Η φύση της προσβαλλόμενης πράξης ως προϋπόθεση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης (6 Νοεμβρίου 2023)

Οι ειδικές προϋποθέσεις του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης διακρίνονται σε δύο κατηγορίες: α) τις υποκειμενικές, οι οποίες συνδέονται με τον αιτούντα και ενέργειές του (έννομο συμφέρον, προθεσμία, προηγούμενη άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής) και β) τις αντικειμενικές, που αναφέρονται στην προσβαλλόμενη πράξη και στην αρμοδιότητα του δικαστηρίου (φύση της προσβαλλόμενης πράξης, έλλειψη παράλληλης προσφυγής). Για τη φύση της προσβαλλόμενης πράξης, την οποία το δικαστήριο εξετάζει πριν από κάθε άλλη προϋπόθεση, βλ. Μ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των Διοικητικών Διαφορών, 1953, σ. 82 επ.· Ε. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Τόμος 2, 2023, αρ. περ. 475-488· Π. Λαζαράτου, Διοικητικό δικονομικό δίκαιο, 2023, αρ. περ. 695-697. Βλ. επίσης Β. Τσιγαρίδα, εις Α. Ράντος/Ε. Πρεβεδούρου (επιμ.), Η Αίτηση Ακυρώσεως. Το κύριο ένδικο βοήθημα του Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, σ. 313-316, στην ανάλυση του οποίου στηρίζεται η παρακάτω παρουσίαση.

Ι. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

1.Η έννοια της διοικητικής πράξης, που απασχολεί το ουσιαστικό διοικητικό δίκαιο, αποτελεί, ταυτοχρόνως, ένα από τα βασικά ενδιαφέροντα του δικονομικού δικαίου. Η διοικητική πράξη «ορίζεται και υπό το πρίσμα του δικονομικού δικαίου, αφού βασικό της κριτήριο καταλήγει να είναι η δυνατότητα ευθείας προσβολής της ενώπιον του διοικητικού δικαστή». Η διαπίστωση αυτή απηχεί τόσο την ιστορική εξέλιξη του θεσμού της εκτελεστής διοικητικής πράξης, εντοπίζοντας τις απαρχές του στο δικονομικό δίκαιο, όσο και τον τρόπο οργάνωσης της ακυρωτικής δίκης ως δίκης in rem (“procès fait à un acte”). Κατά την πρώιμη διδασκαλία του διοικητικού δικαίου στην Ελλάδα, η ουσία της διοικητικής δικαιοσύνης «έγκειται εν τη ενασκήσει εποπτείας και ελέγχου εφ’ όλων των πράξεων των διοικητικών αρχών» [1], με συνέπεια αυτή να έχει, και εξ αυτού του λόγου, αντικειμενικό χαρακτήρα.

2. Έτσι, μεταξύ των προϋποθέσεων παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης είναι η φύση της προσβαλλόμενης πράξης ως εκτελεστής διοικητικής. Με άλλες λέξεις, σε αίτηση ακύρωσης υπόκεινται μόνον οι εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Ο κανόνας αυτός αποτυπώνεται στο άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος, το οποίο ορίζει ότι «[σ]την αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως: α) Η μετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών (…)» [2], και στο άρθρο 45 παρ. 1 π.δ. 18/1989 που προβλέπει ότι «η αίτηση ακυρώσεως (…) επιτρέπεται μόνο κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (…).».

3. Ο προσδιορισμός της κρίσιμης έννοιας (και δη της προέλευσής της) ακολουθεί στην πράξη, για διάφορους λόγους [3], περισσότερο «τυπικά» παρά ουσιαστικά κριτήρια [4], τουλάχιστον για τις ανάγκες του δικονομικού δικαίου. Επιμέρους διαφωνίες που εκδηλώνονται στο πλαίσιο του ουσιαστικού δικαίου γύρω από την έννοια της διοικητικής πράξης -ως ατομικής ρύθμισης ή ως ατομικού κανόνα δικαίου- δεν φαίνεται να είναι κρίσιμες για την ακυρωτική δικονομία [5]. Αντίστοιχα, κάποιες από τις διακρίσεις των διοικητικών πράξεων συνδέονται εγγύτερα με άλλες θεματικές του δικονομικού δικαίου [6] και όχι με τη φύση της πράξης ως «διοικητικής εκτελεστής».

4. Για το ζήτημα του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης, η πλέον αξιοσημείωτη διάκριση είναι αυτή μεταξύ σιωπηρών και θετικών πράξεων: Ο νομοθέτης, για λόγους πληρότητας του συστήματος δικαστικής προστασίας, θέσπισε ρητώς, στο άρθρο 45, τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες η αδράνεια (=σιωπή) της διοίκησης προσβάλλεται με αίτηση ακύρωσης, εξομοιούμενη, υπό αυτήν την έννοια, με τη (ρητή) εκτελεστή διοικητική πράξη [7]. Έτσι, αντικείμενο προσβολής μπορεί να είναι (α) η τεκμαιρόμενη απόρριψη ενδικοφανούς προσφυγής, κατά το άρθρο 45 παρ. 2 στοιχ. γ΄ π.δ. 18/1989, (β) η παράλειψη απόφανσης του οργάνου ενδιάμεσης βαθμίδας σε περίπτωση διοικητικής διαδικασίας που προβλέπει περισσότερα στάδια, κατά το άρθρο 45 παρ. 3 π.δ. 18/1989 και (γ) η παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, κατά το άρθρο 45 παρ. 4 π.δ. 18/1989. Σύμφωνα με μία χαρακτηριστική διατύπωση, με τις διατάξεις αυτές -και δη με αυτήν του άρθρου 45 παρ. 4 π.δ. 18/1989- σκοπείται «η εξουδετέρωση της αδράνειας της διοίκησης, η οποία εκδηλώνεται με την παράλειψή της να ρυθμίσει έννομη σχέση με εκτελεστή διοικητική πράξη, η οποία αν εκδιδόταν, θα υπέκειτο λόγω της εκτελεστότητάς της αυτής σε ακυρωτικό έλεγχο» [8].

5. Υπό τον όρο «διοικητική πράξη» στεγάζονται τόσο οι ατομικές όσο και οι κανονιστικές πράξεις [9]. Τούτο προκύπτει, περαιτέρω, αφενός από το γράμμα των παραπάνω διατάξεων του Συντάγματος και του π.δ. 18/1989, που δεν προβαίνουν σε σχετική διάκριση, αφετέρου από τις δικαιοκρατικές εγγυήσεις που περιβάλλουν την αίτηση ακύρωσης. Όπως τονίζει το Συμβούλιο της Επικρατείας, «η ευθεία προσβολή των κανονιστικών πράξεων με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει κατοχυρωθεί συνταγματικά ως το αναγκαίο αντιστάθμισμα του μεγάλου περιορισμού του ρόλου του Κοινοβουλίου, που είναι συνέπεια της διογκώσεως της κανονιστικής δράσεως της Εκτελεστικής Εξουσίας με χρήση αθρόων νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων ακόμη και σε τομείς που άπτονται άμεσα των ελευθεριών και των δικαιωμάτων του ατόμου. Αποτελεί δε η αίτηση ακυρώσεως κατά των κανονιστικών διοικητικών πράξεων αποτελεσματικό μέσο αποκατάστασης του Κράτους Δικαίου σε περιπτώσεις αντισυνταγματικής ή παράνομης κανονιστικής δράσης των οργάνων της Εκτελεστικής Εξουσίας, εν όψει του ότι η ακυρωτική απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας παράγει τα έννομα αποτελέσματά της erga omnes.» [10].

6. Επομένως, αν επεδίωκε κανείς να ορίσει την έννοια της εκτελεστής διοικητικής πράξης ως προϋπόθεσης παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης θα επισήμαινε ότι στο ένδικο βοήθημα υπόκειται (α) η μονομερής πράξη (ή σιωπή) που (β) προέρχεται από διοικητική αρχή ή ΝΠΔΔ, η οποία (πράξη) ρυθμίζει έννομη σχέση δημοσίου δικαίου, επιδιώκοντας δημόσιο σκοπό και (γ) παράγει έννομες συνέπειες για τον ενδιαφερόμενο.

7. Η προσέγγιση αυτή, που αποδίδει συνοπτικά την κρατούσα τάση σε νομολογία και επιστήμη, είναι ευρύτατη και αφηρημένη. Ταυτόχρονα, όμως, οποιαδήποτε προσπάθεια εκτενέστερης οριοθέτησης της έννοιας σε επίπεδο ορισμού μοιάζει καταδικασμένη να αποτύχει εξαιτίας των ς αόριστων και συνεχώς εξελισσόμενων όρων του Συντάγματος και του νόμου. Γι’ αυτό και δεν είναι ασύνηθες για τη θεωρία να προβαίνει στην καταλογογράφηση των μη εκτελεστών πράξεων [11]. Παρόμοια προσέγγιση υιοθετείται, εν μέρει, στο άρθρο 45 π.δ. 18/1989, το οποίο, αφενός, δεν ορίζει τα επιμέρους στοιχεία της «εκτελεστής διοικητικής πράξης» [12] αφετέρου στην παράγραφο 5 αποκλείει από αυτήν τις κυβερνητικές πράξεις, προβλέποντας ότι «[δ]εν υπόκεινται σε αίτηση ακύρωσης οι κυβερνητικές πράξεις και διαταγές, που ανάγονται στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας.».

8. Ο αιτούμενος δικαστική προστασία οφείλει, κατ’αρχήν, να προσδιορίσει στο εισαγωγικό δικόγραφό του την προσβαλλόμενη εκτελεστή διοικητική πράξη. Τυχόν παράλειψή του, ωστόσο, δεν οδηγεί αυτόματα στην απόρριψη του ενδίκου βοηθήματός του ως απαραδέκτου: ο ακυρωτικός δικαστής διατηρεί την ευχέρεια να εντοπίσει την πράξη exofficio, ερμηνεύοντας το δικόγραφο ή/και αξιολογώντας τα στοιχεία του φακέλου [13]. Πράγματι, ακόμη και αν ο ενδιαφερόμενος έχει «ταυτοποιήσει» εσφαλμένα την προσβαλλόμενη πράξη αλλά ο ακυρωτικός δικαστής εντοπίσει την παραδεκτώς προσβαλλόμενη, θα αξιολογήσει τη νομιμότητα αυτής της τελευταίας, προσπερνώντας το σφάλμα του διαδίκου χωρίς ο τελευταίος να επιβαρύνεται με δυσμενείς έννομες συνέπειες.

9. Εξάλλου, τα ζητήματα που συνδέονται με τη φύση της πράξης αξιολογούνται αυτεπαγγέλτως και ανεξάρτητα από τους ισχυρισμούς των διαδίκων, από τους οποίους, φυσικά, ο δικαστής δεν δεσμεύεται. Το αυτό ισχύει, σε έναν μεγάλο βαθμό, για τον ex lege χαρακτηρισμό μίας πράξης ως εκτελεστής ή όχι [14]. Για παράδειγμα, ακόμη και αν ο νομοθέτης προσδιορίζει μία πράξη της διοίκησης ως γνωμοδότηση, η οποία δεν προσβάλλεται με αίτηση ακύρωσης εξαιτίας της φύσης της ως προπαρασκευαστικής πράξης, ο δικαστής δεν απεμπολεί την ερμηνευτική ελευθερία [15] να την χαρακτηρίσει ως εκτελεστή διοικητική πράξη εφόσον συγκεντρώνει τα απαιτούμενα χαρακτηριστικά. Το ίδιο συμβαίνει με τις κυβερνητικές πράξεις που εξαιρούνται του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου: αρμόδιος για τον σχετικό χαρακτηρισμό είναι ο ίδιος ο δικαστής και όχι ο νομοθέτης [16]. Έτσι, τυχόν χαρακτηρισμός πράξης ως κυβερνητικής στο νομοθετικό κείμενο δεν παράγει, πρακτικά, άμεσες έννομες συνέπειες για τον δικαστή, ο οποίος θα προβεί, το πρώτον ο ίδιος, στη σχετική ερμηνευτική αξιολόγηση, ανεξαρτήτως του όρου που αξιοποίησε ο νομοθέτης [17].

10. Τέλος, η φύση της προσβαλλόμενης πράξης ως εκτελεστής διοικητικής ή όχι ερευνάται, συχνά, ήδη στο στάδιο της προσωρινής δικαστικής προστασίας, οδηγώντας -σε περίπτωση αρνητικής απάντησης- στην απόρριψη της αίτησης αναστολής λόγω του προδήλως απαραδέκτου του κύριου ενδίκου βοηθήματος, κατ’ άρθρο 52 παρ. 7 π.δ. 18/1989 [18].

ΙΙ. Η (μονομερής) πράξη ή παράλειψη

11. Κατ’αρχάς, για την παραδεκτή άσκηση της αίτησης ακύρωσης προϋποτίθεται η ύπαρξη πράξης. Έτσι, με το συγκεκριμένο ένδικο βοήθημα δεν μπορούν να προσβληθούν υλικές ενέργειες ή παραλείψεις εκτέλεσης υλικών ενεργειών [19] (ακόμη και αν προέρχονται από την διοίκηση) [20]. Η δικαστική προστασία κατά αυτών μπορεί να αναζητηθεί με την άσκηση του ένδικου βοηθήματος της αγωγής ενώπιον των δικαστηρίων ουσίας και υπό τους όρους του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ [21].

12. Αντίστοιχα, δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη πράξη πρέπει να είναι μονομερής, σε αίτηση ακύρωσης δεν υπόκεινται οι συμβάσεις ή οι παραλείψεις υπογραφής σύμβασης (ακόμη και αν ο ένας συμβαλλόμενoς είναι το Δημόσιο, ΝΠΔΔ ή άλλη διοικητική αρχή). Αυτός ο κανόνας δεν αφορά, φυσικά, στις πράξεις που προηγούνται της σύναψης της διοικητικής σύμβασης, οι οποίες προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης. Σε περίπτωση (απαράδεκτης) προσβολής σύμβασης με αίτηση ακύρωσης, το ΣτΕ δεν εμποδίζεται να αναζητήσει την ύπαρξη εκτελεστής πράξης προκειμένου να αξιολογήσει τη νομιμότητά της. Ως τέτοια, δε, μπορεί να θεωρηθεί η μονομερής πράξη με την οποία το αρμόδιο διοικητικό όργανο εκδηλώνει τη βούλησή του για τη σύναψη της σύμβασης, όπως είναι η πράξη κατακύρωσης, η οποία δεν αποκλείεται να συνάγεται από την υπογραφή της σύμβασης [22].

13. Η μορφή της διοικητικής πράξης δεν επηρεάζει τη δυνατότητα προσβολής της. Κατά συνέπεια, σε αίτηση ακύρωσης υπόκειται η έγγραφη πράξη, που ακολουθεί τους τύπους του άρθρου 16 ΚΔΔ/σίας, αλλά και η σπάνια προφορική διοικητική πράξη [23] που εκδίδεται βάσει των προβλεπόμενων, στο άρθρο 16 παρ. 2 ΚΔΔ/σίας, εξαιρέσεων. Πάντως, έγγραφο, το οποίο δεν φέρει αριθμό πρωτοκόλλου και πλήρη ημερομηνία παρά μόνον ιδιόχειρες σημειώσεις [24] δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη αλλά σχέδιο αυτής, το οποίο, φυσικά, δεν υπόκειται σε αίτηση ακύρωσης [25]. Τέλος, ανεξαρτήτως των ειδικότερων προκλήσεων που θέτουν, του δικαστικού ελέγχου δεν μπορούν να διαφύγουν οι ηλεκτρονικές διοικητικές πράξεις, ανεξαρτήτως της διαδικασίας έκδοσής τους και της ειδικότερης μορφής που έχουν ή θα αποκτήσουν στο άμεσο μέλλον του ελληνικού διοικητικού δικαίου [26].

