Και μια σημαντική απόφαση για τις κυβερνητικές πράξεις: θεμελίωση της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου (ΣτΕ 943/2023)

Εισαγωγή

1. Ένα ειδικό θέμα που έχει απασχολήσει την επιστήμη του δημοσίου δικαίου «σε βαθμό δυσανάλογο προς την πρακτική του αξία» [1] είναι η νομική κατηγορία των κυβερνητικών πράξεων. Πρόκειται για μια κλασική, πλην «ανεπίδεκτη» ορισμού έννοια (έννοια λειτουργική και όχι δογματική, κατά τη γνωστή και εύστοχη διάκριση του Doyen Vedel), που καλύπτει τις μη υποκείμενες σε ακυρωτικό δικαστικό έλεγχο εκτελεστές πράξεις των οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας. Ωστόσο, παρά τη «δυσανεξία» της θεωρίας στο μόρφωμα αυτό, η νομολογία κατά τακτά διαστήματα διαψεύδει τις “προφητείες” σημαντικών θεωρητικών περί συρρίκνωσης ή και εξαφάνισης της εν λόγω νομικής κατηγορίας [2]. Oι κυβερνητικές πράξεις ζουν και βασιλεύουν και θέτουν, κατά καιρούς, σε δοκιμασία τις δικαιοκρατικές επιταγές της έννομης τάξης. Η θεωρία των κυβερνητικών πράξεων αποτελεί «μεταφύτευση» στο ελληνικό δίκαιο μιας νομολογίας και της σχετικής με αυτή θεωρίας του γαλλικού διοικητικού δικαίου [3]. Η έννοια της κυβερνητικής πράξης υπάρχει και στη Γερμανία, με σημαντικές, ωστόσο, διαφορές, που οφείλονται σε δύο, κυρίως, λόγους. Πρώτον, η διάταξη του άρθρου 19 παρ. 4 του Θεμελιώδους Νόμου καθιερώνει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας κατά κάθε πράξης της κρατικής εξουσίας που θίγει κάποιο υποκειμενικό δικαίωμα του αιτούντος, επομένως, είναι ευρύτερη της διάταξης του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του ελληνικού Συντάγματος [εξειδίκευση του άρθρου 20 παρ. 1 στον χώρο της διοικητικής δικαιοσύνης], το οποίο προβλέπει την άσκηση αίτησης ακύρωσης μόνο κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και όχι της εκτελεστικής εξουσίας εν γένει [4]. Δεύτερον, στη Γερμανία υπάρχει οργανωμένο σύστημα συνταγματικής δικαιοσύνης. Επομένως, τόσο οι πράξεις του Προέδρου της Δημοκρατίας, όσο και οι πράξεις της Κυβέρνησης που αφορούν τις σχέσεις, είτε μεταξύ των κατ’ ιδίαν οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας, είτε μεταξύ της εκτελεστικής και της νομοθετικής εξουσίας, οι οποίες ρυθμίζονται από το Σύνταγμα, γεννούν συνταγματικές διαφορές των οποίων η επίλυση ανήκει στο Συνταγματικό Δικαστήριο, όπως η συνταγματικότητα της διάλυσης της Βουλής από τον Πρόεδρο κατόπιν αιτήματος του Καγκελαρίου [5]. Στις ΗΠΑ, το ζήτημα καλύπτεται από την political question doctrine [6], σύμφωνα με την οποία υπάρχουν πράξεις που δεν θέτουν νομικά ζητήματα αλλά πολιτικά και, ως εκ τούτου, δεν επιδέχονται δικαστικό έλεγχο, οπότε οι συνέπειές τους πρέπει να αντιμετωπιστούν μέσω της πολιτικής [7].

2. Στην ελληνική έννομη τάξη, σε νομοθετικό επίπεδο, το άρθρο 45 παρ. 5 του ΠΔ 18/1989, που κωδικοποιεί τη νομοθεσία για το Συμβούλιο της Επικρατείας και εφαρμόζεται στην ακυρωτική διαδικασία ενώπιον και των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, ορίζει λακωνικά ότι «δεν υπόκεινται σε αίτηση ακύρωσης οι κυβερνητικές πράξεις και διαταγές, που ανάγονται στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας». Η ένταξη των κυβερνητικών πράξεων στο κεφάλαιο περί αιτήσεως ακυρώσεως και η έλλειψη αντίστοιχης διάταξης στον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, που αφορά τα ένδικα βοηθήματα ουσίας ενώπιον των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, δεν πρέπει να εκπλήσσει. Τούτο οφείλεται στο γεγονός ότι, όταν ανέκυψε το ζήτημα, το βασικό ένδικο βοήθημα κατά των διοικητικών πράξεων ήταν η αίτηση ακυρώσεως. Σε κάθε περίπτωση, ο νομοθέτης δεν θα μπορούσε να προβλέψει ότι οι κυβερνητικές πράξεις δεν προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης αλλά με προσφυγή ουσίας, διότι οι πράξεις αυτές εκφεύγουν του ευθέος δικαστικού ελέγχου, δεν μπορούν, δηλαδή, να ακυρωθούν. Σημειώνεται ότι αντίστοιχη διάταξη περί εξαίρεσης των κυβερνητικών πράξεων από τον ακυρωτικό έλεγχο περιελάμβαναν και τα προηγούμενα νομοθετήματα για το Συμβούλιο της Επικρατείας [8].

3. Παρά τις προσπάθειες της θεωρίας να θεμελιώσει επιστημονικώς την ως άνω εξαίρεση από τη δικαστική προστασία [9], να εντοπίσει τις ιδιομορφίες των κυβερνητικών πράξεων, να τις διακρίνει με σαφήνεια από τις άλλες ενέργειες της εκτελεστικής εξουσίας και να τις συστηματοποιήσει, είναι εμφανής η αδυναμία εύρεσης επίκαιρων, πειστικών και δογματικώς συνεπών επιχειρημάτων, οπότε απομένει «η ειλικρινής ομολογία ότι οι κυβερνητικές πράξεις αποτελούν περισσότερο θεωρητική κληρονομία του παρελθόντος και λιγότερο έκφραση της σύγχρονης νομικής πραγματικότητας» [10]. Ωστόσο, παρά τις δυσκολίες που αντιμετωπίζει με τις κυβερνητικές πράξεις, η επιστήμη του δημοσίου δικαίου εξακολουθεί να τις αποδέχεται ως ξεχωριστή κατηγορία αποφάσεων της εκτελεστικής εξουσίας και διστάζει να αποκηρύξει το άρθρο 45 παρ. 5 του ΠΔ 18/1989 ως αντισυνταγματικό [11]. Η κρατούσα άποψη δέχεται ότι οι κυβερνητικές πράξεις, όπως η κατηγορία αυτή έχει οριοθετηθεί από τη νομολογία, αποτελούν διοικητικές πράξεις που παρουσιάζουν, ωστόσο, την ιδιαιτερότητα, ότι δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο με αίτηση ακύρωσης. Σύμφωνα με αυτήν, οι κυβερνητικές πράξεις εκδίδονται βάσει αρμοδιότητας που παρέχεται από το Σύνταγμα ή από νομοθετικές διατάξεις και ρυθμίζουν θέματα σχετικά με τη λεγόμενη «πολιτική εξουσία ή κυβερνητική λειτουργία». Πάντως, οι πράξεις αυτές εκφεύγουν μεν του ακυρωτικού ελέγχου, όχι όμως και του δικαστικού ελέγχου εν γένει, αφού, υπό νομολογιακώς διατυπωθείσες προϋποθέσεις, δημιουργούν αστική ευθύνη του κράτους. Οι προϋποθέσεις αυτές διατυπώθηκαν ρητά στην πρόσφατη απόφαση ΣτΕ 943/2023 του Α΄ Τμήματος. Φαίνεται, μάλιστα, ότι η θεμελίωση της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου συνιστά τη μοναδική οδό έννομης προστασίας κατά της εν λόγω κατηγορίας πράξεων.

