων του διεθνούς δικαίου ως γενικώς παραδεγμένων, συνάγεται ότι το Δικαστήριο, ασκώντας την αρμοδιότητά του αυτή, δεν μπορεί ούτε να δημιουργήσει αυτό το πρώτον τέτοιο κανόνα αλλ’ ούτε να συναγάγει συμπερασματικώς την ύπαρξή του αν δεν υπάρχουν τα ανωτέρω στοιχεία ή, πολλώ μάλλον, αν αυτά είναι αντίθετα. Εξ άλλου, δεδομένου ότι, κατά τα ήδη εκτεθέντα, έργο του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου είναι η εξεύρεση του κανόνα με το πλήρες και συγκεκριμένο εννοιολογικό περιεχόμενο που αυτός έχει στη διεθνή έννομη τάξη, η περαιτέρω εξουσία του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου να τον ερμηνεύει είναι περιορισμένη και ασκείται στα πλαίσια του ανωτέρω δεδομένου εννοιολογικού του περιεχομένου. Βλ. και ΣτΕ 1089/2008: “για τον σχηματισμό γενικά παραδεδεγμένων κανόνων διεθνούς δικαίου, εχόντων δεσμευτική δύναμη κατά την συνταγματική διάταξη του άρθρου 28 παρ. 1, απαιτείται να αποδεικνύεται ότι υπάρχει γενική πρακτική στη διεθνή έννομη τάξη με την παραδοχή ότι αυτή έχει διαμορφωθεί ως δεσμευτικός κανόνας δικαίου, δεν μπορεί δε να συναχθεί συμπερασματικώς η ύπαρξη ενός τέτοιου κανόνα, όπως επιχειρεί το αιτούν σωματείο να συναγάγει τον σχηματισμό γενικώς παραδεδεγμένων κανόνων διεθνούς δικαίου από όλα τα κείμενα που προέρχονται από τον ICAO [Διεθνής Οργανισμός Πολιτικής Αεροπορίας], εκ μόνου του λόγου ότι προέρχονται από ένα διεθνή οργανισμό, παρά το γεγονός ότι η ίδια η διεθνής σύμβαση, με την οποία ιδρύθηκε ο εν λόγω οργανισμός, προβλέπει ρητώς, κατά τα προεκτεθέντα, ότι από ορισμένες μόνον πράξεις των οργάνων του δημιουργείται δέσμευση για τα κράτη μέλη του, επιτρέποντας, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, και ως προς τις θεσπιζόμενες με τις πράξεις αυτές ρυθμίσεις την διαφοροποίηση των κρατών μελών, αρκεί να ενημερώσουν γι’ αυτήν αμέσως τον οργανισμό”.
Χαρακτηριστικά:
Γενική και άμεση ισχύς των γενικά παραδεδεγμένων κανόνων του διεθνούς δικαίου στην ελληνική έννομη τάξη.
Προϋπόθεση της εφαρμογής τους έναντι των αλλοδαπών: η αμοιβαιότητα.
Υπεροχή τους έναντι των κανόνων της κοινής νομοθεσίας.
β. Οι διεθνείς συμβάσεις
Το Σύνταγμα αναγνωρίζει υπερνομοθετική ισχύ και στις διεθνείς συμβάσεις, «από την επικύρωσή τους με νόμο και τη θέση τους σε ισχύ σύμφωνα με τους όρους καθεμιάς». Η επικύρωση των διεθνών συμβάσεων γίνεται με νόμο που ψηφίζει η Ολομέλεια της Βουλής (άρθρα 36 παρ. 2 και 4 και 72 παρ. 1 του Συντάγματος).