14. Περαιτέρω, σε αίτηση ακύρωσης δεν υπόκειται μόνον η ρητή αλλά και η σιωπηρή πράξη, υπό τις ειδικότερες προϋποθέσεις του άρθρου 45 π.δ. 18/1989.

15. H κυριότερη μορφή (εκτελεστής) σιωπηρής πράξης είναι η παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας που προβλέπεται στο άρθρο 45 παρ. 4 π.δ. 18/1989, συμφώνως προς το οποίο, «στις περιπτώσεις που ο νόμος επιβάλλει σε κάποια αρχή να ρυθμίσει συγκεκριμένη σχέση με την έκδοση εκτελεστής πράξης, η οποία υπάγεται στους όρους της παρ. 1, η αίτηση ακυρώσεως είναι δεκτή και κατά της παράλειψης της αρχής να προβεί σε οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια». Εξάλλου, κατά το δεύτερο εδάφιο της ίδιας διάταξης, «η αρχή θεωρείται ότι αρνείται την ενέργεια αυτή όταν παρέλθει άπρακτη η ειδική προθεσμία που τυχόν τάσσει ο νόμος, διαφορετικά όταν παρέλθει τρίμηνο από την υποβολή της σχετικής αιτήσεως στη Διοίκηση (…). Αίτηση ακυρώσεως που ασκείται πριν παρέλθουν οι παραπάνω προθεσμίες είναι απαράδεκτη.». Η σχετική νομολογία είναι αχανής [27]. Σε γενικές γραμμές, πάντως, γίνεται δεκτό ότι προκειμένου να λάβει χώρα παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, υποκείμενης σε αίτηση ακύρωσης (=παράλειψης με εκτελεστό χαρακτήρα), πρέπει να συντρέχουν οι εξής προϋποθέσεις, ως συνάγονται από το νομοθετικό κείμενο: (α) Η υποβολή αίτησης εκ μέρους του ενδιαφερομένου, που οφείλει να συνοδεύεται από τα απαιτούμενα δικαιολογητικά και να προσδιορίζει την προς έκδοση πράξη, (β) η νόμιμη (=προερχόμενη από ειδική διάταξη νόμου) υποχρέωση της διοίκησης να εκδώσει τη ζητούμενη πράξη ή, εν πάση περιπτώσει, ρητή πράξη επί της αίτησης εφόσον συντρέχουν οι σχετικές προϋποθέσεις και (γ) η άπρακτη πάροδος του τριμήνου ή της ειδικής προθεσμίας που τάσσει ο νόμος από την, κατά τα ανωτέρω, υποβολή της αίτησης (μετά των απαιτούμενων δικαιολογητικών) [28].

16. Χαρακτηριστική περίπτωση μη εκτελεστής παράλειψης είναι, πάντως, η (σιωπηρή) άρνηση ανάκλησης διοικητικής πράξης διότι η διοίκηση ανακαλεί τις πράξεις της, ακόμη και τις παράνομες, κατά διακριτική ευχέρεια [29]. Συνεπώς, η υποβολή αίτησης ανάκλησης υπό κανονικές συνθήκες [30] δεν μπορεί να οδηγήσει στη στοιχειοθέτηση παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Παράλληλα, κλασική, πλέον, περίπτωση παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας συνιστά η περίπτωση μη εξέτασης αιτήματος του ενδιαφέρου περί ανάκλησης όμοιας πράξης προς ακυρωθείσα, κατ’ εφαρμογή της σχετικής, γνωστής νομολογιακής κατασκευής [31]. Τέλος, στην έννοια των σιωπηρών πράξεων περιλαμβάνονται όχι μόνον οι αρνητικές αλλά και οι θετικές που ναι μεν δεν αναγνωρίζονται από δικονομικό κανόνα αντίστοιχης εμβέλειας με αυτόν του άρθρου 45 παρ. 4 π.δ. 18/1989, αλλά προβλέπονται από διάσπαρτες, ειδικές διατάξεις του ουσιαστικού δικαίου [32].

ΙΙΙ. Η προέλευση της πράξης

α. Η έννοια της διοικητικής αρχής και του ΝΠΔΔ

i. Η κλασική περίπτωση: Η εφαρμογή του οργανικού κριτηρίου

17. Για τον προσδιορισμό της έννοιας της διοικητικής πράξης, η νομολογία παραδοσιακά εστιάζει, πρωτίστως, στα τυπικά παρά στα ουσιαστικά κριτήρια [33]. Τούτο σημαίνει ότι στο πλαίσιο της αναζήτησης της έννοιας της «διοικητικής αρχής» ή του «ΝΠΔΔ» (ως των φορέων προέλευσης της πράξης και, άρα, ως συστατικού στοιχείου της έννοιας της τελευταίας) η δικαστηριακή πράξη αξιολογεί, καταρχάς, την εκπλήρωση του λεγόμενου οργανικού κριτηρίου [34].

18. Έτσι, σύμφωνα με τη νομολογία, από τα άρθρα 95 παρ. 1 στοιχ.α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 π.δ. 18/1989, «όπως έχουν παγίως ερμηνευθεί» σε αίτηση ακύρωσης υπόκεινται «μόνον πράξεις διοικητικών αρχών και νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου» [35], δηλαδή οι πράξεις των διοικητικών οργάνων του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου που έχουν συσταθεί υπό αυτήν την νομική μορφή από το νομοθέτη [36]. Εξ αντιδιαστολής συνάγεται ότι οι πράξεις που έχουν εκδοθεί από όργανα ΝΠΙΔ -ακόμη και αν τα ενλόγω νομικά πρόσωπα υπάγονται στον δημόσιο τομέα ή η λειτουργία τους αποσκοπεί, γενικά, στην εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος- δεν υπόκεινται, καταρχήν, στο ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης [37]. Τούτο, δε, ανεξαρτήτως αν κατά της πράξης του ΝΠΙΔ προβλέπεται κρατική εποπτεία, στο πλαίσιο οποίας διεξάγεται έλεγχος νομιμότητας από διοικητικό όργανο του κράτους [38].

ii. Η συνεφαρμογή του λειτουργικού κριτηρίου

19. Ωστόσο, η συνδρομή του οργανικού κριτηρίου δεν αρκεί πάντα για την υπαγωγή μίας πράξης στον ακυρωτικό έλεγχο. Έτσι, δεν αποκλείονται οι περιπτώσεις που η πράξη (ή παράλειψη) προέρχεται μεν από διοικητικό όργανο -ενταγμένο στο κράτος ή σε ΝΠΔΔ- πλην όμως δεν θεωρείται «εκτελεστή» κατά την έννοια του άρθρου 45 παρ.1 π.δ. 18/1989 (και του άρθρου 45 παρ. 4 π.δ. 18/1989 αντίστοιχα). Σύμφωνα, λοιπόν, με μία διαδεδομένη, στη νομολογία, προσέγγιση -η οποία επιδιώκει να διαφυλάξει την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ του ακυρωτικού και του πολιτικού δικαστή- «ακυρωτική διαφορά δεν προκαλεί κάθε πράξη που φέρει τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξης από την οποία παράγονται έννομα αποτελέσματα αλλά μόνο εκείνη από τις πράξεις αυτές, η οποία στο πλαίσιο των διατάξεων που διέπουν τη δημόσια διοικητική δράση, επιδιώκει δημόσιο σκοπό.». Κατά συνέπεια «[ο]ι λοιπές μονομερείς πράξεις της διοίκησης, όσες, δηλαδή, είναι αμέτοχες του λειτουργικού αυτού στοιχείου και κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου, δημιουργούν διαφορές που ανήκουν στη γενική, σύμφωνα με το Σύνταγμα, δικαιοδοσία που έχουν τα πολιτικά δικαστήρια στις περιπτώσεις προσβολής ιδιωτικών δικαιωμάτων.» [39]. Σε παραπλήσιο πνεύμα, δεν αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, κατά την έννοια του άρθρου 45 παρ. 1 π.δ. 18/1989, οι μονομερείς πράξεις διοικητικών αρχών που δεν εκδίδονται κατ’ εφαρμογή διατάξεων που διέπουν την άσκηση δημόσιας εξουσίας, αλλά «βάσει διατάξεων που ρυθμίζουν τη συναλλακτική δράση της Διοικήσεως με σκοπό την εξυπηρέτηση ταμιευτικών αναγκών του Δημοσίου» αφού «κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου» [40].

20. Δεν είναι απολύτως σαφές κατά πόσο η συνεκτίμηση λειτουργικών στοιχείων (για την κατάφαση της εφαρμογής του άρθρου 45.1 π.δ. 18/1989) ενσωματώνεται σε κανόνα αντίστοιχης εμβέλειας με το οργανικό κριτήριο (το οποίο παραμένει το κυρίαρχο [41]). Μπορεί να επισημανθεί ότι το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο συνηθίζει να επικαλείται το λειτουργικό κριτήριο, ως επί το πλείστον, στις περιπτώσεις που εισάγει εξαίρεση από το οργανικό [42]. Από την άλλη, στο κύριο σώμα της νομολογίας, η λεγόμενη τυπική προσέγγιση φαίνεται να επαρκεί για τον χαρακτηρισμό μίας πράξης ως διοικητικής εκτελεστής. Επιπλέον, η εν λόγω νομολογιακή κατασκευή προϋποθέτει, τουλάχιστον σε ένα βαθμό και σε αρκετές περιπτώσεις, την άμεση σύνδεση κάθε διοικητικής πράξης με το δημόσιο συμφέρον και, ταυτόχρονα, την αιτιολόγηση της μη υπαγωγής μίας ομοειδούς πράξης στο πλαίσιο του ακυρωτικού ελέγχου [43].

21. Ωστόσο, τα σχετικά νομολογιακά παραδείγματα δεν είναι αμελητέα ούτε και σπάνια: αφορούν ακόμη και ολόκληρες κατηγορίες διαφορών, που έφτασαν να απασχολήσουν το ΑΕΔ [44]. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να υποστηριχθεί απολύτως πειστικά ότι η συνεφαρμογή του λειτουργικού κριτηρίου αποτελεί μία εξαίρεση που εμφανίζεται στις οριακές περιοχές [45]· αντίθετα, φαίνεται να αποδίδει έναν διαδεδομένο ορισμό της διοικητικής αρχής που περιλαμβάνει, ως δομικό του στοιχείο, μία λειτουργική παράμετρο: την άσκηση δημόσιας εξουσίας [46]. Η συγκεκριμένη λύση στερείται, φυσικά, των πλεονεκτημάτων της απλότητας και της ευκρίνειας που εξυπηρετούνται από την ακραιφνή εφαρμογή του οργανικού κριτηρίου [47]. Για την αποκατάσταση των όποιων προβλημάτων ανακύπτουν, πάντως δεν μπορεί να αποκλειστεί εκ προοιμίου η νομοθετική διευθέτηση των πλέον προβληματικών περιπτώσεων εντός τω ορίων του άρθρου 94 παρ. 3 του Συντάγματος [48].

iii. Η περίπτωση των διφυών νομικών προσώπων

22. Εντελώς διαφορετική είναι η περίπτωση της εφαρμογής του λειτουργικού κριτηρίου για την υπαγωγή πράξεων που δεν πληρούν το οργανικό κριτήριο στον ακυρωτικό έλεγχο: εν προκειμένω, το αποτέλεσμα της αξιοποίησης των ουσιαστικών παραμέτρων για την οριοθέτηση της έννοιας της διοικητικής πράξης δεν είναι η συστολή αλλά η διαστολή του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 45 παρ.1 π.δ. 18/1989 και, εν τέλει, η διεύρυνση των αρμοδιοτήτων του ακυρωτικού δικαστή. Η έμφαση, εδώ, δεν δίνεται στο όργανο που εκδίδει την πράξη αλλά στο περιεχόμενο της τελευταίας και τη λειτουργία που επιτελεί.

23. Σε αυτό το πλαίσιο, η νομολογία έχει προχωρήσει, ήδη από τα πρώτα χρόνια της λειτουργίας του ΣτΕ [49], στην κατασκευή και εφαρμογή της θεωρίας των λεγόμενων μικτών ή διφυών νομικών προσώπων: Πρόκειται για νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, τα οποία, πάντως συχνά συνδέονται με κάποιον τρόπο με τον δημόσιο τομέα και το Δημόσιο [50] και σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, νομολογιακά εντοπισμένες, ασκούν δημόσια εξουσία, εκδίδοντας εκτελεστές διοικητικές πράξεις [51]. Κατά τα λοιπά, η λειτουργία τους εξακολουθεί να διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο και η αρμόδια δικαιοδοσία για την αξιολόγηση των υπόλοιπων πράξεών τους είναι η πολιτική. Η ανάγκη υιοθέτησης αυτής της προσέγγισης οφείλεται, κατά την θεωρία, στην «όλο και διευρυνόμενη σχετικότητα της διάκρισης μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου» και στην συνακόλουθη ανάγκη προσαρμογής του ακυρωτικού ελέγχου στη νομοθετική πραγματικότητα [52]. Σύμφωνα με άλλη άποψη, η «αναβίωση» του θεσμού την δεκαετία του 2000-2010 αποτελεί την απάντηση του ΣτΕ «στην «καταιγίδα» των ιδιωτικοποιήσεων» που έλαβαν χώρα ήδη την δεκαετία του 1990 [53].

24. Είτε πρόκειται για «λύση αμηχανίας» [54] είτε για αμφιλεγόμενη [55] αλλά αναπόφευκτη λύση ανάγκης [56], η αναγνώριση της ύπαρξης των διφυών νομικών προσώπων αποτελεί νομολογιακή πραγματικότητα, που, υπό μία έννοια, καταλήγει να επιβεβαιώνει ή, αλλιώς, να διασώζει το οργανικό κριτήριο [57]. Η σχετική περιπτωσιολογία είναι εκτενής [58] και δεν εμφανίζει, πάντοτε, συνέπεια ή αδιάσπαστη εσωτερική συνοχή [59].

25. Ταυτόχρονα, η εξεταζόμενη κατασκευή αξιοποιείται, είτε αμέσως είτε εμμέσως, από την πρόσφατη νομολογία, για τον έλεγχο πράξεων που προέρχονται από αμιγώς ιδιωτικούς φορείς (φυσικά ή νομικά πρόσωπα) [60], οι οποίοι, σε αντίθεση με τα «κλασικά» διφυή πρόσωπα, δεν παρουσιάζουν κάποια προηγούμενη σύνδεση με το Δημόσιο [61]. Το φαινόμενο αυτό -που οφείλεται στην διογκούμενη μετακύλιση δραστηριοτήτων τις οποίες παραδοσιακά διεκπεραίωνε το κράτος σε ιδιώτες [62] και οι οποίες μπορεί να συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας- αναμένεται να απασχολήσει έντονα τη νομολογία.

iv. Οι κυβερνητικές πράξεις

26. Η μόνη κατηγορία πράξεων που εξαιρείται ρητώς από τον ακυρωτικό έλεγχο είναι οι κυβερνητικές: Κατά το άρθρο 45 παρ. 5 π.δ. 18/1989 «Δεν υπόκεινται σε αίτηση ακυρώσεως οι κυβερνητικές πράξεις και διαταγές, που ανάγονται στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας.». Πρόκειται για έναν παραδοσιακό κανόνα της ακυρωτικής δικονομίας, ο οποίος προέρχεται από το γαλλικό δίκαιο και έχει διαχρονικά απασχολήσει με σφοδρότητα την θεωρία, ιδίως παλαιότερα [63].