Η θέση του ζητήματος της αποζημιωτικής ευθύνης

4. Πράγματι, εφόσον οι κυβερνητικές πράξεις είναι ακυρωτικώς ανέλεγκτες, θα πρέπει να εξεταστεί αν είναι δυνατόν να στοιχειοθετηθεί εξωσυμβατική ευθύνη του Δημοσίου για τη βλάβη που αυτές προκαλούν σε συγκεκριμένους ιδιώτες. Τη λύση αυτή προτείνει μερίδα της γαλλικής θεωρίας για την αντιστάθμιση της αδυναμίας ελέγχου της νομιμότητας. Στη γαλλική έννομη τάξη, εδώ και έναν αιώνα, γίνεται δεκτό, τόσο σε νομοθετικό όσο και σε νομολογιακό επίπεδο, ότι η ευθύνη της Διοίκησης μπορεί, επικουρικώς, να θεμελιωθεί, υπό ορισμένες συνθήκες, ακόμη και ελλείψει παρανομίας. Τούτο συμβαίνει όταν οι αξίες στις οποίες στηρίζεται το νομικό σύστημα δημιουργούν την εντύπωση ότι θα ήταν ανεπιεικής και μη ανεκτή η άρνηση αποζημίωσης των θυμάτων με το πρόσχημα ότι αυτοί που προκάλεσαν τη ζημία δεν ενήργησαν παρανόμως [12]. Ο μηχανισμός της ευθύνης άνευ πταίσματος (responsabilité sans faute) είναι πιο ικανοποιητικός για τον διοικούμενο, εφόσον αυτός μπορεί να λάβει αποζημίωση χωρίς να χρειάζεται να αποδείξει παρανομία της Διοίκησης, η οποία, συνακολούθως, δεν μπορεί να απαλλαγεί από την ευθύνη, εάν αποδείξει ότι η ζημιογόνος ενέργειά της ήταν σύννομη. Μια κατηγορία περιπτώσεων ευθύνης άνευ πταίσματος είναι η ευθύνη λόγω διατάραξης της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών (responsabilité pour rupture de l’égalité devant les chargespubliques). Εάν η δράση της Διοίκησης, η οποία οφείλει να εξυπηρετεί το γενικό συμφέρον, προκαλεί σε συγκεκριμένη κατηγορία προσώπων ειδική και ασυνήθη ζημία (« un préjudice spécial et anormal »), τα πρόσωπα αυτά περιέρχονται σε κατάσταση κατάφωρης ανισότητας σε σχέση με τον υπόλοιπο πληθυσμό, η οποία πρέπει να απαλειφθεί. Η νομολογία διαμόρφωσε τις εξής τέσσερις περιπτώσεις, κατά τις οποίες θεμελιώνεται αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου από νόμιμες ενέργειές του: α) όταν νόμιμες, ατομικές ή κανονιστικές, διοικητικές πράξεις προκαλούν ειδική και ασυνήθη ζημία σε συγκεκριμένους διοικούμενους [13]· β) όταν κυβερνητικές πράξεις προκαλούν σε συγκεκριμένους διοικουμένους ειδική και ασυνήθη ζημία [14]· γ) όταν τα δημόσια έργα προκαλούν σε όμορους ιδιοκτήτες, που είναι τρίτοι σε σχέση με τα έργα αυτά και όχι χρήστες, μόνιμες ζημίες ορισμένης διάρκειας (εκπομπή καπνού και σκόνης από θερμοηλεκτρικό σταθμό, αδυναμία χρήσης ηλεκτρικού εξοπλισμού λόγω της παρουσίας πολλών συσκευών ραδιοφωνικών εκπομπών)· δ) όταν σύννομες διοικητικές ενέργειες («opérations administratives non fautives»)προκαλούν σε ορισμένους πολίτες σοβαρή και ειδική βλάβη.

5. Το γεγονός ότι η κυβερνητική πράξη εκφράζει τη συμμετοχή της εκτελεστικής εξουσίας στην άσκηση της κρατικής κυριαρχίας, ουδόλως αποκλείει την αστική ευθύνη του Δημοσίου. Πρόκειται για μια περίπτωση ευθύνης άνευ πταίσματος λόγω διατάραξης της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών (responsabilité pour rupture de l’égalité devant les chargespubliques) σε περίπτωση ειδικής και ασυνήθους ζημίας. Είναι αληθές ότι, στη Γαλλία, ο διοικητικός δικαστής, ο οποίος στερείται αρμοδιότητας ακυρωτικού ελέγχου των κυβερνητικών πράξεων, απέρριπτε συστηματικά και τα, συνοδευτικά των ακυρωτικών, αιτήματα αποζημίωσης για ζημίες που προκαλούσαν οι πράξεις αυτές, διότι «ήγειραν ζήτημα που, εκ της φύσεώς του, δεν μπορούσε να αχθεί ενώπιον διοικητικού δικαστηρίου» [15]. Το Conseil d’Etat δεν έκανε καμία διάκριση μεταξύ της ευθύνης εκ πταίσματος και της ευθύνης άνευ πταίσματος, παρόλο που, κατά τις επισημάνσεις της θεωρίας, η αποζημίωση λόγω διατάραξης της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών δεν θα στηριζόταν σε αξιολογική κρίση της ζημιογόνου πράξεως και θα επέτρεπε, στο πλαίσιο του κράτους δικαίου, την αντιστάθμιση της δικαστικής ασυλίας των κυβερνητικών πράξεων. Φαίνεται, πάντως, ότι μια απόφαση της 27^ηςΙουνίου 2016 [16] υιοθετεί την εν λόγω προσέγγιση και σηματοδοτεί μεταστροφή της νομολογίας, έστω και αν η αιτιολογία είναι κάπως αμφίσημη. Από τη μια πλευρά, το Conseil d’Etat εμμένει στην αναρμοδιότητα της διοικητικής δικαιοσύνης να επιληφθεί αγωγής αποζημίωσης κατά κυβερνητικής πράξης (εν προκειμένω των κυβερνητικών δηλώσεων για την ανεξαρτησία της Αλγερίας, γνωστών ως accords d’Evian), που στηρίζεται στην ευθύνη από παράνομη πράξη. Από την άλλη πλευρά, σε μια λακωνική σκέψη, φαίνεται ότι δέχεται ότι μια κυβερνητική πράξη θα μπορούσε να θεμελιώσει την ευθύνη του Δημοσίου επί τη βάσει της διατάραξης της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών. Καταλήγει, όμως, ότι στην υπό εξέταση περίπτωση δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις θεμελίωσης αυτής της ευθύνης. Στην Ελλάδα, το ζήτημα αυτό έχει αχθεί μεν ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων, άλλα δεν έχει ακόμη διαμορφωθεί συναφώς πάγια νομολογία. Επιλύθηκε πρόσφατα με την απόφαση ΣτΕ 943/2023, η οποία στηρίζεται σε σχετικό

obiter dictum δύο προγενέστερων αποφάσεων της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, των ΣτΕ Ολ 3669/2006 και Ολ 22/2007.

6. Ειδικότερα, στις ως άνω αποφάσεις της Ολομέλειας σχετικά με το απαράδεκτο του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου των κυβερνητικών πράξεων, εξετάσθηκε σε obiter dictum το δικαίωμα αποζημίωσης των αιτούντων βάσει του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος. Κατά την ειδική γνώμη που διατύπωσαν μέλη του Δικαστηρίου, ο αιτών που βάλλει κατά κυβερνητικής πράξης, όπως είναι η εκ μέρους του Υπουργού Δικαιοσύνης άρνηση άδειας αναγκαστικής εκτέλεσης κατά αλλοδαπού Δημοσίου, δεν στερείται του δικαιώματος δικαστικής προστασίας που προβλέπεται και κατοχυρώνεται από το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος και το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, δεδομένου ότι η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος καθιερώνει την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών και, συνεπώς, επιτάσσει την αποκατάσταση της ζημίας, πλέον της συνήθους, την οποία οποιοσδήποτε υφίσταται χάριν του δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτό εκάστοτε προσδιορίζεται από τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας. Έτσι, στις περιπτώσεις που απασχόλησαν το Δικαστήριο, κατά την εν λόγω συλλογιστική, οι αιτούντες είναι δυνατόν να υποστούν ζημία από την άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να χορηγήσει άδεια για την εγγραφή προσημείωσης υποθήκης επί ακινήτων του Γερμανικού Δημοσίου (ΣτΕ Ολ 3669/2006) ή για την επίσπευση αναγκαστικής εκτέλεσης εις βάρος του Ιρακινού Δημοσίου (ΣτΕ Ολ 22/2007) προς εξασφάλιση απαιτήσεων που έχουν διαγνωσθεί με αμετάκλητη δικαστική απόφαση. Η πιο πάνω, όμως, άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης σκοπεί στη θεραπεία του δημοσίου συμφέροντος και, ακριβέστερα, αφορά στις σχέσεις της Χώρας με την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ή το Ιράκ, αντιστοίχως. Κατά συνέπεια, η ζημία που προκαλείται σε ένα συγκεκριμένο πρόσωπο, ή κύκλο προσώπων, από την άρνηση αυτή –εφόσον η αποκατάστασή της δεν προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου– δεν είναι ορθό να επιρριφθεί αποκλειστικά στον αιτούντα ή στους αιτούντες, αλλά στο κοινωνικό σύνολο, στην εξυπηρέτηση του οποίου αποβλέπει η άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης. Επομένως, οι θιγόμενοι αιτούντες έχουν το δικαίωμα, κατ’ επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος, να ασκήσουν ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων αγωγή κατά του Ελληνικού Δημοσίου και να ζητήσουν την αποκατάσταση της εν λόγω ζημίας. Στις ανωτέρω αποφάσεις, όμως, που κατέληξαν στο απαράδεκτο των αιτήσεων ακύρωσης κατά των προσβαλλόμενων κυβερνητικών πράξεων, η δυνατότητα αποζημίωσης κατ’ επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος διατυπώθηκε, ελλείψει αποζημιωτικών αιτημάτων, ως obiter dictum [17]. Επομένως, από τη μελέτη της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας φαίνεται ότι, τουλάχιστον μέχρι τη δημοσιευθείσα στις 29 Μαΐου 2023 απόφαση ΣτΕ 943/2023, δεν είχε επιδικαστεί αποζημίωση για κυβερνητική πράξη.

