Η πρόβλεψη «αποκλειστικής προθεσμίας άσκησης» ως αναγκαίο στοιχείο της ενδικοφανούς προσφυγής (ΣτΕ 1373/2014)
1. Mε την πρόσφατη απόφαση ΣτΕ 1373/2014 [1373_2014]. το Συμβούλιο της Επικρατείας για πρώτη φορά χαρακτηρίζει ως ενδικοφανή μια διοικητική προσφυγή ως προς την οποία δεν ορίζεται από τις διατάξεις που την προβλέπουν προθεσμία εντός της οποίας αυτή πρέπει να ασκηθεί ενώπιον του αρμοδίου οργάνου (άρθρο 25 παρ. 1 ΚΔΔιαδ): «κατά την έννοια … της παρ. 4 του άρθρου 14 του ν. 2523/1997, όπως αυτή ίσχυε μετά την … αντικατάστασή της με την παρ. 1 του άρθρου 27 του ν. 3296/2004, η αίτηση-διοικητική προσφυγή που ασκείται από τον φορολογούμενο στον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών κατά αποφάσεως της φορολογικής αρχής με την οποία λαμβάνονται τα διασφαλιστικά των συμφερόντων του Δημοσίου μέτρα του άρθρου 14 του εν λόγω νόμου έχει τον χαρακτήρα της ενδικοφανούς προσφυγής, διότι η άσκησή της προβλέπεται ειδικώς στο νόμο, προσδιορίζεται το όργανο ενώπιον του οποίου αυτή ασκείται (Υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών), καθώς και έκταση του ελέγχου που εκείνος ασκεί (μπορεί ν’ αποφασίσει την ολική ή μερική άρση των μέτρων), ανεξαρτήτως του ότι δεν προβλέπεται ειδικώς η προθεσμία εντός της οποίας η αίτηση-προσφυγή αυτή ασκείται». Την έλλειψη νομολογίας επί του χαρακτήρα της προβλεπόμενης στο άρθρο 14 παρ. 4 του Ν. 2523/1997 (όπως η διάταξη αυτή ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, μετά την αντικατάστασή της με το άρθρο 27 του Ν. 3296/2004) αίτησης-διοικητικής προσφυγής και της εντεύθεν προθεσμίας εντός της οποίας οφείλει ν’ αποφανθεί ο Υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών, όταν επιλαμβάνεται αιτήματος περί άρσης μέτρων ληφθέντων σε βάρος φορολογουμένου κατά το άρθρο 14 του Ν. 2523/1997, ζήτημα το οποίο συναρτάται με το εμπρόθεσμο της ασκηθείσας ενώπιον του Προέδρου του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών προσφυγής κατά της ως άνω απορριπτικής απόφασης του Υπουργού, δέχθηκε το Συμβούλιο της Επικρατείας προςθεμελίωση του παραδεκτού της αίτησης αναίρεσης (άρθρο 12 του Ν. 3900/2010). Στην ίδια απόφαση επισημαίνεται ότι είναι διαφορετικό το ζήτημα της μη πρόβλεψης προθεσμίας εντός της οποίας οφείλει να αποφανθεί επί ενδικοφανούς προσφυγής η Διοίκηση, το οποίο ρυθμίζεται ρητώς στη διάταξη του άρθρου 25 παρ. 2 του ΚΔΔιαδ, σύμφωνα με την οποία, σε περίπτωση που οι ειδικότερες διατάξεις δεν θέτουν συγκεκριμένη προθεσμία, το αρμόδιο όργανο οφείλει να γνωστοποιήσει στον προσφεύγοντα την απόφασή του το αργότερο σε τρεις μήνες. Γίνεται δεκτό ότι δεν αποκλείεται η έκδοση απόφασης και μετά την πάροδο του τριμήνου αυτού, υπό την προϋπόθεση ότι το χρονικό διάστημα που παρήλθε για την έκδοση της απόφασης δεν μπορεί, πάντως, να υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο (ΣτΕ 1787/2010).