27. Μέχρι σήμερα, ωστόσο, δεν φαίνεται να έχει βρεθεί ένα απολύτως αποδεκτό κριτήριο για την εννοιολογική οριοθέτηση των κυβερνητικών πράξεων [64]. Το μόνο βέβαιο είναι ότι, όπως επισημάνθηκε ήδη, ο σχετικός χαρακτηρισμός -και, συνακόλουθα, η διαμόρφωση του «καταλόγου» των κυβερνητικών πράξεων- ανήκει αποκλειστικά στον ακυρωτικό δικαστή με την όποια περί του αντιθέτου προσπάθεια του νομοθέτη να απολήγει νομικώς αδιάφορη. Σε γενικές γραμμές -και ακολουθώντας το γράμμα της νομοθετικής ρύθμισης με κίνδυνο την ταυτολογία- ως κυβερνητική πράξη θα μπορούσε να οριστεί ως η μονομερής διοικητική πράξη που ανάγεται αποκλειστικά στην διαχείριση της πολιτικής εξουσίας [65]. Η κυβερνητική πράξη πληροί, δηλαδή, το οργανικό κριτήριο (πιθανά και το λειτουργικό), ωστόσο δεν ελέγχεται από τον ακυρωτικό δικαστή λόγω του περιεχομένου και του σκοπού της.

28. Η εντατική ενασχόληση με τον χαρακτηρισμό διοικητικών πράξεων ως κυβερνητικών δικαιολογείται από τον έντονο περιορισμό αν όχι αποκλεισμό του δικαιώματος δικαστικής προστασίας που παρέχεται υπό τους όρους των άρθρων 20 παρ. 1 και 95 παρ. 1 στοιχ. α΄του Συντάγματος για τη συγκεκριμένη κατηγορία διοικητικών πράξεων. Πλην όμως δεν φαίνεται να απηχεί κάποιον ρεαλιστικό φόβο ή τις αναζητήσεις της τρέχουσας νομολογίας (με ελάχιστες εξαιρέσεις). Πράγματι, οι πράξεις που διαφεύγουν, ως κυβερνητικές, του δικαστικού ελέγχου δεν είναι πολλές [66], αφού το ΣτΕ δεν αξιοποιεί συστηματικά ή καταχρηστικά τον θεσμό προκειμένου να απορρίψει ένδικα βοηθήματα. Περισσότερο ενδιαφέρουσα, λοιπόν, φαίνεται να είναι η προβληματική της αναζήτησης της (οικονομικής, έστω) αποκατάστασης του ενδιαφερομένου εξαιτίας της έκδοσης κυβερνητικής πράξης επί τη βάσει του άρθρου 4.5 Συντάγματος και μέσω του ενδίκου βοηθήματος της αγωγής [67].

β. Ο αποκλεισμός του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου πράξεων της νομοθετικής και δικαστικής εξουσίας

i. Προκαταρκτικές επισημάνσεις

29. Όσο πιο διασταλτικά ερμηνευθεί το άρθρο 45.1 π.δ. 18/1989, τόσο περισσότερο διευρύνεται το δικαίωμα δικαστικής προστασίας [68] που παρέχεται υπό τους όρους των άρθρων 20.1 και 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος [69]. Από την άλλη πλευρά, η συνακόλουθη διεύρυνση των αρμοδιοτήτων του ακυρωτικού δικαστή μπορεί να επηρεάσει όχι μόνον την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των δικαιοδοσιών (υπέρ της ακυρωτικής) αλλά και την ισορροπία που διασφαλίζει η, κατοχυρωμένη στο άρθρο 26 Συντάγματος, διάκριση των εξουσιών (υπέρ της δικαστικής). Έτσι, οι πράξεις της νομοθετικής και δικαιοδοτικής λειτουργίας εκφεύγουν του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου ή, με άλλες λέξεις, δεν μπορούν να προσβληθούν παραδεκτώς με το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης.

ii. Πράξεις της νομοθετικής λειτουργίας

a. Νομοθέτηση και παράλειψη νομοθέτησης

30. Το συμπέρασμα της προηγούμενης παραγράφου επιβεβαιώνεται, φυσικά, από τη γραμματική ερμηνεία των κρίσιμων διατάξεων των άρθρων 95 παρ. 1 στοιχ. α΄του Συντάγματος και 45 παρ. 1 π.δ. 18/1989. Σύμφωνα με τη σχετική νομολογία, το Σύνταγμα, προβλέποντας τον ακυρωτικό έλεγχο των πράξεων των διοικητικών αρχών μέσω της αίτησης ακύρωσης, αποκλείει την άσκηση του ενδίκου αυτού βοηθήματος κατά των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας και σε κάθε περίπτωση των διατάξεων τυπικών νόμων με συνέπεια αίτηση ακύρωσης που στρέφεται ευθέος κατά των τελευταίων να απορρίπτεται ως απαράδεκτη [70]. Αντίστοιχα, απορρίπτεται ως απαράδεκτη αίτηση ακύρωσης με την οποία προσβάλλεται ευθέως η παράλειψη νομοθέτησης [71] ακόμα και αν αυτή αφορά σε κύρωση διοικητικής σύμβασης [72]. Περαιτέρω, απαράδεκτο είναι το ένδικο βοήθημα με το οποίο θίγονται αποκλειστικά θέματα ερμηνείας και συνταγματικότητας διατάξεων νόμων, χωρίς να προκύπτει ότι υφίσταται προσβαλλόμενη διοικητική πράξη [73].Ουδόλως αποκλείεται ο παρεμπίπτων έλεγχος των νομοθετικών διατάξεων μέσω του μηχανισμού του ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων που κατοχυρώνεται, ακριβώς, ως παρεμπίπτων στο άρθρο 93 παρ. 4 του Συντάγματος.

b. Πράξεις νομοθετικού περιεχομένου

31. Στην έννοια του νόμου περιλαμβάνονται, κατά πάγια νομολογία, οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου που εκδίδονται κατ’ άρθρο 44 παρ. 1 Συντάγματος εφόσον, βέβαια, κυρωθούν εντός των προβλεπόμενων συνταγματικών προθεσμιών: η κύρωσή τους επενεργεί αναδρομικώς και οι ρυθμίσεις τους καθίστανται απρόσβλητες ως ρυθμίσεις του κυρωτικού νόμου [74], χωρίς, μάλιστα, να μπορεί να ελεγχθεί η συνδρομή ή μη των έκτακτων περιπτώσεων που οδήγησε στην θέση τους σε ισχύ [75] (παρά τη διαδεδομένη, αντίθετη άποψη στην θεωρία [76]).

c. Λοιπές πράξεις της νομοθετικής λειτουργίας

32. Ως πράξεις της νομοθετικής λειτουργίας που εκφεύγουν του ακυρωτικού ελέγχου αντιμετωπίζονται οι πράξεις της συντακτικής ή αναθεωρητικής ή ανασταλτικής του Συντάγματος εξουσίας [77] καθώς και πράξεις και παραλείψεις του Προέδρου της Βουλής για την εισαγωγή θεμάτων προς συζήτηση στο νομοθετικό σώμα και λήψη σχετικής απόφασης [78]. Τούτο διότι ο Πρόεδρος της Βουλής δεν είναι διοικητική αρχή αλλά όργανο ενταγμένο στο πλαίσιο της νομοθετικής εξουσίας [79]. Το συμπέρασμα αυτό δεν ισχύει, όμως, για τις πράξεις που εκδίδονται κατ’ άρθρο 65 παρ. 6 Συντάγματος [80]. Περαιτέρω, η πράξη ορισμού των μελών νομοπαρασκευαστικής επιτροπής, η οποία έχει ως αντικείμενο τη σύνταξη προσχεδίου νομοθετικής ρύθμισης προς υποβολή στον έχοντα τη νομοθετική πρωτοβουλία Υπουργό, αποτελεί πράξη συγκρότησης συλλογικού οργάνου της διοίκησης που δεν εντάσσεται στην άσκηση της νομοθετικής λειτουργίας, εφόσον ανάγεται σε στάδιο πριν την ανάληψη νομοθετικής πρωτοβουλίας κατά το άρθρο 73 παρ. 1 Συντάγματος. Επομένως, παραδεκτώς προσβάλλεται με αίτηση ακύρωσης [81].

d. Παράλειψη άσκησης της κανονιστικής αρμοδιότητας της διοίκησης

33. Ένα ιδιαίτερο ζήτημα, σχετικά με τη δυνατότητα ευθείας προσβολής κανόνων δικαίου, ανακύπτει στο πεδίο των κανονιστικών πράξεων. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι αυτές εκδίδονται από την εκτελεστική και όχι τη νομοθετική λειτουργία· ταυτόχρονα, όμως, δεν μπορεί να παροραθεί ότι η έκδοση κανονιστικής πράξης από τη διοίκηση συνιστά άσκηση ουσιαστικής νομοθετικής λειτουργίας [82].

34. Σε πρώτο χρόνο, θα ανέμενε κανείς ότι αφού (α) σε αίτηση ακύρωσης υπόκειται τόσο η εκτελεστή διοικητική πράξη όσο και η παράλειψη έκδοσης αυτής και (β) ως εκτελεστή διοικητική πράξη, κατά τα άρθρα 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ Συντάγματος και 45 παρ. 1 π.δ. 18/1989, νοείται τόσο η ατομική όσο και η κανονιστική, ο ενδιαφερόμενος μπορεί, με τους ίδιους όρους, να στραφεί κατά της παράλειψης έκδοσης, τροποποίησης ή ανάκλησης κανονιστικής πράξης. Δεδομένου, όμως, ότι οι κανονιστικές πράξεις συνιστούν ουσιαστικούς νόμους, το ΣτΕ δέχεται ότι οι προειρημένες παραλείψεις είναι μόνον κατ’ εξαίρεση προσβλητές με το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης [83] και δη υπό την προϋπόθεση ότι η νομοθετική εξουσιοδότηση επιβάλλει στη διοίκηση την έκδοση κανονιστικής πράξης εφόσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις [84] ή εντός ορισμένης προθεσμίας [85]. Κατά τα λοιπά, γίνεται δεκτό ότι η διοίκηση έχει ευρεία ευχέρεια προς έκδοση των προβλεπόμενων κανονιστικών πράξεων ενώ ο ακυρωτικός δικαστής δεν μπορεί να ελέγξει τη σκοπιμότητα έκδοσής τους [86]. Ταυτόχρονα, η παράλειψη τροποποίησης ή ανάκλησης κανονιστικής πράξης δεν έχει, καταρχήν, εκτελεστό χαρακτήρα διότι η διοίκηση είναι ελεύθερη να προβαίνει σε κανονιστική ρύθμιση και συνεπώς δεν υποχρεούται να τροποποιεί ή να ανακαλεί κανονιστικές πράξεις που έχουν εκδοθεί κατ’ εξουσιοδότηση τυπικού νόμου [87]. Είναι αλήθεια, βέβαια, ότι στην πράξη απαντώνται αρκετά παραδείγματα παραδεκτής προσβολής παράλειψης κανονιστικής πράξης [88]. Ωστόσο, η σχετική δυνατότητα αποτελεί εξαίρεση.

e. Η ειδική περίπτωση των ατομικών νόμων

35. Μία σημαντική προβληματική που εξακολουθεί να απασχολεί την θεωρία και τη νομολογία είναι η δυνατότητα προσβολής ατομικών διοικητικών πράξεων που περιβάλλονται το ένδυμα τυπικού νόμου και, άρα, η δυνατότητα άσκησης αίτησης ακύρωσης κατά διάταξης τυπικού νόμου που κατ’ ουσίαν περιλαμβάνει ατομική -και όχι γενική και αφηρημένη- ρύθμιση. Εν προκειμένω ανακύπτουν κλασικά όσο και δυσεπίλυτα ερωτήματα της θεωρίας του δικαίου [89].

36. Επιβάλλεται συναφώς η υπόμνηση της σχετικής, πάγιας λύσης που έχει υιοθετήσει το ΣτΕ: το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο εμμένει στην απόκρουση του ευθέος ελέγχου τυπικού νόμου διά της άσκησης αίτησης ακύρωσης ακόμη και στις εξεταζόμενες, οριακές περιπτώσεις [90]. Έχει, λοιπόν, κριθεί επανειλημμένως ότι το Σύνταγμα, στο άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄, «αποκλείει την άσκηση του ενδίκου αυτού βοηθήματος κατά των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας σε κάθε περίπτωση τυπικού νόμου, δηλαδή και εκείνου ο οποίος δεν θεσπίζει γενικούς κανόνες δικαίου, αλλά εισάγει ατομικές ρυθμίσεις. Κατά συνέπεια, ακόμη και όταν η εκ του νόμου ατομική ρύθμιση έννομης σχέσης ή κατάστασης είναι εξαντλητική και δεν καταλείπεται στην εκτελεστική λειτουργία αρμοδιότητα έκδοσης εκτελεστών διοικητικών πράξεων, ο ακυρωτικός δικαστής, βάσει του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος, αδυνατεί να ελέγξει ευθέως την υπό μορφή τυπικού νόμου ατομική ρύθμιση.». Ωστόσο, ο ενδιαφερόμενος δεν στερείται του δικαιώματος δικαστικής προστασίας [91] διότι ο ακυρωτικός δικαστής «δύναται να θεωρήσει ως παραδεκτώς προσβαλλόμενη κάθε πράξη οργάνου της Διοίκησης, η οποία εκδίδεται εις εκτέλεση των οριζομένων στον νόμο, έστω και αν η έκδοσή της δεν προβλέπεται ρητώς σε αυτόν.». Η τελευταία δυνατότητα αποκλείεται (=η αίτηση ακύρωσης απορρίπτεται ως απαράδεκτη) στην περίπτωση που «ο τυπικός νόμος περιέχει μεν ατομικές ρυθμίσεις, δεν προβαίνει, όμως, ο ίδιος σε εξαντλητική ρύθμιση της έννομης σχέσης ή κατάστασης για την οποία πρόκειται, αλλά καταλείπει πεδίο έκδοσης ατομικών διοικητικών πράξεων, οι οποίες μπορούν παραδεκτώς να προσβληθούν· κατά τον τρόπο αυτό, είναι δυνατόν να ελεγχθεί από το Δικαστήριο το συνταγματικό κύρος των ρυθμίσεων που περιέχει ο τυπικός νόμος» [92]. Η προσέγγιση του ΣτΕ είναι, οπωσδήποτε, εξηγήσιμη αφού το δικαστήριο αποφεύγει εύλογα να εισάγει μία εξαίρεση με απροσδιόριστες συνέπειες τόσο στον φόρτο εργασίας του όσο και, κυρίως, στη διάκριση των εξουσιών.

iii. Πράξεις της δικαστικής λειτουργίας

37. Κατά πάγια νομολογία, όπως συνάγεται από το άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ Συντάγματος, με το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης δεν προσβάλλονται οι πράξεις των δικαστικών αρχών, ακόμη και αν το περιεχόμενό τους δεν αφορά στην άσκηση της δικαιοδοτικής λειτουργίας αλλά αναφέρεται σε θέματα διοικητικής φύσης [93]. Αντίθετο ερμηνευτικό επιχείρημα δεν συνάγεται ούτε από το γεγονός ότι το Σύνταγμα απέκλεισε ρητώς τη δυνατότητα άσκησης αίτησης ακύρωσης σε ορισμένες, μόνον, περιπτώσεις, όπως στα άρθρα 90 παρ. 6 και 91 παρ. 4 [94]. Έτσι, οι πράξεις των οργάνων της δικαστικής αρχής δεν υπόκεινται στον ακυρωτικό έλεγχο ακόμη και αν δεν αποτελούν, κατά κυριολεξία, δικαιοδοτικές κρίσεις [95]. Το συμπέρασμα αυτό δεν εφαρμόζεται, βεβαίως, στις περιπτώσεις που της γνωμοδότησης δικαστικού οργάνου ακολουθεί πράξη της εκτελεστικής εξουσίας, όπως συμβαίνει στην διαδικασία έκδοσης εκζητούμενων. Η τελευταία προσβάλλεται παραδεκτώς [96], χωρίς, όμως, να μπορούν να προβληθούν λόγοι ακύρωσης που θα οδηγήσουν στον παρεμπίπτοντα έλεγχο της γνωμοδότησης του δικαστικού οργάνου [97].