Ιδιαίτερη σημασία για το διοικητικό δίκαιο έχει η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (ΕΣΔΑ) του 1950. Η ΕΣΔΑ υπογράφηκε και επικυρώθηκε από την Ελλάδα, αρχικά με τον Ν. 2329/1953 και, αργότερα, μετά την πτώση της δικτατορίας, με το ΝΔ 53/1974. Η ΕΣΔΑ κατοχυρώνει μεγάλο αριθμό ατομικών δικαιωμάτων, κυρίως της πρώτης και της δεύτερης γενιάς [στην πρώτη γενιά υποστηρίζεται ότι ανήκουν τα ατομικά και τα πολιτικά δικαιώματα, στη δεύτερη τα κοινωνικά και τα οικονομικά δικαιώματα και στην τρίτη τα λεγόμενα «δικαιώματα αλληλεγγύης», όπως το δικαίωμα στο περιβάλλον, στη βιώσιμη ανάπτυξη, στην ειρήνη, στην κοινή κληρονομιά της ανθρωπότητας κ.λπ.], που συνδέονται με την προστασία της ιδιωτικής σφαίρας από τις επεμβάσεις της δημόσιας εξουσίας. Η ΕΣΔΑ συμπληρώνεται από 14 πρωτόκολλα. Μια πρώτη ομάδα πρωτοκόλλων, η οποία περιλαμβάνει το πρόσθετο πρωτόκολλο, καθώς και τα πρωτόκολλα αριθ. 4, 6, 7, 12 και 13, συμπληρώνουν το περιεχόμενο της ΕΣΔΑ κατοχυρώνοντας και άλλα θεμελιώδη δικαιώματα. Όλα τα κράτη μέλη είναι Συμβαλλόμενα μέρη στο πρόσθετο πρωτόκολλο και στο πρωτόκολλο αριθ. 6, σχετικά με την κατάργηση της ποινής του θανάτου. Αντιθέτως, μεταξύ των Συμβαλλομένων μερών στα λοιπά πρωτόκολλα περιλαμβάνεται μόνο περιορισμένος αριθμός κρατών μελών. Μια δεύτερη ομάδα πρωτοκόλλων, η οποία περιλαμβάνει τα πρωτόκολλα αριθ. 2, 3, 5, 8 έως 11 και 14, περιορίζονται σε τροποποιήσεις της ΕΣΔΑ και δεν έχουν αυτοτελές περιεχόμενο. Κατά τα λοιπά, τα πρωτόκολλα αυτά έχουν ως επί το πλείστον καταργηθεί και καταστεί άνευ αντικειμένου. Με βάση την ΕΣΔΑ λειτουργεί στο Στρασβούργο το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ). Το ΕΔΔΑ αποσκοπεί στη διασφάλιση της τήρησης των υποχρεώσεων που υπέχουν τα συμβαλλόμενα κράτη από την ΕΣΔΑ και τα πρωτόκολλά της (άρθρο 10 ΕΣΔΑ). Το σημαντικότερο δικονομικό μέσο για την επίτευξη του σκοπού αυτού είναι η άσκηση ατομικής προσφυγής κατά κράτους μέλους ενώπιον του Δικαστηρίου (άρθρο 34 ΕΣΔΑ). Η πλούσια και δυναμική νομολογία του ΕΔΔΑ έχει συμβάλει καθοριστικά στην εξέλιξη του περιεχομένου των κανόνων της Σύμβασης και στην προσαρμογή τους στις μεταβαλλόμενες κοινωνικές και οικονομικές συνθήκες. Η διάταξη που προβάλλεται συχνότερα είναι το άρθρο 6 παρ. 1 της Σύμβασης που κατοχυρώνει για κάθε πρόσωπο δίκαιη δίκη, εντός εύλογης προθεσμίας και από ανεξάρτητο και αμερόληπτο δικαστήριο [για την έννοια του δικαστηρίου κατά την ΕΣΔΑ, βλ. ΣτΕ Ολ 3319/2010, Ολ 189/2007, 2037/2011].
Εκτός από την ΕΣΔΑ, θα πρέπει να αναφερθούν το Διεθνές Σύμφωνο περί Ατομικών και Πολτικών Δικαιωμάτων (ΔΣΑΠΔ), της 19ης Δεκεμβρίου 1966, που τέθηκε σε ισχύ στις 23 Μαρτίου 1976 και κυρώθηκε από την Ελλάδα με τον Ν. 2462/1997, και το Διεθνές Σύμφωνο περί Οικονομικών, Κοινωνικών και Πολιτιστικών Δικαιωμάτων (ΔΣΟΚΠΔ) της 3ης Ιανουαρίου 1976, που κυρώθηκε με τον Ν. 1532/1985. Τη βάση για τις δύο ως άνω συμβάσεις αποτέλεσε η Οικουμενική Διακήρυξη για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα που υιοθετήθηκε από τη Γενική Συνέλευση του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών στις 10 Δεκεμβρίου 1948.
