Η δημοσίευση των διοικητικών πράξεων (άρθρο 18 του ΚΔΔιαδ. Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, διαδικτυακό μάθημα της 14-4-2020)

Η δημοσίευση των διοικητικών πράξεων (άρθρο 18 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας)

Ι. Τελείωση ατομικής διοικητικής πράξης

1. Η ατομική διοικητική πράξη τελειούται με την υπογραφή του οργάνου που την εξέδωσε και τη χρονολόγησή της (άρθρο 18 παρ. 1 ΚΔΔιαδ, ΣτΕ 2670/2010, 3275/2009) [βλ. και διάγραμμα για τον τύπο και το περιεχόμενο της διοικητικής πράξης]. Τελείωση της διοικητικής πράξης σημαίνει συμπλήρωση των τυπικών προϋποθέσεων για τη νόμιμη υπόστασή της και την τελική σύνδεσή της προς την έννομη τάξη (ΣτΕ 654/1986). Βλ. ΣτΕ 3279/2012 για την αρμοδιότητα του υπογράφοντος οργάνου: «η προσβαλλόμενη πράξη συγκροτήσεως του Υπηρεσιακού Συμβουλίου, η οποία, ως μη δημοσιευτέα, τελειούται με την υπογραφή και χρονολόγησή της από το υπογράφον αρμόδιο όργανο, αναρμοδίως υπογράφεται από την Υπουργό Μ.-Ε. Ξενογιαννακοπούλου σε ημεροχρονολογία (7-9-2010), κατά την οποία έγινε αποδεκτή η παραίτησή της και διορίσθηκε στη θέση της νέος Υπουργός Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης» (μειοψηφούσα γνώμη: ενόψει της αρχής της συνέχειας της δημόσιας διοίκησης, ιδίως σε κυβερνητικό επίπεδο, η αποδοχή παραιτήσεως Υπουργού ενεργεί από την ορκωμοσία και ανάληψη καθηκόντων του νέου Υπουργού, που τον αντικαθιστά. Είναι, επομένως, κατά τη γνώμη αυτή, επιτρεπτή η υπογραφή μη δημοσιευτέας υπουργικής αποφάσεως σε ημεροχρονολογία, κατά την οποία έγινε αποδεκτή η παραίτηση του υπογράφοντος Υπουργού, εφόσον, βεβαίως, η υπογραφή της πράξης προκύπτει ότι έλαβε χώρα προ της αναλήψεως των καθηκόντων του νέου Υπουργού).

2. Τα παραπάνω ισχύουν και για τις ατομικές διοικητικές πράξεις που εκδίδονται κατ’ ενάσκηση συλλογικής αρμοδιότητας, όπως οι κοινές υπουργικές αποφάσεις με τις οποίες εγκρίνονται περιβαλλοντικοί όροι κατ’ εφαρμογήν της νομοθεσίας για την προστασία του περιβάλλοντος (ΣτΕ 4357/2011 7μ., 674/2018, 751/2014, 2113/2011, 1055/2010 ). Η αρμοδιότητα έκδοσης των παραπάνω πράξεων ανήκει σε πλείονες από κοινού ενεργούντες υπουργούς, των οποίων τις υπογραφές πρέπει να φέρουν. Επομένως, ανεξάρτητα από τον χρόνο κάθε επιμέρους υπογραφής της πράξεως αυτής από τον κατά περίπτωση συναρμόδιο υπουργό, πρέπει κατά τον χρόνο της τελικής εκδόσεώς της οι υπογράψαντες υπουργοί να παραμένουν αρμόδιοι και να μην έχουν, πάντως, αντικατασταθεί (ΣτΕ 2234/2018, σκέψη 5). Σχέδιο πράξης που δεν φέρει υπογραφή συναρμοδίου Υπουργού ουδέποτε ετελειώθη ως διοικητική πράξη, δηλαδή δεν έχει υπόσταση διοικητικής πράξης και απαραδέκτως προσβάλλεται με αίτηση ακύρωσης (ΣτΕ 3619/2004). Ενδέχεται όμως να κριθεί ότι, για λόγους ασφαλείας δικαίου και προστασίας των συναλλαγών, πράξη που δεν φέρει την αναγκαία για τη νόμιμη τελείωσή της υπογραφή οργάνου της Διοίκησης πρέπει να ακυρωθεί, ώστε να αποφευχθεί η τυχόν εφαρμογή της (ΣτΕ 1219/2011).

3. Εάν η πράξη είναι δημοσιευτέα κατά νόμο, τελειούται με τη δημοσίευσή της. Δημοσίευση είναι η ενέργεια με την οποία η πράξη γίνεται γνωστή στο κοινό και όχι μόνο σε ορισμένα πρόσωπα (Επ. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2013, αρ. περ. 162). Στην περίπτωση αυτή αποτελεί τύπο της βούλησης του διοικητικού οργάνου και στοιχείο της υπόστασης της πράξης ([ΣτΕ 29/2010: «η απόφαση της Διοικήσεως, με την οποία ανακαλείται η άδεια συστάσεως ανωνύμου εταιρείας, υπόκειται σε δημοσιότητα, συνισταμένη αφ’ ενός μεν στην καταχώριση της αποφάσεως αυτής στο Μητρώο Ανωνύμων Εταιρειών, αφ’ ετέρου δε στην δημοσίευση σχετικής με την καταχώριση ανακοινώσεως στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Ο μεν πρώτος τύπος δημοσιότητος, δηλαδή η καταχώριση στο ως άνω Μητρώο, έχει συστατικό χαρακτήρα, υπό την έννοια ότι i) πράξη ανακλήσεως αδείας συστάσεως ανωνύμου εταιρείας, που δεν έχει καταχωρισθεί στο Μητρώο, στερείται νομίμου υποστάσεως και ii) τα αποτελέσματα μιας τέτοιας πράξεως, ήτοι η λύση της εταιρείας, επέρχονται με την καταχώρισή της στο Μητρώο και μόνον. Ο δε δεύτερος τύπος, δηλαδή η δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεώς, δεν είναι συστατικός, αλλά έχει απλώς δηλωτικό-βεβαιωτικό χαρακτήρα, η μη τήρησή του δε έχει ως συνέπεια η εταιρεία να μην μπορεί να αντιτάξει στους καλοπίστους τρίτους την μη δημοσιευθείσα πράξη (βλ. Στε 154/2004, 1770/2005, πρβλ. ΑΠ 393/1998, 1204/2000)»]˙ ΣτΕ 4/2000, 3378/1995, 2109/1991, Ολ 2999/1988, 4082, 3811/1987). Χαρακτηριστική περίπτωση ατομικών δημοσιευτέων πράξεων είναι, σύμφωνα με τις διατάξεις του ΥΚ (Ν. 3528/2007), οι πράξεις κατάληψης  νέας θέσης είτε δυνάμει διορισμού είτε μετάταξης που δημοσιεύονται στην ΕτΚ (ΣτΕ 1652/2016). Επίσης η υπαγωγή επενδυτικού σχεδίου σε καθεστώς ενισχύσεων (άρθρο 8 παρ. 2 του Ν. 3908/2011) και η απόφαση πολιτογράφησης (άρθρο 8 παρ. 1 του κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του Ν 3284/2004 Κώδικα Ελληνικής Ιθαγένειας). Το διοικητικό όργανο που εκδίδει τη δημοσιευτέα πράξη πρέπει να είναι αρμόδιο για την έκδοσή της όχι μόνον κατά τον χρόνο της υπογραφής, αλλά και κατά τον χρόνο της δημοσίευσής της (ΣτΕ 735/1970). Βλ. ΣτΕ 4146/2015: έχει κριθεί (βλ.ΣτΕ 29/2010, 4252/1980, 1017/1978, 3848/1973, Ολ 735/1970), ότι το διοικητικό όργανο, που εκδίδει κανονιστική πράξη, η οποία είναι δημοσιευτέα στην ΕτΚ, πρέπει να είναι αρμόδιο για την έκδοσή της όχι μόνον κατά τον χρόνο της υπογραφής, αλλά και κατά τον χρόνο της δημοσιεύσεώς της. Ως χρόνος δημοσιεύσεως νοείται η ημερομηνία που φέρει το σχετικό φύλλο της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως, κατά την οποία άλλωστε, κατά το θεσπισθέν από την παρ. 3 του άρθρου 13 του ν. 3469/2006 πλάσμα δικαίου, θεωρείται ότι το φύλλο αυτό κυκλοφορεί. Αντιθέτως, όπως ρητώς ορίζεται στην εν λόγω διάταξη, η ημερομηνία της πραγματικής κυκλοφορίας, ήτοι της δυνατότητας διάθεσης του Φ.Ε.Κ. στο κοινό, θεωρείται κρίσιμη μόνο για τον καθορισμό των προθεσμιών για την άσκηση δικαιώματος. Τούτο, εξάλλου, έγινε δεκτό και με την ΣτΕ Ολ 2081/1987, κατά την οποία η ημερομηνία της πραγματικής κυκλοφορίας του φύλλου λογίζεται ως ημέρα δημοσιεύσεως μόνον για την προθεσμία της αιτήσεως ακυρώσεως (βλ. ΣτΕ 3183/2008, Ολ 3671/2006). Τα ανωτέρω επιβεβαιώνονται και από τα οριζόμενα στο άρθρο 18 παρ. 2 του κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του ν. 2690/1999 (Α΄ 45) Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, σύμφωνα με το οποίο «στην περίπτωση της δημοσίευσης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ως ημερομηνία δημοσίευσης λαμβάνεται εκείνη την οποία φέρει το σχετικό φύλλο της Εφημερίδας, υπό την προϋπόθεση ότι, κατά την ημερομηνία αυτή, είναι δυνατή η χορήγηση, σε κάθε ενδιαφερόμενο, αντιτύπου του φύλλου ή θεωρημένου φωτοαντιγράφου του οικείου δοκιμίου». Άλλωστε, σύμφωνα με την εισηγητική έκθεση του ν. 2690/1999, η παράγραφος 2 του άρθρου 18 ακολουθεί την αντίστοιχη ρύθμιση της διατάξεως του άρθρου 7 του προϊσχύοντος ν. 301/1976 (Α΄ 91), η οποία ερμηνεύθηκε με την προαναφερθείσα υπ’ αριθ. 2081/1987 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Ειδικές περιπτώσεις

Έγκριση περιβαλλοντικών όρων

4. Οι διατυπώσεις δημοσιότητας που προβλέπονται στη διάταξη του άρθρου 5 παρ. 1 της 37111/2021/26.9.2003 απόφασης των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών, Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, ΠΕΧΩΔΕ (δημοσίευση σχετικής ανακοίνωσης στον τοπικό τύπο και ανάρτηση στον πίνακα ανακοινώσεων της οικείας Νομαρχίας) δεν θεσπίζονται ως συστατικός τύπος για την τελείωση των πράξεων της Διοίκησης με τις οποίες εγκρίνονται περιβαλλοντικοί όροι, αλλά αποσκοπούν απλώς στη γνωστοποίηση των πράξεων αυτών, που έχουν τον χαρακτήρα ατομικής διοικητικής πράξης, με τρόπο ώστε να επιτυγχάνεται η ενημέρωση του ευρύτερου δυνατού κύκλου πολιτών και φορέων εκπροσώπησής τους. Η παράλειψη, επομένως, των παραπάνω διατυπώσεων δεν ασκεί επίδραση στην υπόσταση των πράξεων έγκρισης περιβαλλοντικών όρων ως εκτελεστών διοικητικών πράξεων (ΣτΕ 293/2009, 1164/2004, 2669/2001, 2310/2000, Ολ 4498/1998).