38. Από την άλλη πλευρά -και κατόπιν της σχετικής μεταστροφής της νομολογίας- παραδεκτώς προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης πράξεις οργάνων που ασκούν αρμοδιότητα διοικητικής φύσης, η οποία, όμως, συνδέεται στενά με το σύστημα απονομής της δικαιοσύνης, όπως συμβαίνει με τις πειθαρχικές αποφάσεις που εκδίδονται σε βάρος δικηγόρων [98].

4. Η εκτελεστότητα της πράξης

α. Ο κανόνας

i. Η παραγωγή εννόμων συνεπειών ως συστατικό στοιχείο της «εκτελεστής διοικητικής πράξης»

39. Σύμφωνα με έναν επιτυχημένο, γενικό ορισμό, που ανάγεται στα πρώτα χρόνια της λειτουργίας του ΣτΕ, ως εκτελεστή διοικητική πράξη νοείται εκείνη «που παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι των διοικουμένων» [99]. Η έμφαση, σε αυτό το σημείο, δίνεται στο στοιχείο της εκτελεστότητας, το οποίο νοείται ως η παραγωγή εννόμων συνεπειών εκ της ίδιας της προσβαλλόμενης πράξης [100]. Βάσει αυτής της θεμελιώδους παραδοχής, στο άρθρο 95 παρ. 1 σχοιχ. Α΄ Συντάγματος και το άρθρο 45 παρ.1 π.δ. 18/1989 δεν υπάγεται κάθε πράξη της διοίκησης αλλά μόνον όποια επιφέρει μεταβολή στον εξωτερικό νομικό κόσμο [101].

40. Έτσι, σύμφωνα με ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα, οι πράξεις που υπόκεινται σε έγκριση προκειμένου να παράξουν τα έννομα αποτελέσματά τους δεν προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης. Ο ενδιαφερόμενος οφείλει να αναμείνει την έκδοση της εγκριτικής πράξης για να ασκήσει το ένδικο βοήθημά του [102]. Αν, πάλι, ο ενδιαφερόμενος χάσει την προθεσμία για την προσβολή εκτελεστής διοικητικής πράξης, λίγα μπορεί να περιμένει από την απόφαση που θα εκδοθεί επί τυχόν αίτησης θεραπείας που θα ασκήσει: όπως και στην περίπτωση της παράλειψης ανάκλησης ατομικής διοικητικής πράξης, η (ρητή) απορριπτική απόφαση επί της αίτησης θεραπείας δεν είναι εκτελεστή διοικητική παρά μόνον αν εκδοθεί κατόπιν νέας έρευνας του πραγματικού σκέλους της υπόθεσης -μη αρκούσης της νέας νομικής έρευνας- ενόψει νέων πραγματικών δεδομένων που επικαλέστηκε ο ενδιαφερόμενος [103]. Αν δεν συντρέχει η προειρημένη προϋπόθεση, τότε πρόκειται για βεβαιωτική πράξη που εκδηλώνει την εμμονή της διοίκησης στην προγενέστερη ρύθμιση και δεν παράγει αυτοτελώς έννομες συνέπειες.

41. Η εφαρμογή της έννοιας της εκτελεστότητας γίνεται μεν επί τη βάσει σταθερών κριτηρίων, αναπόφευκτα, όμως, προϋποθέτει την in concreto αξιολόγηση της εκάστοτε περίπτωσης [104]. Αυτό δεν είναι μόνον απόρροια των αόριστων εννοιών που την απαρτίζουν αλλά και της συνεχούς εξέλιξης του ουσιαστικού διοικητικού δικαίου, που έχει, ως συνέπεια, ο ακυρωτικός δικαστής να καλείται να αντιμετωπίσει υποθέσεις με ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και νέες προκλήσεις [105].

ii. H απαίτηση επέλευσης των εννόμων συνεπειών στον χώρο του δημοσίου δικαίου

42. Σε κάθε περίπτωση, αξίζει να σημειωθεί ότι οι παραγόμενες έννομες συνέπειες οφείλουν να αναδίδονται στον χώρο του δημοσίου δικαίου προκειμένου μία πράξη να χαρακτηριστεί ως εκτελεστή διοικητική [106]. Πρόκειται για μία λειτουργική προσέγγιση, η οποία βρίσκει εφαρμογή στην περίπτωση των πράξεων που εκδίδονται στο πλαίσιο των ιδιωτικών σχέσεων του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ, αποκλείοντάς τες από τον ακυρωτικό έλεγχο.

43. Το ίδιο ισχύει και για τις πράξεις που επιχειρούνται από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας αλλά εντάσσονται, από λειτουργική άποψη, σε στάδιο απονομής της ποινικής δικαιοσύνης: δεν προσβάλλονται με ένδικα βοηθήματα ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων αλλά ενώπιον των κατά δικαιοδοσία αρμόδιων ποινικών δικαστηρίων [107].

44. Η ίδια κατασκευή βρίσκει εφαρμογή στο ιδιόμορφο πεδίο των πράξεων των εκκλησιαστικών αρχών. Το ενλόγω ζήτημα -που έχει απασχολήσει εντατικά τη νομολογία [108] – έχει, σε γενικές γραμμές, λυθεί: Όπως κρίνεται σχετικώς, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, παραδεκτώς από την άποψη αυτή προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης, εκείνες οι πράξεις των εκκλησιαστικών αρχών που αφορούν την οργάνωση και διοίκηση των εκκλησιαστικών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και που η έκδοσή τους προβλέπεται από πολιτειακό νόμο (και όχι τους ιερούς κανόνες) [109]. Παρομοίως, αν η πράξη ή το μέτρο έχει αμιγώς πνευματικό χαρακτήρα -ανάγεται, δηλαδή, «στην εσωτερική μυστηριακή σχέση κοινωνίας της Ορθόδοξης Εκκλησίας με τους λειτουργούς της» [110]– και δεν επηρεάζει, για παράδειγμα, την υπηρεσιακή σχέση του κληρικού με το νομικό πρόσωπο της Εκκλησίας και τα δικαιώματα που απορρέουν από αυτήν, δεν υπόκειται στον ακυρωτικό δικαστικό έλεγχο [111].

β. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων

i. Μη υφιστάμενες και ανυπόστατες πράξεις

45. Δεν υπόκεινται σε αίτηση ακύρωσης πράξεις (ατομικές ή κανονιστικές) που απώλεσαν, για οποιονδήποτε λόγο, την ισχύ τους προ της άσκησης του ενδίκου βοηθήματος αφού δεν ήταν σε θέση να παράξουν έννομες συνέπειες κατά την δικαστική αμφισβήτησή τους. Σε αυτές τις περιπτώσεις, εξάλλου, δεν καλείται σε εφαρμογή το άρθρο 32 παρ. 2 π.δ. 18/1989 που προϋποθέτει η λήξη της ισχύος της πράξης να επέρχεται σε μεταγενέστερο, της άσκησης της αίτησης ακύρωσης, χρόνο [112].

46. Ο αποκλεισμός του ακυρωτικού ελέγχου των πράξεων που έχουν εξαφανισθεί δεν ισχύει για τις εξαρχής ανυπόστατες διοικητικές πράξεις, οι οποίες -καίτοι νομικώς ανύπαρκτες- προσβάλλονται παραδεκτώς με αίτηση ακύρωσης και, συχνά, ακυρώνονται για λόγους ασφάλειας δικαίου και προς αποφυγή της τυχόν εφαρμογής τους στο μέλλον [113].

ii. Εσωτερικές πράξεις της διοίκησης ενημερωτικού/πληροφοριακού χαρακτήρα

a. Εσωτερικά έγγραφα και πράξεις εκτέλεσης

47. Πέραν των υλικών ενεργειών και των σχεδίων εγγράφων, με αίτηση ακύρωσης δεν προσβάλλονται ούτε τα έγγραφα που, αν και φέρουν αρκετά εξωτερικά γνωρίσματα των διοικητικών πράξεων [114], έχουν αποκλειστικά ενημερωτικό/πληροφοριακό χαρακτήρα [115] ακριβώς διότι δεν συνδέονται με την παραγωγή εννόμων συνεπειών στον εξωτερικό κόσμο. Κατά λογική ακολουθία ούτε και η παράλειψη της διοίκησης να εκδώσει τέτοιο έγγραφο μπορεί να προσβληθεί με αίτηση ακύρωσης. Με τον ίδιο τρόπο αντιμετωπίζονται τα εσωτερικά/διαβιβαστικά έγγραφα της διοίκησης -οι λεγόμενες «εσωτερικές πράξεις»- που αποσκοπούν στη διεκπεραίωση διοικητικών ενεργειών ή στην διαβίβαση απόψεων και πληροφοριών μεταξύ των υπηρεσιών [116]. Τέλος, σε αίτηση ακύρωσης δεν υπόκεινται ούτε οι απλές πράξεις εκτέλεσης που σε γενικές γραμμές περιορίζονται στην εφαρμογή των εννόμων συνεπειών εκτελεστών διοικητικών πράξεων και στη σχετική ενημέρωση των ενδιαφερομένων [117].

b. Εγκύκλιοι

48. Στην ίδια ευρύτερη κατηγορία -των ενημερωτικών εγγράφων που δεν υπόκεινται σε αίτηση ακύρωσης- μπορούν να υπαχθούν, εξάλλου, οι (ερμηνευτικές) εγκύκλιοι [118] που εκδίδονται, συνήθως, από την κορυφή της διοικητικής ιεραρχίας προκειμένου να ερμηνευθούν και να αποσαφηνιστούν υφιστάμενοι κανόνες δικαίου ώστε να διευκολυνθεί η εφαρμογή τους από τα αρμόδια όργανα. Δι’ αυτών απαγορεύεται η θέση σε ισχύ νέων κανόνων δικαίου και, ως εκ τούτου, δεν παράγουν αυτοτελώς έννομες συνέπειες [119]. Αν, ωστόσο, η ερμηνευτική εγκύκλιος υποκρύπτει νέα κανονιστική ρύθμιση, τότε αντιμετωπίζεται ως ψευδοερμηνευτική και αποτελεί αντικείμενο προσβολής [120]ακυρώνεται, δε, για λόγους ασφάλειας δικαίου, ως ανυπόστατη κανονιστική πράξη [121] βάσει του σχετικού νομολογιακού κανόνα [122].

c. Γνωμοδοτήσεις ΝΣΚ/Πορίσματα Συνηγόρου του Πολίτη

49. Με, μάλλον, παραπλήσια συλλογιστική οι γνωμοδοτήσεις του ΝΣΚ -είτε αποτελούν απαντήσεις σε ερωτήματα που του τέθηκαν από την διοίκηση είτε αφορούν στον δικονομικό χειρισμό υποθέσεων του Δημοσίου- δεν υπόκεινται σε αίτηση ακύρωσης. Πράγματι, κατά κανόνα οι συγκεκριμένες «πράξεις» απευθύνονται στα όργανα της διοίκησης ενώ δεν μεταβάλλουν το περιεχόμενο της έννομης σχέσης στην οποία αφορούν. Ως εκ τούτου, διαφεύγουν του ακυρωτικού ελέγχου· του τελευταίου, εξάλλου, εξαιρούνται και οι πράξεις αποδοχής τους από τα αρμόδια διοικητικά όργανα [123].

50. Δεν είναι πολύ διαφορετικό το ζήτημα των πορισμάτων του Συνηγόρου του Πολίτη [124], η έκδοση των οποίων έχει οργανωθεί, εκ του νόμου και βάσει των διεθνών προτύπων, ως διοικητική διαδικασία που δεν κατατείνει στην έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων αλλά σε ενέργειες διαμεσολάβησης σε σχέση με την καθ’ ύλην αρμόδια διοικητική αρχή [125]. Εξάλλου, ούτε και η σιωπηρή άρνηση διοικητικής αρχής να συμμορφωθεί σε πόρισμα του Συνηγόρου του Πολίτη συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας κατά το άρθρο 45 παρ. 4 π.δ. 18/1989 [126]. Μάλιστα, όπως επισημαίνει η νομολογία η αδυναμία προσβολής των σχετικών πράξεων ή παραλείψεων δεν συνεπάγεται παραβίαση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας διότι η αποκατάσταση της όποιας ζημίας υπέστη ο ενδιαφερόμενος από τα έγγραφα της ενλόγω ανεξάρτητης αρχής μπορεί να επιδιωχθεί με το ένδικο βοήθημα της αγωγής και στο πλαίσιο του συνακόλουθου παρεμπίπτοντος ελέγχου [127].

iii. Προπαρασκευαστικές πράξεις

51. Αντίστοιχα, στερούνται εννόμων συνεπειών και δεν υπόκεινται σε αίτηση ακύρωσης οι πάσης φύσεως προπαρασκευαστικές πράξεις. Αυτές εντάσσονται, συνήθως, στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας [128] και συνδέονται ποικιλοτρόπως με την εκτελεστή διοικητική πράξη [129]· από αυτές, όμως, δεν προέρχονται άμεσα αποτελέσματα υπέρ ή σε βάρος του ενδιαφερομένου. Τυχόν πλημμέλειές τους, εξάλλου, μπορούν να αναδειχθούν στο πλαίσιο της προσβολής της διοικητικής πράξης που θα εκδοθεί, λόγου χάρη, ως παραβάσεις ουσιωδών τύπων της διαδικασίας ή ως ελλείμματα στην αιτιολογία της. Κατά συνέπεια, δεν ανακύπτει ζήτημα παραβίασης του άρθρου 20 παρ. 1 Συντάγματος ή του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ [130].

52. Το χαρακτηριστικότερο παράδειγμα πράξεων αυτής της κατηγορίας είναι, μάλλον, οι απλές γνώμες που χορηγούνται δυνάμει του άρθρου 20 παρ. 1 ΚΔΔ/σίας επί τη βάσει ειδικότερων νομοθετικών διατάξεων [131]. Διαφορετική είναι, βεβαίως, η περίπτωση της αρνητικής σύμφωνης γνώμης, η οποία δεν ενσωματώνεται σε αρνητική πράξη του αποφασίζοντος οργάνου και καθίσταται, έτσι, εκτελεστή και αυτοτελώς προσβλητή [132]. Η ιδιομορφία αυτή συνδέεται, προφανώς, με τη νομοθετικώς καθορισμένη επίδραση της σύμφωνης γνώμης στην πράξη του αποφασίζοντος οργάνου: Βάσει του άρθρου 20 παρ. 2 ΚΔΔ/σίας, το αποφασίζον όργανο δεν μπορεί να εκδώσει πράξη με διαφορετικό περιεχόμενο από αυτό της σύμφωνης γνώμης (ή της πρότασης).

iv. Πράξεις που ενσωματώνονται σε άλλες

53. Τέλος, ως μη εκτελεστές αντιμετωπίζονται οι διοικητικές πράξεις που ενσωματώνονται σε άλλες και χάνουν, ως εκ τούτου, την εκτελεστότητά τους. Χαρακτηριστικά παραδείγματα τέτοιων πράξεων αποτελούν οι ενδιάμεσες πράξεις σύνθετων διοικητικών ενεργειών, οι οποίες δεν προσβάλλονται, κατ’αρχήν, με αίτηση ακύρωσης κατόπιν της έκδοσης της τελικής πράξης [133]. Στο ίδιο καθεστώς υπάγονται οι αποφάσεις που υπόκεινται σε ενδικοφανή προσφυγή [134], κατ’ άρθρο 45 παρ. 2 στοιχ. β΄ π.δ. 18/1989, το οποίο προβλέπει ότι η αίτηση ακύρωσης επιτρέπεται μόνο κατά της πράξης που εκδίδεται επί ενδικοφανούς προσφυγής.