2. Η πρόβλεψη ορισμένης προθεσμίας και μάλιστα, σύμφωνα με το άρθρο 25 ΚΔΔιαδ, αποκλειστικής, εντός της οποίας πρέπει να ασκηθεί μια ειδικά προβλεπόμενη διοικητική προσφυγή αποτελεί βασική ένδειξη για τον χαρακτηρισμό της ως ενδικοφανούς (faisceau d’indices). Πρόκειται, μάλιστα, για σημαντικό διαδικαστικό τύπο άσκησης της ενδικοφανούς προσφυγής, του οποίου η μη τήρηση καθιστά την ασκηθείσα προσφυγή εκπρόθεσμη. Δεδομένου ότι οι διατάξεις που προβλέπουν διοικητικές προσφυγές δεν περιέχουν και τον νομικό χαρακτηρισμό τους, ανέκυψε το ζήτημα αν η προθεσμία για την άσκηση μίας διοικητικής προσφυγής αποτελεί αναγκαίο στοιχείο (και όχι απλώς ένδειξη) για τον χαρακτηρισμό της ως ενδικοφανούς.Υποστηρίχθηκε, υπό το προγενέστερο νομοθετικό καθεστώς του ΝΔ 170/1973, ότι η προθεσμία δεν αποτελεί βασικό στοιχείο για τον χαρακτηρισμό διοικητικής προσφυγής ως υποχρεωτικής, υπό την έννοια ότι είναι δυνατόν να χαρακτηρισθεί ως ενδικοφανής και μία απρόθεσμη προσφυγή, αρκεί η άσκησή της να συνδέεται με οποιονδήποτε τύπο [βλ. τη μειοψηφήσασα γνώμη στη ΣτΕ 2583/1975, η οποία στηρίζεται στο άρθρο 45 παρ. 2 του ΝΔ 170/1973, περί Συμβουλίου της Επικρατείας: «ενδικοφανής προσφυγή δυναμένη να αποκλείσει … την αίτησιν ακυρώσεως συντρέχει μόνον εάν η διοικητική προσφυγή προβλέπεται υπό ειδικής διατάξεως του νόμου, καθοριζούσης και προθεσμίαν προς άσκησιν αυτής, εν προκειμένω δε, κατά την κρατήσασαν παρά τω δικαστηρίω γνώμην, δια της ως άνω διατάξεως της παρ. 2 του άρθρου 126 του ΓΟΚ δεν καθιερούται ενδικοφανής τις προσφυγή διότι ούτε προθεσμία προς άσκησιν τοιαύτης προσφυγής προβλέπεται αλλ’ ούτε καν περί διοικητικής τινος προσφυγής γίνεται αυτόθι λόγος.…. Κατά την μειοψηφήσασαν όμως γνώμην, δια της παρατεθείσης διατάξεως του άρθρου 126 παρ. 2 του ΓΟΚ καθιερούται ιεραρχικός από έποψιν νομιμότητος έλεγχος του Υπουργού Δημοσίων Έργων επί των πράξεων πάντων των υπαγομένων εις αυτόν οργάνων της πολεοδομικής υπηρεσίας, ασκούμενος αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν αμφισβητήσεως εκ μέρους του διοικουμένου, υπέρ του οποίου θεσπίζεται ούτω ειδική διοικητική προσφυγή κατά των ως είρηται πράξεων, η οποία, καίτοι μη περιοριζομένη υπό προθεσμίας τινος, έχει, ουχ ήττον, ενδικοφανή χαρακτήρα»]. Πάντως, κατά τη ΣτΕ Ολ 1205/1976, «εκ του συνδυασμού των ως άνω διατάξεων [άρθρο 121 παρ. 1 και 4, άρθρο 122 παρ. 1 και άρθρο 126 του Ν. Δ. 8/73 “περί του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού] προκύπτει σαφώς ότι η υπ’ αυτών προβλεπομένη διαδικασία χαρακτηρισμού κτίσματος ως αυθαιρέτου τελειούται δια της επί της ασκουμένης ενστάσεως εκδιδομένης αποφάσεως του οικείου Συμβουλίου Δημοσίων Έργων και ότι αύτη ως οριστική, κατά τον ρητόν ορισμόν του νόμου, δεν δύναται να ελεγχθή υπό του Υπουργού Δημοσίων Έργων κατ’ εφαρμογήν της ρηθείσης διατάξεως της παρ. 2 του άρθρου 123 του Γεν. Οικοδ. Κανονισμού κατόπιν υποβολής προσφυγής, δοθέντος ότι δια της διατάξεως ταύτης δεν καθιερούται ενδικοφανής τις προσφυγή, εντός ωρισμένης προθεσμίας ασκουμένη, ουδέ γίνεται εν αυτή λόγος εν πάση περιπτώσει περί διοικητικής προσφυγής». Από το γράμμα της εν λόγω απόφασης της Ολομέλειας συνάγεται σαφώς ότι η «άσκηση εντός ορισμένης προθεσμίας» αποτελεί αναγκαίο στοιχείο της ενδικοφανούς προσφυγής [βλ. αναλυτικά Σ. Κυβέλου, Η ενδικοφανής προσφυγή, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2013, σ. 68-70, με νομολογιακές και βιβλιογραφικές παραπομπές].