7. Σημειώνεται ότι με τις αποφάσεις του Εφετείου Αθηνών (πολιτικό δικαστήριο) 1725/1966 και 2448/1969 κρίθηκε ότι, «προκειμένου περί κυβερνητικών πράξεων, που ζημιώνουν ιδιώτες, ευθύνεται το Δημόσιο για αποζημίωση αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ». Με την πρώτη εξ αυτών κρίθηκε ότι «ο χαρακτήρας της σχετικής πράξεως ως κυβερνητικής ουδαμώς εμποδίζει τον έλεγχον νομιμότητας αυτής και την αναγνώρισιν δικαιώματος αποζημιώσεως του εκ ταύτης υποστάντος παρανόμως ζημίαν». Eπομένως, με τις ως άνω αποφάσεις του Εφετείου Αθηνών έγινε δεκτό ότι, ναι μεν δεν υπόκεινται σε αίτηση ακυρώσεως οι κυβερνητικές πράξεις, τα τακτικά δικαστήρια όμως δεν κωλύονται να εξετάσουν παρεμπιπτόντως τη νομιμότητα των πράξεων αυτών και, εάν τις κρίνουν παράνομες, να επιδικάσουν αποζημίωση υπέρ του ζημιωθέντος με τις προϋποθέσεις του άρθρου 105 του ΕισΝΑΚ. Ωστόσο, η προσέγγιση αυτή των τότε αρμόδιων πολιτικών δικαστηρίων παρέμεινε μεμονωμένη και δεν φαίνεται να υιοθετήθηκε από τα διοικητικά δικαστήρια, στη δικαιοδοσία των οποίων περιήλθαν οι διαφορές από αγωγές αποζημίωσης κατά του Δημοσίου με τον Ν. 1406/1983.

8. Στην απόφαση ΣτΕ 943/2023, το Α΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας (5μελής σύνθεση) αντιμετώπισε υπόθεση σχετική με αναγκαστική απαλλοτρίωση λόγω ρυμοτομίας τμημάτων ιδιοκτησίας των αναιρεσειόντων, με ωφελούμενο ιδιοκτήτη το Ιταλικό Δημόσιο, το οποίο υποχρεώθηκε, δυνάμει αποφάσεων του αρμόδιου πολιτικού δικαστηρίου, να καταβάλει την οφειλόμενη αποζημίωση. Βάσει των αποφάσεων αυτών, που κατέστησαν αμετάκλητες, εκδόθηκαν εκτελεστά απόγραφα και πιστοποιητικά ευρωπαϊκού εκτελεστού τίτλου σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού 805/2004/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου [18]. Δεδομένου ότι δεν καταβλήθηκαν οι επιδικασθείσες αποζημιώσεις, οι αναιρεσείοντες ζήτησαν από τον Υπουργό Δικαιοσύνης να τους χορηγηθεί, κατ’ άρθρο 923 του ΚΠολΔ, άδεια, προκειμένου να προβούν σε αναγκαστική εκτέλεση των σχετικών αποφάσεων επί στοιχείων της ιδιωτικής περιουσίας του Ιταλικού Δημοσίου που βρίσκονται στην ημεδαπή. Επί της αίτησης αυτής δεν εκδόθηκε απόφαση του Υπουργού, οπότε οι ενδιαφερόμενοι άσκησαν αγωγή αποζημίωσης κατά του Ελληνικού Δημοσίου. Το Διοικητικό Πρωτοδικείο Αθηνών αναγνώρισε την αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου, με την αιτιολογία ότι η άρνηση χορήγησης από τον Υπουργό Δικαιοσύνης άδειας επίσπευσης της αναγκαστικής εκτέλεσης των αποφάσεων του αρμόδιου πολιτικού δικαστηρίου, η οποία αποτελεί μεν κυβερνητική πράξη και δεν ελέγχεται ούτε ευθέως από το Συμβούλιο της Επικρατείας ούτε παρεμπιπτόντως στα πλαίσια εξέτασης αγωγής αποζημίωσης, προσέβαλε τον πυρήνα του περιουσιακού δικαιώματος των αναιρεσειόντων και προκάλεσε ζημία σε αυτούς, η οποία συνίσταται στην αποστέρηση των ποσών που τους επιδικάστηκαν με τις προαναφερθείσες αμετάκλητες δικαστικές αποφάσεις. Η ζημία πρέπει να ικανοποιηθεί με βάση τη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος περί της ισότητας των πολιτών όσον αφορά τη συνεισφορά τους στα δημόσια βάρη. Το Διοικητικό Εφετείο εξαφάνισε την πρωτόδικη απόφαση, με το σκεπτικό ότι η βλάβη που υπέστησαν οι αναιρεσείοντες δεν είναι ιδιαίτερη και σπουδαία σε τέτοιο βαθμό ώστε να επιβάλλεται η αποκατάστασή της διά της εφαρμογής του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος, δεδομένου ότι μπορούν να προβούν, με την προβλεπόμενη διαδικασία από τις διατάξεις του κανονισμού 44/2001/ΕΚ [19], στην αναγνώριση και την εκτέλεση των προαναφερόμενων αποφάσεων του αρμόδιου πολιτικού δικαστηρίου στην Ιταλία. Με άλλα λόγια, εφόσον η βλάβη των αναιρεσειόντων δύναται να αποκατασταθεί με άλλο τρόπο, δηλαδή με την εξάντληση των διαδικασιών του ως άνω κανονισμού, στερείται του εξαιρετικού χαρακτήρα που επιβάλλεται για την εφαρμογή του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος.

9. Από τις δύο αποφάσεις των ΤΔΔ προκύπτει ότι η νομιμότητα των κυβερνητικών πράξεων δεν ελέγχεται ούτε παρεμπιπτόντως στο πλαίσιο αγωγής αποζημίωσης. Επομένως, για τη θεμελίωση αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου λόγω κυβερνητικών πράξεων δεν έχει εφαρμογή το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ, το οποίο προϋποθέτει παράνομη ζημιογόνο πράξη. Στο ίδιο πνεύμα, το Συμβούλιο της Επικρατείας διαπιστώνει ότι το κρίσιμο νομικό ζήτημα, για το οποίο δεν υφίσταται δική του νομολογία, είναι εάν μπορεί να θεμελιωθεί αξίωση προς αποζημίωση για πρόκληση ζημίας από κυβερνητικές πράξεις με νομική βάση την παράγραφο 5 του άρθρου 4 του Συντάγματος και, σε καταφατική περίπτωση, υπό ποιες προϋποθέσεις θεμελιώνεται τέτοια αξίωση. Για την απάντηση στα ζητήματα αυτά, το Δικαστήριο αξιοποιεί τη νομολογία του για την ευθύνη από νόμιμες πράξεις.

Ευθύνη από νόμιμες πράξεις

10. Στην ελληνική έννομη τάξη παγιώθηκε σταδιακά η αντίληψη ότι το Δημόσιο οφείλει να αποζημιώνει ασυνήθεις και ειδικές ζημίες, τις οποίες προκαλούν στους ιδιώτες νόμιμες ενέργειές του [20]. Εκτός από τις ρητώς οριζόμενες περιπτώσεις αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου, τόσο στο Σύνταγμα [21] όσο και σε ορισμένες νομοθετικές διατάξεις [22], η νομολογία αναγνωρίζει, πλέον, ως γενική αρχή την παραπάνω ευθύνη, διατυπώνοντας και τις αυστηρές προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για τη θεμελίωσή της. Πράγματι, για πρώτη φορά, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε ρητώς ότι η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου στοιχειοθετείται γενικώς (εφόσον βεβαίως συντρέχουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις) στην περίπτωση πρόκλησης ζημίας από νόμιμες πράξεις, ανεξαρτήτως των ειδικώς οριζόμενων περιπτώσεων (άρθρα 17 παρ. 2 επ., 18 παρ. 5 και 24 παρ. 6 του Συντάγματος και σχετική νομοθεσία). Στην περίπτωση των ζημιογόνων νόμιμων πράξεων, η ευθύνη θεμελιώνεται απευθείας στη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος [23]. Κατά το Δικαστήριο, η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών επιτάσσει και την αποκατάσταση της ζημίας που κάποιος υφίσταται από τη δράση, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, των οργάνων του Κράτους, όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη ή όταν είναι μεν νόμιμη, αλλά προκαλεί βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα κατά το Σύνταγμα ανεκτά όρια προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος, στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία. Πρόκειται για την πάγια ερμηνεία του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος που συνδέεται με τη θυσία των ολίγων και την υπέρβαση του εύλογου και ανεκτού ορίου αλληλεγγύης στο πλαίσιο της εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος, το οποίο θεραπεύει η δράση του Δημοσίου. Τα κριτήρια της ιδιαίτερης και σπουδαίας βλάβης δεν εξειδικεύθηκαν περαιτέρω, δεδομένου ότι η αναγνώριση της ευθύνης για νόμιμες ζημιογόνες πράξεις δεν συνδεόταν, στην απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014, με την επίλυση της συγκεκριμένης διαφοράς. Ο σκοπός του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος υπό την ως άνω έννοια πραγματώνεται όταν η αποκατάσταση τέτοιας ζημίας καθίσταται δυνατή σε περίπτωση ζημιογόνου ενέργειας οιουδήποτε οργάνου του Κράτους. Με άλλες λέξεις, το Σύνταγμα δεν ανέχεται να μην τυγχάνουν αποκατάστασης ζημίες, τις οποίες κάποιος υφίσταται από ενέργειες κρατικού οργάνου. Σημειώνεται ότι πρόκειται για νομολογιακή διεύρυνση των περιπτώσεων αποζημιωτικής ευθύνης, στην οποία προχώρησε η Ολομέλεια, και μάλιστα παρόλο που η διεύρυνση αυτή δεν ήταν αναγκαία για την επίλυση της συγκεκριμένης υπό κρίση διαφοράς [24]. Ειδικότερα, η Ολομέλεια έθεσε ως προϋπόθεση θεμελίωσης της ευθύνης από νόμιμες πράξεις την ιδιαίτερη και σπουδαία βλάβη «σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία».