Υποσημειώσεις

[1] Γ. Αγγελόπουλος, Σύστημα Διοικητικού Δικαίου 1885-1892, σ. 464 επ.

[2] Τόσο από την θεωρία όσο και από τη νομολογία προκύπτει ότι η συγκεκριμένη διάταξη αποτυπώνει μία «ειδικότερη εκδήλωση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας» που κατοχυρώνεται στο άρθρο 20 παρ. 1 Συντάγματος. Έτσι ενδεικτικά, Α. Γέροντας, Επιτομή Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου, 2020, σ. 95-96, Φ. Σπυρόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Χ. Ανθόπουλος/Γ. Γεραπετρίτης(/Ε. Πρεβεδούρου), Σύνταγμα, κατ’ άρθρο ερμηνεία, 2017, σ. 1453. Βλ. επίσης ΟλΣτΕ 3976/2009. Θα μπορούσε, βέβαια, να υποστηριχθεί ότι η διάταξη του άρθρου 95 παρ.1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος κατοχυρώνει έναν περιορισμό του δικαιώματος δικαστικής προστασίας στις ακυρωτικές διαφορές, αφού περιορίζει τον κύκλο των δυνάμενων να προσβληθούν πράξεων στις εκτελεστές διοικητικές πράξεις, αποκλείοντας από τον ευθύ δικαστικό έλεγχο αρκετές κατηγορίες ενεργειών της διοίκησης. Η άποψη αυτή, ωστόσο, δεν έχει βρει απήχηση στην θεωρία.

[3] Κυρίως χάριν ασφάλειας δικαίου.

[4] Βλ. Θ. Δ. Τσάτσο, όπ. π., σ. 104-107, ο οποίος επισημαίνει ότι «το κριτήριον της φύσεως της πράξεως είναι τυπικόν» (σ. 105) διότι «η εν προκειμένω εφαρμογή ουσιαστικής διακρίσεως αναλόγως του περιεχομένου της πράξεως (…) είναι ανέφικτος» (σ. 106). Στο ίδιο πνεύμα, ο Μ. Στασινόπουλος, Δίκαιον των διοικητικών διαφορών, 1964, σ. 63-64, τονίζει εμφατικά ότι «Η πράξις εκ της οποίας πηγάζει η διοικητική διαφορά, δέον να προέρχεται εξ οργάνου διοικητικού. Δεν αποβλέπομεν δηλαδή εις το εάν η πράξις είναι ή όχι κατ’ ουσίαν διοικητική, εάν δηλαδή το περιεχόμενό της είναι ή όχι διοικητικής φύσεως, δεν αποβλέπομεν δηλαδή εις την ουσίαν αλλ’ εις τον τύπον, ήτοι εις τον χαρακτήρα του οργάνου, εκ του οποίου προήλθεν η πράξις.».

[5] Σύμφωνα με την κρατούσα άποψη, ως διοικητική πράξη ορίζεται η δήλωση βούλησης του διοικητικού οργάνου, με την οποία θεσπίζεται μονομερώς μία ρύθμιση κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και προς εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος (βλ., μεταξύ πολλών, Ε. Πρεβεδούρου, Οι διοικητικές πράξεις (έννοια-διακρίσεις), σε www.prevedourou.gr, τελευταία προσπέλαση: 28.05.2023). Κατά τον Ε. Σπηλιωτόπουλο, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Ι, 2017, σ. 88-89, «Διοικητική πράξη είναι η δήλωση βούλησης του διοικητικού οργάνου, που γίνεται σύμφωνα με ορισμένη διαδικασία ή και χωρίς διαδικασία, με την οποία θεσπίζεται μονομερώς κανόνας δικαίου.». Η προφανής διαφορά στον ορισμό του Σπηλιωτόπουλου έγκειται στην ταύτιση της ατομικής διοικητικής πράξης με κανόνα δικαίου.

[6] Όπως (α) η διάκριση μεταξύ ατομικών διοικητικών πράξεων, ατομικών πράξεων γενικής εφαρμογής και κανονιστικών πράξεων, που συνδέεται, πρωτίστως, με την δυνατότητα άσκησης παρεμπίπτοντος ελέγχου, (β) η διάκριση μεταξύ ευμενών και δυσμενών πράξεων, που συνδέεται, πρωτίστως, με το έννομο συμφέρον ή (γ) η διάκριση μεταξύ συστατικών και διαπιστωτικών πράξεων, που συνδέεται με το περιεχόμενο της πράξης. Για τις διακρίσεις, βλ. Ε. Πρεβεδούρου, όπ. π.

[7] Βλ., θεμελιωδώς, Κ. Γώγο, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, 2005, σ. 7 επ.

[8] ΣτΕ 899/2012.

[9] Βλ. το χαρακτηριστικό παράδειγμα που δίνει ο Μ. Στασινόπουλος, όπ. π., σ. 64: «μία κανονιστική αστυνομική διάταξις είναι κατ’ ουσίαν, ήτοι κατά το περιεχόμενο αυτής, πράξις νομοθετική (…). Επειδή όμως τα αστυνομικά όργανα είναι διοικητικά, ήτοι όργανα εντεταγμένα εις την διοικητικήν ιεραρχίαν, η διάταξης αύτη είναι κατά τύπους διοικητική πράξις, αι δ’ εκ ταύτης προκύπτουσαι διαφοραί φέρουσι τον χαρακτήρα διοικητικών διαφορών.».

[10] ΣτΕ (7μ) 1253/2006.

[11] Βλ. χαρακτηριστικά, Π. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 2014, σ. 430 επ., Π. Λαζαράτο, όπ. π., σ. 526 επ., Ε. Σπηλιωτόπουλο/Β. Κονδύλη, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 2, 2022, σ. 129 επ.

[12] Ούτε και περιέχει κατάλογο των εκτελεστών διοικητικών πράξεων.

[13] Σχετικά με την επιεική μεταχείριση του προβληματικού εισαγωγικού δικογράφου, βλ. ιδίως Ε. Πρεβεδούρου, Τα όρια της εξουσίας του εισηγητή δικαστή για τη διάσωση του ένδικου βοηθήματος (ΣτΕ 935/2017), σε www.prevedourou,gr.

[14] Για το συγκεκριμένο φαινόμενο, βλ. ιδίως Δ. Γούλα, Εργασιακές σχέσεις αθλητών, 2014, σ. 41 επ. και Β. Τσιγαρίδα, Η αρχή iura novit curiaστη διοικητική δίκη, σ. 134 επ

[15] Η οποία κατοχυρώνεται, ως αναπόσπαστο τμήμα της λειτουργικής ανεξαρτησίας, στο άρθρο 87.2 Συντάγματος.

[16] ΣτΕ 2349/1996, 1947/1960.

[17] ΟλΣτΕ 3010, 3006, 2400, 1506, 1116/2014.

[18] Βλ. και Β. Γκέρτσο/Π. Πυργάκη, Η προσωρινή δικαστική προστασία στη διοικητική δίκη, 2013, σ. 237.

[19] Βλ. Κ. Γώγο, όπ. π., σ. 54-55.

[20] ΟλΣτΕ 2264/1976, ΣτΕ (7μ) 3573/2003, ΣτΕ 2731, 986/2019, 2199, 1748/2016, 1395/2015, 899/2012, 580/2006, 3634/2003, ΣτΕ (ΕΑ) 683/2007.

[21] Βλ. εντελώς ενδεικτικά: ΣτΕ 224/2023, 1500, 1371, 1192, 156, 15/2022, 1772/2020.

[22] ΣτΕ (7μ) 880/2016 με τις εκεί παραπομπές στη νομολογία.

[23] Πέραν των γνωστών παραδειγμάτων που δίνονται στα εγχειρίδια διοικητικού δικαίου για εκπαιδευτικούς, πρωτίστως, σκοπούς, αξίζει να σημειωθεί ότι οι προφορικές διοικητικές πράξεις φαίνεται ότι δεν είναι ασυνήθιστες στο πεδίο του προσφυγικού δικαίου. Βλ. σχετικά, Δ. Κόρο/Β. Τσιγαρίδα, Παρατηρήσεις στην ΠροεδρΔΠρΣυρ 36/2021 (Προεδρ)-Τα όρια μεταξύ περιορισμών στην ελευθερία και διοικητικής κράτησης και η δέσμευση του δικαστή από τον χαρακτηρισμό του μέτρου, ΘΠΔΔ 2022, σ. 813 επ.

[24] ΣτΕ 2377/2018.

[25] Α. Γέροντας, Επιτομή Γενικού Διοικητικού Δικαίου, σ. 183 επ., Α. Γέροντας/Π. Παυλόπουλος/Γ. Σιούτη/Σ. Φλογαΐτης, Διοικητικό Δίκαιο, 2022, σ. 223, Κ. Γώγος, Η ανυπόστατη διοικητική πράξη, 2012, σ. 142 επ.

[26] Βλ. σχετικά, Ν. Νικολάκη, Ο δικαστικός έλεγχος της Διοίκησης στην εποχή του ψηφιακού κράτους, σε Ελληνική Εταιρία Δικαίου του Περιβάλλοντος, Τιμητικός Τόμος για την Κατερίνα Σακελλαροπούλου. Το βιώσιμο κράτος, 2022, σ. 35 επ.

[27] Στο ζήτημα αυτό αφιερώνονται δύο εκτενείς μονογραφίες, οι οποίες το πραγματεύονται εξαντλητικά: Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, 2005 και Χ. Μουκίου, Η «σιωπή» της διοίκησης, 2004.

[28] Βλ. ενδεικτικά: ΟλΣτΕ 2349/2017, 4003/2014, 3748-3749/2013, 1211/2007, ΣτΕ (7μ) 1723, 446/2016, 3561, 1332/2014, 3573, 2477/2003, ΣτΕ 1340, 723/2022, 1559, 78/2021, 481/2020, 2688, 1531-1531/2019, 1461, 423/2018, 2592, 2213, 1833, 911/2017, 2950, 2923, 2310, 1814/2016, 4495/2015, 4478/2014, 3764/2015, 812/2013, 5500, 1390/2012, 3310/2010, 4531, 1673/2009, 881/2008, 2992/2006, 1205/2002, 2563/2000, 3527/1999.

[29] ΣτΕ (7μ) 1041/2004, ΣτΕ 3230/2012, 1550/2011, 100/2010, 2274/2003, 3242/1998, 2962/1997, 3806/1996

[30] Εκτελεστή πράξη γεννάται μόνον αν η διοίκηση προβεί σε νέα ουσιαστική έρευνα της υπόθεσης που στηρίζεται στην εκτίμηση νέων στοιχείων που υποβλήθηκαν από τον ενδιαφερόμενο: ΣτΕ 2098/2012,100/2010.

[31] Βλ. ΟλΣτΕ 1175/2008, 2177/2004, ΣτΕ 226/2020, 2722/2018, 3475/2013, 2738/2008, 3279, 2736/2005. Για την διαδρομή του θεσμού, βλ. ενδεικτικά, Β. Τσιγαρίδα, Ο συγκεκριμένος έλεγχος συνταγματικότητας των νόμων στο ελληνικό σύστημα, ΔιπλΕργ, 2014, διαθέσιμο σε: www.ikee.lib.auth.gr, σ. 64 επ. με περαιτέρω παραπομπές στην θεωρία.

[32] Δ. Ντισλίδου, Οι σιωπηρές θετικές πράξεις, ΘΠΔΔ 2015, σ. 102 επ.

[33] Βλ. και ΣτΕ 2880/2014 όπου αναφέρεται ρητά ότι το άρθρο 95 παρ.1 στοιχ. α΄του Συντάγματος «καθιερώνει το τυπικό κριτήριο».

[34] Για την έννοια του οργανικού κριτηρίου και την αντιπαραβολή του με το λειτουργικό, βλ. ενδεικτικά, Ν. Νίκα, Η οριοθέτηση της δικαιοδοσίας των πολιτικών και διοικητικών δικαστηρίων υπό το φως των σύγχρονων νομολογιακών εξελίξεων, ΕλλΔνη, σ. 969 επ., Β. Σκουρή, όπ. π., σ. 158 επ., Μ. Πικραμένο, Το οργανικό κριτήριο υπό το άρθρο 95 παρ. 1 του Συντάγματος και οι αναζητήσεις της νομολογίας, ΕφΔΔ 2008, σ. 810 επ., Ι. Συμεωνίδη, Τα όρια της δικαιοδοσίας των πολιτικών και διοικητικών δικαστηρίων, 1995, σ. 102 επ.

[35] ΣτΕ 4666/1997. Βλ. επίσης ΣτΕ 213/2002, κατά την οποία οι κρίσιμες διατάξεις «υιοθετούν το οργανικό κριτήριο».

[36] Ε. Πρεβεδούρου, Οι διοικητικές πράξεις (έννοια-διακρίσεις), σε www.prevedourou.gr, τελευταία προσπέλαση: 28.05.2023.

[37] Για μερικά χαρακτηριστικά παραδείγματα πράξεων που δεν αντιμετωπίζονται ως διοικητικές εκτελεστές, βλ. ενδεικτικά: ΣτΕ 521/2020 που αφορά σε προκήρυξη για την πρόσληψη καλλιτεχνικού διευθυντή από ΔΗΠΕΘΕ, το οποίο ιδρύθηκε ως δημοτική επιχείρηση· ΣτΕ 651/2019 σχετικά με την δήλωση υπαγωγής σε πρότυπες περιβαλλοντικές δεσμεύσεις· ΣτΕ 1455/2016 που αφορά σε πράξεις της ΕΤΑΔ ΑΕ (ας σημειωθεί, βέβαια, ότι εν προκειμένω το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο αξιοποιεί και το λειτουργικό κριτήριο για τον αποκλεισμό του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου των πράξεων της ενλόγω ανώνυμης εταιρείας)· ΣτΕ 1783/2011 που αφορά σε πίνακα κατάταξης διοριστέων του ΟΠΕΚΕΠΕ, που αποτελεί ΝΠΙΔ· ΣτΕ 4377/2011 σχετικά με πίνακα κατάταξης υποψηφίων της ΕΡΤ· ΣτΕ 1421/2010 που αφορά σε πράξη του Διοικητικού Συμβουλίου του Ο.Α.Ε.· ΣτΕ (7μ) 1200/2009 σχετικά με πράξη Διοικητικού Συμβουλίου Δημοτικής Επιχείρησης για τη σύσταση σύμβασης εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου κατά τις προβλέψεις του π.δ. 164/2004· ΣτΕ 1518/2009 σχετικά με πίνακα διοριστέων υποψηφίων του Οργανισμού Λιμένος Ηρακλείου ΑΕ· ΣτΕ 3305/2008 που αφορά σε πράξη του Διοικητικού Συμβουλίου του ΝΠΙΔ ΙΟΚ· ΣτΕ 3019/2008 που αφορά σε πίνακα διοριστέων του Νοσοκομείου Παπαγεωργίου, το οποίο αποτελεί ΝΠΙΔ· ΣτΕ 349/2007 σχετικά με το ΝΠΙΔ Ελληνική Ομοσπονδία Καλαθοσφαίρισης· ΣτΕ (ΕΑ) 168/2005 που αφορά σε προκήρυξη διαγωνισμού του Ιδρύματος Ιατροβιολογικών Ερευνών της Ακαδημίας Αθηνών, το οποίο συστήθηκε με το π.δ. 420/1991 ως ΝΠΙΔ· ΣτΕ (ΕΑ) 114, 48/2005 σχετικά με προκηρύξεις διαγωνισμών του Νοσοκομείου Παπαγεωργίου, το οποίο αποτελεί ΝΠΙΔ· ΣτΕ1713/2004 σχετικά με πράξεις οργάνου της Τράπεζας της Ελλάδος· ΣτΕ 3634/2003 που αφορά σε πράξεις της ΚΕΔ (Κτηματική Εταιρεία Δημοσίου)· ΣτΕ 3176/2003 σχετικά με πράξεις του ΝΠΙΔ Οργανισμός Ανασυγκρότησης Επιχειρήσεων· ΣτΕ 2274/2003 σχετικά με πράξεις των ΕΛΤΑ· ΣτΕ 3770/2002 σχετικά με πράξεις της Αγροτικής Τράπεζας της Ελλάδος ΑΕ· ΣτΕ (ΕΑ) 678/2001 που αφορά σε πράξη παρακατάθεσης της ΑΤΤΙΚΟ ΜΕΤΡΟ ΑΕ· ΣτΕ (7μ) 3204/1998 που αφορά σε πράξη διαιτητικού οργάνου (Οργανισμός Μεσολάβησης και Διαιτησίας) το οποίο συστήθηκε διά νόμου ως νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου· ΣτΕ 4454/1998 που αφορά σε απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της ΛΑΡΚΟ ΑΕ· ΣτΕ (ΕΑ) 112/1998 σχετικά με πράξη θυγατρικής εταιρείας του ΟΣΕ· ΣτΕ 4667/1997 σχετικά με πράξεις οργάνων του ΟΣΕ· ΣτΕ 4666/1997 που αφορά σε πράξη του Γενικού Διευθυντή της ΕΓΝΑΤΙΑ ΟΔΟΣ ΑΕ· ΣτΕ 315/1995 που αφορά σε πράξη (πίνακα επιτυχίας διαγωνισμού για την πρόσληψη προσωπικού) της ΔΕΗ.