Ενδιαφέρον για το διοικητικό δίκαιο παρουσιάζουν και οι διμερείς συμβάσεις για την αποφυγή της διπλής φορολογίας που έχει συνάψει η Ελλάδα με άλλα κράτη, μέλη ή όχι της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
2. Το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Η ίδρυση των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και, στη συνέχεια, της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η προσχώρηση της Ελλάδας στο νέο αυτό υπερεθνικό μόρφωμα, όπως εξελίχθηκε, είχαν ως συνέπεια τον εμπλουτισμό της εθνικής έννομης τάξης με μια νέα πηγή νομιμότητας. Το συνταγματικό έρεισμα για τη συμμετοχή της χώρας στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης αποτελεί το άρθρο 28 του Συντάγματος, σύμφωνα με τη σχετική ερμηνευτική δήλωση. Σημειώνεται ότι οι ιδρυτικές Συνθήκες της Ένωσης, σε αντίθεση με τις συνήθεις διεθνείς συνθήκες, έχουν εγκαθιδρύσει μια νέα έννομη τάξη με τα δικά της θεσμικά όργανα, υπέρ της οποίας τα κράτη μέλη έχουν περιορίσει, σε διαρκώς διευρυνόμενους τομείς, τα κυριαρχικά δικαιώματά τους και της οποίας υποκείμενα είναι όχι μόνο τα κράτη μέλη, αλλά και οι πολίτες τους (βλ., ιδίως μεταξύ άλλων, αποφάσεις van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, σ. 23, και Costa, 6/64, EU:C:1964:66, σ. 1158, γνωμοδότηση 1/09, EU:C:2011:123, σκέψη 65 και γνωμοδότηση 2/13, EU:C:2014:2454, σκέψη 157). Χαρακτηριστικά γνωρίσματα του δικαίου της Ένωσης είναι η προέλευσή του από αυτόνομη πηγή δικαίου την οποία αποτελούν οι Συνθήκες, η υπεροχή του έναντι του δικαίου των κρατών μελών (βλ., επ’ αυτού, αποφάσεις Costa, EU:C:1964:66, σ. 1159 και 1160, καθώς και Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, σκέψη 3· γνωμοδοτήσεις 1/91, EU:C:1991:490, σκέψη 21· 1/09, EU:C:2011:123, σκέψη 65, και απόφαση Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, σκέψη 59) καθώς και το άμεσο αποτέλεσμα πλήθους διατάξεων που εφαρμόζονται στους πολίτες των κρατών μελών και στα ίδια τα κράτη μέλη (απόφαση van Gend & Loos, EU:C:1963:1, σ. 23, γνωμοδότηση 1/09, EU:C:2011:123, σκέψη 65, γνωμοδότηση 2/13, EU:C:2014:2454, σκέψη 166).
α. Πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο
Το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελείται από τους κανόνες των ιδρυτικών Συνθηκών, όπως αυτές αναθεωρήθηκαν, καθώς και του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, ο οποίος προσαρτήθηκε στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή. Οι τρεις ιδρυτικές Συνθήκες ήσαν η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Άνθρακα και Χάλυβα, της οποίας η ισχύς έληξε το 2002, με τη συμπλήρωση 50 ετών από την κύρωσή της, η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας και η Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας. Εκτός από τις Πράξεις Προσχώρησης νέων κρατών μελών, οι ιδρυτικές συνθήκες τροποποιήθηκαν κατ’επανάληψη. Με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη του 1987 διευρύνθηκαν οι κοινοτικές αρμοδιότητες και θεσπίστηκαν νέοι κανόνες που ρύθμιζαν τη διαδικασία λήψης αποφάσεων με επέκταση της προσφυγής σε ειδική πλειοψηφία και ενίσχυση της συμμετοχής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη σχετική διαδικασία. Η Συνθήκη του Μάαστριχτ του 1992/93, εκτός από την κατάργηση του επιθέτου οικονομική και την αντίστοιχη μετονομασία της ιδρυτικής Συνθήκης, διάνοιξε νέα πεδία δράσης για την Κοινότητα, ενώ ίδρυσε και την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η τάση επέκτασης συνεχίσθηκε, αν και σε μικρότερο βαθμό, με τις συνθήκες του Άμστερνταμ του 1999 και της Νίκαιας του 2001. Σημαντικές θεσμικές μεταβολές στις ιδρυτικές Συνθήκες επέφερε η Συνθήκη της Λισσαβώνας, με την κατάργηση των πυλώνων, την αναγνώριση νομικής προσωπικότητας της Ένωσης και την πρόβλεψη της προσχώρησής της στην ΕΣΔΑ. Εκτός από την τροποποίηση μεγάλου αριθμού διατάξεών της, η Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας μετονομάζεται σε Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Τέλος, ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ένωσης αποκτά νομική δεσμευτικότητα και καθίσταται ισόκυρο προς τις Συνθήκες κείμενο.