3. Η άποψη ότι η πρόβλεψη προθεσμίας άσκησης δεν αποτελεί αναγκαίο στοιχείο της ενδικοφανούς προσφυγής δεν επικράτησε στη νομολογία, ενώ και από τη δικονομική ρύθμιση του άρθρου 27 του Ν. 702/1977, που τροποποίησε το άρθρο 45 του NΔ 170/1973 και είναι ταυτόσημη με το άρθρο 45 του ισχύοντος ΠΔ 18/1989, συνάγεται σαφώς ότι προϋπόθεση του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος είναι μόνον η ειδικά παρεχόμενη προσφυγή που ασκείται «εντός καθορισμένης υπό του νόμου προθεσμίας» [Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Η άσκησις της ενδικοφανούς προσφυγής ως προϋποθέσεως του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως, ΕΔΔ, 1977, 126 επ, 225 επ. (231)˙ Λ. Κεράνη, Συμβολή εις την μελέτην της ενδικοφανους προσφυγής, ΕΔΔ 1976, σ. 155, 162]. Περαιτέρω, και ο νομοθέτης του ΚΔΔιαδ όρισε ρητά πλέον ότι ενδικοφανής προσφυγή είναι η διοικητική προσφυγή που ασκείται «μέσα στην οριζόμενη από τις ίδιες διατάξεις προθεσμία», καθιστώντας με τον τρόπο αυτό το στοιχείο της προθεσμίας βασικό αναγνωριστικό στοιχείο του υποχρεωτικού χαρακτήρα της παρεχόμενης διοικητικής προσφυγής. Άλλωστε, η πρόβλεψη συγκριμένης προθεσμίας εντός της οποίας θα πρέπει να ασκηθεί η προβλεπόμενη προσφυγή είναι σύμφυτη με τη λογική του θεσμού της ενδικοφανούς προσφυγής, που αποβλέπει στην ταχεία διευθέτηση των διοικητικών υποθέσεων εντός συγκεκριμένων χρονικών ορίων. Μη πρόβλεψη συγκεκριμένης προθεσμίας, αφενός, θα καταστρατηγούσε τις προθεσμίες άσκησης των ενδίκων βοηθημάτων με ό, τι αυτό συνεπάγεται για την ασφάλεια δικαίου και, αφετέρου, θα δημιουργούσε σύγχυση περί του είδους της παρεχόμενης προσφυγής [σαφής προς την κατεύθυνση αυτή η ΣτΕ 2348/1990: «… στη διάταξη του άρθρου 45 παρ. 2 του Π.Δ. 18/1989 “Κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας” ορίζεται ότι “Η αίτηση ακυρώσεως είναι απαράδεκτη αν στρέφεται κατά εκτελεστής πράξης, κατά της οποίας προβλέπεται από το νόμο ενδικοφανής προσφυγή, που ασκείται κατά νόμο μέσα σε ορισμένη προθεσμία ενώπιον του οργάνου που έχει εκδόσει την πράξη ή άλλου οργάνου και καθιστά δυνατή την επανεξέταση της υπόθεσης και ουσίαν. Στην περίπτωση αυτή η αίτηση ακυρώσεως επιτρέπεται μόνο κατά της πράξης που εκδίδεται επί της προσφυγής”. Σύμφωνα … με τη διάταξη αυτή είναι απαράδεκτη αίτηση ακυρώσεως κατά πράξεως, κατά της οποίας προβλέπεται ενδικοφανής προσφυγή, μόνο υπό την προϋπόθεση, ότι η προσφυγή αυτή πρέπει να ασκείται εντός ορισμένης προθεσμίας. Εν προκειμένω, όπως εκτίθεται στην προηγούμενη σκέψη, κατά της προσβαλλόμενης πράξης του ΠΥΣΠΕ προβλέπεται η άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής στο αρμόδιο ΚΥΣΠΕ χωρίς όμως να ορίζεται ρητά προθεσμία, εντός της οποίας μπορεί να ασκηθεί η προσφυγή αυτή στο δευτεροβάθμιο όργανο. Το Τμήμα φέρεται προς την γνώμη ότι η προσφυγή αυτή δεν είναι απρόθεσμη, αλλ’ ως εκ της προαναφερθείσης διατάξεως του άρθρου 16 περ. ΣΤ παρ. 3 του ν. 1566/1985, που παραπέμπει κατά τα λοιπά στο πειθαρχικό δίκαιο των υπαλλήλων του Δημοσίου η προθεσμία αυτή είναι, για τον ενδιαφερόμενο, εκείνη που προβλέπεται από την διάταξη του άρθρου 243 παρ. 4 του Υπαλληλικού Κώδικα (π.