[38] ΣτΕ 521/2020.

[39] ΟλΣτΕ 870-872/2018, 1562/1986, ΣτΕ (7μ) 1570/2000, ΣτΕ 2214/2017, 2860/2016, 2243/2015, 2629/2014, 844/2010, 4246/2009, 3144/2006, 1554/2005, 1422, 677/2002, 1941/2000, 6322/1996, 1969/1993, ΣτΕ (ΕΑ) 205/2006.

[40] ΟλΣτΕ 896-899/2008 με περαιτέρω παραπομπές στη νομολογία. Βλ. επίσης, ΣτΕ 1570/2000.

[41] Α. Γέροντας/Π. Παυλόπουλος/Γ. Σιούτη/Σ. Φλογαΐτης, όπ. π., σ. 161.

[42] Βλ. όμως και ΣτΕ 2214, 2213/2017, όπου η επίκληση του λειτουργικού κριτηρίου γίνεται προς επίρρωση του συμπεράσματος που εξάγεται άμεσα δυνάμει του οργανικού κριτηρίου.

[43] Αξίζει, πάντως, να σημειωθεί ότι στη νομολογία απαντάται και η αντίστροφη κατασκευή, που, ενώ εκκινεί από τις ίδιες προκείμενες, καταλήγει στην κατάφαση της υπαγωγής της προσβαλλόμενης πράξης στο άρθρο 45 παρ.1 π.δ. 18/1989. Βλ. ενδεικτικά, ΣτΕ 1195/2011, 2228/2007, 2291/2006.

[44] Για μία σχετική σταχυολόγηση που αναδεικνύει την προϊστορία του ζητήματος και τις ποικίλες εφαρμογές του, βλ. ιδίως, Π. Λαζαράτο, όπ. π., σ. 30 επ., Ν. Νίκα, όπ. π., Ι. Συμεωνίδη, όπ. π., σ. 159 επ. (και οι τρεις με εξαντλητικές παραπομπές στη νομολογία, παλαιότερη και νεότερη). Από τη σχετικά πρόσφατη νομολογία, βλ., εντελώς ενδεικτικά, ΟλΣτΕ 870-872/2018, συμφώνως προς τις οποίες η υπουργική απόφαση για τον ορισμό της διοίκησης του ΟΑΣΘ και την θέση του Οργανισμού σε εκκαθάριση έχει κριθεί ως μη εκτελεστή διότι «εντάσσεται στο πλαίσιο της οργάνωσης και δράσης νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου»· ΟλΣτΕ 896-899/2008 βάσει των οποίων η έκδοση μετοχοποιήσιμων τίτλων εξυπηρετεί τις ταμιευτικές ανάγκες του Δημοσίου και, ως εκ τούτου, δεν αφορά έννομη σχέση δημοσίου δικαίου αλλά έχει γίνεται κατ’ εφαρμογή διατάξεων που διέπουν τη συναλλακτική δράση της διοίκησης· ΣτΕ 2309/2016, 3843/2013, 1195, 1225/2011, 3144/2006, 3634/2003, 758, 573/2000, 6322, 2196/1996 που αφορούν σε πράξεις οι οποίες συνδέονται με εμπράγματες (ιδιωτικές) διαφορές του Δημοσίου με ιδιώτες· ΣτΕ 962/2002, σύμφωνα με την οποία η διαδικασία πρόσληψης νομικού συμβούλου υπάγεται στο ιδιωτικό δίκαιο ακόμη και αν η διοίκηση (εν προκειμένω ΝΠΔΔ) έχει επιλέξει εκουσίως την εφαρμογή των διατάξεων δημοσίου δικαίου που διέπουν την επιλογή έμμισθου δικηγόρου.

[45] Έτσι η Πρεβεδούρου [Φ. Σπυρόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Χ. Ανθόπουλος/Γ. Γεραπετρίτης(/Ε. Πρεβεδούρου), Σύνταγμα, κατ’ άρθρο ερμηνεία, 2017, σ. 1457, η οποία περιλαμβάνει το λειτουργικό κριτήριο στον ορισμό της εκτελεστής διοικητικής πράξης κατ’ άρθρο 95 παρ.1 στοιχ. α΄του Συντάγματος.

[46] Βλ. εντελώς ενδεικτικά, Μ. Πικραμένο, όπ. π., σ. 813.

[47] Βλ. σχετικά, Β. Σκουρή, όπ. π., σ. 159 επ. Ο συγγραφέας χαρακτηρίζει, βέβαια, την ανεξαίρετη εφαρμογή του οργανικού κριτηρίου ως «ανέφικτη και αλυσιτελή» (σ. 161).

[48] Σύμφωνα με το οποίο, «Σε ειδικές περιπτώσεις και προκειμένου να επιτυγχάνεται η ενιαία εφαρμογή της αυτής νομοθεσίας μπορεί να ανατεθεί με νόμο η εκδίκαση κατηγοριών ιδιωτικών διαφορών στα διοικητικά δικαστήρια ή κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίας στα πολιτικά δικαστήρια.». Για την ερμηνεία της διάταξης, βλ. Φ. Σπυρόπουλο/Ξ. Κοντιάδη/Χ. Ανθόπουλο/Γ. Γεραπετρίτης (/Ν. Νικολάκη), Σύνταγμα, κατ’ άρθρο ερμηνεία, 2017, σ. 1438 επ. Η διάταξη δεν έχει αξιοποιηθεί ευρέως από το νομοθέτη· έχει τύχει, όμως, εφαρμογής, ενδεικτικά, στο πεδίο του δικαίου δημοσίων συμβάσεων, το οποίο στο παρελθόν (προ της ισχύος του ν. 3886/2010) είχε προκαλέσει πολυάριθμες αμφισβητήσεις δικαιοδοσίας: Βλ., σχετικά, Χ. Δετσαρίδη, Η προδικαστική προσφυγή στο στάδιο ανάθεσης Δημοσίων Συμβάσεων, 2019, σ. 40 επ., Δ. Ράικο, Δίκαιο Δημοσίων Συμβάσεων, 2017, σ. 729 επ. Πλέον, πέραν των άρθρων 175 και 205^Α ν. 4412/2016, που υπάγουν τις διαφορές που γεννώνται κατά την εκτέλεση της σύμβασης στην δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων («ανεξάρτητα από τον χαρακτήρα της σύμβασης ως διοικητικής ή ως ιδιωτικού δικαίου»), όλες οι διαφορές του προσυμβατικού σταδίου επιλύονται από τα διοικητικά δικαστήρια στο πλαίσιο της ακυρωτικής δικαιοδοσίας δυνάμει του άρθρου 372 ν. 4412/2016, ανεξαρτήτως της συνδρομής του λειτουργικού κριτηρίου και της φύσης της σύμβασης.

[49] Α. Παπαχρίστου/Σ. Λύτρας, Τα διφυή νομικά πρόσωπα στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας σε ΤιμΤομΣτΕ, 2004, σ. 809, οι οποίοι παραπέμπουν στις αποφάσεις ΟλΣτΕ 564/1934, 191/1931 και 1149/1939.

[50] Έχουν, π.χ., ιδρυθεί από το κράτος ή η διοίκησή τους ορίζεται από το κράτος ή επιχορηγούνται από το τελευταίο ή δημιουργήθηκαν κατόπιν της μετατροπής ΝΠΔΔ σε ΝΠΙΔ. Βλ. σχετικά την περιπτωσιολογία που παρατίθεται σε επόμενη υποσημείωση της παρούσας παραγράφου. Βλ., επίσης, τη γνώμη των Συμβούλων Καραμανώφ και Γράβαρη στην ΟλΣτΕ 3344/2013, που διευκρινίζει ότι «ο διφυής χαρακτήρας, ως νομική έννοια αναγκαία για τη διασφάλιση του κρατούντος οργανικού κριτηρίου, προϋποθέτει νομικό πρόσωπο με ένδυμα μεν ιδιωτικού δικαίου, πλην όμως λειτουργούντος όχι με κερδοσκοπικό σκοπό αλλά προς το δημόσιο συμφέρον και υπαγόμενο, χάριν τούτου, σε ειδικό καθεστώς δημοσίου δικαίου, ήτοι με προνόμια και υποχρεώσεις ασυμβίβαστα προς τις αρχές και απαιτήσεις του ελεύθερου ανταγωνισμού (…)».

[51] Ενδεικτικά: Α. Γέροντας/Π. Παυλόπουλος/Γ. Σιούτη/Σ. Φλογαΐτης, όπ. π., σ. 161-162, Α. Γέροντας, Επιτομή Γενικού Διοικητικού Δικαίου, σ. 147-149, Α. Γέροντας, Επιτομή Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου, 2020, σ. 94-96, Κ. Γώγος/Π. Δαγτόγλου, Ουσιαστικά και δικονομικά ζητήματα που γεννώνται εξ αιτίας αίτησης για την ακύρωση της παράλειψης της ΔΕΗ να μεταβιβάσει στο Ελληνικό Δημόσιο περιβαλλοντικώς αποκατεστημένες εκτάσεις που χρησιμοποιήθηκαν απ’ αυτήν για την εξόρυξη λιγνίτη, Ενέργεια & Δίκαιο, 2012, σ. 10 επ., Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 2015, σ. 624 επ., Α. Καϊδατζής, Συνταγματικοί περιορισμοί των ιδιωτικοποιήσεων, 2006, σ. 316 επ., Ι. Συμεωνίδης, Η φύση των πράξεων των νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου του δημόσιου τομέα, 1991, σ. 75 επ.

[52] Ι. Συμεωνίδης, όπ. π.

[53] Έτσι, ο Σ. Βλαχόπουλος, Λιγότερο Κράτος δεν σημαίνει και συρρίκνωση της διοικητικής δικαιοσύνης: η αναβίωση των «διφυών» νομικών προσώπων, ΕφΔΔ 2009, σ. 417 επ. Παραπλήσια η εκτίμηση του Α. Καϊδατζή, όπ. π.

[54] Π. Δαγτόγλου, όπ. π., σ. 625.

[55] Βλ., μεταξύ άλλων, την κριτική των Α. Καϊδατζή, όπ. π. και Α. Παπαχρίστου/Σ. Λύτρα, όπ. π. Σε περισσότερο αισιόδοξη κατεύθυνση κινείται ο Σ. Βλαχόπουλος, όπ. π.

[56] Έτσι ο Γ. Παπαχατζής, Σύστημα του ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου, Α, 1983, σ. 519.

[57] Βλ. ΟλΣτΕ 3344/2013, όπ. π. Από την θεωρία: Α. Γέροντας/Π. Παυλόπουλος/Γ. Σιούτη/Σ. Φλογαΐτης, όπ. π., σ. 161, Α. Καϊδατζής, όπ. π., σ. 321, Κ. Παπανικολάου, Η εξουσία των Ανεξάρτητων Αρχών, 2018, σ. 267, Ε. Πρεβεδούρου, Η διοικητική πράξη ως θεμελιώδης έννοια του διοικητικού δικαίου, σε www.prevedourou.gr, τελευταία προσπέλαση: 29.05.2023, με πλούσιες παραπομπές στη νομολογία σχετικά με την περιπτωσιολογία των διφυών προσώπων.

[58] Βλ. ενδεικτικά: ΟλΣτΕ 3014/2014, 2008/1987, ΣτΕ 2682/2014, 2378/1988 που καταφάσκουν τον διοικητικό χαρακτήρα των πράξεων που εκδίδει η Τράπεζα της Ελλάδος (που λειτουργεί υπό τη νομική μορφή της ΑΕ) κατά την άσκηση των -δημόσιας εξουσίας- αρμοδιοτήτων που αφορούν στον εποπτικό της ρόλο σε άλλες τράπεζες, την διαχείριση εξωτερικού συναλλάγματος και την προστασία της χρηματοοικονομικής σταθερότητας· ΟλΣτΕ 891-896/2008 σχετικά με τις πράξεις παραχώρησης ιδιαίτερων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων εκ μέρους της Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ (γενικά για το ζήτημα της παραχώρησης δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων και την εξαντλητική ανάλυση της σχετικής νομολογίας, βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Πράξεις παραχώρησης ιδιαίτερων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων, σε www.prevedourou.gr, τελευταία προσπέλαση: 29.05.2023)· ΟλΣτΕ 108/1991 σχετικά με την διοικητική φύση της κήρυξης απαλλοτρίωσης από δημοτικές εταιρείες ύδρευσης και αποχέτευσης (ΝΠΙΔ)· ΣτΕ (7μ) 2480/2014, ΣτΕ 1457/2018 που αναγνωρίζουν διφυή χαρακτήρα στον Ελληνικό Οργανισμό Ανακύκλωσης (ΑΕ) κατά την άσκηση αρμοδιότητας έγκρισης συστημάτων εναλλακτικής διαχείρισης ή ανάκλησης της έγκρισης ή εισήγησης στον Υπουργό για επιβολή κυρώσεων· ΣτΕ (7μ) 1360/2007 κατά την οποία οι πράξεις επιβολής κυρώσεων για παραβάσεις της χρηματοπιστωτικής νομοθεσίας που εκδίδονται από το ΧΑΑ (το οποίο συστάθηκε ως ΝΠΔΔ και μετατράπηκε σε ΑΕ) είναι διοικητικές· ΣτΕ (7μ) 2676/2001 κατά την οποία ο αρχικά ιδρυθείς ως ΝΠΔΔ και στη συνέχεια μετατραπείς σε ΑΕ Οργανισμός Σχολικών Κτηρίων εκδίδει διοικητικές πράξεις κατά την εφαρμογή της πολεοδομικής νομοθεσίας· ΣτΕ 1100/2015 σχετικά με τον εκτελεστό χαρακτήρα των πράξεων παραχώρησης δημοσίων εκτάσεων που εκδίδει η ΚΕΔ ΑΕ (Κτηματική Εταιρεία Δημοσίου)· ΣτΕ 97/2014 σχετικά με τις πράξεις επιβολής δικαιωμάτων προσόρμισης και πρυμνοδέτησης που εκδίδει ο ΟΛΠ ανεξαρτήτως της μετατροπής του από ΝΠΔΔ σε ΑΕ· ΣτΕ 612/2005 (με περαιτέρω παραπομπές στη νομολογία) σχετικά με τις δημοσίου δικαίου πράξεις που εκδίδει η Αγροτική Τράπεζα Ελλάδος· ΣτΕ 3015/2004 σύμφωνα με την οποία το ΝΠΙΔ Ελληνικός Οργανισμός Γάλακτος εκδίδει διοικητικές πράξεις κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του που αναφέρονται στη διαχείριση του συστήματος των ποσοστώσεων του γάλακτος· ΣτΕ 542/2003 σχετικά με τον Ελληνικό Οργανισμό Μικρών-Μεσαίων Επιχειρήσεων και Χειροτεχνίας ΑΕ κατά την έκδοση πράξεων υπαγωγής επενδύσεων στον αναπτυξιακό νόμο· ΣτΕ 3761/1986, 4204/1984 σχετικά με τις διοικητικού χαρακτήρα πράξεις που εκδίδει η ΔΕΗ ΑΕ όταν ενεργεί ως φορέας κοινωνικής ασφάλισης. Βλ., εντελώς ενδεικτικά και τις εξής αντίθετες περιπτώσεις: ΣτΕ 4666/1997 σύμφωνα με την οποία η ΕΓΝΑΤΙΑ ΟΔΟΣ ΑΕ δεν λειτουργεί ως διφυές πρόσωπο κατά την έκδοση πράξης επιλογής Γενικού Διευθυντή· ΣτΕ (ΕΑ) 642/2009 κατά την οποία ο Οργανισμός Ελληνικών Γεωργικών Ασφαλίσεων (ΝΠΙΔ) δεν λειτουργούσε ως διφυές πρόσωπο κατά την έκδοση προμήθειας υπηρεσιών καθαριότητας.