5. Ο νόμος  4014/2011, “Περιβαλλοντική αδειοδότηση έργων και δραστηριοτήτων, ρύθμιση αυθαιρέτων σε συνάρτηση με δημιουργία περιβαλλοντικού ισοζυγίου και άλλες διατάξεις αρμοδιότητας Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής”, περιέχει ειδικές διατάξεις (άρθρο 19α) για τη δημοσίευση των ΑΕΠΟ (αποφάσεις έγκρισης περιβαλλοντικών όρων): “Ανάρτηση ΑΕΠΟ στο διαδίκτυο 1. Μετά την έγκριση από την αρμόδια περιβαλλοντική αρχή, η ΑΕΠΟ, η απόφαση ανανέωσης, παράτασης ισχύος ή τροποποίησης της αναρτώνται υποχρεωτικά, επί ποινή ακυρότητας, εντός ενός μηνός από την έκδοση της αντίστοιχης απόφασης, σε ειδικά προς τούτο καταχωρισμένο δικτυακό τόπο, ο οποίος ιδρύεται προκειμένου να αποκτήσει κάθε ενδιαφερόμενος πλήρη, λεπτομερή και ανεμπόδιστη πρόσβαση και γνώση των εν λόγω αποφάσεων που αφορούν έργα και δραστηριότητες της κατηγορίας Α`. Με την ανάρτηση της ΑΕΠΟ στον ειδικό αυτό δικτυακό τόπο, η οποία αντιστοιχεί με επιβαλλόμενη από το νόμο δημοσίευση, τεκμαίρεται η πλήρης γνώση για κάθε ενδιαφερόμενο προκειμένου να ασκήσει είτε αίτηση ακυρώσεως είτε οποιοδήποτε άλλο ένδικο βοήθημα.  …”. Με την απόφαση ΣτΕ 1112/2017, το Ε΄Τμήμα έκρινε τα εξής: “… με τις ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 19α του ν. 4014/2011 ν. 4014/2011 …., καθιερώνεται η δημοσιοποίηση όλων των αποφάσεων έγκρισης περιβαλλοντικών όρων που αφορούν έργα και δραστηριότητες της κατηγορίας Α` με την ανάρτηση αυτών σε ειδικό δικτυακό τόπο (http://aepo.ypeka.gr), εντός ενός μηνός από την έκδοση της απόφασης. Η ανάρτηση αυτή περιλαμβάνει το πλήρες κείμενο της ΑΕΠΟ και τα ουσιώδη στοιχεία, που καθιστούν δυνατό τον εντοπισμό της απόφασης, συγκεκριμένα δε, όπως προκύπτει από τον εν λόγω δικτυακό τόπο, τον τίτλο της απόφασης, την εκδούσα αρχή, την κατηγορία του έργου (Α1 ή Α2), την ομάδα στην οποία ανήκει, κατά την ταξινόμηση της υπουργικής απόφασης 1958/2012 “Κατάταξη δημοσίων και ιδιωτικών έργων και δραστηριοτήτων σε κατηγορίες και υποκατηγορίες σύμφωνα με το άρθρο 1 παράγραφος 4 του ν. 4014/21.9.2011 (ΦΕΚ 209/Α/2011)” (Β΄ 21) και τον φορέα. Ο δικτυακός τόπος παρέχει, εξάλλου, τη δυνατότητα ταξινόμησης και αναζήτησης των αποφάσεων με πολλαπλά κριτήρια επιλογής που προσδιορίζονται από τα ως άνω στοιχεία της κάθε ΑΕΠΟ. Η κατά τα ως άνω δημοσιοποίηση των ΑΕΠΟ έργων και δραστηριοτήτων Α΄ κατηγορίας συνιστά, σύμφωνα με την διάταξη του άρθρου 19α του ν. 4014/2011, δημοσίευση επιβαλλόμενη από τον νόμο, και δημιουργεί τεκμήριο πλήρους γνώσης για κάθε ενδιαφερόμενο προκειμένου να ασκήσει αίτηση ακυρώσεως, ήτοι από την κατά τα ανωτέρω ανάρτηση της ΑΕΠΟ ξεκινά η κατά το άρθρο 46 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 προθεσμία για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά της πράξης αυτής. Κατά τη γνώμη του Τμήματος με την παρούσα σύνθεση, η ανάρτηση των ΑΕΠΟ έργων και δραστηριοτήτων Α΄ κατηγορίας στον δικτυακό τόπο του Υπουργείου Περιβάλλοντος με τις ανωτέρω τεχνικές προδιαγραφές και με το ανωτέρω περιεχόμενο, σε συνδυασμό με την προβλεπόμενη στο άρθρο 19 του ν. 4014/2011 ενημέρωση του κοινού και τη δημόσια διαβούλευση επί του περιεχομένου των μελετών περιβαλλοντικών επιπτώσεων στο στάδιο που προηγείται της έκδοσης της ΑΕΠΟ, καθώς και με την προβλεπόμενη στον ν. 3861/2010 ανάρτηση των ΑΕΠΟ στον δικτυακό τόπο του προγράμματος “Διαύγεια”, καθιστά τον προβλεπόμενο στο άρθρο 19α του ν. 4014/2011 τρόπο δημοσίευσης των ΑΕΠΟ έργων και δραστηριοτήτων Α΄ κατηγορίας πρόσφορο τρόπο πλήρους γνωστοποίησης του περιεχομένου τους. Θεμιτώς, επομένως, με την προαναφερθείσα δημοσίευση συνάγεται, κατά τους ορισμούς του νόμου, τεκμήριο γνώσης από τους ενδιαφερόμενους του περιεχομένου της δημοσιευθείσας ΑΕΠΟ και, συνεπώς, από την επομένη της ανάρτησης της ΑΕΠΟ στον δικτυακό χώρο του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας ή, σε περίπτωση που η ΑΕΠΟ έχει αναρτηθεί και στο δικτυακό χώρο του προγράμματος “Διαύγεια”, από την επομένη της τελευταίας από τις δύο αναρτήσεις, αρχίζει η προθεσμία για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας”. ”. Βλ. και ΣτΕ 1112, 1113, 1114/2019, σκέψη 6 για τη διπλή ανάρτηση της ΑΕΠΟ στον ειδικό διαδικτυακό τόπο και στον διαδικτυακό τόπο του προγράμματος Διαύγεια.

Σχέδια πόλεων και διαγράμματα

6. Τα σχέδια πόλεων, κατά το μέρος που ορίζουν τους οικοδομήσιμους, τους κοινόχρηστους και τους κοινωφελείς χώρους, αποτελούν ατομικές διοικητικές πράξεις γενικού περιεχομένου, οι οποίες πρέπει, κατά το Σύνταγμα, να δημοσιεύονται, μαζί με τα διαγράμματά τους, στην ΕτΚ (ΣτΕ Ολ 3979/2009, Ολ 488/1991).  Τα σχέδια πόλεων (άρθρα 1 και 2 του ν. δ/τος της 17-7/16-8-1923) ή οι πολεοδομικές μελέτες (άρθρο 6 του ν. 1337/ 1983), κατά το μέρος τους το οποίο συνίσταται στον καθορισμό μιας περιοχής ως οικιστικής, καθώς και στον καθορισμό των κοινοχρήστων και κοινωφελών χώρων, αποτελούν γενικές ατομικές διοικητικές πράξεις. Οι ρυθμίσεις αυτές, καθώς και οι κηρυσσόμενες δυνάμει αυτών, κατά τα άρθρα 30 και επ. του ν.δ/τος της 17-7/ 16.8.1923, απαλλοτριώσεις, οι οποίες έχουν σοβαρές επιπτώσεις σε συνταγματικώς προστατευόμενα δικαιώματα, και ιδίως στο ατομικό δικαίωμα της ιδιοκτησίας, αλλά και στο περιβάλλον, αποτελούν δε προϋπόθεση για την θέσπιση κανόνων δικαίου, δηλαδή των όρων δόμησης και χρήσης των ενταγμένων στα σχέδια αυτά οικοπέδων, έχουν ως βάση την χάραξη των ρυμοτομικών και οικοδομικών γραμμών στα διαγράμματα, τα οποία συνοδεύουν τις σχετικές διοικητικές πράξεις, που γίνονται κατανοητές μόνο με την παραπομπή στα διαγράμματα αυτά. Συνεπώς, τα ανωτέρω διαγράμματα αποτελούν ουσιώδες στοιχείο των προαναφερθεισών γενικών ατομικών διοικητικών πράξεων, και, ως εκ τούτου, για να αποκτήσουν νόμιμη υπόσταση οι πράξεις αυτές, πρέπει, κατά το Σύνταγμα, να συνδημοσιεύονται με αυτές και τα οικεία διαγράμματα έστω και σε φωτοσμίκρυνση, όπως ορίζει το άρθρο 1 του ν.δ. 3879/1958. Εν όψει δε του ότι αυτός είναι ο μόνος πρόσφορος, κατά το Σύνταγμα, τρόπος δημοσιότητας, οι διατάξεις της παραγρ. 7 του άρθρου 22 του Ν. 1735/1987 και της υπ’ αριθ. 4δ/15883/1903/8.2.1988 κανονιστικής υπουργικής απόφασης, οι οποίες προβλέπουν διάφορο, μη πρόσφορο, τρόπο δημοσιότητας, δεν συμπορεύονται προς το Σύνταγμα και είναι ανίσχυρες (ΣτΕ 1925/2008, Ολ 488/1991, 2982/1991, 2557/1993 , 1807/1995 , 1075/ 1996 , 4232/1997, 1222/2004, 3960/2006).