Την ίδια, κατ’αρχήν, ισχύ με το πρωτογενές δίκαιο έχουν οι κανόνες του διεθνούς εθιμικού δικαίου, καθώς και οι διεθνείς συμβάσεις που συνάπτει η Ευρωπαϊκή Ένωση με άλλους διεθνείς οργανισμούς ή κράτη. Το Δικαστήριο έχει κρίνει συναφώς ότι «τα αποτελέσματα, εντός της Κοινότητας, των διατάξεων μιας συμφωνίας που αυτή συνήψε με τρίτα κράτη, δεν μπορούν να προσδιορισθούν χωρίς να ληφθεί υπόψη ότι οι εν λόγω διατάξεις υπάγονται στο πεδίο του διεθνούς δικαίου. Σύμφωνα με τις αρχές του διεθνούς δικαίου, τα κοινοτικά όργανα που είναι αρμόδια για τη διαπραγμάτευση και τη σύναψη μιας τέτοιας συμφωνίας είναι ελεύθερα να συμφωνήσουν με τα ενδιαφερόμενα τρίτα κράτη τα αποτελέσματα που οι διατάξεις της συμφωνίας αυτής πρέπει να παράγουν στην εσωτερική έννομη τάξη των συμβαλλομένων μερών. Αν το ζήτημα αυτό δεν έχει διευθετηθεί ρητώς από την εν λόγω συμφωνία, εναπόκειται στα αρμόδια δικαστήρια, και ιδίως στο Δικαστήριο, στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς του δυνάμει της Συνθήκης ΕΚ, να το επιλύσει, όπως και κάθε άλλο ζήτημα ερμηνείας σχετικό με την εφαρμογή της εν λόγω συμφωνίας εντός της Κοινότητας, στηριζόμενο ιδίως στο πνεύμα, στην οικονομία ή στη διατύπωση της συμφωνίας αυτής…. Ειδικότερα, εναπόκειται στο Δικαστήριο να προσδιορίσει, …, αν οι διατάξεις διεθνούς συμφωνίας παρέχουν στους πολίτες της Κοινότητας το δικαίωμα να επικαλούνται τις εν λόγω συμφωνίες ενώπιον των δικαστηρίων προκειμένου να θέσουν υπό αμφισβήτηση το κύρος κοινοτικής πράξεως…. Από τη [σχετική] νομολογία …. προκύπτει, ιδίως, ότι είναι δυνατή η εκ μέρους του εξέταση του κύρους παραγώγου κοινοτικής ρυθμίσεως έναντι διεθνούς συνθήκης μόνον εφόσον τούτο δεν προσκρούει στη φύση και στην οικονομία της δεύτερης, αλλά και εφόσον οι διατάξεις της παρίστανται, από απόψεως περιεχομένου, άνευ αιρέσεων και αρκούντως ακριβείς» (βλ., μεταξύ άλλων, ΔΕΚ της 9.9.2008, C-120/06, Fiamm, Συλλογή 2008, σ. Ι-6513, σκέψεις 108-110). Πάντως, με την απόφαση Κadi της 3ης Σεπτεμβρίου 2008, διευκρινίσθηκε ότι «η ιεραρχική υπεροχή διεθνούς συμφωνίας, όπως του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών, έναντι πράξεων του παραγώγου κοινοτικού δικαίου δεν ισχύει έναντι του πρωτογενούς δικαίου, ιδίως δε έναντι των γενικών αρχών στις οποίες περιλαμβάνονται τα θεμελιώδη δικαιώματα» [ΔΕΚ της 3.9.2008, C-402/05 P και C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi και Al Barakaat International Foundation, Συλλογή 2008, σ. Ι-6351, σκέψη 308].