[59] Βλ. σχετικά, Ε. Πρεβεδούρου, Η διοικητική πράξη ως θεμελιώδης έννοια του διοικητικού δικαίου, όπ. π.

[60] Βλ. ενδεικτικά, ΟλΣτΕ 2587/2014 κατά την οποία οι πράξεις έγκρισης των μελετών των κτιριακών εγκαταστάσεων έργου στο πλαίσιο σύμβασης παραχώρησης, οι οποίες εκδίδονται από ανεξάρτητο μηχανικό (ιδιώτη), είναι εκτελεστές διότι ανάγονται στην, κατά νόμο, άσκηση δημόσιας εξουσίας. Δεν ισχύει το ίδιο για τα φυσικά πρόσωπα ή νομικά πρόσωπα (ιδιωτικού δικαίου), στα οποία ανατίθεται η αρμοδιότητα συλλογής στοιχείων σχετικά με ελεγχόμενες εταιρείες από την Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς αφού δεν τους έχει ανατεθεί, ταυτόχρονα, η δυνατότητα έκδοσης διοικητικών πράξεων (ΣτΕ 2825/2014). Βλ., επίσης, την σχετικά πρόσφατη ΟλΣτΕ 2210/2020 (αλλά και την ΟλΣτΕ 419/2021, που επαναλαμβάνει τη σχετική συλλογιστική), όπου κρίθηκε ότι οι δηλώσεις των μηχανικών (ιδιωτών) περί υπαγωγής αυθαίρετων κατασκευών στο ν. 4178/2013 δεν αποτελούν διοικητικές πράξεις. Εδώ, το ΣτΕ, προκειμένου να αποφύγει την υπερβολική διαστολή της κατασκευής του διφυούς προσώπου, υιοθέτησε μία ρεαλιστική άποψη, εντοπίζοντας την εκτελεστή πράξη στην αποδοχή της σχετικής δήλωσης από το ηλεκτρονικό σύστημα. Ίσως θα ήταν απλούστερο να γίνει λόγος για σιωπηρή θετική πράξη. Για έναν εκτενή σχολιασμό της απόφασης, βλ. Ε. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Σκέψεις για την έννοια της εκτελεστής διοικητικής πράξης, ΘΠΔΔ 2021, σ. 308 επ.

[61] Για μια εξαντλητική παράθεση της σχετικής περιπτωσιολογίας, βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Η ανάθεση διοικητικού έργου σε ιδιώτες: αποδυνάμωση ή αναζωογόνηση του διοικητικού δικαίου; σε Ελληνική Εταιρία Δικαίου του Περιβάλλοντος, Το βιώσιμο κράτος, 2022, σ. 97 επ.

[62] Βλ. σχετικά, Π. Μουζουράκη, Η άσκηση διοικητικού έργου μέσω ιδιωτών, 2021, σ. 76 επ.

[63] Βλ. αντί πολλών, Θ. Δ. Τσάτσο, όπ. π., σ. 175 επ. με εξαντλητικές παραπομπές στην (παλαιότερη) θεωρία. Σημείο αναφοράς παραμένει το έργο του Μ. Δένδια, Το κράτος δικαίου και αι πράξεις κυβερνήσεως, 1932. Από τη σύγχρονη θεωρία, βλ. ιδίως την ανάλυση του Π. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 2014, σ. 449 επ.

[64] Βλ. Σ. Βλαχόπουλο, Οι πράξεις κυβερνήσεως υπό το πρίσμα της νεώτερης νομολογίας του ΣτΕ, ΕλλΔνη 1996, σ. 1478 επ.

[65] Για τον ορισμό, βλ. Α. Τσιρωνά, Οι συγκρούσεις λειτουργιών και δικαιοδοσιών και η επίλυσή τους από το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο, 2015, σ. 127-128.

[66] Για μερικά σχετικά παραδείγματα από τη νομολογία των τελευταίων δεκαετιών, βλ. ιδίως: ΟλΣτΕ 2618/2018 κατά τις οποίες οι πράξεις που συνδέονται με την υπογραφή διεθνούς συνθήκης (της Συμφωνίας των Πρεσπών) ανάγονται στην διαχείριση της πολιτικής εξουσίας στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής και συνδέονται ευθέως με τη διαχείριση των διεθνών σχέσεων της χώρας με συνέπεια να μην υπόκεινται, ως κυβερνητικές, σε ακυρωτικό έλεγχο· ΟλΣτΕ 2787/2015 κατά την οποία το π.δ. προκήρυξης δημοψηφίσματος αποτελεί κυβερνητική πράξη αναγόμενη στην διαχείριση της πολιτικής εξουσίας και, ως εκ τούτου, δεν προσβάλλεται παραδεκτώς με αίτηση ακύρωσης· ΟλΣτΕ 1209/2014, 22/2007, 3669, 22/2006, ΣτΕ (ΕΑ) 15/2014 περί του κυβερνητικού χαρακτήρα της άδειας του Υπουργού Δικαιοσύνης για την επίσπευση εκτέλεσης αλλοδαπού δημοσίου μιας και συνδέεται με τις διεθνείς σχέσεις της χώρας· ΣτΕ (7μ) 1397-1398/2000, ΣτΕ 1116/1997, 628/1996 η οποία έκρινε ότι τα π.δ. περί διάλυσης της Βουλής και διενέργειας εκλογών φέρουν «τον χαρακτήρα κατ’ εξοχήν κυβερνητικής πράξεως που ανάγεται στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας»· ΣτΕ799/2001 που καταφάσκει τον χαρακτηρισμό πράξης του Υπουργικού Συμβουλίου περί της δυνατότητας αναστολής ποινικών διώξεων επί πολιτικών εγκλημάτων εκ των οποίων δύναται να διαταραχθούν οι διεθνείς σχέσεις της χώρας ως κυβερνητικής.

[67] Για τη σχετική νομολογία, βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Κυβερνητικές πράξεις, σε www.prevedourou.gr. Βλ. επίσης Δ. Εμμανουηλίδη, Ειδικές περιπτώσεις αποζημιωτικής ευθύνης ενώπιον των Διοικητικών Δικαστηρίων, ΔιΔικ 2020, σ. 529 επ.

[68] Διαφορετικό ζήτημα είναι, βέβαια, κατά πόσο εν τέλει ο ακυρωτικός δικαστικός έλεγχος -που είναι, κατ’αρχήν, περιορισμένος στην αξιολόγηση νομικών ζητημάτων- θεωρείται πλήρης και αποτελεσματικός ενόψει των προβλέψεων του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ. Επί του ερωτήματος αυτού, το ΣτΕ απαντά, παραδοσιακά, καταφατικά. Βλ. ενδεικτικά, ΣτΕ 1982/2016, 2762, 2759, 2759/2015, 1862/2014.

[69] Με δεδομένο, πάντα, ότι το άρθρο 95.1.α΄ Συντάγματος αποτελεί παραπληρωματική διάταξη του άρθρου 20.1 του θεμελιώδους νόμου του κράτους. Βλ. παραπάνω, υποσημ. 6. Φυσικά, η μη υπαγωγή μίας πράξης στο άρθρο 45.1 π.δ. 18/1989 δεν συνεπάγεται άνευ ετέρου τον αποκλεισμό της δικαστικής προστασίας του ενδιαφερομένου αφού η τελευταία μπορεί να αναζητηθεί, υπό τις εκάστοτε προϋποθέσεις, είτε από τα πολιτικά δικαστήρια είτε ακόμη και ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων με την άσκηση αγωγής ή το προβλεπόμενο ένδικο βοήθημα.

[70] Βλ. ενδεικτικά για μία απολύτως πάγια νομολογία: ΟλΣτΕ 457/2022, 2777/2020, 870-872, 704/2018, 215/2016, 2154/2015, 1618/2012, 3976-3982/2009, 3070/2008, 1484/1999, ΣτΕ (7μ) 1726/2020, 2288/2017, 2151/2014, 2868/2012, ΣτΕ 1458, 304/2019, 1526/2012, 213/2002, 1256/1995.

[71] ΟλΣτΕ 2349/2017.

[72] ΟλΣτΕ 4944-4945/1995.

[73] ΣτΕ 1256/1995.

[74] ΟλΣτΕ 2291/2015, 1901/2014, 1250/2003, 3621/2002, 3636/1989, 2289/1987.

[75] ΟλΣτΕ 2291/2015, 1250/2003, 3636/1989, 2289/1987.

[76] Για τη σχετική κριτική της θεωρίας και, εν γένει, για τον θεσμό των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, βλ., ιδίως, Σ. Βλαχόπουλο, Παρατηρήσεις στην ΣτΕ ΕΑ 236/2013, ΘΠΔΔ 2013, σ. 512, επ., Α. Ηλιάδου, Παρατηρήσεις στην ΣτΕ ΕΑ 236/2013, ΘΠΔΔ 2013, σ. 515 επ., Α. Καϊδατζή/Δ. Πατσίκα, Κοινοβουλευτικός έλεγχος των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου-Με αφορμή ένσταση αντισυνταγματικότητας κατά κυρωτικού νόμου, ΔτΑ 2017, σ. 361 επ., Χ. Καυκά, Η αδράνεια του νομοθέτη, 2021, σ. 115 επ., Π. Λαζαράτο, όπ. π., σ. 527, Α. Παπακωνσταντίνου, Πράξεις νομοθετικού περιεχομένου: συνταγματικές ρυθμίσεις και έλεγχος νομιμότητας (με αφορμή τη ΣτΕ Ολομ. 1250/2003), ΔιΔικ 2004, σ. 10 επ., Π. Παραρά, Αι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου του Προέδρου της Δημοκρατίας, 1981, passim, Χ. Χρυσανθάκη, Ο δικαστικός έλεγχος των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, ΘΠΔΔ 2014, σ. 393 επ., Κ. Χρυσόγονο, Ο έλεγχος της συνδρομής των ουσιαστικών προϋποθέσεων για την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, ΕλλΔνη 1991, σ. 705 επ.

[77] Π. Λαζαράτος, όπ. π. αρ. περ. 696.

[78] ΣτΕ 213/2002.

[79] ΣτΕ 1574/1977.

[80] ΟλΣτΕ 983/2012.

[81] ΣτΕ 1152/2018.

[82] Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, 2005, σ. 56. Πρβλ. Ε. Βενιζέλο, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, 2021, σ. 134-135 και 136 επ. Βλ., όμως, και την επιχειρηματολογία του Κ. Χρυσόγονου, Συνταγματικό Δίκαιο, 2022, ο οποίος κάνει συνδέει τις κανονιστικές πράξεις με την εκτέλεση των νόμων.

[83] Κατά της συγκεκριμένης δυνατότητας, βέβαια, μπορούν να διατυπωθούν (και) επιχειρήματα γραμματικής ερμηνείας εκ του άρθρου 45 παρ. 4 π.δ. 18/1989, το οποίο κάνει λόγο για ρύθμιση «ορισμένης σχέσης». Βλ., σχετικά, Κ. Γώγο, όπ. π.

[84] Τούτο ισχύει, για παράδειγμα, στην περίπτωση που ο ίδιος ο τυπικός νόμος καθιερώνει αμέσως και ευθέως ένα δικαίωμα των πολιτών, καταλείπει δε απλώς στον εξουσιοδοτούμενο κανονιστικό νομοθέτη να θεσπίσει συμπληρωματικούς κανόνες, αναγκαίους για τη ρύθμιση τεχνικών λεπτομερειών ή των όρων άσκησης ενός δικαιώματος: ΟλΣτΕ 3748-3749/2013, Ολ 4003/2014, Ολ 1336/2018, 177/2019, 911/2023, 352/2023.

[85] Βλ. ενδεικτικά, ΟλΣτΕ 1336-1339/2018, 2070/1999, 1430/1981, ΣτΕ (7μ) 1089/2008, 538/2002, 2546/1999, ΣτΕ 1289, 660/2022, 464, 462/2016, 3395/2014, 2737/2013, 4917/2012, 780/2011, 2224/2009, 211/2006, 671/2002, 4181, 2927, 362/2001, 1399/2000, 1709/1998, 4620, 2828/1997, 4396, 3254/1996, 1391/1990, 1490/1982, ΣτΕ (ΕΑ) 831/2005.

[86] Βλ. και Δ. Τομαρά, Η κανονιστική διοικητική πράξη, 2018, σ. 31 επ.

[87] ΣτΕ (7μ) 2106/2012, ΣτΕ 3090/2017, 166/2015, 2588/2011, 501/2009, 1818/2007, 2969/2003, 3046/2002.

[88]. Βλ. σχετικά, από την πρόσφατη νομολογία, που, μάλλον, τείνει να εφαρμόζει συχνότερα την εξαίρεση σε σχέση με το παρελθόν, ΟλΣτΕ 870-872, 704/2018, 4446/2015, 4003/2014, 3053/2009, ΣτΕ (7μ) 2073/2022, 1057/2019, 1321/2018, 303/2017, ΣτΕ 1131/2020, 304/2019, 2040, 539/2017, 4352, 4272, 3943/2015,

[89] Βλ. αντί πολλών, Ε. Πρεβεδούρου, Η διοικητική πράξη ως θεμελιώδης έννοια του διοικητικού δικαίου, όπ. π., υπό 34, Β. Χρήστου, Από την κύρωση στην θέσπιση διοικητικών πράξεων διά τυπικού νόμου, 2010, σ. 97 επ., όπου και εξαντλητική ανάλυση των διάφορων φάσεων της σχετικής νομολογίας του ΣτΕ. Βλ., επίσης, Ι. Μαθιουδάκη, Από την ατομική νομοθετική ρύθμιση στην ατομική νομοθετική πράξη, ΤοΣ 2010, σ. 275 επ.Πρβλ., τέλος, Μ. Βροντάκη, Το πρόβλημα της χρονικής ισχύος των νόμων-μέτρων, ΤοΣτ 1977, σ. 395 επ., Δ. Κόρσο, Η ερώτηση περί του κύρους των προσωπικών νόμων η άλλως νόμων επ’ ανδρί, ΔιΔικ 1994, σ. 1 επ.

[90] Διαφορετικό είναι το ζήτημα της συμφωνίας της θέσης σε ισχύ ατομικής πράξης διά τυπικού νόμου με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών (και, εν τέλει, το Σύνταγμα): Βλ. σχετικά, ΟλΣτΕ 44/2021. Για μια ανάλυση της απόφασης, βλ. ιδίως, Γ. Σιούτη, Οι ατομικοί νόμοι στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ΕφΔΔ 2021, σ. 664 επ.

