Η επιρροή του ευρωπαϊκού δικαίου στους κανόνες περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων των κρατών μελών (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 7-12-2015)

Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

Οι επιδράσεις του ενωσιακού δικαίου στο νομικό καθεστώς της διοικητικής πράξης είναι μεν πολλές, πλην όμως συγκεκριμένες και οριοθετημένες [O. Dubos, Droit administratif et droit communautaire, J-Cl. Adm., fasc. 24, 2007, n° 8]. Η ανάκληση, δηλαδή η μερική ή ολική άρση της ισχύος διοικητικής πράξης, για το μέλλον ή αναδρομικώς, με την έκδοση άλλης νεότερης πράξης (της ανακλητικής), είναι το πιο χαρακτηριστικό, ίσως, παράδειγμα, άμεσης και δραστικής επιρροής του ενωσιακού δικαίου στους σχετικούς εθνικούς κανόνες.

Η ανάκληση των εθνικών διοικητικών πράξεων που έχουν εκδοθεί κατ’εφαρμογή του ενωσιακού/κοινοτικού δικαίου διέπεται από διατάξεις του οικείου εθνικού δικαίου, στα πλαίσια της αρχής της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών, κατά την οποία η εκτέλεση του δικαίου της Ένωσης εντός των κρατών μελών πραγματοποιείται σύμφωνα με τους εθνικoύς διαδικαστικούς και δικονομικούς κανόνες, τηρουμένων βεβαίως των αρχών της ισοδυναμίας [δηλαδή της ισότιμης διαδικαστικής και δικονομικής μεταχείρισης των δικαιωμάτων που απορρέουν από το εθνικό και από το κοινοτικό δίκαιο], αφενός, και της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου [κατά την οποία, οι εθνικές διατάξεις διαδικαστικού και δικονομικού χαρακτήρα δεν πρέπει να καθιστούν αδύνατη ή υπέρμετρα δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που ο πολίτης αντλεί από το κοινοτικό δίκαιο], αφετέρου. Πράγματι, παγίως το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δέχεται συναφώς τα εξής: «Ελλείψει σχετικής κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως, οι διαδικαστικές λεπτομέρειες που έχουν σκοπό να εξασφαλίζουν τη διαφύλαξη των δικαιωμάτων που οι ιδιώτες έλκουν από το κοινοτικό δίκαιο εμπίπτουν στην εσωτερική έννομη τάξη εκάστου κράτους μέλους δυνάμει της αρχής της διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών μελών, υπό την προϋπόθεση, πάντως, ότι οι λεπτομέρειες αυτές δεν είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που διέπουν παρόμοιες καταστάσεις εσωτερικής φ’ύσεως (αρχή της ισοδυναμίας) και ότι δεν καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που χορηγεί η κοινοτική έννομη τάξη (αρχή της αποτελεσματικότητας)» (ενδεικτικά, αποφάσεις της 16ης Μαΐου 2000, C‑78/98, Preston κ.λπ., Συλλογή 2000, σ. I‑3201, σκέψη 31, και της 7ης Ιανουαρίου 2004, C‑201/02, Wells, Συλλογή 2004, σ. I-723, σκέψη 67). Ο δυναμικός χαρακτήρας όμως της ενωσιακής έννομης τάξης ανέδειξε περιπτώσεις κατά τις οποίες η αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου και η πρακτική του αποτελεσματικότητα (effet utile) διακυβεύονται από εθνικές διατάξεις διαδικαστικού ή δικονομικού χαρακτήρα στις οποίες στηρίζονται τα μέτρα εκτέλεσης του δικαίου αυτού. Έτσι, σε τομείς οικονομικής δραστηριότητας που έχουν αποτελέσει αντικείμενο προχωρημένης εναρμόνισης σε ενωσιακό επίπεδο, νομοθετήματα της Ένωσης επιβάλλουν την υποχρέωση ανάκλησης εθνικών διοικητικών πράξεων αντίθετων προς την κοινοτική νομοθεσία, ρυθμίζοντας διεξοδικά τόσο τις προϋποθέσεις όσο και τεχνικά ζητήματα, όπως ο χρόνος ανάκλησης.