11. Πρόσφατο νομολογιακό παράδειγμα θεμελίωσης αποζημιωτικής ευθύνης από νόμιμες ενέργειες του Δημοσίου αποτελεί ο υποχρεωτικός εμβολιασμός. Με την απόφαση ΣτΕ 622/2021, το Α΄ Τμήμα του Δικαστηρίου δέχθηκε ότι το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος, με το οποίο ορίζεται ότι «[ο]ι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους» έχει αναγάγει σε συνταγματικό κανόνα την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών, συνιστά δε, παράλληλα, και διάταξη, στην οποία θεμελιώνεται η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις των οργάνων του που προκαλούν ζημία [25]. Η συνταγματική διάταξη επιτάσσει την αποκατάσταση της ζημίας, που υφίσταται κάποιος χάριν του δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτό εκάστοτε προσδιορίζεται από τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας, εφόσον η εν λόγω ζημία είναι μη αναμενόμενη, πέραν της συνήθους και υπερβαίνει τα όρια της θυσίας, στην οποία είναι ανεκτό από την έννομη τάξη να υποβάλλονται οι πολίτες χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Ειδικότερα, από το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος συνάγεται ευθέως ότι δύναται να συντρέξει ευθύνη του Δημοσίου προς αποκατάσταση και ζημίας, την οποία υφίσταται κάποιος από νόμιμη ενέργεια των οργάνων του Δημοσίου [26].

12. Επομένως, σε περίπτωση που, συνεπεία της συνταγματικώς θεμιτής και νόμιμης πραγματοποίησης εμβολιασμού, ο οποίος διενεργείται με σκοπό την προστασία της υγείας από τις ασθένειες καθώς και τη βαθμιαία εξάλειψή τους, επέλθει ευθέως βλάβη της υγείας προσώπου, δηλαδή βλάβη μη οφειλόμενη σε παρεμβαλλόμενη παράνομη πράξη ή παράλειψη (όπως, για παράδειγμα, χορήγηση ελαττωματικού ή ακατάλληλου σκευάσματος ή πλημμέλεια κατά τη διενέργεια του εμβολιασμού), ανακύπτει ευθέως εκ του άρθρου 4 παρ. 5 σε συνδυασμό και με το άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος, με το οποίο καθιερώνεται η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης των πολιτών, ευθύνη του κράτους προς εύλογη αποκατάσταση της ζημίας του παθόντος υπό την έννοια της αποκατάστασης τόσο της τυχόν υλικής, όσο και, κατ’ ανάλογη εφαρμογή του άρθρου 932 ΑΚ, της ηθικής βλάβης του. Πράγματι, στις περιπτώσεις αυτές, η προκαλούμενη από την πραγματοποίηση του εμβολιασμού βλάβη συνιστά υπέρμετρη θυσία για τον παθόντα (βλάβη υγείας και προσβολή προσωπικότητας), χάριν του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου [27].

13. Η νομολογία αυτή φάνηκε ότι παγιώθηκε. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1400/2022 έγινε δεκτό ότι, σε περίπτωση τυχόν εμφάνισης σοβαρής βλάβης της υγείας προσώπου συνεπεία πραγματοποίησης του εμβολιασμού, ανακύπτει εκ του άρθρου 4 παρ. 5 σε συνδυασμό με το άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος ευθύνη του Κράτους προς αποζημίωση του παθόντος. Τούτο, διότι στις περιπτώσεις αυτές η προκαλούμενη από τον εμβολιασμό βλάβη υπερβαίνει για τον παθόντα το εύλογο όριο ανοχής και αλληλεγγύης, το οποίο δικαιούται να αξιώνει το Κράτος χάριν του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου, η απρόσκοπτη λειτουργία του οποίου αποτελεί συνταγματική υποχρέωση του Κράτους. Τέλος, στην απόφαση ΣτΕ Ολ 1684/2022, η Ολομέλεια έκρινε ότι το μέτρο του εμβολιασμού, καθ’ εαυτό, συνιστά σοβαρή μεν παρέμβαση στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και στην ιδιωτική ζωή του ατόμου και δη στη σωματική και ψυχική ακεραιότητά του, πλην συνταγματικώς ανεκτή, υπό τον όρο ότι προβλέπεται από ειδική νομοθεσία, που υιοθετεί πλήρως τα έγκυρα και τεκμηριωμένα επιστημονικά, ιατρικά και επιδημιολογικά πορίσματα στον αντίστοιχο τομέα και εφόσον παρέχεται δυνατότητα εξαίρεσης από τον εμβολιασμό σε ειδικές ατομικές περιπτώσεις, για τις οποίες αυτός αντενδείκνυται [28]. Εξ άλλου, η εμφάνιση σε πολύ μικρό αριθμό περιπτώσεων σοβαρών παρενεργειών ορισμένων εμβολίων δεν καθιστά συνταγματικώς ανεπίτρεπτη τη νομοθετική πρόβλεψη του υποχρεωτικού εμβολιασμού και είναι, πάντως, ανεκτή χάριν του δημοσίου συμφέροντος, εν όψει και της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης (άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος). Περαιτέρω, είναι δυνατόν, ενόψει του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος, με το οποίο κατοχυρώνεται η ισότητα των πολιτών ενώπιον των δημοσίων βαρών, να συντρέχει περίπτωση αποζημίωσης των παθόντων από τις παρενέργειες αυτές για ζημία προκληθείσα όχι από παράνομη, αλλά από νόμιμη ενέργεια του Δημοσίου [29].

14. Εναρμονισμένη με το σκεπτικό της απόφασης ΣτΕ 622/2021 είναι –σε άλλο πεδίο διοικητικής δράσης– και η απόφαση ΔΕφΑθ 1793/2021, η οποία δέχθηκε τη θεμελίωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου από υλικές ζημίες που προκλήθηκαν από επιχείρηση της ελληνικής αστυνομίας, δηλαδή από νόμιμες πράξεις [30]. Συγκεκριμένα, ασκήθηκε αγωγή αποζημίωσης λόγω των υλικών ζημιών που προκλήθηκαν σε κατάστημα της ενάγουσας από τη χρήση πυροβόλων όπλων αστυνομικών οργάνων κατά την επιχείρηση καταδίωξης, καθώς και χρηματική ικανοποίηση για ηθική βλάβη, την οποία δοκίμασε η ενάγουσα, όταν αντίκρισε τις εκτεταμένες φθορές του καταστήματός της, μετά τη λήξη της αστυνομικής επιχείρησης. Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι, εάν συνεπεία συνταγματικώς θεμιτής και νόμιμης πραγματοποίησης αστυνομικής επιχείρησης για τη σύλληψη επικίνδυνων κακοποιών επέρχεται ευθέως βλάβη της προστατευόμενης από το άρθρο 17 του Συντάγματος και το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ ιδιοκτησίας, δηλαδή βλάβη μη οφειλόμενη σε παρεμβαλλόμενη παράνομη πράξη ή παράλειψη, ανακύπτει ευθέως εκ του άρθρου 4 παρ. 5, σε συνδυασμό και με το άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος, με το οποίο καθιερώνεται η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης των πολιτών, ευθύνη του κράτους προς εύλογη αποκατάσταση της ζημίας του παθόντος υπό την έννοια της αποκατάστασης τόσο της τυχόν υλικής όσο και, κατ’ ανάλογη εφαρμογή του άρθρου 932 ΑΚ, της ηθικής βλάβης του. Τούτο διότι, στις περιπτώσεις αυτές, η προκαλούμενη από την πραγματοποίηση της αστυνομικής επιχείρησης βλάβη συνιστά υπέρμετρη θυσία για τον βλαβέντα (προσβολή του δικαιώματος στην ιδιοκτησία και της προσωπικότητας), χάριν του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου, δηλαδή της κοινωνικής ειρήνης και ασφάλειας από τη σύλληψη των κακοποιών, ενώ το Σύνταγμα δεν ανέχεται να μην αποκαθίστανται ζημίες, τις οποίες κάποιος υφίσταται από ενέργειες κρατικού οργάνου [31], παράνομες [32] ή νόμιμες [33]. Πράγματι, η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών επιτάσσει και την αποκατάσταση της ζημίας που κάποιος υφίσταται από τη δράση, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, των οργάνων του Κράτους, όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη ή όταν είναι μεν νόμιμη, αλλά προκαλεί βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα κατά το Σύνταγμα ανεκτά όρια προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος, στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή.

15. Συνοψίζοντας, στην ελληνική έννομη τάξη, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας αναγνωρίζει την αστική ευθύνη του Δημοσίου και από νόμιμη ενέργεια, υπό την προϋπόθεση ότι αυτή προκαλεί ειδική και ασυνήθη ζημία. Συνταγματικό θεμέλιο της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου από νόμιμη ενέργεια των οργάνων του είναι η αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, η οποία παραβιάζεται όταν η ως άνω ενέργεια προκαλεί βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα κατά το Σύνταγμα ανεκτά όρια προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο ειδικός σκοπός δημόσιου συμφέροντος τον οποίο στοχεύει η επίμαχη κρατική δραστηριότητα, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία [34].