Την κορυφή της ιεραρχίας των κανόνων της έννομης τάξης της Ένωσης καταλαμβάνουν, μαζί με τις ιδρυτικές Συνθήκες, οι γενικές αρχές του ενωσιακού δικαίου που διατυπώνει το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Το Δικαστήριο έχει την αποκλειστική αρμοδιότητα αυθεντικής ερμηνείας του συνόλου του ενωσιακού δικαίου και ελέγχου του κύρος του παραγώγου δικαίου. Η «κανονιστική λειτουργία της νομολογίας»του Δικαστηρίου είναι επιβεβλημένη λόγω της ιδιομορφίας της κοινοτικής και, στη συνέχεια, της ενωσιακής έννομης τάξης, ιδίως δε του ελλειπτικού χαρακτήρα των κανόνων του πρωτογενούς δικαίου αλλά και ενόψει διασφάλισης ενιαίας και ομοιόμορφης ερμηνείας και εφαρμογής του στο σύνολο των κρατών μελών. Πράγματι, ο χαρακτηρισμός της ιδρυτικής Συνθήκης ΕΟΚ ως συνθήκης-πλαισίου ενισχύει τον δικαιοπλαστικό ρόλο του δικαστή, ο οποίος είναι υποχρεωμένος να αποφανθεί ακόμη και ελλείψει ρητού κανόνα δικαίου προς αποφυγή της αρνησιδικίας. Η διαμόρφωση γενικών αρχών ήταν αναγκαία για την παγίωση και ενίσχυση της κοινοτικής δικαιοταξίας. Χαρακτηριστικά παραδείγματα συναφώς αποτελούν οι αρχές της υπεροχής (απόφαση Costa/ENEL του 1964) και του αμέσου αποτελέσματος (απόφαση Van Gend en Loos του 1963 : με την απόφασή του, το Δικαστήριο διατύπωσε μία από τις θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης: το άμεσο αποτέλεσμα. Σύμφωνα με την αρχή αυτή, το δίκαιο της Ένωσης δεν δημιουργεί μόνον αμοιβαίες υποχρεώσεις μεταξύ των κρατών μελών, αλλά παράγει, υπέρ των πολιτών και των επιχειρήσεων, άμεσα αποτελέσματα, απονέμοντάς τους ατομικά δικαιώματα τα οποία οι εθνικές αρχές και τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να διασφαλίζουν), της θεσμικής ισορροπίας και της έντιμης συνεργασίας, η οποία προβλέφθηκε ρητά στις Συνθήκες (άρθρο 5 ΣΕΚ, 10 ΕΚ και νυν άρθρο 4 παρ. 3 ΣΕΕ).
Περαιτέρω, ελλείψει καταλόγου θεμελιωδών δικαιωμάτων στο αρχικό κείμενο των ιδρυτικών Συνθηκών, το Δικαστήριο διαμόρφωσε ένα συνεκτικό και περιεκτικό σώμα νομολογιακών κανόνων στον οικείο τομέα. Ειδικότερα, χαρακτήρισε τα θεμελιώδη δικαιώματα ως γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, την τήρηση των οποίων εξασφαλίζει, τόνισε δε την ανάγκη ερμηνείας των κοινοτικών πράξεων υπό το πρίσμα των δικαιωμάτων αυτών.
β. Δευτερογενές ενωσιακό δίκαιο
Εκτός από το πρωτογενές δίκαιο των Συνθηκών, το ενωσιακό δίκαιο περιλαμβάνει και τους κανόνες του δευτερογενούς ή παραγώγου δικαίου, δηλαδή αυτούς που θεσπίζουν τα όργανα της Ένωσης. Οι κανόνες αυτοί περιλαμβάνονται στις τρεις βασικές κατηγορίες πράξεων που προβλέπει το άρθρο 288 της ΣΛΕΕ. Πρόκειται για τους κανονισμούς, τις οδηγίες και τις αποφάσεις.
Ο κανονισμός έχει γενική ισχύ, είναι δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του και ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος, χωρίς δηλαδή τη μεσολάβηση εθνικής πράξης μεταφοράς των ρυθμίσεών του στο εθνικό δίκαιο.Πάντως, για την εφαρμογή ορισμένων διατάξεων κανονισμού ενδέχεται να είναι απαραίτητη η λήψη μέτρων εφαρμογής. Κατά πάγια νομολογία, τα κράτη μέλη δύνανται να θεσπίζουν μέτρα εφαρμογής ενός κανονισμού εφόσον δεν παρακωλύουν την άμεση εφαρμογή του, δεν αποκρύπτουν την κοινοτική του φύση και διευκρινίζουν ότι πρόκειται για άσκηση της διακριτικής ευχέρειας την οποία τους παρέχει ο ίδιος ο κανονισμός, χωρίς ωστόσο να γίνεται υπέρβαση των ορίων που θέτουν οι διατάξεις του (ΔΕΚ της 14.10.2004, C‑113/02, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 2004, σ. I‑9707, σκέψη 16). Βλ. και ΠΕ 89/2007.