Εκτός από τις ειδικές περιπτώσεις ρητής πρόβλεψης της υποχρέωσης ανάκλησης σε διατάξεις του ενωσιακού δικαίου, από το 2004 διαμορφώθηκε και παγιώθηκε νομολογιακά η γενική υποχρέωση επανεξέτασης οριστικής διοικητικής πράξης προκειμένου να ληφθεί υπόψη η ερμηνεία της κρίσιμης διάταξης στην οποία προέβη εν τω μεταξύ ο δικαστής της Ένωσης, εφόσον συντρέχουν σωρευτικά ορισμένες προϋποθέσεις, με συνέπεια τη μετατροπή της διακριτικής ευχέρειας ανάκλησης των διοικητικών πράξεων σε δέσμια αρμοδιότητα επανεξέτασής τους [βλ. αποφάσεις της 13ης Ιανουαρίου 2004, C-453/00, Kühne & Heitz (Συλλογή 2004, σ. I‑837), της 19ης Σεπτεμβρίου 2006, C‑392/04 και C‑422/04, i-21 Germany και Arcor (Συλλογή 2006, σ. I‑8559), και της 12ης Φεβρουαρίου 2008, C-2/06, Willy Kempter KG (Συλλογή 2008, σ. Ι-411)].

Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι, στους τομείς της κρατικής δραστηριότητας που ενδιαφέρουν άμεσα την Ευρωπαϊκή Ένωση, οι προϋποθέσεις της ανάκλησης των διοικητικών πράξεων καθορίζονται και από τις γενικές αρχές του ενωσιακού δικαίου. Κατωτέρω εξετάζονται διαδοχικά οι περιπτώσεις της ρητής πρόβλεψης υποχρέωσης ανάκλησης (Ι) και η νομολογιακή κατασκευή σχετικά με τις προϋποθέσεις υποχρεωτικής επανεξέτασης διοικητικών πράξεων λόγω αντίθεσης προς το ενωσιακό δίκαιο (ΙΙ).

Ι. Πρόβλεψη της υποχρέωσης ανάκλησης από διατάξεις του δικαίου της Ένωσης

Στα πλαίσια της έμμεσης εκτέλεσης του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της αρχής της διαδικαστικής και δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών που τη διέπει, η ανάκληση των αντίθετων προς το ενωσιακό δίκαιο πράξεων των εθνικών διοικητικών οργάνων ρυθμίζεται από τους κανόνες και τις γενικές αρχές περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων του εκάστοτε εθνικού δικαίου, οι οποίες αποτελούν συγκερασμό της αρχής της νομιμότητας και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Σημειώνεται, μάλιστα, ότι οι ίδιες αρχές διέπουν εν πολλοίς και την ανάκληση των πράξεων των κοινοτικών οργάνων (βλ., ενδεικτικά, ΔΕΚ της 12ης Ιουλίου 1957, 7/56, 3-7/57, Αlgera, Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 157, της 22ας Μαρτίου 1961, 42/59 και 49/59, Snupat, Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 599, της 12ης Ιουλίου 1962, 14/61, Hoogovens, Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 779: «μολονότι προσήκει να αναγνωριστεί σε κάθε κοινοτικό όργανο που διαπιστώνει ότι η πράξη που εξέδωσε πάσχει παρανομία το δικαίωμα να την ανακαλέσει εντός ευλόγου χρόνου με αναδρομική ισχύ, το δικαίωμα αυτό μπορεί να περιοριστεί από την ανάγκη προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του αποδέκτη της πράξεως ο οποίος βασίσθηκε στη νομιμότητά της»). Είναι προφανές ότι το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν μπορεί να επιβάλει γενική υποχρέωση ανάκλησης των αντίθετων προς το ενωσιακό δίκαιο εθνικών διοικητικών πράξεων, εφόσον οι γενικές αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που υπαγορεύουν τη διατήρηση ευμενών, τουλάχιστον, διοικητικών πράξεων αποτελούν αρχές και του δικαίου αυτού. Μια τέτοια υποχρέωση είναι δυνατόν να πηγάζει μόνον από ρητή και ανενδοίαστη διάταξη του κοινοτικού/ενωσιακού δικαίου σε τομείς που υπάγονται στην καθ’ύλην αρμοδιότητα της Ένωσης.