δ. 611/1977), δηλαδή το δεκαπενθήμερο από της κοινοποιήσεως σ’ αυτόν της πράξεως του ΠΥΣΠΕ. Υπό την εκδοχή δ’ αυτή, της υπάρξεως δηλαδή ενδικοφανούς προσφυγής, ασκουμένης εντός προθεσμίας, κατά της προσβαλλόμενης πράξεως, ενώπιον του ΚΥΣΠΕ, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη»]. Επομένως, στην ελληνική έννομη τάξη, δεν φαίνεται να μπορεί να νοηθεί απρόθεσμη υποχρεωτική διοικητική προσφυγή, οπότε, σε περίπτωση μη πρόβλεψης ορισμένης προθεσμίας για την άσκησή της, θα πρέπει να αποκλείεται ο χαρακτηρισμός της ως ενδικοφανούς.Στη Γαλλία, πάντως, η νομολογία δέχθηκε ότι, ελλείψει ρύθμισης της προθεσμίας στο κείμενο που προβλέπει την εκάστοτε διοικητική προσφυγή, θεωρείται ότι ισχύει η προθεσμία των δύο μηνών, δηλαδή αυτή της αίτησης ακύρωσης. Η νομολογιακή πρακτική είναι ιδιαίτερα ευέλικτη, ελλείψει ρητών δικονομικών διατάξεων που ανάγουν τη διοικητική προσφυγή σε προϋπόθεση του παραδεκτού ενδίκου βοηθήματος [E. Prevedourou, Lesrecoursadministratifsobligatoires. Etude comparée des droits allemand et français, LGDJ, 1996, σ. 200 υποσημ. 64].
4. Η φύση της «αίτησης» του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997 κατά πράξης διασφάλισης των συμφερόντων του Ελληνικού Δημοσίου, που αποτελεί αντικείμενο της απόφασης ΣτΕ 1373/2014, έχει ήδη απασχολήσει τη νομολογία και τη θεωρία. Κατά τον Σ. Κυβέλο, Η ενδικοφανής προσφυγή, όπ.π., σ. 70, λαμβανομένου υπόψη ότι η προσφυγή που προβλέπεται στο άρθρο 27 παρ. 1 του Ν. 3296/2004, το οποίο τροποποίησε τη διάταξη του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997, κατέστη απρόθεσμη, συνάγεται ότι δεν πρόκειται για ενδικοφανή προσφυγή [πρβλ. Στ. Παπαδημητρίου/Κ. Μηλιαράκη, «Η Νομική φύση της αίτησης του άρθρου 14 Ν. 2523/1997», ΔΦΝ, 2008, σ. 645]. Αντίθετα, πριν από την τροποποίηση του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997 με το άρθρο 27 παρ. 1 του Ν. 3296/2004, προβλεπόταν αποκλειστική προθεσμία 1 μηνός για την άσκηση της «αίτησης», με συνέπεια, σε συνδυασμό με τη σωρευτική συνδρομή και των λοιπών προϋποθέσεων, τον χαρακτηρισμό της ως ενδικοφανούς προσφυγής [ΣτΕ 1159/2012: «από τις διατάξεις του άρθρου 14 του ν. 2523/1997, όπως ίσχυαν κατά τον κρίσιμο χρόνο, μετά, δηλαδή, την τροποποίησή τους με το άρθρο 16 παρ. 6 και 7 του ν. 2992/2002 και προ της αντικαταστάσεώς τους με το άρθρο 27 παρ. 1 του ν. 3296/2004, συνάγεται ότι, σε περίπτωση διαπίστωσης από τη φορολογική αρχή, βάσει ειδικής εκθέσεως ελέγχου, φορολογικής παράβασης συνισταμένης, μεταξύ άλλων, στη λήψη και χρήση εικονικών φορολογικών στοιχείων, εφόσον η αξία των συναλλαγών που αναγράφονται σε αυτά, αθροιστικά λαμβανόμενη κατά το χρόνο διαπίστωσης των παραβάσεων, υπερβαίνει το οριζόμενο στο νόμο ποσό, επιβάλλονται στους παραβάτες τα προβλεπόμενα στην παράγραφο 1 του άρθρου 14 μέτρα, τα οποία αίρονται κατά τους όρους των παραγράφων 5 και 6 του ίδιου άρθρου. Με τις ίδιες διατάξεις, παρέχεται, εξάλλου, η δυνατότητα στον φορολογούμενο, σε βάρος