Εφαρμογή στην υπό εξέταση υπόθεση

16. Την παραπάνω νομολογία φαίνεται ότι αξιοποιεί η απόφαση ΣτΕ 943/2023, χωρίς, ωστόσο, να αναφέρεται στον νόμιμο χαρακτήρα της κυβερνητικής πράξης. Έκρινε, για πρώτη φορά, ότι «σε περίπτωση πρόκλησης ζημίας εξαιτίας [κυβερνητικής] πράξης [35], ενόψει του ότι δεν προβλέπεται η αποκατάσταση της ζημίας αυτής από ειδική διάταξη νόμου, ο ζημιωθείς έχει τη δυνατότητα να ζητήσει την αποκατάσταση της ζημίας του με αγωγή ασκούμενη κατ’ επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος υπό τις ειδικότερες προϋποθέσεις …. να έχει υποστεί βλάβη ιδιαίτερη, με την έννοια ότι προκαλείται μόνο σε αυτόν και όχι στο σύνολο ή σε ευρύτερη κατηγορία πολιτών, και σπουδαία, δηλαδή σε τέτοιο βαθμό που υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημόσιου συμφέροντος, … ο οποίος συνίσταται στην αποτροπή των δυσμενών επιπτώσεων που μπορεί να έχει η λήψη αναγκαστικών μέτρων σε βάρος αλλοδαπού δημοσίου στις ομαλές σχέσεις της Χώρας με το κατά περίπτωση κράτος». Το Δικαστήριο δεν θίγει το ζήτημα της νομιμότητας ή όχι της κυβερνητικής πράξης. Τούτο σημαίνει ότι ο δικαστής της αποζημίωσης, δηλαδή τα ΤΔΔ σε πρώτο και δεύτερο βαθμό, δεν μπορούν να εξετάσουν, στο πλαίσιο εκδίκασης αγωγής αποζημίωσης, παρεμπιπτόντως τη νομιμότητα της ζημιογόνου πράξης, αφού σε τέτοιον έλεγχο δεν μπορεί να προβεί ευθέως, βάσει νομοθετικής απαγόρευσης, ο ακυρωτικός δικαστής [36]. Στη συνέχεια, το Δικαστήριο διατυπώνει τις προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης της αποζημιωτικής ευθύνης. Θα πρέπει, κατ’ αρχάς, να εξεταστεί αν ειδικός νόμος προβλέπει την αποκατάσταση της ζημίας που προκαλεί η εν λόγω πράξη. Ελλείψει τέτοιας πρόνοιας, το Δικαστήριο φαίνεται ότι ταυτίζει τις προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης της ευθύνης από κυβερνητικές πράξεις, με αυτές της στοιχειοθέτησης ευθύνης από νόμιμες πράξεις.

17. Επιβάλλεται να τονιστεί ότι, με τη σχολιαζόμενη απόφαση, τo Δικαστήριο, επιτελώντας προφανώς δικαιοπλαστική λειτουργία, διατυπώνει με ακρίβεια και πληρότητα το καθεστώς της αποζημιωτικής ευθύνης από κυβερνητικές πράξεις, στο πλαίσιο μιας δυναμικής νομολογιακής πορείας στο πεδίο της αστικής ευθύνης, η οποία διακόπηκε με την οπισθοδρόμηση που προκάλεσαν οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 799-803/2022 σχετικά με την ευθύνη από πράξεις των οργάνων της δικαστικής εξουσίας. Ειδικότερα, στη σκέψη 10 της απόφασης ΣτΕ 943/2023, επαναλαμβάνει τις κρίσεις των αποφάσεων ΣτΕ Ολ 3669/2006 και Ολ 22/2007 για την έννοια της διάταξης του άρθρου 923 ΚΠολΔ και τον συνακόλουθο χαρακτηρισμό της άδειας του Υπουργού Δικαιοσύνης, για διενέργεια αναγκαστικής εκτέλεσης κατά αλλοδαπού Δημοσίου, ως κυβερνητικής πράξης. Επισημαίνει, περαιτέρω, ότι η μη υπαγωγή των εν λόγω πράξεων σε δικαστικό έλεγχο υπαγορεύεται και δικαιολογείται μόνο από τη φύση τους -αναγωγή στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας- και δεν συναρτάται με τις τυχόν επιπτώσεις και συνέπειές τους ούτε συνδέεται με την βαρύτητα καθεμιάς από αυτές. Επιπλέον, η μη υπαγωγή των πράξεων αυτών σε ευθύ ακυρωτικό έλεγχο δεν συνεπάγεται την αποδέσμευση του οργάνου που τις εκδίδει από την υποχρέωση τήρησης των οικείων συνταγματικών διατάξεων, ούτε αποκλείει την ανόρθωση ενδεχόμενων δυσμενών επιπτώσεών τους σε ιδιώτες κατά τρόπους και διαδικασίες που, κατά περίπτωση, προβλέπονται από την έννομη τάξη.

18. Στη συνέχεια, αναλύονται διεξοδικά οι δύο προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για την εφαρμογή του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος: η ιδιαιτερότητα της βλάβης και η σπουδαιότητά της. Ο ιδιαίτερος χαρακτήρας έγκειται στο ότι η βλάβη προκαλείται μόνο στον ενάγοντα και όχι στο σύνολο ή σε ευρύτερη κατηγορία πολιτών. Η προϋπόθεση αυτή συντρέχει, αφού, εν προκειμένω, η κυβερνητική πράξη είναι ατομική. Σπουδαία είναι η βλάβη «που υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημόσιου συμφέροντος ο οποίος επιδιώκεται με την προσβαλλόμενη κυβερνητική πράξη». Η σπουδαιότητα της βλάβης ανάγεται, προφανώς, σε ουσιαστική εκτίμηση του δικαστή, με έντονα στοιχεία υποκειμενικότητας. Η απόφαση διευκρινίζει, ωστόσο, ότι η σπουδαιότητα «προσδιορίζεται ενόψει των πραγματικών περιστατικών κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης και των επιπτώσεων που προκαλούνται στον συγκεκριμένο διοικούμενο από την άρνηση χορήγησης της αιτηθείσας από αυτόν άδειας αναγκαστικής εκτέλεσης». Επομένως, η στοιχειοθέτηση ευθύνης είναι συνάρτηση των συνθηκών της συγκεκριμένης περίπτωσης, η διαπίστωση των οποίων ανήκει στον δικαστή της ουσίας. Περαιτέρω, τέτοια βλάβη νοείται μόνον η αποδεδειγμένως προκληθείσα από την ίδια την άρνηση χορήγησης άδειας εκτέλεσης κατά του αλλοδαπού δημοσίου και στην έκταση που προκλήθηκε. Το Δικαστήριο παρέχει αναλυτική καθοδήγηση στον δικαστή της ουσίας: δεν συνιστά άνευ ετέρου τέτοια βλάβη το συνολικό ποσό της αξίωσης για την αναγκαστική εκτέλεση της οποίας δεν παρέχεται η αιτηθείσα άδεια, αλλά κάτι τέτοιο συμβαίνει μόνο σε περίπτωση που η άρνηση χορήγησης της άδειας συνεπάγεται την οριστική απώλεια της δυνατότητας του διοικουμένου να ικανοποιηθεί με άλλον τρόπο, πχ με εκτέλεση της απόφασης στο αλλοδαπό κράτος. Τέλος, πρέπει να υφίσταται αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της ζημίας και της συγκεκριμένης κυβερνητικής πράξης, εν προκειμένω της άρνησης χορήγησης άδειας εκτέλεσης κατά του αλλοδαπού Δημοσίου, δηλαδή η βλάβη να έχει αποδεδειγμένως προκληθεί από την κυβερνητική πράξη. Το Δικαστήριο επιβάλλει μεν το βάρος επίκλησης και απόδειξης της βλάβης στον ενάγοντα, ταυτόχρονα όμως τον προστατεύει, διευκρινίζοντας ότι μόνη αφηρημένα η δυνατότητά του να επιδιώξει την εκτέλεση της απόφασης στο κράτος το οποίο αυτή αφορά, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του κανονισμού 44/2001/ΕΚ ή με έκδοση ευρωπαϊκού εκτελεστού τίτλου κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του κανονισμού 805/2004/ΕΚ, δεν σημαίνει άνευ ετέρου ότι η τυχόν προκαλούμενη βλάβη δεν είναι ιδιαίτερη και σπουδαία. Απαιτείται, επιπλέον, η εξέταση των προβλημάτων εκτέλεσης της απόφασης στην αλλοδαπή, προκειμένου να κριθεί αν αυτή υπερβαίνει, ενόψει των ακολουθητέων εκεί διαδικασιών και του κόστους αυτών, καθώς επίσης και του απαιτούμενου προς ολοκλήρωσή τους χρόνου, τα κατά το Σύνταγμα ανεκτά όρια ζημίας που μπορεί να αξιωθούν από τον συγκεκριμένο διοικούμενο. Με την ανάλυση όλων αυτών των πτυχών και σταδίων ελέγχου, το Συμβούλιο της Επικρατείας καθοδηγεί τον δικαστή της αποζημίωσης στη διαμόρφωση της κρίσης του ως προς το κατά πόσον τίθεται ζήτημα παραβίασης της συνταγματικής αρχής της ισότητας από την επίρριψη του συνόλου της βλάβης στον συγκεκριμένο διοικούμενο, προς εξυπηρέτηση του σκοπού δημόσιου συμφέροντος που επιδιώκεται με την άρνηση χορήγησης της αιτηθείσας από αυτόν άδειας.