Χαρακτηριστική περίπτωση συναφώς αποτελεί το άρθρο 108 ΣΛΕΕ (πρώην 88 ΣΕΚ), που επιβάλλει την υποχρέωση του κράτους μέλους να καταργήσει ή να τροποποιήσει εντός προθεσμίας που η ίδια καθορίζει την κρατική ενίσχυση ως προς την οποία η Επιτροπή έκρινε ότι δεν συμβιβάζεται με την κοινή αγορά κατά το άρθρο 107 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 87 ΣΕΚ). Πράγματι, στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, αφενός, οι σχετικές υποχρεώσεις του κράτους μέλους ρυθμίζονται επακριβώς στα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ, οπότε η αρχή της υπεροχής επιβάλλει να τεθεί εκποδών οποιαδήποτε εθνική διάταξη περί περιορισμού της ανακλήσεως κάθε ασυμβίβαστης προς την κοινή αγορά κρατικής ενίσχυσης, και, αφετέρου, η παράβαση των κανόνων της Ένωσης θίγει το ενωσιακό συμφέρον, εφόσον το ανταγωνιστικό πλεονέκτημα του δικαιούχου της ενίσχυσης νοθεύει τον ανταγωνισμό. Εν προκειμένω, μάλιστα, οι εθνικές αρχές έχουν υποχρέωση και όχι διακριτική ευχέρεια ως προς την ανάκληση των αποφάσεων περί χορήγησης, αφού η αναδρομική εξαφάνιση της σχετικής πράξης είναι το μόνο μέσον αποκατάστασης της προτέρας κατάστασης και, συνεπώς, εξασφάλισης της πρακτικής αποτελεσματικότητας του ενωσιακού δικαίου (ΔΕΚ της 14ης Ιανουαρίου 1997, C-169/95, Βασίλειο της Ισπανίας κατά Επιτροπής, Συλλογή 1997, σ. I-135, σκέψη 47· της 20ής Μαρτίου 1997, C-24/95, Alcan Deutschland GmbH, Συλλογή 1997, σ. I-1591, σκέψη 34: «η αρμόδια αρχή υποχρεούται, δυνάμει του κοινοτικού δικαίου, να ανακαλέσει την απόφαση περί χορηγήσεως παρανόμως δοθείσης ενισχύσεως, σύμφωνα με οριστική απόφαση της Επιτροπής κηρύττουσα την ενίσχυση ασύμβατη και απαιτούσα την αναζήτησή της, ακόμη και αν αυτή άφησε να παρέλθει η αποσβεστική προθεσμία που προβλέπεται για τον σκοπό αυτό από το εθνικό δίκαιο χάριν της ασφάλειας δικαίου»).

Θα πρέπει να τονισθεί στο σημείο αυτό ότι το Δικαστήριο επιδεικνύει απόλυτη αυστηρότητα ως προς την υποχρέωση ανάκτησης παράνομων ενισχύσεων, δηλαδή ως προς την ανάκληση των εθνικών πράξεων χορήγησής τους. Στην πρόσφατη απόφαση της 9^ης Ιουλίου 2015, Επιτροπή κατά Γαλλίας, υπενθύμισε ότι, κατά πάγια νομολογία, «η απόφαση που υποχρεώνει κράτος μέλος να ανακτήσει παράνομες ενισχύσεις, η εκδιδόμενη δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, απολαύει τεκμηρίου νομιμότητας και παραμένει, παρά την άσκηση προσφυγής ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, δεσμευτική για τον αποδέκτη της ως προς όλα τα στοιχεία αυτής (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση Επιτροπή κατά Γαλλίας, C‑261/99, EU:C:2001:179, σκέψεις 22 και 26 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Επομένως, το κράτος μέλος που είναι αποδέκτης μιας τέτοιας αποφάσεως υποχρεούται, δυνάμει του άρθρου 288, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, να λάβει όλα τα ενδεικνυόμενα μέτρα προς διασφάλιση της εκτελέσεώς της». Περαιτέρω, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι, «κατά το άρθρο 14, παράγραφος 3, του κανονισμού 659/1999, η ανάκτηση της ενισχύσεως πρέπει να γίνεται πάραυτα ή, ενδεχομένως, εντός της προθεσμίας που τάσσεται με την απόφαση περί ανακτήσεως. Εκπρόθεσμη ανάκτηση, μετά την εκπνοή των ταχθεισών προθεσμιών, δεν ικανοποιεί τις απαιτήσεις της ΣΛΕΕ (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση Επιτροπή κατά Ιταλίας, C‑353/12, EU:C:2013:651, σκέψεις 31 και 32 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία)». Τέλος, επίσης κατά πάγια νομολογία, «πλην των περιπτώσεων ακυρώσεως αποφάσεως περί ανακτήσεως, δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, ο μόνος αμυντικός ισχυρισμός που μπορεί να προβάλει κράτος μέλος κατά προσφυγής λόγω παραβάσεως ασκηθείσας από την Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, είναι ο στηριζόμενος στην απόλυτη αδυναμία εκτελέσεως της αποφάσεως της οποίας είναι αποδέκτης» (ενδεικτικά ΔΕΕ της 9^ης Ιουλίου 2015, C-63/14, Eπιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 48, Επιτροπή κατά Γερμανίας, C‑527/12, EU:C:2014:2193, σκέψη 48). Κατά συνέπεια, στην περίπτωση των παρανόμων κρατικών ενισχύσεων, η ανάκληση των σχετικών πράξεων των εθνικών αρχών διέπεται εξ ολοκλήρου (με την εξαίρεση αμιγώς διαδικαστικών θεμάτων, όπως αυτό του αρμοδίου οργάνου) από τις επιταγές του ενωσιακού δικαίου.