Η πράξη περί καθορισμού γιαλού ή παραλίας

7. Ο καθορισμός της οριογραμμής του αιγιαλού και της παραλίας γίνεται επί διαγράμματος από την οικεία Επιτροπή η οποία συντάσσει σχετική έκθεση. Η έκθεση και το διάγραμμα που την συνοδεύει επικυρώνονται από τα αρμόδια όργανα, απαιτείται δε δημοσίευση στην ΕτΚ τόσο της έκθεσης της επιτροπής, όσο και του διαγράμματος οριοθέτησης. Η πράξη δηλαδή περί καθορισμού αιγιαλού ή παραλίας ολοκληρώνεται και λαμβάνει νόμιμη υπόσταση από και δια της δημοσίευσής της, μαζί με το διάγραμμα στο οποίο παραπέμπει και την έκθεση της οικείας Επιτροπής, στην ΕτΚ (ΣΕ 3644/71, 696/1972, 193/1978, 3966/1978, 3706/1982, 3762/1985, 4341/1986, 4563/1987, 3147/1992, 2446/2002, 3910/2010 επτ., 2274/2011). Με την απόφαση  ΣτΕ 2575/2018 κρίθηκε ότι οι διατάξεις του Ν. 3861/2010 για την υποχρεωτική ανάρτηση πράξεων στο διαδίκτυο δεν θίγουν τις ειδικές διατάξεις του άρθρου 4 του Ν. 2971/2001 όσον αφορά τη δημοσίευση πράξεων περί καθορισμού αιγιαλού, παλαιού αιγιαλού ή παραλίας στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (βλ. την εισηγητική έκθεση του ν. 3861/2010 – πρβλ. ΣτΕ 2252/2013, 1080/2013).

 Η απόφαση κήρυξης αναγκαστικής απαλλοτρίωσης

8. Κατά το άρθρο 1 παρ. 4 του Ν. 2882/2001, «Κώδικας Αναγκαστικών Απαλλοτριώσεων Ακινήτων», «[ό]λες οι … αποφάσεις κήρυξης αναγκαστικής απαλλοτρίωσης δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Η απαλλοτρίωση θεωρείται ότι κηρύχθηκε από τη δημοσίευση αυτή.» Σημειώνεται, πάντως, ότι τοζήτημα της δημοσίευσης απόφασης, με την οποία κηρύσσεται αναγκαστική απαλλοτρίωση υπέρ ΟΤΑ πρώτου βαθμού διέπεται από την ρυθμίζουσα τούτο ειδικώς διάταξη του άρθρου 275 παρ. 7 του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα και όχι από τον Κώδικα Απαλλοτριώσεων, σύμφωνα με το άρθρο 29 παρ. 9 του εν λόγω Κώδικα, το οποίο ορίζει ότι «[ο]ι αναγκαστικές απαλλοτριώσεις που επιβάλλονται : α) … β) υπέρ Ο.Τ.Α. Α΄ και Β΄ βαθμού γ) … κηρύσσονται σύμφωνα με τις ειδικές διατάξεις που ισχύουν για τις απαλλοτριώσεις αυτές. Για τα μη ρυθμιζόμενα από τις παραπάνω ειδικές διατάξεις ζητήματα εφαρμόζονται συμπληρωματικώς οι διατάξεις του παρόντος κώδικα» (πρβλ. ΣτΕ 2486-7/2006, 952/2008).

ΙΙ. Τελείωση κανονιστικής πράξης 

9. Από τα άρθρα 42 παρ. 1 και 35 παρ. 1 του Συντάγματος συνάγεται η βασική αρχή, που ερείδεται και σε άλλες συνταγματικές διατάξεις, ότι για την τελείωση των τυπικών νόμων και των προεδρικών διαταγμάτων, αλλά και των λοιπών κανονιστικού χαρακτήρα διοικητικών πράξεων, απαιτείται, ως συστατικό στοιχείο του κύρους τους, η δημοσίευσή τους στην ΕτΚ. Με τη δημοσίευση η κανονιστική ρύθμιση καθίσταται προσιτή στους πολίτες, δημιουργείται τεκμήριο γνώσης της και καθίσταται εφικτός ο έλεγχος της νομιμότητας των κανονιστικών διοικητικών πράξεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας και τα λοιπά δικαστήρια. Ειδικώς, όμως, για τις λοιπές, πέραν των προεδρικών διαταγμάτων, κανονιστικού περιεχομένου διοικητικές πράξεις, ο νομοθέτης μπορεί να καθορίσει γενικό ή ειδικούς, κατά περίπτωση, τρόπους δημοσίευσης με άλλο πρόσφορο μέσο, που προσιδιάζει στο αντικείμενο και το χαρακτήρα της επιχειρούμενης ρύθμισης (ΣτΕ Ολ 4108 – 9/1999, σκέψη 6, ΣτΕ 1287/2008, σκέψη 4, 2817/2006, σκέψη 5, 3322/2005, σκέψη 5).Εντός του πλαισίου αυτού, με το άρθρο 5 παρ. 2 στοιχ. θ΄ του Ν. 3469/2006 «Εθνικό Τυπογραφείο, Εφημερίς της Κυβερνήσεως και λοιπές διατάξεις» ορίζεται ότι στην ΕτΚ δημοσιεύονται, μεταξύ άλλων, οι κανονιστικού χαρακτήρα πράξεις του Πρωθυπουργού, του Υπουργικού Συμβουλίου, των Υπουργών, καθώς και οποιουδήποτε άλλου οργάνου της Διοίκησης, εφόσον η κείμενη νομοθεσία δεν προβλέπει άλλον ειδικότερο τρόπο δημοσίευσης, στο δε άρθρο 8 παρ. 1 στοιχ. η΄ του ίδιου νόμου ορίζεται ότι δεν δημοσιεύονται στην ΕτΚ οι κανονιστικές πράξεις για τις οποίες προβλέπεται εκ της κειμένης νομοθεσίας ειδική διαδικασία δημοσίευσης ή γνωστοποίησης (ΣτΕ 2915/2012, Ολ 87/2011, 1287/2008). Το άρθρο 10 του Ν. 3469/2006 ορίζει τα εξής: “Την άδεια για τη δημοσίευση στην ΕτΚ κάθε κειμένου, του οποίου η δημοσίευση σε αυτήν προβλέπεται από τον νόμο, δίδει ο Γενικός Γραμματέας της Κυβέρνησης. 2. Με απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Κυβέρνησης μπορεί να ανατίθεται η άσκηση της κατά την παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου αρμοδιότητάς του ως προς τα τεύχη Α.Ε. – Ε.Π.Ε. και Γ.Ε.ΜΗ., Προκηρύξεων Α.Σ.Ε.Π. και Δ.Δ.Σ. στον Ειδικό Γραμματέα του Εθνικού Τυπογραφείου. Με όμοια απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Κυβέρνησης μπορεί να ορισθεί ότι η αρμοδιότητα της παραγράφου 1 ως προς όλα τα Τεύχη θα ασκείται εκ παραλλήλου και από τον Προϊστάμενο του Νομικού Γραφείου της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης ή πρόσωπο που ασκεί καθήκοντα Προϊσταμένου του Νομικού Γραφείου της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης. 3. Τα δοκίμια των κειμένων που αποστέλλονται προς δημοσίευση υποβάλλονται για άδεια δημοσίευσης σε αυτόν που ορίζουν οι προηγούμενες παράγραφοι. 4. Απαγορεύεται η δημοσιοποίηση, καθώς και η αναπαραγωγή οποιουδήποτε κειμένου προς δημοσίευση, πριν από τον έλεγχο, τη θεώρηση και τη χορήγηση άδειας από τους αρμοδίους, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος άρθρου”. Για την έκταση του ελέγχου που ασκεί ο Γενικός Γραμματέας της Κυβέρνησης προκειμένου να δώσει άδεια δημοσίευσης βλ. Γνωμ. ΝΣΚ 397/2007.

10. Οι κανονιστικές πράξεις που δεν έχουν δημοσιευθεί είναι ανυπόστατες και, επομένως, δεν παράγουν έννομες συνέπειες, όμως, ως εκ της φύσεως και του περιεχομένου τους, αλλά και για λόγους ασφαλείας του δικαίου είναι εν πάση περιπτώσει ακυρωτέες προς αποφυγή του ενδεχομένου της εφαρμογής τους στο μέλλον (ΣτΕ Ολ 87/2011, 1609/2012, 1080/2013. Ενδιαφέρουσα περίπτωση συναφώς στην ΣτΕ 2242/2013: η απόφαση του νομάρχη περί οριοθέτησης κοίτης, η οποία εμπροθέσμως προσβάλλεται για τον αυτεπαγγέλτως εξεταζόμενο λόγο ότι δεν δημοσιεύθηκε και, συνεπώς, δεν έλαβε νόμιμη υπόσταση, πρέπει, για λόγους ασφαλείας δικαίου, να ακυρωθεί, αφού, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, έτυχε εφαρμογής, ενόψει του ότι η διοίκηση την υπέλαβε ως ισχύουσα κατά την έκδοση της 1573/14.8.2002 απόφασης του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Κρήτης). Βλ. και ΣτΕ 636/2011, 1199/2012, 4173/2015: οι αποφάσεις μεταβιβάσεως αρμοδιοτήτων των νομαρχών στους βοηθούς νομάρχες είναι, ως εκ του περιεχομένου τους, κανονιστικές. Κανονιστικό χαρακτήρα έχουν, επίσης, ως εκ του περιεχομένου τους, και οι αποφάσεις μεταβιβάσεως στους βοηθούς νομάρχες του δικαιώματος υπογραφής πράξεων με εντολή νομάρχη. Οι αποφάσεις αυτές αποκτούν νόμιμη υπόσταση με τη δημοσίευσή της κατά τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1 στοιχ. β΄ και 3 παρ. 1 του ν. 301/1976 (Α΄ 91), δηλαδή με καταχώριση κεκυρωμένου αντιγράφου τους σε ειδικό βιβλίο ή φάκελο, τηρούμενο στην αρμόδια υπηρεσία της οικείας νομαρχιακής αυτοδιοικήσεως και προσιτό στο κοινό, και με δημοσίευση σε μία τουλάχιστον εφημερίδα της έδρας ή της περιφέρειας του νομού. Σε περίπτωση δε μη δημοσιεύσεώς τους κατά τον τρόπο αυτό, οι εν λόγω νομαρχιακές πράξεις είναι ανυπόστατες και δεν είναι δυνατόν να προσδώσουν αρμοδιότητα υπογραφής στο ως άνω όργανο (ΣτΕ Ολ 1581-2/2010, 3861/2010, 2910/2006, Ολ 716/2001, Ολ 1954, 1956/2000).