[91] Είτε υπό το πρίσμα του Συντάγματος είτε υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ είτε, τέλος, υπό το πρίσμα του ενωσιακού δικαίου: Βλ., σχετικά, ΟλΣτΕ 457/2022 με παραπομπές στη νομολογία του ΕΔΔΑ.

[92] ΟλΣτΕ 457/2022, 2777/2020, 870-872, 704/2018, 215/2016, 2154/2015, 3976-3982/2009, ΣτΕ 1458/2019. Για την ανάλυση της σχετικής νομολογίας και την διάκριση των διάφορων υποπεριπτώσεων, βλ. Γ. Σιούτη, όπ. π.

[93] ΟλΣτΕ 3035/2008, 282/1995, ΣτΕ 2880/2014, 1919/2009.

[94] ΟλΣτΕ 3035/2008.

[95] Βλ. ενδεικτικά, ΟλΣτΕ 2472-2473/2008, κατά τις οποίες οι πράξεις Τμημάτων του ΕΣ δεν υπόκεινται σε ακυρωτικό έλεγχο· ΣτΕ (7μ) 419/2005, ΣτΕ 212/2003 κατά τις οποίες δεν προσβάλλονται πράξεις της Ολομέλειας Πρωτοδικείου· ΣτΕ 2880/2014 σχετικά με το απρόσβλητο των αποφάσεων του Ανώτατου Δικαστικού Συμβουλίου Πολιτικής και Ποινικής Δικαιοσύνης· ΣτΕ 2342/2006 που απορρίπτει ως απαράδεκτη αίτηση ακύρωσης που στρέφεται κατά πράξεων (παραγγελιών) της Προέδρου του Τριμελούς Συμβουλίου Διεύθυνσης Πρωτοδικείου· ΣτΕ 1866/2002 η οποία απορρίπτει λόγο (και όχι ένδικο βοήθημα) ως απαράδεκτο διότι βάλλει κατά της νομιμότητας κρίσης του Συμβουλίου Πρωτοδικών σε Ολομέλεια.

[96] Βλ. ενδεικτικά, ΣτΕ (7μ) 2681/2005, 2190/2001, ΣτΕ 3046, 1281/2017, 1509/2010, 1654/2008, 2681/2005. Μάλιστα, κατά τη σχετική νομολογία (βλ., ιδίως, ΣτΕ 1281/2017) η σχετική απόφαση του Υπουργού δεν αποτελεί κυβερνητική πράξη.

[97] Βλ. ενδεικτικά, ΣτΕ 1654/2008, 2172/1990.

[98] Βλ. Β. Τσιγαρίδα/Ι. Κωνσταντίνου, σε Κ. Γώγο/Ι. Κωνσταντίνου, Κώδικας Δικηγόρων, Ερμηνεία κατ’ άρθρο, 2019, σ. 401 επ. με εξαντλητικές παραπομπές στη σχετική θεωρία και νομολογία.

[99] Βλ. ενδεικτικά, ΣτΕ 1494/2021, ΣτΕ 3919/2014 (με περαιτέρω παραπομπές στην παλαιότερη νομολογία του δικαστηρίου), ΣτΕ 1565/2011. Από τη θεωρία, βλ. εντελώς ενδεικτικά, Ε. Πρεβεδούρου, Οι διοικητικές πράξεις (έννοια-διακρίσεις), όπ. π.

[100] Η απαίτηση για την ύπαρξη του συγκεκριμένου στοιχείου, ως sine qua non όρου της έννοιας της διοικητικής πράξης, δεν περιορίζει υπέρμετρα το δικαίωμα δικαστικής προστασίας και, ως εκ τούτου, δεν αντίκειται στο άρθρο 6.1 ΕΣΔΑ ή το άρθρο 20 παρ. 1 Συντάγματος (ΣτΕ 3919/2014). Εξάλλου, όπως έχει σημειωθεί πολλάκις στην παρούσα ανάλυση, κατά των μη εκτελεστών πράξεων της διοίκησης (π.χ. κατά των υλικών ενεργειών), ο ενδιαφερόμενος θα έχει στην διάθεσή του άλλα ένδικα βοηθήματα διά των οποίων παρέχεται πλήρης και αποτελεσματική δικαστική προστασία. Κατά των πλημμελειών των προπαρασκευαστικών πράξεων, εξάλλου, δύναται να προβάλει αιτιάσεις με αφορμή την προσβολή της διοικητικής πράξης όταν αυτή εκδοθεί ή της παράλειψης (οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας) όταν αυτή συντελεστεί.

[101] Ε. Πρεβεδούρου, όπ. π. Βλ., επίσης, ΟλΣτΕ 3053/2009, κατά την οποία έγγραφο διά του οποίου διατάσσεται η συνέχιση εργασιών αξιολογείται ως εκτελεστή διοικητική πράξη διότι «ανεξαρτήτως της ειδικότερης διατυπώσεως του περιεχομένου του, επάγεται μεταβολή στον νομικό κόσμο (…)».

[102] Για μερικά σχετικά παραδείγματα από τη νομολογία, βλ. Α. Εμπέογλου, Δικονομία Συμβουλίου της Επικρατείας, 2012.

[103] ΣτΕ 3569/2014, 1361, 1175/2013, 3259/2011, 1567/2010, 434/2007, 2632/2006, 2683/2003.

[104] Ιδιαίτερα ενδιαφέρον είναι το παράδειγμα του ελέγχου που διενεργείται δυνάμει του ν. 3492/2006 από ελεγκτική ομάδα της ΓΔΔΕ σε φορείς του δημοσίου τομέα προκειμένου να επαληθευθεί η επάρκεια του συστήματος εσωτερικής διαχείρισής τους και η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού τους. Ο συγκεκριμένος έλεγχος καταλήγει στη σύνταξη σχετικής έκθεσης, η οποία περιλαμβάνει συστάσεις, μνημονεύει την ύπαρξη τυχόν πειθαρχικών ή δημοσιονομικών ευθυνών και καλεί τον φορέα σε συμμόρφωση εντός συγκεκριμένων προθεσμιών, χωρίς, πάντως, να επιβάλλει συγκεκριμένα μέτρα και κυρώσεις. Μετά από έναν μακροσκελέστατο συλλογισμό, το ΣτΕ κατέληξε ότι η ενλόγω έκθεση αποτελεσμάτων, τόσο στην προσωρινή όσο και στην οριστική της μορφή (μετά, δηλαδή, την υποβολή των προβλεπόμενων αντιρρήσεων) στερείται εκτελεστότητας: βλ. ΣτΕ 1494/2021.

[105] Ως μία τέτοια πρόκληση βλ. την περίπτωση της ευθείας προσβολής πράξεων του «ήπιου» δικαίου (Ε. Πρεβεδούρου, Κανόνες soft law στο Διοικητικό Δίκαιο, 2017, σ. 254 επ.). Κατ’ ουσίαν πρόκειται για πράξεις, των οποίων η δεσμευτικότητα δεν είναι δεδομένη (σε αντίθεση με τις κλασικές, εκτελεστές, διοικητικές πράξεις). Το θέμα έχει απασχολήσει τη γαλλική έννομη τάξη (Ε. Πρεβεδούρου, όπ. π.) ενώ δεν φαίνεται να έχει ανακύψει (ακόμη) στην ελληνική. Πάντως, συνδέεται με τη διεύρυνση των ορίων του δικαστικού ελέγχου και τον επαναπροσδιορισμό του ρόλου του δικαστή στη σύγχρονη εποχή που το «σκληρό» δίκαιο φαίνεται να χάνει την μοναδική του ακτινοβολία ως πηγή των κανόνων της έννομης τάξης.

[106] Όλα τα χαρακτηριστικά των εκτελεστών διοικητικών πράξεων συγκεντρώνουν τα λεγόμενα διοικητικά μέτρα εσωτερικής τάξης, τα οποία εκδίδονται στο πλαίσιο ειδικών σχέσεων, όπως αυτές που υπάρχουν στο στράτευμα και στο σχολικό περιβάλλον. Ωστόσο, κατά πάγια νομολογία οι σχετικές διοικητικές πράξεις, που παράγουν έννομες συνέπειες διοικητικού δικαίου, δεν προσβάλλονται παραδεκτώς με αίτηση ακύρωσης (ΟλΣτΕ 1821/1989, ΣτΕ 769/2006, 2289/2002). Το πρόβλημα είναι, πια, οριακό και δεν απασχολεί ιδιαίτερα τη νομολογία ή την θεωρία.

[107] ΑΕΔ 4/2022, ΟλΣτΕ 582/2021 με εξαντλητικές παραπομπές στη νομολογία.

[108] Για μια αναλυτική παράθεση της σχετικής νομολογίας, βλ. Α. Εμπέογλου, όπ. π., σ. 313 επ.

[109] ΣτΕ 3769/2009· πρβλ. ΣτΕ 502/2011.

[110] ΟλΣτΕ 2991/1996.

[111] ΣτΕ (7μ) 2310/2008, ΣτΕ 723, 390/2020, 2734/2017, 2439/2001.

[112] ΟλΣτΕ 318/2017, 3976-3982/2009, 4364/1997, ΣτΕ 1428/2020, 1787/2016, 4150/2011, 2925/2007, 3640/2006, ΣτΕ (ΕΑ) 551/2007.

[113] ΟλΣτΕ 87/2011 και την ανάλυση της απόφασης από τον Κ. Γώγο, Η ανυπόστατη διοικητική πράξη, 2012, σ. 231 επ. Η ενλόγω απόφαση αφορούσε, κατ’αρχήν, τις κανονιστικές πράξεις που δεν είχαν δημοσιευθεί. Ωστόσο, ο κανόνας της επεκτάθηκε και σε άλλες κατηγορίες ανυπόστατων πράξεων. Βλ. ενδεικτικά, ΣτΕ (7μ) 3675/2014, ΣτΕ 1747, 1220/2021, ΣτΕ 3297/2015, 3112/2014, 2251/2013.

[114] Πρόκειται, συνήθως, για έγγραφα που εκδίδονται από διοικητικό όργανο, φέρουν αριθμό πρωτοκόλλου, ημερομηνία, υπογραφή, συχνά αναφέρουν πραγματικά περιστατικά ή παραπέμπουν σε διατάξεις νόμου, μπορεί να τις ερμηνεύουν ή να παραπέμπουν σε διοικητικές πράξεις κ.ο.κ.

[115] Βλ. για μερικά παραδείγματα, ενδεικτικά: ΟλΣτΕ 2157-2159/1991, ΣτΕ (7μ) 1325/2019, 3019/2011, ΣτΕ 2731/2019, 3090/2017, 3729/2015, 3965/2014, 4362/2011, 100/2010, 3640/2006, 580/2006, 3634, 2274/2003.

[116] ΟλΣτΕ 1819/1995, ΣτΕ 348/2010, 3925, 2914/1989, 4366/1988, 989/1984.

[117] Ενδεικτικά: ΣτΕ (7μ) 505/2011, ΣτΕ 2825/2010, 1950/2008, 3481, 2866, 251/2007, 2274, 2068/2003, 907/1997. ΣτΕ (7μ) 505/2011: απαραδέκτως ζητείται να ακυρωθεί το 23675/6244/7.3.2003 έγγραφο του Προϊσταμένου του Τμήματος Ελέγχου Κατασκευών της Δ/νσης Πολεοδομίας της Ν.Α. Αθηνών – Πειραιώς, η οποία στερείται εκτελεστότητας ως πράξη εκτελέσεως της ανωτέρω αποφάσεως της Επιτροπής. ΣτΕ 5209/2012: μη εκτελεστές ως πράξεις εκτέλεσης οι α) από  24.4.2007 πράξη του Δημάρχου Γλυφάδας, με την οποία καθορίσθηκε ημερομηνία για τη σφράγιση ακινήτου, που βρίσκεται επί των οδών … και … της κτηματικής περιφέρειας του Δήμου Γλυφάδας του Ν. Αττικής επί του οποίου λειτουργεί αποθήκη της αιτούσας, και β) του από 15.5.2007 πρακτικού σφράγισης του ακινήτου αυτού, το οποίο συντάχθηκε από υπαλλήλους της Διεύθυνσης Πολεοδομίας του ίδιου Δήμου.

[118] Για τις εγκυκλίους και την διάκρισή τους σε ερμηνευτικές και επιτακτικές, βλ. ιδίως, Ε. Πρεβεδούρου, Κανόνες soft law στο Διοικητικό Δίκαιο, 2017, σ. 69 επ.

[119] ΟλΣτΕ 1484/1999, ΣτΕ (7μ) 3501/2004, ΣτΕ 4298, 4263, 3125/2015, 844/2003.

[120] Βλ. ενδεικτικά, ΟλΣτΕ 2291-2293, 17/2015, 2192/2014, 3747/2013, 1283-1284, 668/2012, ΣτΕ 93/2018, 237-238, 157/2016, 3783, 2657, 2257, 159-160/2015, 4700, 866, 102/2014, 844/2013, 3769/2012.

[121] Που είτε δεν έτυχε δημοσίευσης είτε εκδόθηκε άνευ οιασδήποτε νομοθετικής εξουσιοδότησης.

[122] ΟλΣτΕ 87/2011.

[123] Για μια πάγια νομολογία, βλ. ενδεικτικά, ΟλΣτΕ 434/2019, 830-831/2010. Βλ. επίσης, Σ. Βλαχόπουλο, Η νομική φύση και η δυνατότητα δικαστικής προσβολής των γνωμοδοτήσεων του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους-Η πρόσφατη αναβίωση ενός παλαιού ζητήματος, ΕφΔΔ 2011, σ. 707 επ., Ε. Πρεβεδούρου, Η νομική φύση των γνωμοδοτήσεων του ΝΣΚ που αφορούν τον δικονομικό χειρισμό υποθέσεων του Ελληνικού Δημοσίου: δογματική συνέπεια, θεσμική αβρότητα ή (δικο)νομικός ρεαλισμός; Με αφορμή την απόφαση ΣτΕ Ολ 434/2019, ΘΠΔΔ 2019, σ. 223 επ.

[124] Ίδια συλλογιστική για τον Συνήγορο του Καταναλωτή: βλ. ΣτΕ 3919/2014.

[125] ΣτΕ (7μ) 1041/2004, ΣτΕ 3920/2014, 2274/2003

[126] ΣτΕ (7μ) 1041/2004.

[127] ΣτΕ (7μ) 1041/2004, ΣτΕ 3920/2014.

[128] Βλ., π.χ., ΣτΕ 1192/1988, κατά την οποία η κλήση του πειθαρχικώς διωκομένου σε απολογία δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη.

[129] Βλ. σχετικά, Κ. Γώγο, Διαδικαστικά σφάλματα και ακύρωση των διοικητικών πράξεων, 2017, σ. 47 επ., 131 επ.

[130] ΣτΕ 3975/2011.

[131] ΟλΣτΕ 3976-3982/2009, ΣτΕ 1657/2021, 3975/2011, 3305/2008, 233/1994, ΣτΕ (ΕΑ) 421/2014, 3625/2011, 519/2009, 21/2008, 721/2007, 850, 796, 352, 252/2005.

[132] ΣτΕ 1229/2014, 1530/2013, 225/2011, 3510/2001.

[133] Ε. Πρεβεδούρου, Η σύνθετη διοικητική ενέργεια, 2005, σ. 197 επ.

[134] Όχι όμως και οι πράξεις κατά των οποίων προβλέπεται ειδική διοικητική προσφυγή, οι οποίες διατηρούν την αυτοτέλεια και εκτελεστότητά τους. Βλ., σχετικά, ΣτΕ 522/2017, 3657/2013, 2411/2008 κ.λπ.