του οποίου ελήφθησαν τα εξασφαλιστικά μέτρα, να υποβάλει εντός μηνός από της σχετικής ειδοποιήσεως αίτηση ενώπιον του Υπουργού Οικονομικών περί άρσεως των, κατά τα ανωτέρω, μέτρων, κατά δε της τυχόν εκδοθείσης απορριπτικής υπουργικής αποφάσεως επιτρέπεται η άσκηση προσφυγής ενώπιον του κατά τόπον αρμόδιου δικαστηρίου. Η αίτηση δε αυτή έχει χαρακτήρα ενδικοφανούς προσφυγής κατά την έννοια του άρθρου 25 παρ. 2 του κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του Ν. 2690/1999 ΚΔΔιαδ, δεδομένου ότι, πέραν του ότι ασκείται εντός της προβλεπομένης υπό του νόμου αποκλειστικής προθεσμίας, επιτρέπει στον Υπουργό Οικονομικών, ενώπιον του οποίου υποβάλλεται, να προβεί στην κατά νόμο και κατ’ ουσία επανεξέταση της υποθέσεως, σε νέα, δηλαδή, έρευνα και διαφορετική εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών επί των οποίων στηρίχθηκε η προσβαλλόμενη δι’ αυτής απόφαση, η οποία, κατ’ αποδοχήν, της ασκηθείσης αιτήσεως, μπορεί είτε να ακυρωθεί εν όλω ή εν μέρει, είτε και να τροποποιηθεί για λόγους ουσίας»].
5. Την αντίθετη προσέγγιση υιοθετεί το Συμβούλιο της Επικρατείας στην απόφαση ΣτΕ 1373/2014, καθόσον δέχεται ότι η έλλειψη πρόβλεψης προθεσμίας άσκησης της διοικητικής προσφυγής δεν αποκλείει τον χαρακτηρισμό της ως ενδικοφανούς. Όπως συνάγεται από τη σκέψη 12 της απόφασης αυτής, ο λόγος για τον οποίο το Συμβούλιο της Επικρατείας χαρακτήρισε τη διοικητική προσφυγή ως ενδικοφανή ήταν προφανώς η διάσωση του ενδίκου βοηθήματος της προσφυγής ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, το οποίο άλλως θα κρινόταν απαράδεκτο ως εκπρόθεσμο. Πράγματι, εάν η διοικητική προσφυγή χαρακτηριζόταν ειδική, αυτό θα σήμαινε ότι, ελλείψει πρόβλεψης στην ως άνω διάταξη συγκεκριμένης προθεσμίας εντός της οποίας πρέπει να αποφανθεί ο Υπουργός, η προθεσμία αυτή πρέπει να θεωρηθεί ότι είναι η προβλεπόμενη από το άρθρο 25 παρ. 2 εδ. β΄ του ΚΔΔιαδ προθεσμία των 30 ημερών, η οποία αρχίζει από την επομένη της υποβολής του αιτήματος για άρση των περιοριστικών μέτρων. Εν προκειμένω δε, λαμβανομένου υπόψη ότι η σχετική αίτηση στον Υπουργό υποβλήθηκε στις 5-7-2005, αυτός δε την απέρριψε μόλις την 25-5-2006, …, κατά τον χρόνο που εκδόθηκε η προσβληθείσα με την ένδικη προσφυγή απόφαση του Υπουργού είχε εξαντληθεί η κατά χρόνον αρμοδιότητά του. Επιπλέον, η προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου ασκήθηκε σε χρόνο απέχοντα πέραν των εξήντα ημερών από την τεκμαιρόμενη σιωπηρή απόρριψη από τον Υπουργό της υποβληθείσας κατ’ άρθρο 14 παρ. 4 του Ν. 2523/1997 αίτησης της αναιρεσίβλητης για άρση των ληφθέντων σε βάρος της περιοριστικών μέτρων, οπότε θα έπρεπε να απορριφθεί ως εκπρόθεσμη. Το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε, όμως, ότι ο λόγος αυτός είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, ενόψει του χαρακτήρα της προβλεπόμενης στο άρθρο 14 παρ. 4 του Ν. 2523/1997 αίτησης του φορολογούμενου στον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών περί άρσης των ληφθέντων σε βάρος του διασφαλιστικών των συμφερόντων του Δημοσίου μέτρων