11. Επισημαίνεται ότι υποχρέωση δημοσίευσης των πράξεων γενικής ισχύος απορρέει και από το πρωτογενές δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ειδικότερα, το άρθρο 297 ΣΛΕΕ προβλέπει τα εξής:

Δημοσίευση κατά πλήρες περιεχόμενο

12. Μόνο η δημοσίευση, κατά το πλήρες περιεχόμενο, των κανονιστικών αποφάσεων τους προσδίδει νόμιμη υπόσταση (ΣτΕ 33/2009, 256/2007, 3/2006, 1788/2004, 2200/2003, 4, 3195/2000, 187/1998, ΣτΕ Ολ 3136/1989). Δεν αρκεί δημοσίευση με παραπομπή σε άλλη πράξη που δημοσιεύθηκε στην ΕτΚ (ΣτΕ 1871, 1872/1986). Bλ και ΣτΕ Ολ 2649/2017:  «…από τις διατάξεις των άρθρων 42 παρ. 1 και 35 παρ. 1 του Συντάγματος επιβάλλεται η πλήρης δημοσίευση όχι μόνο των τυπικών νόμων, αλλά και όλων των κανονιστικών πράξεων, ως συστατικό στοιχείο του κύρους τους. Συνεπώς, αν, για την εφαρμογή από τους διοικουμένους των προβλεπομένων σε κανονιστική πράξη, επιβάλλεται η χρήση διαδικτυακής εφαρμογής, όπως είναι στην προκειμένη περίπτωση η ηλεκτρονική υποβολή των Δ.Π.Κ. και Δ.Ο.Σ., πρέπει να δημοσιεύονται όλα τα στοιχεία που εμφανίζονται στην ηλεκτρονική αυτή εφαρμογή, ώστε ο διοικούμενος, πριν προχωρήσει στην υποβολή των δηλώσεων, να γνωρίζει εκ των προτέρων ποια στοιχεία πρέπει να δηλώσει και να καθίσταται εφικτός ο έλεγχος της νομιμότητας αυτών. Με το άρθρο δε 5 παρ. 2 περ. θ΄ του ν. 3469/2006 «Εθνικό Τυπογραφείο, Εφημερίς της Κυβερνήσεως και λοιπές διατάξεις» (Α΄ 131) επιβάλλεται, σύμφωνα με τον ως άνω συνταγματικό κανόνα, η δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως όλων των κανονιστικών πράξεων, για τις οποίες δεν προβλέπεται άλλος ειδικότερος τρόπος δημοσίευσης (βλ. ΣτΕ Ολ 87/2011).

Εξαίρεση από την υποχρέωση δημοσίευσης

13. Κατά το άρθρο 8 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Ν. 3469/2006, δεν δημοσιεύονται στην ΕτΚ οι κανονιστικές πράξεις που αφορούν την οργάνωση, τη διάρθρωση, τη σύνθεση, τη διάταξη, τον εφοδιασμό και τον εξοπλισμό των Ενόπλων Δυνάμεων, καθώς και κάθε άλλη πράξη της οποίας η δημοσίευση προκαλεί βλάβη στην εθνική άμυνα της Χώρας. Οι πράξεις αυτές γνωστοποιούνται μόνο στις αρμόδιες υπηρεσίες και τους κατά νόμο αποδέκτες αυτών, σύμφωνα με όσα ορίζουν ειδικές διατάξεις της κείμενης νομοθεσίας.Έχει κριθεί (ΣτΕ Ολ 2124/1977, 4250/1980, 3136/1989, 5037/1995, 2582/1999) ότι δεν αντίκειται στο Σύνταγμα η μη δημοσίευση στη ΕτΚ αποφάσεων, με τις οποίες καθορίζεται η οργανική σύνθεση των Ενόπλων Δυνάμεων (βλ. και άρθρο 13 στοιχ. γ΄ του Συντάγματος).

Ειδικοί τρόποι δημοσίευσης

14. Οι κανονιστικού χαρακτήρα πράξεις των δημοτικών και κοινοτικών αρχών τοιχοκολλώνται σε ειδικό πίνακα του δημοτικού ή κοινοτικού καταστήματος, που είναι προορισμένος για τον σκοπό αυτόν. Η τοιχοκόλληση βεβαιώνεται με τη σύνταξη αποδεικτικού ενώπιον δύο μαρτύρων. Περίληψη των πράξεων αυτών δημοσιεύεται σε μία ημερήσια ή εβδομαδιαία τοπική εφημερίδα, αν εκδίδεται, άλλως σε εφημερίδα που εκδίδεται στην ευρύτερη νομαρχιακή αυτοδιοίκηση ή περιφέρεια και περιλαμβάνει τα κύρια και ουσιώδη στοιχεία της κανονιστικής πράξης. Κατά τα λοιπά, εφαρμόζονται οι διατάξεις του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα, όπως αυτός ισχύει κάθε φορά [ΣτΕ 676/2014: «η απόφαση 125/3.1.2012 του Δημάρχου Καρδίτσας, περί καθορισμού ωραρίου λειτουργίας φαρμακείων του Δήμου από 3.1.2012 έως 31.12.2012, δεν δημοσιεύθηκε προσηκόντως, σύμφωνα με το άρθρο 8 παρ. 1 εδαφ. β΄του ν. 3469/2006, με το οποίο, προκειμένου περί των κανονιστικού χαρακτήρος πράξεων των δημοτικών αρχών, απαιτείται ως συστατικός τύπος (ΣτΕ 3667/2010, 668/2011), εκτός από την τοιχοκόλλησή τους σε ειδικό πίνακα του δημοτικού καταστήματος, εφαρμοζομένων κατά τα λοιπά των σχετικών διατάξεων του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικος, και η δημοσίευση περίληψής τους σε τοπική εφημερίδα. Προεχόντως δε για τον λόγο αυτό, η εν λόγω ανυπόστατη πράξη του Δημάρχου Καρδίτσας πρέπει να ακυρωθεί για λόγους ασφαλείας δικαίου (ΣτΕ Ολ 87/2011)»].

15. Ενώ οι κανονιστικού περιεχομένου αποφάσεις του δημοτικού συμβουλίου δημοσιεύονται κατά το πλήρες περιεχόμενό τους στο δημοτικό κατάστημα (ΣτΕ 698, 3756/2012, 63/2011), για τις ατομικού χαρακτήρα δημοσιευτέες πράξεις των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων αρκεί η εν περιλήψει δημοσίευση στο δημοτικό κατάστημα, η οποία αποτελεί συστατικό στοιχείο της νόμιμης υπόστασης αυτών (ΣτΕ 2422/2011, 1627/2010 και, υπό το κράτος των προηγούμενων δημοτικών και κοινοτικών κωδίκων, ΣτΕ 378/2008, 181/1998 7μ., 3008/1996, 3378/1995, βλ. και ΣΕ 82/1987).

Δημοσίευση των κανονιστικών αποφάσεων των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων για την επιβολή φόρων, τελών κ.λπ

16. Η δημοσίευση των κανονιστικών αποφάσεων των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων για την επιβολή φόρων, τελών κ.λπ. διέπεται αποκλειστικώς από τις διατάξεις του άρθρου 66 του β.δ. της 24.9/20.10.1958, οι οποίες, ως ειδικές, δεν καταργήθηκαν από τις μεταγενέστερες διατάξεις του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα (άρθρο 96 § 6 του π.δ. 410/1995), με τις οποίες ρυθμίζονται γενικώς τα σχετικά με τη δημοσίευση των λοιπών κανονιστικών και ατομικών αποφάσεων των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων. Κατά την έννοια δε των διατάξεων του άρθρου 66 του β.δ. της 24.9/20.10.1958, για να αποκτήσουν νόμιμη υπόσταση οι κανονιστικές αποφάσεις των δημοτικών συμβουλίων απαιτείται, ως συστατικός τύπος, δημοσίευσή τους, η οποία συντελείται με την τοιχοκόλληση ολόκληρου του κειμένου τους στο δημοτικό κατάστημα, με την παρουσία δύο μαρτύρων, οι οποίοι συνυπογράφουν το αποδεικτικό δημοσιεύσεως (ΣτΕ2539, 3274/2004, 4175/2005, 164, 1437/2006, 2450/2007, 1808/2012,2597/2018). Η κατά τον πιο πάνω τρόπο δημοσίευση των αποφάσεων αυτών συνιστά πρόσφορο τρόπο γνωστοποίησης του περιεχομένου τους γι’ αυτούς τους οποίους αφορούν οι ανωτέρω αποφάσεις. Εξάλλου, η περαιτέρω προβλεπόμενη στην πιο πάνω διάταξη του άρθρου 66 του από 24.9/20.10.1958 β.δ/τος δημοσίευση περίληψης των αποφάσεων των δημοτικών συμβουλίων και σε μία από τις ημερήσιες εφημερίδες που εκδίδονται στο δήμο ή, αν δεν υπάρχει τέτοια εφημερίδα, η τοιχοκόλληση περίληψης των αποφάσεων στην είσοδο των εκκλησιών του δήμου ή και των συνοικισμών του, αποβλέπει απλώς στην περαιτέρω γνωστοποίηση των εν λόγω αποφάσεων στο κοινό συνεπώς, εφόσον έχει γίνει νόμιμη δημοσίευση, η παράλειψη της τελευταίας αυτής διατύπωσης δεν επηρεάζει το κύρος των αποφάσεων αυτών (ΣτΕ 517/2013, 1230/2006). Το ζήτημα της νόμιμης υπόστασης των κανονιστικών αυτών αποφάσεων, ως αναγόμενο στο κατά το Σύνταγμα κύρος του εφαρμοσθέντος από την αναιρεσιβαλλομένη απόφαση κανόνα δικαίου, εξετάζεται αυτεπαγγέλτως και το πρώτον κατ’ αναίρεση.

Δημοσίευση των αποφάσεων που καθιερώνουν υπερωριακή επ’ αμοιβή εργασία δημοσίων και λοιπών υπαλλήλων

17. Το άρθρο 1 παρ.1 στοιχ. γ΄ του Ν. 301/1976, ο οποίος αντικαταστάθηκε από τον Ν. 3469/2006, ορίζει ότι στην ΕτΚ δημοσιεύονται οι κανονιστικού χαρακτήρα πράξεις του Υπουργικού Συμβουλίου, του Πρωθυπουργού και των Υπουργών ή Υφυπουργών, καθώς και οποιουδήποτε άλλου συλλογικού ή ατομικού οργάνου της Διοικήσεως, με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 2 του ίδιου νόμου, στο οποίο προβλέπεται ότι: «1. Δεν δημοσιεύονται δια της ΕτΚ:.…γ) Αι περί καθιερώσεως υπερωριακής επ’ αμοιβή εργασίας κατά υπηρεσίαν ή κλάδον αποφάσεις…». Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 3 παρ. 3 του αυτού νόμου: «Αι υπό στοιχ. γ΄…της παρ. 1 του άρθρου 2 πράξεις ανακοινούνται εις τας αρμοδίας υπηρεσίας δι’ εγκυκλίων και τίθενται υπ’ όψιν των ενδιαφερομένων δια τοιχοκολλήσεως εις εμφανές μέρος εντός του χώρου των υπηρεσιών τούτων». Ο κατά τις ανωτέρω διατάξεις του Ν. 301/1976 ειδικός τρόπος δημοσίευσης των αποφάσεων που καθιερώνουν υπερωριακή επ’ αμοιβή εργασία δημοσίων και λοιπών υπαλλήλων τελεί, ενόψει του χαρακτήρα, του αντικειμένου της και του κύκλου των ενδιαφερομένων προσώπων, στα οποία εύκολα μπορεί να γίνει προσιτή η γνώση του αντικειμένου της ρύθμισης με τον τρόπο αυτό δημοσίευσης, σε αρμονία με τη συνταγματική αρχή που επιβάλλει τη δημοσίευση των κανονιστικών διοικητικών πράξεων. Περαιτέρω, κατά την έννοια της προπαρατεθείσας διάταξης του άρθρου 3 παρ. 3 του Ν. 301/1976, για τη νόμιμη υπόσταση των αποφάσεων που καθιερώνουν υπερωριακή επ’ αμοιβή εργασία απαιτείται ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας δημοσίευσης αυτών η τήρηση αμφοτέρων των οριζομένων στη διάταξη αυτή διατυπώσεων, δηλαδή τόσο η ανακοίνωσή τους στις αρμόδιες υπηρεσίες με εγκύκλιο, όσο και η τοιχοκόλλησή τους σε εμφανές μέρος των υπηρεσιών αυτών. Ειδικά, όμως, ως προς την τοιχοκόλληση των σχετικών αποφάσεων, αυτή αρκεί να γίνεται στο κεντρικό κατάστημα της οικείας υπηρεσίας, βεβαιούμενη με τη σύνταξη σχετικού πρακτικού και δεν απαιτείται να γίνεται σε κάθε επιμέρους υπηρεσία όπου υπηρετούν οι υπάλληλοι, τους οποίους αφορά η ρύθμιση (ΣτΕ 3349/2012, Ολ 4108-9/1999).