Συνέπεια της αναγνώρισης υποχρέωσης ανάκλησης είναι ότι οι εθνικοί κανόνες περί τεχνικών διαδικαστικών ζητημάτων όπως ο χρόνος εντός του οποίου συγχωρείται η ανάκληση, τίθενται εκποδών, εφόσον εμποδίζουν την ανάκληση. Τούτο ισχύει με το άρθρο 48 του Verwaltungsverfahrensgesetz (γερμανικού νόμου περί διοικητικής διαδικασίας), που προβλέπει δυνατότητα ανάκλησης ευμενών διοικητικών πράξεων εντός έτους από την έκδοσή τους ή με τον γαλλικό νομολογιακό κανόνα κατά τον οποίο οι ευμενείς διοικητικές πράξεις ανακαλούνται εντός τεσσάρων μηνών από της υπογραφής (και όχι της κοινοποίησης) της ανακαλούμενης πράξης (απόφαση του CE της 26ης Οκτωβρίου 2001, Ternon, Lebon, σ. 497). Πάντως, στο ελληνικό δίκαιο δεν φαίνεται να δημιουργείται σχετικό πρόβλημα εφόσον, κατά το άρθρο μόνο του ΑΝ 261/1968, ο εύλογος χρόνος εντός του οποίου μπορεί να ανακληθεί παράνομη διοικητική πράξη δεν είναι ποτέ κατώτερος των πέντε ετών.

Εκτός των κρατικών ενισχύσεων, ιδιαίτερης μνείας στο πλαίσιο αυτό χρήζει ο τομέας των φυτοπροστατευτικών προϊόντων, όπου σειρά οδηγιών ή αποφάσεων οι οποίες τροποποιούν την οδηγία 91/414/EOK του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1991, σχετικά με τη διάθεση στην αγορά φυτοπροστατευτικών προϊόντων (ΕΕ L 230, σ. 1) ώστε να περιληφθούν στο παράρτημά της νέες δραστικές ουσίες που περιέχονται στα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, προβλέπουν ότι «τα κράτη μέλη, σύμφωνα με την οδηγία 91/414/ΕΟΚ, τροποποιούν ή ανακαλούν, κατά περίπτωση, τις ισχύουσες εγκρίσεις φυτοπροστατευτικών προϊόντων που περιέχουν τις [εκάστοτε] ουσίες ….. ως δραστικές ουσίες έως την ….». Αναφέρεται ενδεικτικά η απόφαση 2009/617/ΕΚ της Επιτροπής, της 17ης Αυγούστου 2009, σχετικά με τη μη καταχώριση του παραφινέλαιου CAS 64742-54-7 στο παράρτημα I της οδηγίας 91/414/ΕΟΚ του Συμβουλίου και την ανάκληση των εγκρίσεων για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα που περιέχουν την εν λόγω ουσία, η οποία ορίζει στο άρθρο 2 ότι «οι εγκρίσεις φυτοπροστατευτικών προϊόντων που περιέχουν παραφινέλαιο CAS 64742-54-7 ανακαλούνται το αργότερο έως τις 17 Φεβρουαρίου 2010».

Τέλος, στον διεξοδικώς ρυθμιζόμενο από το ενωσιακό δίκαιο τομέα των δημοσίων συμβάσεων, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου περί δημοσίων συμβάσεων επιβάλλουν στην αναθέτουσα αρχή να ανακαλέσει την προκήρυξη του διαγωνισμού αν στο πλαίσιο ένδικης προσφυγής βάσει του άρθρου 1 της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 92/50/ΕΟΚ για τον συντονισμό των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων υπηρεσιών, μια σχετική με ένα από τα κριτήρια ανάθεσης που έχει θεσπίσει απόφαση αποδειχθεί παράνομη και ακυρωθεί, ως εκ τούτου, από την εκδικάζουσα την προσφυγή αρχή (απόφαση της 4^ης Δεκεμβρίου 2003, C-448/01, EVN AG και Wienstrom GmbH, Συλλογή 2003, σ. Ι-14527).