ως ενδικοφανούς προσφυγής, σε συνδυασμό με το ότι, με βάση το τελευταίο εδάφιο της παρ. 6 του άρθρου 63 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, η πράξη που εκδίδεται επί ενδικοφανούς προσφυγής μπορεί να προσβληθεί και αυτοτελώς (ενώ αντίστοιχη δικονομική δυνατότητα ευλόγως δεν προβλέπεται για την πράξη που εκδίδεται επί ειδικής προσφυγής). Επομένως, η ασκηθείσα στις 22-8-2006 προσφυγή της αναιρεσίβλητης ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών κατά της από 25-5-2006 απόφασης του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών έχει ασκηθεί εμπροθέσμως σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 66 παρ. 1 παρ. Α περ. α, υποπερ. ιι του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας [«…η προσφυγή ασκείται μέσα σε προθεσμία 60 ημερών, η οποία αρχίζει, σε περίπτωση ρητής πράξης, για εκείνους τους οποίους αφορά… από τότε που αυτοί έλαβαν αποδεδειγμένα γνώση του περιεχόμενου της»], δεδομένου ότι, ούτε απ’ την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ούτε και το Δημόσιο είχε ισχυρισθεί και θέσει ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι η αναιρεσίβλητη είχε αποδεδειγμένα λάβει γνώση του περιεχομένου της ως άνω απορριπτικής της ενδικοφανούς προσφυγής της απόφασης του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών σε χρόνο απέχοντα πέραν των 60 ημερών πριν από την ημερομηνία κατάθεσης της ένδικης προσφυγής της.
6. Πάντως, το ένδικο βοήθημα θα μπορούσε να σωθεί και με την (mutatis mutandis) εφαρμογή της νομολογίας ΣτΕ Ολ 1316/2001, η οποία δέχθηκε τα εξής: «κατά την έννοια της … διατάξεως του άρθρου 21 παρ. 1 του Π.Δ. 341/1978, ερμηνευομένης ενόψει και της υποχρεώσεως της Διοικήσεως να ενημερώνει τον διοικούμενο, ως προς την τηρητέα, στη συγκεκριμένη περίπτωση, ενδικοφανή διαδικασία, εάν η Διοίκηση δεν εκπληρώσει την υποχρέωσή της αυτή και ο διοικούμενος τηρήσει διοικητική διαδικασία άλλη και όχι την προβλεπομένη υπό του νόμου, για να κριθεί το εμπρόθεσμο ή μη της προσφυγής εν αναφορά προς την υποκειμένη κατά νόμο στην ενδικοφανή προσφυγή πράξη, λαμβάνεται υπόψη η κοινοποίηση στο διοικούμενο ή η γνώση υπ’ αυτού της εκδοθείσης, κατόπιν της πράγματι τηρηθείσης ενδικοφανούς διαδικασίας, πράξεως και, σε περίπτωση μη εκδόσεως αποφάσεως επί της ασκηθείσης ενδικοφανούς προσφυγής, ο χρόνος συντελέσεως της σχετικής παραλείψεως, έστω και αν η πράξη ή η παράλειψη αυτή δεν προσβάλλονται παραδεκτώς, ενόψει της κατά τον νόμο τηρητέας ενδικοφανούς διαδικασίας. Συνεπώς, η προσφυγή λογίζεται ως ασκηθείσα εμπροθέσμως, εν αναφορά προς την υποκειμένη στην ενδικοφανή προσφυγή πράξη, αν κατατεθεί εντός εξήντα ημερών από την κατά τα ανωτέρω κοινοποίηση ή γνώση.» Σκοπός της εν λόγω νομολογιακής προσέγγισης είναι να μην υφίσταται ο διοικούμενος τις δυσμενείς δικονομικές συνέπειες της μη τήρησης ή της πλημμελούς τήρησης της υποχρέωσης ενημέρωσης που υπέχει η Διοίκηση όσον αφορά την πρόβλεψη ενδικοφανούς ή ειδικής διοικητικής προσφυγής και τις συνέπειες της παράλειψης της άσκησής της. Ειδικότερα, σε περίπτωση άσκησης