18. ΣτΕ 2792/2017: Η δασική απαγορευτική διάταξη του Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Θεσσαλίας-Στερεάς Ελλάδας, που υπογράφεται με εντολή του από τον Δασάρχη Βόλου, με την οποία ρυθμίσθηκαν κατά χώρο, χρόνο και τρόπο διαδικασίες μεταφοράς δασικών προϊόντων στην περιοχή ευθύνης του Δασαρχείου Βόλου, η οποία φέρει κανονιστικό χαρακτήρα (πρβλ. ΣτΕ 4249/1979, 771/1989 σκ. 4, 2215/2004 σκ. 5, 2647/2010 σκ. 5, 4690/2015 σκ. 7), δημοσιεύθηκε νομίμως, κατ’ ανάλογη εφαρμογή της παρ. 4 του άρθρου 66 του δασικού κώδικα (πρβλ. ΣτΕ 2215/2004 σκ. 5), με την τοιχοκόλλησή της στον πίνακα ανακοινώσεων των οικείων δημοτικών καταστημάτων, όπως προκύπτει από τα ευρισκόμενα στον φάκελο σχετικά αποδεικτικά τοιχοκολλήσεως, στιε 16.3.2016, έχει δε, επίσης, αναρτηθεί στο διαδίκτυο (“Πρόγραμμα Διαύγεια”) στις 2.3.2016, σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 3861/2010. Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση έλαβε κατά την ως άνω ημερομηνία (16.3.2016) νόμιμη υπόσταση, απορριπτομένων ως αβασίμων των περί του αντιθέτου ισχυρισμών των αιτούντων (πρβλ. ΣτΕ 4249/1979, 771/1989 σκ. 4, 2215/2004 σκ. 7, 2647/2010 σκ. 5).

ΙΙΙ.  Υποχρεωτική ανάρτηση πράξης στο διαδίκτυο

19. Με το άρθρο 2 παρ. 4 του Ν. 3861/2010, «Ενίσχυση της διαφάνειας με την υποχρεωτική ανάρτηση νόμων και πράξεων των κυβερνητικών, διοικητικών και αυτοδιοικητικών οργάνων στο διαδίκτυο «Πρόγραμμα Διαύγεια» και άλλες διατάξεις» [Nόμος 3861.2010], προβλέφθηκε ως υποχρεωτική η ανάρτηση στο διαδίκτυο πολλών κατηγοριών νομοθετημάτων και διοικητικών πράξεων, μεταξύ των οποίων των νόμων ( περ. 1), των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου (περ. 2), των προεδρικών διαταγμάτων κανονιστικού χαρακτήρα ( περ. 3), των λοιπών πράξεων κανονιστικού χαρακτήρα, με εξαίρεση τις κανονιστικές πράξεις που αφορούν την οργάνωση, διάρθρωση, σύνθεση, διάταξη, εφοδιασμό και εξοπλισμό των Ενόπλων Δυνάμεων της Χώρας (περ. 4). Στο άρθρο 4 του ίδιου ν. 3861/2000 ορίζεται ότι: «1. Οι πράξεις που αναφέρονται στο άρθρο 2, όταν είναι κατά νόμο δημοσιευτέες στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ισχύουν από τη δημοσίευσή τους, εκτός αν ορίζεται διαφορετικά. 2. Με εξαίρεση τις πράξεις της προηγούμενης παραγράφου, οι λοιπές πράξεις του άρθρου 2 αναρτώνται στο διαδίκτυο κατά τα οριζόμενα στον παρόντα νόμο και ισχύουν από την ανάρτηση τους. [Η παρ. 2 αντικαταστάθηκε ως άνω με την παρ. 4 του άρθρου 23 του Ν. 4210/2013  (ΦΕΚ Α΄ 254)] 3. Οι ρυθμίσεις της παραγράφου 2 του παρόντος δεν θίγουν τις σχετικές δικονομικές ρυθμίσεις ως προς την άσκηση ενδίκων μέσων και βοηθημάτων ούτε τις ρυθμίσεις που ισχύουν για τις διοικητικές προσφυγές….» [βλ. ΣτΕ 915/2014 για τις συνέπειες της μη ανάρτησης πράξης υπό το καθεστώς του άρθρου 4 παρ. 2 του ως άνω νόμου, όπως ίσχυε αρχικώς, πριν την τροποποίησή του με τον Ν. 4210/2013]. Θα πρέπει, στο σημείο αυτό, να γίνει μνεία της απόφασης του Υφυπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης ΕΞ 604/2012 (Γ.Υφ.) ΔΙΣΚΠΟ/Φ.1/οικ. 10885, «Ρύθμιση λεπτομερειακών και τεχνικών θεμάτων για την εφαρμογή του Ν. 3861/2010, Ενίσχυση της διαφάνειας με την υποχρεωτική ανάρτηση νόμων και πράξεων των κυβερνητικών, διοικητικών και αυτοδιοικητικών οργάνων στο διαδίκτυο «Πρόγραμμα Διαύγεια» και άλλες διατάξεις»(ΦΕΚ Β 1476 /2012), η οποία στο άρθρο 6 παρ. 10 ορίζει τα εξής: “Οι νόμοι και οι πράξεις που είναι κατά νόμο δημοσιευτέες στην Εφημερίδα της Κυβέρνησης αναρτώνται ευθύς μόλις γίνει γνωστός στο φορέα ο αριθμός του Φύλλου Εφημερίδας της Κυβέρνησης στο οποίο θα δημοσιευθούν. Οι λοιπές πράξεις αναρτώνται μόλις ολοκληρωθεί η διεκπεραίωση τους από την οικεία υπηρεσία πρωτοκόλλου ή γραμματείας”.

20. Οι διατάξεις του Ν. 3861/2010 δεν θίγουν τις διατάξεις του Ν. 3469/2006 όσον αφορά τη δημοσίευση των κανονιστικών πράξεων στην ΕτΚ (βλ.την εισηγητική έκθεση του ν. 3861/2010) (ΣτΕ 2252/2013), οι οποίες, αν δεν δημοσιευθούν είναι ανυπόστατες και, επομένως, δεν παράγουν έννομες συνέπειες (ΣτΕ 2252/2013, 3297/2015, 2457/2016, 3001/2017, 1665/2017, 935/2018, 381, 511/2019, 852-855/2019). . Ο λόγος περί έλλειψης δημοσίευσης λαμβάνεται αυτεπαγγέλτως υπόψη. Επομένως, η προσβαλλόμενη κανονιστική πράξη (απόφαση του Διοικητή του Ιδρύματος Κοινωνικών Ασφαλίσεων- Ενιαίου Ταμείου Ασφάλισης Μισθωτών (ΙΚΑ-ΕΤΑΜ), με την οποία ανεστάλη η λειτουργία του Παραρτήματος ΙΚΑ-ΕΤΑΜ Χαλκηδόνος του Νομού Θεσσαλονίκης) που έχει μεν αναρτηθεί στο διαδίκτυο, δεν έχει όμως δημοσιευθεί στην ΕτΚ και είναι ακυρωτέα για λόγο που εξετάζεται αυτεπάγγελτα (ΣτΕ 1080/2013).  Περαιτέρω, η ανάρτηση δεν αποτελεί ειδικότερο τρόπο δημοσίευσης κανονιστικής πράξης (ΣτΕ ΕΑ 463/2012). Bλ., πάντως, και ΣτΕ 957/2018, σκ. 19: Καθόσον αφορά την εκδιδόμενη άδεια (κατασκευής κεραίας σταθμού ξηράς), αυτή δημοσιεύεται και στο διαδικτυακό τόπο «Διαύγεια» του ν. 3861/2010 (Α΄ 112), η δημοσίευση δε αυτή έλαβε και εν προκειμένω χώρα (Κωδικός Δημοσίευσης Βc6e92ab/7.4.2017) (όμοια και ΣτΕ 563/2018, σκ. 9).