Η οδηγία αποτελεί ιδιότυπη πηγή του ευρωπαϊκού δικαίου, η οποία δεσμεύει κάθε κράτος μέλος ως προς το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αλλά αφήνει την επιλογή του τύπου και των μέσων στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών. Τούτο σημαίνει ότι η οδηγία δεν έχει, κατ’αρχήν, άμεση ισχύ, δηλαδή είναι αναγκαία η έκδοση πράξης μεταφοράς της στο εθνικό δίκαιο. Για να καλύψει τα κενά της μεταφοράς των οδηγιών στις εθνικές έννομες τάξεις, το Δικαστήριο στηρίχθηκε στην αρχή της σύμφωνης ερμηνείας του εθνικού δικαίου προς τις διατάξεις της μη μεταφερθείσας οδηγίας σε συνδυασμό με διαφόρους τύπους δυνατότητας επίκλησής της ενώπιον των εθνικών αρχών. Πρόκειται για το λεγόμενο άμεσο αποτέλεσμα των διατάξεων οδηγιών οι οποίες είναι σαφείς, συγκεκριμένες και μη υποκείμενες σε αίρεση, σκοπούν δε στην παροχή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, δηλαδή για τη δυνατότητα να εφαρμοστεί η διάταξη της οδηγίας, ως πηγή δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, στη συγκεκριμένη περίπτωση.
Τέλος, οι αποφάσεις των θεσμικών οργάνων που απευθύνονται είτε στα κράτη μέλη είτε σε ιδιώτες, κατά κανόνα φορείς επιχειρηματικής δραστηριότητας, έχουν άμεσο αποτέλεσμα για τους αποδέκτες τους.
γ. Σχέση συνταγματικού και ενωσιακού δικαίου
Η αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου και η θέση του εθνικού Συντάγματος ως καταστατικού χάρτη της εκάστοτε χώρας αναδεικνύουν την καθοριστική σημασία της αρμονικής συνύπαρξης των δύο αυτών βασικών πηγών του διοικητικού δικαίου. Το κοινοτικό, αρχικά, οικοδόμημα, με τα θεσμικά όργανα και τις ποικίλες αρμοδιότητές τους, διεκδίκησε, δια στόματος του δικαστή του [ΔΕΚ της 15.07.1964, 6/64, Costa/Enel, Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 1191] την υπεροχή του έναντι του εθνικού δικαίου, ως αναγκαία προϋπόθεση της ομοιόμορφης και αποτελεσματικής εφαρμογής της νέας έννομης τάξης. Από την άλλη πλευρά, όμως, η πλειονότητα των εθνικών εννόμων τάξεων παραμένει προσκολλημένη στην υπεροχή του εθνικού Συντάγματος, λόγω της ιδιότητάς του ως νομιμοποιητικού κειμένου της δράσης κάθε εθνικού δημοσίου οργάνου και έκφρασης εθνικής κυριαρχίας. Κατά συνέπεια, συνυπάρχουν δύο νομικά συστήματα, έκαστο των οποίων διεκδικεί μεν την υπεροχή του έναντι του ετέρου, αλλά αποδέχεται την ύπαρξή του και την επιδίωξη των σκοπών του. Μολονότι η παραγωγή κανόνων σε κάθε σύστημα διαφέρει, αμφότερα διέπονται από τις αρχές του κράτους δικαίου και της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Η έλλειψη ιεραρχικής σχέσης απαιτεί, βεβαίως, μια προσπάθεια συντονισμού ως προϋπόθεση αποτελεσματικότητας. Στο παρόν στάδιο εξέλιξης της νομολογίας του ΔΕΕ, φαίνεται ότι επετεύχθη το ακατόρθωτο, δηλαδή ο συνδυασμός της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου, αφενός, και της ανώτερης τυπικής ισχύος του Συντάγματος, αφετέρου με την ανάδυση της αξιακής ομοιογένειας των εννόμων τάξεων της Ένωσης και των κρατών μελών της [Προτάσεις Poiares Maduro στις αποφάσεις της 16.12.2008, C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., Συλλογή 2008, σ. I-9895, και της 16.12.2008, C-213/07, Michaniki A.E., Συλλογή 2008, σ. I-9999].