Αντίθετα, στους τομείς όπου η παρέμβαση του κοινοτικού νομοθέτη είναι περιορισμένη, η δικονομική αυτονομία των κρατών μελών ανακτά το χαμένο έδαφος και το Δικαστήριο, για να εξασφαλίσει την ενιαία και ομοιόμορφη του κοινοτικού δικαίου, ανατρέχει στην υποχρέωση συνεργασίας των εθνικών αρχών σύμφωνα με το άρθρο 4 παρ. 3 ΣΕΕ (πρώην άρθρο 10 ΣΕΚ: «Τα κράτη μέλη λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από την παρούσα συνθήκη ή προκύπτουν από πράξεις των οργάνων της Κοινότητας. Διευκολύνουν την Κοινότητα στην εκτέλεση της αποστολής της. Απέχουν από κάθε μέτρο που δύναται να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των σκοπών της παρούσας συνθήκης»). Επομένως, ελλείψει διευκρινίσεων ως προς τη διαδικασία εφαρμογής ουσιαστικού ενωσιακού κανόνα, οι εθνικές έννομες τάξεις καθορίζουν την ανάγκη ανάκλησης του αντίθετου προς το ενωσιακό δίκαιο μέτρου, λαμβάνοντας βεβαίως υπόψη το συμφέρον της Ένωσης. Από την εξέταση των διαφόρων τομέων συνάγεται ότι η υποχρέωση προς ανάκληση είναι συνάρτηση, αφενός, της ακρίβειας και της πληρότητας της κοινοτικής ρύθμισης του υπό εξέταση τομέα [βλ. συναφώς τις υποθέσεις Plange (απόφαση της 5ης Φεβρουαρίου 1987, 288/85, Συλλογή 1987, σ. 611) και Boterlux (απόφαση της 9ης Αυγούστου 1994, C-347/93, Συλλογή 1994, σ. I-3933), στο πλαίσιο των οποίων υφίσταντο ειδικές κοινοτικές διατάξεις οι οποίες ρύθμιζαν τα της αναζήτησης αχρεωστήτως χορηγηθεισών επιστροφών κατά την εξαγωγή στο πλαίσιο της κοινής οργάνωσης των αγορών, με συνέπεια τη συρρίκνωση της διακριτικής ευχέρειας των εθνικών αρχών] και, αφετέρου, των επιταγών του κοινοτικού συμφέροντος [ΔΕΚ της 12ης Μαΐου 1998, C-366/95, Steff-Holberg, Συλλογή 1998, σ. Ι-2661, σκέψη 15: «Αν το εθνικό δίκαιο εξαρτά την ανάκληση πλημμελούς διοικητικής πράξεως από την εκτίμηση των διαφόρων εμπλεκομένων συμφερόντων, ήτοι, αφενός, του γενικού συμφέροντος για την ανάκληση της πράξης, και, αφετέρου, της προστασίας της εμπιστοσύνης του αποδέκτη της, το συμφέρον της Κοινότητας πρέπει να λαμβάνεται πλήρως υπόψη»]. Για παράδειγμα, το ανταγωνιστικό πλεονέκτημα που παρέχεται στις εθνικές επιχειρήσεις και χαρακτηρίζει τις κρατικές ενισχύσεις, με συνέπεια την υποχρέωση ανάκλησης των εθνικών πράξεων χορήγησής τους, δεν υφίσταται στο πλαίσιο των κοινοτικών ενισχύσεων στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, οπότε οι εθνικές αρχές έχουν διακριτική ευχέρεια ως προς την ανάκληση των σχετικών πράξεων (βλ. συναφώς ΔΕΚ της 16ης Ιουλίου 1998, C-298/96, Oelmühle, Συλλογή 1998, σ. I-4767, σκέψη 37).