19. Λόγω της σπουδαιότητας των τιθέμενων ζητημάτων, η υπόθεση παραπέμφθηκε στην επταμελή σύνθεση του Α΄ Τμήματος. Ήδη, όμως, από το στάδιο αυτό επιβάλλεται η ακόλουθη επισήμανση. Εάν γίνει δεκτό ότι στοιχειοθετείται ευθύνη του Δημοσίου για τις ζημίες που προκαλούν κυβερνητικές πράξεις, έστω και αν αυτές δεν υπόκεινται σε ευθύ ακυρωτικό έλεγχο, ανακύπτει το ερώτημα αν η αγωγή αποζημίωσης ισοδυναμεί, ως προς το επίπεδο της παρεχόμενης έννομης προστασίας, με την αίτηση ακύρωσης. Το ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε, στην απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 704/2018, ότι η δικαστική προστασία που παρέχεται, στις διοικητικές διαφορές, με διαπλαστικό ένδικο βοήθημα (εν προκειμένω αίτηση ακύρωσης) είναι ισοδύναμη με αυτή που παρέχεται με καταψηφιστικό ή αναγνωριστικό ένδικο βοήθημα (αγωγή αποζημίωσης): «

Η ανόρθωση δε της τυχόν χρηματικής ζημίας μέσω της αγωγής αποζημιώσεως συνιστά αποτελεσματική κατά το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος δικαστική προστασία … διότι είναι ισοδύναμη της δικαστικής προστασίας (αποτροπή της οικονομικής βλάβης) την οποία θα παρείχε … ο ευθύς ακυρωτικός έλεγχος για το πληττόμενο …. έννομο συμφέρον [του αιτούντος], το οποίο εν προκειμένω έχει οικονομικό μόνο χαρακτήρα». Η γενικευμένη, πάντως, και αδιάστικτη αυτή διατύπωση περί ισοδυναμίας αγωγής αποζημίωσης και αίτησης ακύρωσης θα μπορούσε, ίσως, να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι, κατά το Δικαστήριο, ακόμη και αν καταργούνταν πλήρως η ακυρωτική δίκη, δεν θα ετίθετο ζήτημα δικαστικής προστασίας και παραβίασης του άρθρου 20 Σ, διότι το δικαίωμα δικαστικής προστασίας θα διασφαλιζόταν μέσω της άσκησης αγωγής αποζημίωσης [37]. Σε κάθε περίπτωση, η αναγνώριση της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου για τις, έστω ελάχιστες σε αριθμό, κυβερνητικές πράξεις δεν αίρει τον γενικό προβληματισμό, υπό το πρίσμα του κράτους δικαίου, για το δικαιολογημένο της ασυλίας τους. Ωστόσο, στη συγκεκριμένη υπόθεση, η πράξη προκαλεί άπαξ περιουσιακή βλάβη στον ενδιαφερόμενο, οπότε η αποκατάσταση της ζημίας του με την αγωγή παρέχει επαρκή έννομη προστασία.

20. Στον αντίποδα της παραπάνω, θετικής αποτίμησης της απόφασης ΣτΕ 943/2023, διατυπώνονται και επιφυλάξεις για τις συνέπειές της, υπό το πρίσμα μιας τάσης αυτοσυγκράτησης του δικαστή. Επισημαίνονται, αφενός, οι κίνδυνοι από την υποκειμενική εκτίμηση του δικαστή ως προς την έννοια της ιδιαίτερης και σοβαρής ζημίας και, αφετέρου, η ανάγκη διαμόρφωσης, από τον ίδιο, κριτηρίων και κατηγοριών προς αποφυγή υπέρμετρης διεύρυνσης της ευθύνης. Δηλαδή, ο δικαστής διαμόρφωσε την αόριστη έννοια της κυβερνητικής πράξης και, στη συνέχεια, ο ίδιος αποφασίζει πώς θα την εξειδικεύσει. Ειδικότερα, υπάρχει ο κίνδυνος εφαρμογής της νομολογίας αυτής ακόμη και στον πυρήνα της έννοιας της κυβερνητικής πράξης, δηλαδή στις ελάχιστες πράξεις που δικαιολογούν, ενδεχομένως, τη δικαστική ασυλία λόγω της καθαρώς πολιτικής σημασίας τους [38] (ιδίως ελλείψει συνταγματικού δικαστηρίου), όπως η πρόωρη προκήρυξη εκλογών ή η διακοπή λειτουργίας προξενείου στην αλλοδαπή, που μπορούν, ωστόσο, να προκαλέσουν ασυνήθη οικονομική ζημία σε επιχειρηματικές δραστηριότητες. Με την επιδίκαση αποζημίωσης, ο διοικητικός δικαστής καταλήγει να ελέγχει και να περιορίζει την άσκηση της πολιτικής εξουσίας σε πτυχές της που εκφεύγουν της φύσης του λειτουργήματός του. Περαιτέρω, η νομολογία αυτή, περί αποζημιωτικής ευθύνης από κυβερνητικές πράξεις, θα μπορούσε να επεκταθεί και σε μια άλλη κατηγορία πράξεων, που δεν χαρακτηρίζονται μεν ως κυβερνητικές, αλλά εξαιρούνται του ακυρωτικού ελέγχου κατά συνταγματική πρόνοια: πρόκειται για τις αποφάσεις που αφορούν την υπηρεσιακή εξέλιξη των δικαστικών λειτουργών και, κατά το άρθρο 90 παρ. 6 του Συντάγματος, δεν προσβάλλονται στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Μια τέτοια διεύρυνση της δικαστικής παρέμβασης, έστω και στο πλαίσιο καταψηφιστικών αιτημάτων, μπορεί να έχει ανυπολόγιστες δημοσιονομικές συνέπειες. Πάντως, στις παραπάνω επιφυλάξεις, θα μπορούσε να αντιταχθεί ότι, αφενός, οι προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης της αποζημιωτικής ευθύνης από κυβερνητικές πράξεις είναι πολύ αυστηρές και, αφετέρου, οι σχετικές υποθέσεις αφορούν, μέχρι τώρα, μια ειδική κατηγορία τέτοιων πράξεων – την άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να επιτρέψει αναγκαστική εκτέλεση κατά αλλοδαπού Δημοσίου βάσει αμετάκλητων αποφάσεων πολιτικών δικαστηρίων– οι οποίες, κατά γενική παραδοχή, προκαλούν ασυνήθη και ειδική ζημία σε μεμονωμένους ιδιώτες. Σε τελική ανάλυση, η στάθμιση ατομικών δικαιωμάτων και δημόσιου συμφέροντος κατά την επίλυση μιας διαφοράς αποτελεί την πεμπτουσία του office du juge administratif!

[1] B. Σκουρή, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Ι, εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1996, σ. 67

[2] El. Charpentier, Permanence et unité de la notion d’acte de gouvernement, AJDA 14/2015, σ. 799.

[3] Βλ., αντί πολλών, Π. Μουζουράκη, Η δημοκρατική νομιμοποίηση της ηγεσίας της Δικαιοσύνης και μία επανεξέταση της θεωρίας των κυβερνητικών πράξεων, ΕφαρμΔημΔικ 2020, σ. 189 (197).

[4] Π. Μουζουράκη, Η δημοκρατική νομιμοποίηση της ηγεσίας της Δικαιοσύνης και μία επανεξέταση της θεωρίας των κυβερνητικών πράξεων, ό.π, σ. 201.

[5] W.-R. Schenke, Art. 19, Abs. 4, αρ. περ. 308 επ., in Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, C.F. Müller, 2023· του ιδίου, Streitigkeiten verfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 VwGO, AöR 131 (2006), σ. 117 (131-132).

[6] Α. Ψύγκας, Ανιχνεύοντας και επανανοηματοδοτώντας τη «θεωρία των πολιτικών ζητημάτων» στην ελληνική έννομη τάξη. Απόπειρα οριοθέτησης της δικαστικής εξουσίας σε σχέση με τις «πολιτικές» εξουσίες, www.constitutionalism.gr=ΔτΑ 47/2010, σ. 743. Bλ. και C. Saunier, La doctrine des questions politiques. Etude comparée : Angleterre, Etats Unis, France, thèse Paris II, LGDJ, 2019.

[7] Bλ. ανάλυση των βασικών αποφάσεων του Supreme Court in Εxploring Constitutional Conflicts Homepage, Constitutional Limitations on the Judicial Power: The Political Questions Doctrine. The Issues: What is a “political question”? When has a matter of constitutional interpretation been committed to another branch?. Ειδικότερα, κατά τη θεωρία της political question, πολιτικό χαρακτήρα έχει μια υπόθεση, εφόσον συντρέχουν έξικριτήρια (τα οποία φαίνεται ότι εφαρμόζονται διαζευκτικά): (1) a textually demonstrable constitutional commitment of the issue to a coordinate political department; (2) or a lack of judicially discoverable and manageable standards for resolving it; (3) or the impossibility of deciding without an initial policy determination of a kind clearly for nonjudicial discretion; (4) or the impossibility of a court’s undertaking independent resolution without expressing lack of the respect due coordinate branches of government;(5) or an unusual need for unquestioning adherence to a political decision already made; (6) or the potentiality of embarrassment from multifarious pronouncements by various departments on one question.”. Βλ. συναφώς U.S. Supreme Court, Baker v. Carr (1962), Powell v. McCormack (1969), Nixon v. United States (1993), Vieth v. Jubelirer (2004) και Rucho v. Common Cause (2019). Βλ., επίσης, M. Tushnet, The Constitution of the United States of America, 2^nd edition, 2015, σ. 148 και Π. Μουζουράκη, Η δημοκρατική νομιμοποίηση της ηγεσίας της Δικαιοσύνης και μία επανεξέταση της θεωρίας των κυβερνητικών πράξεων, ό.π., σ. 197, υποσημ. 50.