21. Τέλος, όσον αφορά τις ατομικές πράξεις, έχει γίνει δεκτό ότι “ανεξαρτήτως αν ατομική πράξη [πειθαρχική απόφαση] περιλαμβάνεται μεταξύ αυτών που, σύμφωνα με το άρθρο 2 του ν. 3861/2010, πρέπει να αναρτώνται στο διαδίκτυο, η μη ανάρτησή της στο πρόγραμμα «ΔΙΑΥΓΕΙΑ» δεν συνιστά λόγο ακύρωσης αυτής, δεδομένου ότι, σύμφωνα με το άρθρο 4 παρ. 2 του ως άνω νόμου και το άρθρο 9 παρ. 5 της 16852/2011 απόφασης του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, η ανάρτηση στο πρόγραμμα αυτό των αναρτητέων αλλά μη δημοσιευτέων στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως πράξεων δεν αποτελεί συστατικό στοιχείο αυτών” (ΣτΕ 915/2014, 1973/2017, σκ. 29). Συνεπώς σε περίπτωση μη αναρτήσεως στο διαδίκτυο πράξεως υποκείμενης κατά νόμο στον τύπο αυτό, η πράξη αυτή δεν είναι ανυπόστατη ούτε νομικώς πλημμελής (ΣτΕ 2728/2019, σκ. 8). Με την απόφαση ΣτΕ 2728/2019 εξετάζεται το ζήτημα της αδυναμίας εκτέλεσης πράξης που πρέπει να αναρτηθεί στο διαδίκτυο: η μη εκτέλεση της υποχρεωτικώς αναρτώμενης στο διαδίκτυο πράξης, θα πρέπει, κατά την έννοια του άρθρο 4 παρ. 2 του ν. 3861/2010, να ερμηνευθεί, ενόψει και του επιδιωκόμενου σκοπού του νόμου, ως έντονη παραίνεση στη Διοίκηση. Η ερμηνεία δε αυτή ενισχύεται και από την διάταξη της παραγράφου 1 του άρθρου 3 του νόμου, σύμφωνα με την οποία οι πράξεις που αναφέρονται στο άρθρο 2 του νόμου αναρτώνται αμελλητί στο Διαδίκτυο με μέριμνα του οργάνου που τις εξέδωσε, αλλά και από την, μεταγενεστέρως προστεθείσα με το τρίτο άρθρο παρ. 4 του Ν. 4057/2012, διάταξη της παρ. 5 στο άρθρο 3 ν. 3861/2010, σύμφωνα με την οποία (διάταξη), η μη ανάρτηση ή μη έγκαιρη ανάρτηση στο διαδίκτυο πράξεων που αναφέρονται στο άρθρο 2 του ν. 3861/2010, συνιστά πειθαρχικό παράπτωμα για το όργανο που την εξέδωσε ή για τον υπάλληλο που έχει την ευθύνη για την ανάρτηση. Εξάλλου, κατά την ειδικότερη γνώμη του Συμβούλου Θ. Αραβάνη, ανεξαρτήτως των κατά νόμο συνεπειών της μη ανάρτησης στο διαδίκτυο, η παράλειψη της σχετικής υποχρέωσης εκ μέρους της Διοίκησης δύναται πάντως να θεραπευθεί εκ των υστέρων με την ανάρτηση της πράξης στο διαδίκτυο. Κατά τη γνώμη, όμως, του Προέδρου, προς την οποία συντάχθηκε η Πάρεδρος Ρ. Γιαννουλάτου, με το άρθρο 1 του ν. 3861/2010 ανάγεται σε υποχρέωση του Κράτους η ανάρτηση στο διαδίκτυο των νόμων, των προεδρικών διαταγμάτων και των λοιπών ειδικότερα αναφερομένων στο άρθρο 2 του νόμου αυτού διοικητικών πράξεων, όπως δε προκύπτει από τη γραμματική διατύπωση της παρ. 2 του άρθρου 4 του εν λόγω νόμου και από τη σχετική ρητή αναφορά στην εισηγητική έκθεση του νόμου αυτού, η ανάρτηση στο διαδίκτυο των αναφερομένων στην τελευταία ως άνω διάταξη (ήτοι των δημοσιευτέων στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως) πράξεων δεν αποτελεί μεν, όπως έχει εκτεθεί στην προηγούμενη σκέψη, συστατικό στοιχείο των πράξεων τούτων ή όρο της νομιμότητας αυτών (πρβλ ΣτΕ 1973/2017, 915/2014), συνιστά, όμως, προϋπόθεση της εκτελέσεώς τους (βλ. και την εγκύκλιο του Υπουργείου Οικονομικών Δ6 1127865/ΕΞ 2010/30.9.2010, σύμφωνα με την οποία η μη ανάρτηση στο ΦΕΚ πράξης μη δημοσιευτέας στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως συνεπάγεται αδυναμία εκτελέσεώς της), τούτο δε δεν αναιρείται ούτε από την απαίτηση του νόμου περί αμελλητί αναρτήσεως ούτε από τη μεταγενέστερη διάταξη περί πειθαρχικής διώξεως. Η παράλειψη, επομένως, της αναρτήσεως στο διαδίκτυο των μη δημοσιευτέων στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, πράξεων, οι οποίες υπόκεινται στον τύπο αυτό κατά το άρθρο 2 του ν. 3861/2010 χωρίς να καθιστά τις πράξεις αυτές ανυπόστατες ή νομικώς πλημμελείς, παρεμποδίζει πάντως την εκτέλεσή τους (οι πράξεις αυτές δεν «εκτελούνται»).

22. Για τις δημοσιευτέες ατομικές πράξεις, το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση ΣτΕ 2411/2018, ότι από τις διατάξεις των άρθρων 3 παρ. 1 και 2 παρ. 4 του Ν. 3861/2010 συνάγεται ότι «η υποχρέωση αναρτήσεως στο διαδίκτυο καταλαμβάνει και τις «ατομικές διοικητικές πράξεις, η δημοσίευση των οποίων προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου» (άρθρο 2 παρ. 4 περ. 22). Η υποχρεωτική, όμως, ανάρτηση των πράξεων αυτών στο διαδίκτυο και, ειδικότερα, εκείνων οι οποίες είναι κατά το νόμο δημοσιευτέες στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, όπως η, κατά το άρθρο 34 παρ. 7 του ν. 2160/1993 υπουργική απόφαση για χωροθέτηση και παραχώρηση της χρήσεως καταφυγίων τουριστικών σκαφών, δεν επηρεάζει -όπως συνάγεται ιδίως από το συνδυασμό του άρθρου 4 παρ. 1 του εν λόγω νόμου με το άρθρο 46 παρ. 1 του π.δ. 18/1989- την έναρξη της ισχύος τους, η οποία συμπίπτει με τη δημοσίευσή τους (εκτός αν στο νόμο ορίζεται διαφορετικά) ούτε καθίσταται αφετηρία της προθεσμίας για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατ’ αυτών, η οποία, κατά την έννοια της δεύτερης από τις τελευταίες ως άνω διατάξεις, όπως έχει εκτεθεί, αρχίζει για τους θιγομένους από τις πράξεις αυτές τρίτους, από τη δημοσίευσή τους στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Όπως, άλλωστε, αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση του ν. 3861/2010, η υποχρέωση της ανάρτησης των πράξεων αυτών στο διαδίκτυο δεν υποκαθιστά, αλλά ενισχύει και συμπληρώνει το ισχύον σύστημα της δημοσίευσης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως ή άλλες μορφές δημοσιότητας που ήδη προβλέπει η νομοθεσία». Περαιτέρω, κρίθηκε ότι μόνη η ανάρτηση της προσβαλλόμενης πράξης, στις 29.9.2017, στο διαδικτυακό τόπο του προγράμματος “Διαύγεια” κατά το άρθρο 2 παρ. 4 του ν. 3861/2010 και στον ειδικό δικτυακό τόπο του ΥΠΕΚΑ κατά το άρθρο 19α του ν. 4014/2011 και την ΚΥΑ 21398/2.5.2012 (Β΄ 1470), δεν αρκεί, υπό τις συγκεκριμένες συνθήκες, για να θεμελιώσει τεκμήριο γνώσης (ΣτΕ 1271, 1272/2019, 2419/2018, σκ. 9, 1469/2018, σκ. 7, 1424/2018, σκ. 6, πρβλ. ΣτΕ 455/2019, σκ. 7, 468/2019, σκ. 8 και 10, 2082/2018, σκ. 8 και 9, 1469/2018, σκ. 7, 674/2018, σκ. 10, 87/2016, σκ. 4, 937/2017, σκ. 5, 2657/2015). Kατόπιν σχετικού προδικαστικού ερωτήματος που υπέβαλε το ΣτΕ με την απόφαση ΣτΕ 674/2018, το Δικαστήριο της ΕΕ απάντησε ως εξής: «Τα άρθρα 9 και 11 της οδηγίας 2011/92/ΕΕ, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία έχει ως αποτέλεσμα να αντιτάσσεται σε μέλη του ενδιαφερόμενου κοινού προθεσμία για την άσκηση ενδίκου βοηθήματος της οποίας αφετηρία συνιστά η δημοσιοποίηση της εγκρίσεως έργου διά της αναρτήσεως στο διαδίκτυο, όταν τα μέλη αυτά του ενδιαφερόμενου κοινού δεν είχαν προηγουμένως τη δυνατότητα να ενημερωθούν επαρκώς για τη διαδικασία αδειοδοτήσεως σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής.» (ΔΕΕ της 7.11.2019, Alain Flausch, C-280/18, EU:C:2019:928).

ΙV. Κανόνες προσβολής της πράξης σε σχέση με την τελείωσή της

Δικαστική προσβολή της πράξης πριν από τη δημοσίευση

23. Απαραδέκτως προσβάλλεται διοικητική πράξη πριν από την κατά νόμο δημοσίευσή της, σε περίπτωση όμως που η δημοσίευση ακολουθήσει μέχρι τη συζήτηση της αίτησης ακύρωσης, το ανωτέρω απαράδεκτο θεραπεύεται. Βλ. ΣτΕ Ολ 2562/2004: η κήρυξη της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης (που είναι ατομική διοικητική πράξη) ολοκληρώνεται με τη δημοσίευση αυτούσιου του κειμένου της απόφασης του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου, κατ’ αρχήν μεν μία φορά σε ημερήσια εφημερίδα του νομού και αν δεν εκδίδεται ημερήσια εφημερίδα στα όρια του νομού, δύο φορές σε εβδομαδιαίες ή δεκαπενθήμερες εφημερίδες του νομού. Η δημοσίευση αυτή συνιστά συστατικό τύπο της απόφασης περί αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, από και διά της οποίας η τελευταία αποκτά νόμιμη υπόσταση. Κατά συνέπεια, απόφαση δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου, με την οποία κηρύσσεται αναγκαστική απαλλοτρίωση και η οποία δεν έχει δημοσιευθεί σύμφωνα με τα οριζόμενα στις ανωτέρω διατάξεις, είναι ανυπόστατη και για το λόγο αυτό η κατ’ αυτής ασκούμενη αίτηση ακύρωσης είναι, κατ’ αρχήν, απορριπτέα ως απαράδεκτη. Το εξ αυτού του λόγου απαράδεκτο θεραπεύεται, όμως, εάν η πράξη του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου, μετά την άσκηση κατ’ αυτής αίτησης ακύρωσης, αλλά πριν από τη συζήτησή της, δημοσιευθεί σύμφωνα με τα οριζόμενα στις ανωτέρω διατάξεις (ΣτΕ 985/2001, 1996/2000, 1028/1998). Βλ. και ΣτΕ 1677/2013.

 Έννομο συμφέρον

24. Ο χρόνος τελείωσης της πράξης είναι ένα από τα χρονικά σημεία κατά τα οποία κρίνεται η συνδρομή του εννόμου συμφέροντος για την άσκηση αίτησης ακύρωσης κατ’αυτής: Κατά την έννοια του άρθρου 47 παρ. 1 του ΠΔ 18/1989, το έννομο συμφέρον πρέπει να υφίσταται κατά τον χρόνο τελείωσης της διοικητικής πράξης (δηλαδή της έκδοσης ή της δημοσίευσης αυτής, κατά περίπτωση), κατά τον χρόνο άσκησης της αίτησης ακύρωσης καθώς και κατά τον χρόνο συζήτησης της υπόθεσης του αρμοδίου δικαστηρίου (ΣτΕ 3406/2011,464, 2458/2010,2239/2003, 416/2002).