ΙΙ. Υποχρέωση επανεξέτασης διοικητικών πράξεων αντίθετων προς το ενωσιακό δίκαιο

Στο πνεύμα ενίσχυσης της πρακτικής αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης θα πρέπει να ενταχθεί η απόφαση της 13ης Ιανουαρίου 2004, C-453/00, Kühne & Heitz (Συλλογή 2004, σ. I‑837), με την οποία το Δικαστήριο προχώρησε στη διατύπωση κανόνων περί ανάκλησης που φαίνεται να έχουν γενική εφαρμογή, έστω και αν δεν παρουσιάζουν απόλυτο χαρακτήρα. Επιβάλλεται, κατ’ αρχάς, η παρατήρηση ότι δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι η απόφαση Kühne & Heitz επιβάλλει γενική υποχρέωση ανάκλησης αντίθετων προς το ενωσιακό δίκαιο εθνικών πράξεων, αλλά υιοθετεί μετριοπαθή προσέγγιση, που λαμβάνει υπόψη πλείονες παραμέτρους του ζητήματος (κοινοτική νομιμότητα, διαδικαστική αυτονομία των κρατών μελών, συμφέροντα τρίτων και δικαιολογημένη εμπιστοσύνη). Κατά τον νομολογιακό αυτό κανόνα, ένα εθνικό διοικητικό όργανο υποχρεούται, κατ’ εφαρμογή της αρχής της συνεργασίας που απορρέει από το (πρώην) άρθρο 10 ΕΚ (νυν άρθρο 4 παρ. 3 ΣΕΕ), να επανεξετάσει μια διοικητική απόφαση που έχει καταστεί απρόσβλητη λόγω εξάντλησης των εθνικών ενδίκων μέσων και ενδεχομένως να την ανακαλέσει, προκειμένου να λάβει υπόψη του την εν τω μεταξύ δοθείσα από το Δικαστήριο ερμηνεία της κρίσιμης διάταξης του κοινοτικού δικαίου, εφόσον συντρέχουν σωρευτικά οι ακόλουθες προϋποθέσεις: α) διαθέτει, κατά το εθνικό δίκαιο, την εξουσία να εξετάσει εκ νέου την απόφαση αυτή· β) η απόφαση αυτή κατέστη απρόσβλητη κατόπιν απόφασης εθνικού δικαστηρίου που αποφαίνεται σε τελευταίο βαθμό· γ) η εν λόγω απόφαση του εθνικού δικαστηρίου στηρίχθηκε σε ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου η οποία, βάσει μεταγενέστερης απόφασης του Δικαστηρίου [εν προκειμένω, με την απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 1994, C-151/93, Voogd Vleesimport-en export, Συλλογή 1994, σ. Ι-4915, το Δικαστήριο ερμήνευσε τις εφαρμοστέες κοινοτικές διατάξεις σχετικά με τις επιστροφές λόγω εξαγωγής στον τομέα του κρέατος πουλερικών και την ονοματολογία των γεωργικών προϊόντων για τις επιστροφές κατά την εξαγωγή], αποδείχθηκε εσφαλμένη και υιοθετήθηκε από το εθνικό δικαστήριο, χωρίς αυτό να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο, κατά τους όρους του (πρώην) άρθρου 234 παρ. 3 ΕΚ, και δ) ο ενδιαφερόμενος απευθύνθηκε στο διοικητικό όργανο μόλις έλαβε γνώση της εν λόγω νομολογίας του Δικαστηρίου [απόφαση Kühne & Heitz, σκέψη 27, και απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2006, C‑392/04 και C‑422/04, i-21 Germany και Arcor, Συλλογή 2006, σ. I‑8559, σκέψη 52]. Η απόφαση Kühne & Heitz στηρίχθηκε αποκλειστικά στα νομικά και πραγματικά δεδομένα της υπό κρίση υπόθεσης και δεν περιέχει γενικεύσεις ως προς την υποχρέωση ανάκλησης. Είναι ενδιαφέρον μάλιστα ότι το Δικαστήριο δεν επικαλέστηκε την αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου, αλλά της συνεργασίας που παραπέμπει στη δικονομική αυτονομία, αφού συναρτά την υποχρέωση επανεξέτασης προς τη σχετική ευχέρεια που αναγνωρίζει το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο.

Σημειώνεται ότι ο γενικός εισαγγελέας Léger πρότεινε την αναγνώριση της ύπαρξης γενικής υποχρέωσης ανάκλησης, δεχόμενος ότι η αρχή της δικονομικής αυτονομίας δεν ασκεί επιρροή για την τυχόν αναγνώριση υπέρ των ιδιωτών ενός δικαιώματος όπως είναι το δικαίωμα επί της ουσίας ελέγχου από τη Διοίκηση αίτησης πληρωμής η οποία στηρίζεται στο κοινοτικό δίκαιο, όπως αυτό ερμηνεύθηκε με προδικαστική απόφαση, ακόμα και όταν η αίτηση αυτή βάλλει κατά του κύρους διοικητικής απόφασης η οποία έχει καταστεί απρόσβλητη (σημείο 71 των προτάσεών του στην υπόθεση Kühne & Heitz). Όπως προαναφέρθηκε, το Δικαστήριο, στηριζόμενο στις συνθήκες της υπόθεσης, δεν χρειάστηκε να προβεί στην καθιέρωση γενικής υποχρέωσης ανάκλησης, αφού το ολλανδικό δίκαιο προέβλεπε σχετική εξουσία της Διοίκησης προς επανεξέταση προγενέστερης πράξης της. Πιθανόν η προσέγγιση του Δικαστηρίου να ήταν διαφορετική σε περίπτωση εθνικής νομοθεσίας μη αναγνωρίζουσας την επανεξέταση οριστικής διοικητικής απόφασης.

Την ίδια ad hoc και μετριοπαθή προσέγγιση ακολουθεί σε μεταγενέστερη απόφαση, τονίζοντας ότι, οσάκις, κατ’ εφαρμογή κανόνων εθνικού δικαίου, η Διοίκηση υποχρεούται να ανακαλέσει διοικητική απόφαση που κατέστη απρόσβλητη, αν αυτή είναι προδήλως ασυμβίβαστη προς το εσωτερικό δίκαιο, η ίδια υποχρέωση πρέπει να υφίσταται αν η εν λόγω απόφαση είναι προδήλως ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο. Περαιτέρω, στο εθνικό δικαστήριο απόκειται να εκτιμήσει αν μία σαφώς ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο ρύθμιση πάσχει πρόδηλη έλλειψη νομιμότητας υπό την έννοια του οικείου εθνικού δικαίου [ΔΕΚ (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 19ης Σεπτεμβρίου 2006, i-21 Germany GmbH (C-392/04) και Arcor AG & Co. KG (C-422/04), Συλλογή 2006, σ. Ι-8559, σκέψεις 69-7].