[8] Όμοια διάταξη (άρθρο 46 παρ. 3) περιείχε ο ιδρυτικός του Συμβουλίου της Επικρατείας Νόμος 3713/1928 (Α΄ 273), ο οποίος ακολούθησε κατά βάση τον Ν. 290/1914 (Α΄ 260), λαμβάνοντας υπόψη και το από 27.11.1927 σχέδιο νόμου «περί συγκροτήσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας». Όμοια κατά περιεχόμενο ήταν και η διάταξη του άρθρου 45 παρ. 5 του ΝΔ 170/1973.

[9] Βλ. διεξοδικά, για τα προταθέντα κριτήρια διάκρισης, Δ. Πυργάκη, Οι κυβερνητικές πράξεις, εις Α. Ράντου/Ε. Πρεβεδούρου (επιμ.), Η Αίτηση Ακυρώσεως. Το κύριο ένδικο βοήθημα του Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, σ. 347 επ., με πλούσιες βιβλιογραφικές παραπομπές. Παλαιότερα, Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Το κριτήριο του “λειτουργικού διχασμού των οργάνων” (dédoublement fonctionnel) του Διεθνούς Δικαίου, ως κριτήριο του φαινομένου της δικαστικής ασυλίας των “κυβερνητικών πράξεων” στο Εσωτερικό Δημόσιο Δίκαιο, ΔιΔικ 1990, σ. 257.

[10] B. Σκουρή, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Ι, ό.π., σ. 68. Βλ., επίσης, Πρ. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 2014, αρ. περ. 530· Π. Λαζαράτου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη, 2021, σ. 531 επ.· Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου Ι, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, αρ. περ. 87 επ.· Π. Παυλόπουλου, Η συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως, Αντ. Ν. Σάκκουλα Αθήνα-Κομοτηνή 1982, σ. 265 επ. Βλ. και ΣτΕ Ολ 448/1939: «από επιστημονικής και θεωρητικής απόψεως, ο καθορισμός και το περιεχόμενον των Κυβερνητικών πράξεων, η φύσις αυτών και η ύπαρξίς των ως ιδιαιτέρας κατηγορίας διοικητικών πράξεων, αι επί μέρους διακρίσεις των και οι επί τούτων εφαρμοζόμενοι κανόνες δικαίου δεν κατέστη δυνατόν να καθορισθώσι σαφώς και καθ’ ομοιόμορφον τρόπον εν τη διεθνεί επιστήμη».

[11] B. Σκουρή, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Ι, ό.π., σ. 68.

[12] B. Plessix, Droit administratif général, LexisNexis, 2022, αρ. περ. 1272 επ.

[13] Γενέθλια απόφαση της νομολογίας αυτής είναι η απόφαση CE 30 novembre 1923, Couitéas, Rec. σ. 789, concl. Rivet. Εν προκειμένω, οι γαλλικές αρχές, για να αποφύγουν σοβαρές διαταραχές, αρνήθηκαν να παράσχουν στον Couitéas, ιδιοκτήτη μεγάλων αγροτικών εκτάσεων στην νότια Τυνησία, τις οποίες είχαν καταλάβει νομαδικές φυλές, τη συνδρομή της δημόσιας εξουσίας για την εκτέλεση της δικαστικής απόφασης περί αποβολής των καταληψιών, παρόλο που η απόφαση αυτή είχε περιβληθεί τον εκτελεστήριο τύπο. Η άρνηση των γαλλικών αρχών στηριζόταν σε επιτακτικούς λόγους δημόσιας τάξης. Κρίθηκε, ωστόσο, ότι η ασυνήθης ζημία που υπέστη o Couitéas προς το συμφέρον όλης της κοινότητας έπρεπε να αποκατασταθεί.

[14] Βλ. πλούσια νομολογία με πολλές διακυμάνσεις σε J. Petit/P.-L. Frier, Droit administratif, 16^ème éd., LGDJ, 2022-2023, αρ. περιθ. 1155-1162.

[15] CE 29 mars 1968, Tallagrand, Rec. σ. 607, RDP 1969, σ. 686, note Waline· CE 25 mars 1988, Société SAPVIN, Rec. σ. 133.

[16] CE n° 382319, M. B…C…, Mme A…C…et Mme D…C, ECLI:FR:CECHR:2016:382319.20160627.

[17] Πάντως τα αποζημιωτικά ένδικα βοηθήματα του αιτούντος στην υπόθεση ΣτΕ 22/2007 δεν ευδοκίμησαν, η δε αίτηση αναίρεσης απορρίφθηκε με την απόφαση ΣτΕ 1942/2020, η οποία ερμήνευσε τα κριθέντα με την απόφαση-αρχής ΣτΕ Ολ 1501/2014 ως εξής: «η 1501/2014 απόφαση της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας περιέχει μεν ερμηνεία του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος (βλ. σκέψη 5 και 6 αυτής), κατά την οποία γεννάται αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου και από νόμιμη δράση των οργάνων του, όταν προκαλείται βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά, προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος, στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, επέλυσε όμως το νομικό ζήτημα της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου, κατ’ ανάλογη εφαρμογή του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ (μόνο για πρόδηλο σφάλμα), από ζημιογόνα δράση οργάνων του ενταγμένων στη δικαστική λειτουργία, χωρίς να αναφέρεται σε ευθύνη του Δημοσίου από κυβερνητικές πράξεις. Η δε 5504/2012 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας εκδόθηκε επί αιτήσεως ακυρώσεως και εξέτασε παρεμπιπτόντως το ζήτημα της αποζημιώσεως του θιγομένου από σύννομες πράξεις, χωρίς να αναφέρεται σε ευθύνη του Δημοσίου από κυβερνητικές πράξεις».

[18] Της 21ης Απριλίου 2004 «Για τη θέσπιση ευρωπαϊκού εκτελεστού τίτλου».

[19] Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 22ας Δεκεμβρίου 2000 «Για τη διεθνή δικαιοδοσία, την αναγνώριση και την εκτέλεση αποφάσεων σε αστικές και εμπορικές υποθέσεις» (άρθρα 32 επ.).

[20] Βλ., αντί πολλών, την πρόσφατη μελέτη του Κ. Ρέμελη, Η αστική ευθύνη του κράτους από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του μεταξύ «δικαιοκρατικού» και «κοινωνιοκρατικού» Συντάγματος, www.constitutionalism.gr (προδημοσίευση της αντίστοιχης συμβολής του γράφοντος στον Τιμητικό Τόμο Γεωργίου Παναγιωτόπουλου). Αξίζει να σημειωθεί ότι με το ζήτημα ασχολείται και την ευθύνη του Δημοσίου αποδέχεται ήδη το 1950 ο Μιχαήλ Στασινόπουλος στη μονογραφία του «Αστική ευθύνη του κράτους, των δημοσίων υπαλλήλων και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου κατά τον Αστικόν Κώδικα», Αθήναι, 1950, σ. 286-291.

[21] Πρόκειται, πρώτον, για την κλασική περίπτωση της απαλλοτρίωσης, δηλαδή της στέρησης της ιδιοκτησίας για δημόσια ωφέλεια που έχει αποδειχθεί με τον προσήκοντα τρόπο, όταν και όπως ο νόμος ορίζει, και πάντοτε αφού προηγηθεί πλήρης αποζημίωση (άρθρο 17 παρ. 2 επ. του Συντάγματος και ΚΑΑΑ), δεύτερον, για το άρθρο 18 παρ. 5 του Συντάγματος που αναφέρεται στη δυνατότητα επιβολής με νόμο της στέρησης της ελεύθερης χρήσης και κάρπωσης της ιδιοκτησίας που απαιτείται από ιδιαίτερες περιστάσεις και, τρίτον, για τις διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος, που επιτρέπουν τον περιορισμό της ιδιοκτησίας για την προστασία του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος, αντιστοίχως.

[22] Ειδική ρύθμιση της εξωσυμβατικής ευθύνης του Δημοσίου περιλαμβάνουν οι διατάξεις του Ν. 1897/1990, Περί απονομής συντάξεως και παροχής βοηθείας σε θύματα τρομοκρατίας, τροποποιήσεως διατάξεων του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας και άλλων διατάξεων, ΦΕΚ Α΄ 120. Ιδιαίτερης μνείας χρήζουν συναφώς η αποζημιωτική ευθύνη και η διαδικασία που θεσπίζει ο Ν. 1650/1986, για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, ΦΕΚ Α΄ 160. Βλ. ΣτΕ Ολ 689/2019 (όμοια και η ΣτΕ Ολ 690/2019), ΣτΕ 2315/2020, 1113/2022, 1569/2022.