Νομικό καθεστώς της πράξης

25. Κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η νομιμότητα κάθε διοικητικής πράξης, εφόσον δεν ορίζεται ή δεν συνάγεται από τον νόμο κάτι το διάφορο, κρίνεται σύμφωνα με το νομοθετικό καθεστώς που ισχύει κατά τον χρόνο έκδοσής της (ΣτΕ 3969/2010, 532/2008, 2502/2004, 1944/2001, 870/1994, 3288/2002). Είναι διαφορετικό το ζήτημα του κατά πόσον και υπό ποίους όρους η Διοίκηση, αν διαπιστωθεί μεταβολή του νομοθετικού ή και του πραγματικού καθεστώτος που ίσχυαν κατά την έκδοση νόμιμης πράξης, με συνέπεια η εν λόγω πράξη να καθίσταται πλέον μη νόμιμη, υποβληθεί δε σχετικό αίτημα, είναι υποχρεωμένη να τροποποιήσει ή και να καταργήσει την πράξη αυτή.

 Σύνθετη διοικητική ενέργεια

26. “Μη συντελεσθείσης, επί συνθέτου διοικητικής ενεργείας, της τελειούσης αυτήν πράξεως (λόγω μη δημοσιεύσεώς της εις την Ε.Κ.), παραδεκτώς προσβάλλονται αυτοτελώς αι προγενέστεραι αυτής πράξεις αι αποτελούσαι τμήμα της συνθέτου ταύτης διοικητικής ενεργείας (ήτοι, επί προαγωγών υπαλλήλων των Σ.Ε.Κ. αι σχετικαί αποφάσεις του Συμβουλίου Προσωπικού)” (ΣτΕ 523/1968).

Έναρξη προθεσμίας προσβολής διοικητικής πράξης για τρίτους

 27. Σύμφωνα με το άρθρο 46 παρ. 1 του ΠΔ 18/1989, προκειμένου περί ατομικών διοικητικών πράξεων η αίτηση ακύρωσης ασκείται μέσα σε προθεσμία εξήντα ημερών που αρχίζει από την επομένη της κοινοποίησης της προσβαλλόμενης πράξης ή της δημοσίευσής της, αν την τελευταία επιβάλλει ο νόμος, ή, διαφορετικά, από τότε που ο αιτών έλαβε πλήρη γνώση της πράξεως. Κατά την έννοια της διάταξης αυτής, όπως έχει παγίως κριθεί (ΣτΕ 4803/1998, 4815, 1909/1997, 5643/1996, 3055/2000, 2976/2006, 2647/2008, 2814/2012), όταν ο νόμος επιβάλλει την καθ’ ορισμένο τρόπο δημοσίευση διοικητικής πράξης, η προθεσμία προς άσκηση αίτησης ακύρωσης της πράξης αυτής αρχίζει ως προς τους εξ αυτής βλαπτομένους τρίτους, προς τους οποίους δεν είναι κοινοποιητέα, από την, κατά τον υπό του νόμου προβλεπόμενο τρόπο, δημοσίευση. Ο κατά τα ανωτέρω καθορισμός, προκειμένου περί των ατομικών δημοσιευτέων πράξεων, της δημοσίευσης της πράξης ως αφετηρίας της προθεσμίας για την προσβολή της με αίτηση ακύρωσης από τους τρίτους, στους οποίους δεν αναφέρεται η πράξη, δεν αντίκειται στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, εφ’ όσον υπαγορεύεται από λόγους ασφάλειας δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων αλλά και δικαιολογείται από τις δυσχέρειες ή και την αδυναμία κοινοποίησης της πράξης σε όλους εκείνους, ενδεχομένως αγνώστους στη Διοίκηση, των οποίων τα έννομα συμφέροντα τυχόν θίγονται από την πράξη αυτή. Για τους ίδιους λόγους δεν αντίκειται, κατ’ αρχήν, ούτε στο άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ (βλ. τις αποφάσεις του ΕΔΔΑ, de Geouffre de la Pradelle κατά Γαλλίας, σκέψη 32, και Geffre κατά Γαλλίας) (ΣτΕ 2814/2012).

Ανάκληση-τροποποίηση μη τελειωθείσας πράξης

28. Δεν χωρεί ανάκληση διοικητικής πράξης η οποία δεν έχει τελειωθεί λόγω μη δημοσίευσής της (ΣτΕ 523/1987). Κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία διέπει τη διαδικασία έκδοσης των διοικητικών πράξεων, όταν για τη δημιουργία, τροποποίηση ή κατάργηση έννομης σχέσης απαιτείται, κατά νόμο, ως αναγκαίος όρος η σχετική δήλωση βούλησης του ενδιαφερομένου ιδιώτη, η δηλωθείσα βούληση μπορεί να ανακληθεί εκ μέρους του ιδιώτη ελευθέρως, οπότε, ελλείποντος του αναγκαίου αυτού όρου, ματαιώνεται η πρόοδος της διαδικασίας τελείωσης της διοικητικής πράξης, είτε γενικώς, είτε μόνον έναντι του ανακαλέσαντος τη δήλωση βούλησης, εάν στη σχετική διαδικασία μετέχουν και άλλοι ιδιώτες. Εφόσον όμως ανακλήθηκε η σχετική δήλωση βούλησης, ο ιδιώτης δεν δικαιούται να επανέλθει ανακαλών την δήλωση περί ανάκλησης, παρά μόνον υπό τους όρους και τις διατυπώσεις που απαιτούνται για την υποβολή νέας δήλωσης από τη σχετική για το οικείο θέμα νομοθεσία, δεδομένου ότι η διαδικασία ματαιώθηκε ήδη οριστικά ως προς αυτόν με την ανάκληση της αρχικής δήλωσής του (ΣτΕ 4707/1996, 272/1986).

29. Πριν την έκδοση της εκτελεστής πράξης από το αποφασίζον όργανο, το γνωμοδοτικό όργανο μπορεί ελεύθερα να επανέλθει στην υπόθεση και να μεταβάλει τη γνώμη που έχει διατυπώσει, ακόμα και βάσει διαφορετικής εκτίμησης των ίδιων στοιχείων, αιτιολογώντας, ωστόσο τη μεταβολή αυτή (ΣτΕ 3004/1971, 2379/1976, 2422/1985, 736/1997, 2531/2000, 2414/2011). Από αυτό συνάγεται ότι δεν νοείται κατ’ αρχήν μεταβολή («ανάκληση») της γνώμης μετά την έκδοση της εκτελεστής πράξης που έπεται αυτής, την οποία μόνο το αποφασίζον όργανο μπορεί να ανακαλέσει για πλημμέλειες που έχουν εμφιλοχωρήσει κατά τη διαδικασία της έκδοσής της, στις οποίες περιλαμβάνονται και πλημμέλειες που έχουν εμφιλοχωρήσει κατά το στάδιο της γνωμοδότησης, εφόσον το αποφασίζον όργανο βάσισε την κρίση του στη γνωμοδότηση αυτή (ΣτΕ 454/2009, 3729/2009).

30. Επίσης, κατά τις γενικές αρχές του δικαίου το όργανο που έχει αποφασιστική αρμοδιότητα έχει την ευχέρεια πριν από την τελείωση της διοικητικής διαδικασίας να αναπέμψει την υπόθεση στο γνωμοδοτικό όργανο, το οποίο μπορεί να μεταβάλει την αρχική γνωμοδότησή του ακόμη και με διαφορετική εκτίμηση των αυτών πραγματικών περιστατικών (ΣτΕ 975/1966, 3004/1971, 2379/1976, 736/1997). Η πιο πάνω ευχέρεια καθίσταται υποχρέωση όταν η αναπομπή υπαγορεύεται, όπως εν προκειμένω, από την ανάγκη προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς.

Δημοσίευση πράξης που ανακαλεί ή ακυρώνει δημοσιευτέα πράξη

31. Εφόσον μια πράξη είναι δημοσιευτέα στην ΕτΚ, δημοσιευτέα είναι και η πράξη που την ανακαλεί ή την ακυρώνει (ΣτΕ 3800/1987). Βλ. και ΣτΕ 2575/2018: σε περίπτωση εκδόσεως ακυρωτικής της νομαρχιακής πράξεως [ήδη πράξεως του Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης] υπουργικής αποφάσεως, η οποία είναι επίσης δημοσιευτέα στην ΕτΚ, εφόσον επιβάλλεται από τον νόμο τέτοια δημοσίευση για την ακυρουμένη πράξη, η εν λόγω δημοσίευση της υπουργικής αυτής αποφάσεως στην ΕτΚ πρέπει να γίνει και αυτή εντός της τασσομένης τρίμηνης αποκλειστικής προθεσμίας προς άσκηση της υπουργικής αρμοδιότητας (ΣτΕ 3964/1978, 3800/1987). Όσον αφορά την ανάρτηση στη Διαύγεια, το άρθρο 6 παρ. 6 της απόφασης ΕΞ 604/2012 (Γ.Υφ.) ΔΙΣΚΠΟ/Φ.1/οικ. 10885 ορίζει τα εξής: “Κατά τη διαδικασία ανάρτησης πράξης που τροποποιεί αναρτημένη διοικητική πράξη, γίνεται υποχρεωτικά καταχώριση του Α.Δ.Α. της τροποιούμενης πράξης. Παρόμοια ισχύουν σε περιπτώσεις ανάκλησης ή ορθής επανάληψης αναρτημένης πράξης”.

 Αναδρομική κύρωση με νόμο ανυπόστατης κανονιστικής πράξης λόγω μη δημοσίευσης

32. Από τα άρθρα 42 παρ. 1 και 35 παρ. 1 του Συντάγματος προκύπτει η βασική αρχή, ότι για την τελείωση των τυπικών νόμων, των προεδρικών διαταγμάτων, αλλά και των λοιπών κανονιστικού χαρακτήρα διοικητικών πράξεων, απαιτείται η δημοσίευσή τους, ως συστατικό στοιχείο του κύρους τους. Σε αρμονία με τη συνταγματική αυτή επιταγή, προβλέπεται με τα άρθρα 1 και 2 του Ν. 301/1976 ότι οι κανονιστικού χαρακτήρα πράξεις των Υπουργών ή Υφυπουργών και οποιουδήποτε άλλου οργάνου της Διοίκησης δημοσιεύονται στην ΕτΚ, εκτός αν με ειδική διάταξη νόμου προβλέπεται δημόσια γνωστοποίηση με άλλο πρόσφορο μέσο (ΣτΕ Ολ 3189/2006, Ολ 4109/1999, Ολ 3136/1989, Ολ 2998/1998). Συνεπώς, διάταξη νόμου που επιχειρεί να προσδώσει αναδρομικά κύρος σε κανονιστική υπουργική απόφαση που είναι ανυπόστατη, λόγω μη δημοσίευσής της στην ΕτΚ, είναι αντίθετη προς τις προαναφερθείσες συνταγματικές διατάξεις και, άρα, ανίσχυρη, μη θιγομένης, πάντως, της ισχύος της για το μέλλον. Λόγω δε του ανισχύρου της νομοθετικής ρύθμισης, που επιχειρεί, μη επιτρεπτώς, να προσδώσει αναδρομικώς κύρος σε ανυπόστατη ουσιαστική κανονιστική ρύθμιση, καθίστανται επίσης ανίσχυρες και οι ερειδόμενες επ’ αυτής ρυθμίσεις του νόμου, που προβλέπουν παραγραφή των αξιώσεων, καθώς και κατάργηση των εκκρεμών σχετικών δικών (ΣτΕ 920/2011, Ολ 3189/2006).