Ο ανωτέρω νομολογιακός κανόνας παγιώθηκε με τις επιπλέον διευκρινίσεις που παρέσχε το Δικαστήριο ως προς την ως άνω υποχρέωση, δεχόμενο ότι, κατά την ενώπιον διοικητικού οργάνου διαδικασία με σκοπό την επανεξέταση διοικητικής απόφασης υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, δεν είναι αναγκαίο ο προσφεύγων στην κύρια δίκη να έχει επικαλεστεί το κοινοτικό δίκαιο στο πλαίσιο της ένδικης προσφυγής που άσκησε κατά της εν λόγω διοικητικής απόφασης βάσει του εσωτερικού δικαίου [ΔΕΚ της 12ης Φεβρουαρίου 2008, C-2/06, Willy Kempter KG, Συλλογή 2008, σ. Ι-411]. Προσέτι, το ενωσιακό/κοινοτικό δίκαιο δεν επιβάλλει χρονικό περιορισμό για την υποβολή αίτησης επανεξέτασης διοικητικής απόφασης που έχει καταστεί απρόσβλητη. Ωστόσο, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να καθορίσουν εύλογες προθεσμίες προσφυγής σύμφωνα με τις κοινοτικές αρχές της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας.

Τέλος, την προπαρατεθείσα κατασκευή συμπληρώνει το Δικαστήριο με την απόφαση της 4^ης Οκτωβρίου 2012, C-249/11, Hristo Brankov, στο πλαίσιο της οποίας κλήθηκε να αποφανθεί ως προς τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες το δίκαιο της Ένωσης επιβάλλει στις αρμόδιες εθνικές αρχές την υποχρέωση επανεξέτασης της νομιμότητας απρόσβλητης διοικητικής πράξης η οποία δεν προσβλήθηκε ενώπιον δικαστηρίου, λόγω αντίθεσής της προς το δίκαιο της Ένωσης. Εν προκειμένω δηλαδή η διοικητική πράξη κατέστη απρόσβλητη χωρίς να έχει υποβληθεί σε δικαστικό έλεγχο, όπως στην υπόθεση Kühne & Heitz. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι αντιβαίνει στο δίκαιο αυτό η νομοθεσία κράτους μέλους (εν προκειμένω της Βουλγαρίας) κατά την οποία η επανάληψη της διοικητικής διαδικασίας που κατέληξε στην επιβολή απαγόρευσης εξόδου από την επικράτεια, όπως είναι η επίμαχη στην κύρια δίκη απαγόρευση, η οποία έχει καταστεί οριστική χωρίς να έχει προσβληθεί με ένδικη προσφυγή, είναι δυνατή, σε περίπτωση που η απαγόρευση αυτή είναι προδήλως αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης, μόνο αν συντρέχουν ορισμένες προϋποθέσεις, όπως αυτές που απαριθμούνται περιοριστικά από το άρθρο 99 του βουλγαρικού Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (Administrativnoprotsesualen kodeks), και μάλιστα παρά το γεγονός ότι η απαγόρευση αυτή εξακολουθεί να παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι του αποδέκτη της. Πράγματι, η επανάληψη της διοικητικής διαδικασίας μπορεί να ζητηθεί μόνον υπό υπερβολικά αυστηρές προϋποθέσεις όσον αφορά την προθεσμία και τη νομιμοποίηση: συγκεκριμένα, μόνον η διοικητική αρχή που εξέδωσε την επίμαχη πράξη, ο εισαγγελέας ή ο διαμεσολαβητής μπορούν να λάβουν απόφαση –ή να υποβάλουν αίτηση– περί ακύρωσης ή τροποποίησης της εν λόγω πράξης, τούτο δε εντός μηνός από την έκδοση της πράξης αυτής. Από τις πληροφορίες που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο προκύπτει ότι η επανάληψη της διοικητικής διαδικασίας συνιστά «δικαίωμα» της Διοίκησης. Η εφαρμογή της σχετικής διάταξης εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των αρχών που έχουν την εξουσία να κινήσουν τη διαδικασία ακύρωσης ή τροποποίησης της πράξης, αρχές οι οποίες, στην περίπτωση αυτή, ασκούν πλήρη διακριτική ευχέρεια, χωρίς ο ενδιαφερόμενος να μπορεί ποτέ να προβάλει, με δική του πρωτοβουλία, ουσιώδη παράβαση των προϋποθέσεων νομιμότητας της πράξης η οποία θίγει την προσωπική του κατάσταση. Οι εν λόγω εθνικές ρυθμίσεις καθιστούν την άσκηση των δικαιωμάτων που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης υπερβολικά δυσχερή ή πρακτικώς αδύνατη, οπότε πρέπει να τεθούν εκποδών. Με άλλα λόγια, το εθνικό δικαστήριο το οποίο επιλαμβάνεται ενδίκου βοηθήματος κατά της άρνησης της Διοίκησης να επαναλάβει τη διοικητική διαδικασία που κατέληξε στην έκδοση απρόσβλητης πράξης δεν πρέπει να εφαρμόσει τις ως άνω εθνικές διατάξεις όταν η απρόσβλητη πράξη αφορά αντλούμενα από το ενωσιακό δίκαιο δικαιώματα.