διοικητικής προσφυγής ως ενδικοφανούς προσφυγής χωρίς να απαιτείται, επέρχονται όλες οι δικονομικές συνέπειες της ενδικοφανούς προσφυγής και κυρίως η διακοπή της προθεσμίας του ενδίκου βοηθήματος, αφού η αναμονή έκδοσης απόφασης επί της ενδικοφανούς προσφυγής συνεπάγεται τις περισσότερες φορές και απώλεια της προθεσμίας άσκησης ενδίκου βοηθήματος. Φαίνεται ως η μόνη επιεικής λύση για τον διοικούμενο, ο οποίος έχοντας εσφαλμένη πληροφόρηση, άσκησε ενδικοφανή προσφυγή, προσβλέποντας στην αποτελεσματική έννομη προστασία του [Σ. Κυβέλος, Ειδικότερα ζητήματα «εφαρμογής» της ενδικοφανούς διοικητικής προσφυγής στην ελληνική έννομη τάξη, ΘΠΔΔ 4-5/2012, σ. 312 (321). Βλ. συναφώς την ανάλυση του Π. Λαζαράτου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2013, αρ. περ. 549, υποσημ. 55. Επικριτικός στη λύση της ΣτΕ Ολ 1316/2001 ο Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της Διοίκησης, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ. 207-208]. Στην υπόθεση επί της οποία εκδόθηκε η ΣτΕ 1373/2014, θα μπορούσε, υπό το πνεύμα της ανωτέρω νομολογίας, να γίνει δεκτό ότι, λόγω των αμφιβολιών αναφορικά με τον χαρακτήρα της προβλεπόμενης στην παρ. 4 του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997 αίτησης στον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών ως ενδικοφανούς ή ειδικής προσφυγής, θα πρέπει να επέλθουν όλες οι δικονομικές συνέπειες της ενδικοφανούς προσφυγής (ιδίως αυτή του άρθρου 63 παρ. 6 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας) προς τον σκοπό της διασφάλισης της έννομης προστασίας του διοικουμένου. Άλλωστε, λόγω ακριβώς της σπουδαιότητας του ως άνω ζητήματος, το Τμήμα έκρινε ότι η υπόθεση πρέπει, κατ’ άρθρο 14 παρ. 5 του ΠΔ 18/1989, να παραπεμφθεί στο Τμήμα υπό επταμελή σύνθεση.
7. Τέλος, πηγή έμπνευσης του Δικαστηρίου, ενόψει διάσωσης του ενδίκου βοηθήματος, θα μπορούσε να αποτελέσει, ενδεχομένως, και η απόφαση ΣτΕ 1327/2008, η οποία αφορά, βεβαίως, διαφορετικό θέμα, διαπνέεται όμως από την ίδια λογική της διασφάλισης αποτελεσματικής έννομης προστασίας. Ειδικότερα πρόκειται για τον χρόνο συντέλεσης της παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας για το παραδεκτό της αίτησης ακύρωσης κατ’αυτής. Κρίσιμο, κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του ΠΔ 18/1989 είναι το τρίμηνο από την υποβολή σχετικής αίτησης του ενδιαφερόμενου και όχι η προβλεπόμενη στο άρθρο 4 του ΚΔΔιαδ προθεσμία 60 (νυν 50) ημερών εντός της οποίας η Διοίκηση οφείλει να απαντά στις αιτήσεις των διοικουμένων. Πάντως, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι, αν και η αίτηση ακύρωσης ασκήθηκε πριν από τη συντέλεση της παράλειψης, το απαράδεκτο συγχωρείται λόγω του δυσερμήνευτου των διατάξεων και της μηύπαρξης νομολογίας επί του θέματος: ««Η αίτηση ακυρώσεως ασκείται απαραδέκτως, διότι κατά τον ως άνω χρόνο ασκήσεώς της … δεν είχε συντελεσθεί παράλειψη οφειλομένης νομίμου ενεργείας, προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως (ΣτΕ 3501/2004, 3573/2003, 2004, 1409/2002, 1447/1998, 3942/1995). Ωστόσο, το