[23] ΣτΕ Oλ 1501/2014, σκέψη 4, 1825/2022, σκέψη 3, Ολ 1400/2022, 905/2022, σκέψη 3, Ολ 1360, 1361/2021, σκέψη 4, 2557/2019, σκέψη 5.

[24] Βλ., στη συνέχεια, και ΣτΕ 3758, 3759/2014, σκέψη 9, 3783/2014, σκέψη 28, 1553/2018, σκέψη 3, Ολ 800-803, 1360, 1361/2021, σκέψη 4.

[25] Βλ. και ΣτΕ 3783/2014, 1067/2016.

[26] Με τις ίδιες προϋποθέσεις μπορεί να επιδικασθεί χρηματική ικανοποίηση λόγω ηθικής βλάβης ή ψυχικής οδύνης, κατ’ ανάλογη εφαρμογή του άρθρου 932 ΑΚ.

[27] Πρβλ. Bundesgerichtshof απόφαση της 19.02.1953 III ZR 208/51, Corte costituzionale della Repubblica Italiana αποφάσεις 118 έτους 1996, 27 έτους 1998, 107 έτους 2012. Η υπόθεση επανήλθε στο Διοικητικό Εφετείο Αθηνών, το οποίο έκρινε, με την απόφαση ΔΕφΑθ 1390/2022, ότι, κατ’ άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος, στην περίπτωση ζημίας, η οποία προήλθε από νόμιμη πράξη των οργάνων του Δημοσίου, όπως παρενέργειες εμβολιασμού έστω σπάνιες αλλά πιθανές και ενδεχόμενες, η οποία όμως ζημία (ασθένεια, θάνατος) υπερβαίνει τα όρια της θυσίας, στην οποία είναι ανεκτό, από την έννομη τάξη, να υποβάλλονται οι πολίτες χάριν του δημοσίου συμφέροντος, το Δημόσιο ενέχεται σε αποζημίωση, για την αποκατάσταση της ισότητας των πολιτών στα δημόσια βάρη.

[28] ΣτΕ 622/2021, 2387/2020 7μ, πρβλ. ΕΔΔΑ απόφαση της 15-3-2012 Solomakhin κ. Ουκρανίας σκέψεις 33-39, Conseil Constitutionnel απόφαση 2015-458 QPC της 20-3-2015 σκέψεις 9-10, Conseil d’ État απόφαση n° 419242 της 6-5-2019, σκέψη 12.

[29] Βλ. ΣτΕ 622/2021, 2387/2020 7μ.

[30] Π. Σοϊλεντάκης, Ευθύνη προς αποζημίωση από νόμιμες πράξεις – Το θεμέλιο και η επικουρικότητα, ΔιΔικ 4/2022, σ. 575.

[31] ΣτΕ Ολ 1501/2014, 3783/2014.

[32] ΣτΕ 980/2002.

[33] ΣτΕ 5504/2012.

[34] Αντίθετα, από τη μελέτη της νομολογίας των δικαστηρίων της Ένωσης, συνάγεται ότι το Δικαστήριο δεν έχει καταλήξει σε τελικά συμπεράσματα ως προς τη θεμελίωση της ευθύνης της Ένωσης από νόμιμες πράξεις (ενδεικτικά, ΔΕΕ της 14ης Οκτωβρίου 2014, Buono κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑12/13 P και C‑13/13 P, EU:C:2014:2284, σκέψη 43 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία: «στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης, η συγκριτική εξέταση των εννόμων τάξεων των κρατών μελών δεν παρέχει τη δυνατότητα να αναγνωρισθεί η ύπαρξη καθεστώτος εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης εκ της νομίμου ασκήσεως, από μέρους της, των κανονιστικών αρμοδιοτήτων της»). Όποτε έχει όμως τεθεί το ζήτημα, η νομολογία φαίνεται διστακτική και υπενθυμίζει σταθερά ότι η γένεση παρόμοιας ευθύνης απαιτεί να πληρούνται σωρευτικά τρεις προϋποθέσεις, που συνίστανται στο υποστατό της ζημίας, στην ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της ζημίας και της επίμαχης ενέργειας ενωσιακού οργάνου και στον ασυνήθη και ειδικό χαρακτήρα της ζημίας (ΔΕΚ, της 15ης Ιουνίου 2000, C‑237/98 P, Dorsch Consult κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, EU:C:2000:321). Έτσι εξηγείται και το γεγονός ότι μέχρι σήμερα παρόμοια ευθύνη δεν έχει γίνει δεκτή σε συγκεκριμένη υπόθεση. Στο πλαίσιο των προτάσεων που ανέπτυξε στην υπόθεση FIAMM και FIAMM Technologies, ο Γενικός Εισαγγελέας Poiares Maduro ερμήνευσε την έννοια της «ασυνήθους και ειδικής ζημίας» –που είναι έννοια παρεμφερής προς αυτή της «ιδιαίτερης και σπουδαίας βλάβης» του ελληνικού δικαίου– και πρότεινε τη διαμόρφωση καθεστώτος ευθύνης της Κοινότητας άνευ πταίσματος («sans faute»), διατυπώνοντας και τις προϋποθέσεις θεμελίωσής της (προτάσεις στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-120/06 και C-121/06, EU:C:2008:98, σημεία 54-83). Ο Γενικός Εισαγγελέας προέτρεψε το Δικαστήριο να κάνει ένα περαιτέρω βήμα, καθιερώνοντας την αρχή της άνευ πταίσματος ευθύνης της Κοινότητας και τη μετάβαση της σχετικής νομολογίας από το στάδιο του ενδεχομένου στο στάδιο της βεβαιότητας, από τη φάση των δισταγμών στη φάση των αποφάσεων. Από τη μέχρι τώρα νομολογία, το σχετικό βήμα δεν φαίνεται να έχει γίνει.

[35] Εν προκειμένω άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να χορηγήσει άδεια διενέργειας αναγκαστικής εκτέλεσης κατά αλλοδαπού Δημοσίου, όπως απαιτεί το άρθρο 923 του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας.

[36] Βλ. αντίθετη άποψη της θεωρίας, δηλαδή δυνατότητα παρεμπίπτοντος ελέγχου νομιμότητας κυβερνητικής πράξης από τον αρμόδιο δικαστή και καταψήφιση αποζημίωσης, κατ’ακολουθία ενός τέτοιου ελέγχου, σε Π. Παυλόπουλο, Η συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως, ό.π., σ. 265-266.

[37] Θα πρέπει να επισημανθεί ότι ένα να τόσο γενικό συμπέρασμα δεν φαίνεται να μπορεί να τεκμηριωθεί στις σχετικές συνταγματικές διατάξεις, εφόσον η αίτηση ακύρωσης προστατεύεται συνταγματικά, οπότε η κατάργηση του ακυρωτικού ελέγχου «εκτελεστών πράξεων διοικητικής αρχής» θα έθετε ζήτημα παραβίασης του άρθρου 95 Σ. Η συνταγματική κατοχύρωση της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ διασφαλίζει ένα επιπλέον ατομικό δικαίωμα («ειδικότερη εκδήλωση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας» κατά το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, ΣτΕ Ολ. 3976/2009), το οποίο συνίσταται στην εκ μέρους των διοικουμένων δυνατότητα άσκησης ενός ειδικού ενδίκου βοηθήματος με αντικείμενο την ακύρωση των εκτελεστών διοικητικών πράξεων [Σπυρόπουλος/Κοντιάδης/Ανθόπουλος/Γεραπετρίτης (-Πρεβεδούρου), ΕρμΣυντ (2017), άρθ. 95 αρ. 2]. Προσέτι, ακόμη και στις περιπτώσεις που η διοικητική πράξη προκαλεί μόνον οικονομική ζημία (που είναι αναμφίβολα οι συντριπτικά περισσότερες στην έννομη τάξη), η ακύρωση της πράξης και η αποζημίωση από την εφαρμογή της δεν είναι απολύτως ισοδύναμα μεγέθη. Η εξαφάνιση της πράξης διά παντός από την έννομη τάξη και η αποζημίωση από την παράνομη διαρκή εφαρμογή της και, πάντως, κατόπιν αυτής δεν παρέχουν το ίδιο επίπεδο έννομης προστασίας. Είναι αληθές ότι στην περίπτωση μίας διοικητικής πράξης που προκαλεί άπαξ βλάβη στον ενδιαφερόμενο (πχ περιουσιακή) η αποκατάσταση της ζημίας του διά της αγωγής αρκεί. Δεν αρκεί, όμως, στην περίπτωση που η πράξη καταργεί η εμποδίζει την άσκηση δικαιώματός του, πχ όταν δεν του χορηγείται άδεια για να ασκήσει επαγγελματική δραστηριότητα. Στην περίπτωση αυτή, η αποκατάσταση της ζημίας διά της αγωγής καλύπτει μέρος μόνον της βλάβης που υφίσταται ο ενδιαφερόμενος. Κατά συνέπεια, δεν είναι ακριβής η γενική και άνευ όρων εξομοίωση αίτησης ακύρωσης κατά διοικητικής πράξης και αγωγής αποζημίωσης λόγω αυτής, όταν συντρέχουν οι προϋποθέσεις παραδεκτής άσκησης και των δύο.

[38] Βλ. Φ. Σπυρόπουλου, Συνταγματικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα, 2020, σ. 405 επ.