Η συνταγματική θεωρία δέχεται ότι υποχρέωση ανάκλησης υπέχει η Διοίκηση όταν μια δυσμενής διοικητική πράξη προσβάλλει τις εγγυήσεις της ΕΣΔΑ σύμφωνα με καταδικαστική απόφαση του Δικαστηρίου του Στρασβούργου, και μάλιστα χωρίς τον περιορισμό του ευλόγου χρόνου, με συνέπεια η παράλειψη ανάκλησής της να συνιστά παράλειψη οφειλομένης νομίμου ενέργειας κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του ΠΔ 18/1989. Η υποχρέωση αυτή προκύπτει από τον συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 28 παρ. 1 του Συντάγματος και 46 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, και καταλήγει στην κάμψη της γενικής αρχής περί διακριτικής ευχέρειας ανάκλησης των παρανόμων διοικητικών πράξεων.

Ειδική βιβλιογραφία: Γ. Καρύδης, Παράνομες κρατικές ενισχύσεις και έννομη προστασία των ενδιαφερομένων τρίτων, Νομική Βιβλιοθήκη, 2013, σ. 198 επ.· Ε. Πρεβεδούρου, Η κοινοτική αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης ως παράδειγμα αλληλεπιδράσεως των εννόμων τάξεων, ΔτΑ ΤεΣ 1/2003, σ. 171 – Δ. Ράικος, Η ανάκληση οριστικής πράξεως που αντιβαίνει στο κοινοτικό δίκαιο μετά την απόφαση του ΔΕΚ της 12.2.2008, C-2/06, Willy Kempter KG – H παράμετρος της αυτεπάγγελτης εξέτασης του κοινοτικού δικαίου από τον διοικητικό δικαστή, ΘΠΔΔ 10-11/2008, σ. 1081· Β. Σκουρής, Ποιες συνέπειες επιφέρει η παράβαση της υποχρέωσης εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου από τα εθνικά ανώτατα δικαστήρια; ΤιμΤομ ΣτΕ, 75 έτη, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2004, σ. 1341· J.-M. Belorgey/St. Gervasoni/Chr. Lambert, Portée rétroactive des arrêts de la Cour de justice et décisions administratives individuelles définitives, AJDA 2004, σ. 319· L. Coutron, La consécration prometteuse d’une nouvelle hypothèse de réexamen d’un acte administratif définitif non contesté en justice, Revue trimestrielle de droit européen 2013, σ. 304· W. Frenz, Rücknahme eines gemeinschaftsrechtswidrigen belastenden VA, DVBl 2004, σ. 375· Th. Georgopoulos, Le retrait des actes administratifs contraire au droit communautaire : quelles obligations pour les Etats membres ?», note sous l’arrêt de la CJCE du 13 janvier 2004, Kühne et Heitz, C-453/00, LPA, 26 janvier 2005, n° 18, σ. 5· Chr. Jahndorf/I. Oellerich, Bestandskraft von Steuerbescheiden und rückwirkende Durchsetzung von Europarecht, Der Betrieb 2008 σ. 2559· M. Ruffert, The Stability of Administrative Decisions in the Light of EC Law: Refining the Case Law, Review of European Administrative Law 2008 Vol.1 nº 2, σ. 127· D. Simon, Obligation de réexamen d’une décision administrative définitive. L’ autorité d’ un arrêt préjudiciel en interprétation postérieur à une décision administrative devenue définitive impose la prise en compte de la demande de retrait de celle-ci, Europe 2004, mars, Comm. nº 66, σ. 14· του ιδίου, Obligation de rouvrir une procédure administrative définitive, Europe 2012, décembre, Comm. nº 12, σ. 12· R. Streinz, Iura novit curia … auch im Gemeinschaftsrecht, Europäisches Wirtschafts- & Steuerrecht – EWS 2008 σ. 55. Για το γαλλικό δίκαιο, όπου το καθεστώς της ανάκλησης των διοικητικών πράξεων είναι εξόχως περίπλοκο, εξαιρετική είναι η σχετική ανάλυση του J. Sirinelli, Les transformations du droit administratif par le droit de l’Union européenne. Une contribution à l’étude du droit administratif européen, LGDJ 2011, σ. 445-464.