Το έργο της συνάρθρωσης των εθνικών και υπερεθνικών κανόνων και της διαχείρισης του κανονιστικού πλουραλισμού ανήκει στους δικαστές. Το Δικαστήριο οργάνωσε και αξιοποίησε τον νομικό πλουραλισμό με εξαιρετική επιδεξιότητα, αναδεικνύοντας την ύπαρξη κοινών αξιών και αρχών μεταξύ ενωσιακής και εθνικών εννόμων τάξεων και δημιουργώντας έτσι την εντύπωση μιας ουσιαστικής ομοιομορφίας, με όριο συνάρθρωσης τη συνταγματική ταυτότητα των κρατών μελών [1]. Άλλωστε, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, η Ένωση σέβεται την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών. Το Δικαστήριο τόνισε μάλιστα, πρόσφατα, ότι η συνταγματική φύση εθνικών κανόνων πρέπει, ως στοιχείο της ταυτότητας αυτής, να λαμβάνεται υπόψη κατά τη στάθμιση θεμιτών συμφερόντων και ελευθεριών που εγγυάται η Ένωση [τέτοιος θεμιτός σκοπός είναι η προστασία της επίσημης γλώσσας του κράτους με την υποχρέωση να τηρούνται οι κανόνες γραφής που έχουν καθιερωθεί για τη γλώσσα αυτή: ΔΕΕ της 12.05.2011, C-391/09, Malgožata Runevič-Vardyn].
Η αρχή της διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών μελών και οι περιορισμοί της
Κατά την αρχή της διαδικαστικής αυτονομίας, ελλείψει γενικών διαδικαστικών διατάξεων της Κοινότητας, τα κράτη μέλη έχουν την εξουσία να καθορίζουν τα διοικητικά και δικαιοδοτικά τους όργανα, τα οποία είναι αρμόδια για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου σε επίπεδο κράτους μέλους καθώς και τις σχετικές διαδικαστικές λεπτομέρειες, υπό την προϋπόθεση, πάντως, ότι οι λεπτομέρειες αυτές δεν είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που διέπουν παρόμοιες καταστάσεις εσωτερικής φύσης (αρχή της ισοδυναμίας) και ότι δεν καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που χορηγεί η κοινοτική έννομη τάξη (αρχή της αποτελεσματικότητας). Ο W. Kahl, Kommentar zum EUV/EGV , 1η έκδοση (1999), Art. 10, σ. 377, σημείο 24, ομιλεί για «αρχή της εφαρμογής εθνικών διαδικαστικών και δικονομικών συστημάτων», κατά την οποία η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου πραγματοποιείται σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο, ειδικότερα δε με το διέπον τη διοικητική διαδικασία και τη διοικητική οργάνωση εθνικό δίκαιο, εφόσον το κοινοτικό δίκαιο δεν περιέχει σχετικές ρυθμίσεις [αποφάσεις της 16ης Δεκεμβρίου 1976, 33/76, Rewe (Συλλογή τόμος 1976, σ. 747, σκέψη 5), και 45/76, Comet (Συλλογή τόμος 1976, σ. 765, σκέψη 13), της 14ης Δεκεμβρίου 1995, C‑312/93, Peterbroeck (Συλλογή 1995, σ. I‑4599, σκέψη 12), καθώς και τις αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, C‑453/99, Courage και Crehan (Συλλογή 2001, σ. I‑6297, σκέψη 29), της 11ης Σεπτεμβρίου 2003, C‑13/0,1 Safalero (Συλλογή 2003, σ. I‑8679, σκέψη 49), και της 13ης Μαρτίου 2007, C‑432/05, Unibet (Συλλογή 2007, σ. Ι-2271, σκέψεις 39, 43).
[1] Λ. Παπαδοπούλου, Εθνικό Σύνταγμα και Κοινοτικό Δίκαιο: Το ζήτημα της «υπεροχής», Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα, 2009