απαράδεκτο αυτό, στην προκειμένη περίπτωση, λόγω των ευλόγων αμφιβολιών που γεννώνται ως προς την έννοια των συνδυασμένων άρθρων 4 του ΚΔΔιαδ και 45 του ΠΔ 18/1989 από την εξεταζόμενη άποψη, θα πρέπει να συγχωρηθεί και η αίτηση ακυρώσεως να εξεταστεί περαιτέρω, σύμφωνα και με τα άρθρα 20 παρ. 1 του Συντάγματος, 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ και το εφαρμοστέο εν προκειμένω κοινοτικό δίκαιο, που κατοχυρώνουν το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (πρβλ. ΣτΕ 9/1988). Και τούτο διότι : α) Ούτε στο άρθρο 4 του ΚΔΔιαδ, ούτε σε άλλο άρθρο του επαναλαμβάνεται η διάταξη της παρ. 15 του άρθρου 5 του ν. 1943/1991, η οποία ρητώς προέβλεπε ότι οι διατάξεις των παρ. 1 και 6 του τελευταίου τούτου (αντίστοιχες προς εκείνες του άρθρου 4 του ΚΔΔιαδ) «δεν επηρεάζουν τις οικείες προθεσμίες της ακυρωτικής διαδικασίας του άρθρου 45 του ΠΔ 18/1989» και β) Οι κρίσιμες διατάξεις του άρθρου 4 του ΚΔΔιαδ ερμηνεύονται, σε συνδυασμό με το άρθρο 45 παρ. 4 του ΠΔ 18/1989, για πρώτη φορά με την παρούσα απόφαση. Άλλωστε, για το συγγνωστόν της πρόωρης ασκήσεως, ληπτέο υπ’ όψη είναι και το γεγονός ότι ο νεώτερος νομοθέτης του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (Ν. 2717/1999), οι διατάξεις του οποίου βεβαίως δεν έχουν στην προκειμένη περίπτωση εφαρμογή, αποβλέποντας στην πληρέστερη διασφάλιση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, προβλέπει ειδικώς ότι η προσφυγή ασκείται παραδεκτώς και πριν από την συντέλεση της παράλειψης, δηλαδή και πριν από την πάροδο του τριμήνου, εφ’ όσον, όμως, η συντέλεση έχει επέλθει κατά την πρώτη συζήτηση της προσφυγής. Κατά την άποψη, όμως, της Συμβούλου Ε. Νίκα, η κρινομένη αίτηση θα πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη, σύμφωνα με την προπαρατεθείσα διάταξη του άρθρου 45 παρ. 4 του ΠΔ 18/1989, … δεν συντρέχει δε, κατά την άποψη αυτή, εν προκειμένω, περίπτωση άρσεως του απαραδέκτου εκ λόγων νομικής ασφαλείας και προστατευτέας εν σχέσει προς αυτήν εμπιστοσύνης. Τούτο διότι άγνοια περί την ύπαρξη ή την ισχύ κανόνων δικαίου και μάλιστα βασικών, παγίων και γενικών δικονομικών κανόνων δεν συγχωρείται, κατά μείζονα δε λόγο υπό τις συνθήκες της παρούσης υποθέσεως, όπου η αίτηση ακυρώσεως υπογράφεται από δικηγόρο, το δε άρθρο 6 της ΕΣΔΑ, όπως και το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, που κατοχυρώνουν το δικαίωμα δικαστικής προστασίας δεν αποκλείουν την θέσπιση δικονομικών προϋποθέσεων παραδεκτού για την άσκηση των ενδίκων μέσων (πρβλ. ΣτΕ 3393/2005, 776/2000, 5817/1995). Εξ άλλου, κατά την ελάσσονα αυτή άποψη, η παράλληλη συνύπαρξη των δύο ρυθμίσεων, ήτοι της δικονομικής διατάξεως του άρθρου 45 παρ.4 του π.δ. 18/1989 και της θεσπίσεως 60νθήμερης (ήδη 50νθήμερης) προθεσμίας διεκπεραιώσεως των υποθέσεων από μέρους της Διοικήσεως, χρονολογείται ήδη από του έτους 1991 (πρβλ. ΣτΕ 3393/2005, 4476/1995), η δε διάταξη της παρ.15 του άρθρου 5 του ν. 1943/1991 εξακολουθεί να ισχύει, εφαρμοζομένη πλέον, βάσει του άρθρου 33 παρ.2 του ΚΔΔιαδ, στις ρυθμίσεις του άρθρου 4 του Κώδικα».