Αυτεπάγγελτος έλεγχος – Προθεσμία αίτησης ακύρωσης κατά ανυπόστατης πράξης

33. Η έλλειψη δημοσίευσης ή η μη προσήκουσα δημοσίευση κανονιστικής πράξης ελέγχεται αυτεπαγγέλτως (ΣτΕ 2252/2013, 503/2006, 1877/2004). Δεν απαιτείται η τήρηση της προθεσμίας των 60 ημερών για την άσκηση αίτησης ακύρωσης κατά ανυπόστατης πράξης (βλ. διεξοδικά Κ. Γώγου, Η ανυπόστατη διοικητική πράξη, Εκδ. Σάκκουλα, 2012, σ. 233 επ.). Εφόσον η προσβαλλόμενη απόφαση είναι ανυπόστατη, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι κινήθηκε με οποιονδήποτε τρόπο για τους αιτούντες η προθεσμία για την άσκηση κατ’ αυτής αίτησης ακύρωσης (ΣτΕ 2242/2013, 1219/2011, 1627/2010, 20/2009, 2103/2006, 2759/2003, 859/1997, 3327/1991).

Κανονιστικές εγκύκλιοι

34. Εγκύκλιοι, δηλαδή πράξεις της Διοίκησης που επαναλαμβάνουν τις διατάξεις του νόμου και δεν εισάγουν καμία νέα ρύθμιση ούτε επάγονται έννομη συνέπεια, στερούνται εκτελεστότητας και προσβάλλονται απαραδέκτως με αίτηση ακύρωσης (ΣτΕ 4229/2011, 909/2011). Αντιθέτως, κατά το μέρος που οι πράξεις αυτές εισάγουν νέες ρυθμίσεις κανονιστικού περιεχομένου, οι οποίες αποκλίνουν ή συμπληρώνουν τις ισχύουσες διατάξεις για την εφαρμογή των οποίων εκδίδονται, αποτελούν κανονιστικές διοικητικές πράξεις και έχουν εκτελεστό χαρακτήρα, οπότε παραδεκτώς, καταρχήν, προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης. Κατά το μέρος που έχουν κανονιστικό χαρακτήρα, επιβαλλόταν από το Σύνταγμα και το άρθρο 5 παρ. 2 του ν. 3469/2006 να δημοσιευθούν στην ΕτΚ, προκειμένου να λάβουν νόμιμη υπόσταση. Ελλείψει δημοσίευσης, είναι κατά το κανονιστικό μέρος τους, ανυπόστατες και, επομένως, για τον λόγο αυτόν, αυτεπαγγέλτως εξεταζόμενο, ακυρωτέες (ΣτΕ Ολ 87/2011 909/2011).

Θεραπεία της μη δημοσίευσης

35. Με το άρθρο 22 του ν. 4274/2014 (Α΄ 147) προστέθηκε στο άρθρο 50 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8) παράγραφος 3α, η οποία ορίζει τα εξής: «Το δικαστήριο, αν άγεται σε ακύρωση της διοικητικής πράξης που προσβλήθηκε με αίτηση ακυρώσεως λόγω πλημμέλειας που μπορεί να καλυφθεί εκ των υστέρων και εφόσον κρίνει, ενόψει της φύσης της πλημμέλειας, και της επίδρασής της στο περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης, ότι η ακύρωση της πράξης δεν είναι αναγκαία για την αποκατάσταση της νομιμότητας και για τη διασφάλιση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, καθώς και σε περίπτωση παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας του αιτούντος, μπορεί, κατ’ εκτίμηση και των εννόμων συμφερόντων των διαδίκων, να εκδώσει προδικαστική απόφαση, η οποία κοινοποιείται σε όλους τους διαδίκους, και να ζητήσει από την αρμόδια υπηρεσία είτε να προβεί σε συγκεκριμένη ενέργεια ώστε να αρθεί η πλημμέλεια είτε να εκπληρώσει την οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια τάσσοντας προς τούτο αποκλειστική εύλογη προθεσμία, η οποία δεν μπορεί να είναι μικρότερη από ένα μήνα ούτε μεγαλύτερη από τρεις μήνες. Κανένα στοιχείο δεν λαμβάνεται υπόψη αν προσκομισθεί μετά την πάροδο της προθεσμίας αυτής. Μετά την παρέλευση της ανωτέρω προθεσμίας και εντός δεκαπενθημέρου, οι λοιποί διάδικοι δύνανται να καταθέσουν υπόμνημα με τους ισχυρισμούς τους επί των ενεργειών της Διοίκησης και των στοιχείων που αυτή προσκόμισε. Σε περίπτωση εφαρμογής των οριζόμενων στα προηγούμενα εδάφια, η δημοσίευση της προδικαστικής απόφασης συνεπάγεται την αναστολή της εκτέλεσης της προσβαλλόμενης πράξης, κατά το μέρος που δεν έχει εκτελεστεί έως τη δημοσίευση της οριστικής απόφασης». Το Δικαστήριο εντάσσει στις πλημμέλειες που μπορούν να καλυφθούν εκ των υστέρων και την έλλειψη δημοσίευσης της προσβαλλόμενης (κανονιστικής) πράξης, με συνέπεια την έκδοση αναβλητικής απόφασης προκειμένου η Διοίκηση να προβεί στις  αναγκαίες ενέργειες άρσης της διαπιστωθείσας πλημμέλειας. Βλ. συναφώς ΣτΕ 3937/2014: εν όψει της φύσεως της διαπιστωθείσης πλημμέλειας, η οποία ανάγεται στην ολοκλήρωση της διαδικασίας θεσπίσεως των κυκλοφοριακών ρυθμίσεων, το Δικαστήριο κρίνει ότι για την αποκατάσταση της νομιμότητας δεν είναι αναγκαία η ακύρωση των προσβαλλομένων πράξεων, πριν παρασχεθεί στην αρμόδια αρχή προθεσμία για την έγκριση των επιμάχων ρυθμίσεων και την δημοσίευση της σχετικής εγκριτικής αποφάσεως στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 109 παρ.1 του Κ.Ο.Κ., κατ’ εφαρμογήν της προπαρατεθείσης διατάξεις του άρθρου 22 του ν. 4274/2014. Βλ. και ΣτΕ 1655/2017: η υπ’ αριθμ. 176067/29857/23.6.2015 απόφαση του Περιφερειάρχη Δυτικής Ελλάδας, μολονότι έχει κανονιστικό χαρακτήρα, δεν δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, όπως απαιτείται κατά τις προπαρατεθείσες διατάξεις του ν. 3469/2006 προκειμένου να αποκτήσει νόμιμη υπόσταση, δεδομένου ότι στο ν. 4070/2012 δεν προβλέπεται άλλος τρόπος δημοσίευσης της κανονιστικής αυτής αποφάσεως. Από τα στοιχεία του φακέλου της υποθέσεως, πράγματι, δεν προκύπτει δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της ως άνω προσβαλλομένης πράξεως, η οποία έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Εξ άλλου, η Διοίκηση με το υπ’ αριθμ. 46365/7451/9.5.2016 έγγραφο των απόψεών της ισχυρίζεται ότι η απόφαση αυτή έχει, πάντως, αναρτηθεί στο διαδίκτυο στο πλαίσιο του “Προγράμματος Διαύγεια”. Όπως έχει, όμως, κριθεί (ΣτΕ 3297/2015, 2252/2013, 1082/2013), οι διατάξεις του ν. 3861/2010 «Ενίσχυση της διαφάνειας με την υποχρεωτική ανάρτηση νόμων και πράξεων των κυβερνητικών, διοικητικών και αυτοδιοικητικών οργάνων στο διαδίκτυο “Πρόγραμμα Διαύγεια” και άλλες διατάξεις» (Α΄ 112), δεν θίγουν τις διατάξεις του ν.3469/2006, όσον αφορά τη δημοσίευση των κανονιστικών πράξεων στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Συνεπώς, δεν προκύπτει προσήκουσα δημοσίευση της ως άνω προσβαλλομένης αποφάσεως. Εξ άλλου, με την απόφαση αυτή, η έκδοση της οποίας ήταν, βεβαίως, κατά νόμο αναγκαία για τη συνέχιση και ολοκλήρωση της διαδικασίας χορηγήσεως νέων αδειών κυκλοφορίας Ε.Δ.Χ. αυτοκινήτων που κινήθηκε με τη δημοσίευση της σχετικής Προσκλήσεως Εκδηλώσεως Ενδιαφέροντος, ο Περιφερειάρχης Δυτικής Ελλάδας περιορίσθηκε στον καθορισμό του αριθμού νέων αδειών κυκλοφορίας Ε.Δ.Χ. αυτοκινήτων που προέκυπτε από την εφαρμογή του μαθηματικού τύπου με τον ελάχιστο προβλεπόμενο στον νόμο βασικό συντελεστή, ως προς τις νέες έδρες Ε.Δ.Χ. αυτοκινήτων στην Π.Ε. Αχαΐας, οι οποίες είχαν ήδη καθορισθεί δεσμευτικώς με την προηγηθείσα υπ’ αριθμ. 102/2012 απόφαση του Περιφερειακού Συμβουλίου Δυτικής Ελλάδας. Υπό τα δεδομένα αυτά, το Δικαστήριο κρίνει ότι για την αποκατάσταση της νομιμότητας δεν είναι αναγκαία η ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως, πριν παρασχεθεί στη Διοίκηση προθεσμία για τη δημοσίευση της αποφάσεως αυτής στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, σύμφωνα με τα οριζόμενα στις διατάξεις του άρθρου 50 παρ. 3α του π.δ. 18/1989. Η προθεσμία δε αυτή ορίζεται σε πενήντα ημέρες από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης στην Περιφέρεια Δυτικής Ελλάδας.

V. Ημερομηνία δημοσίευσης (άρθρο 18 παρ. 2 και 3 ΚΔΔιαδ)

35. Ως ημερομηνία δημοσίευσης στην ΕτΚ λαμβάνεται εκείνη που φέρει το σχετικό φύλο της Εφημερίδας, υπό την προϋπόθεση ότι, κατά την ημερομηνία αυτή, είναι δυνατή η χορήγηση, σε κάθε ενδιαφερόμενο, αντιτύπου του φύλλου ή θεωρημένου φωτοαντιγράφου του οικείου δοκιμίου. Περαιτέρω, οι αρμόδιες υπηρεσίες υποχρεούνται να χορηγούν βεβαίωση για τη συνδρομή της προϋπόθεσης της προηγούμενης παραγράφου ή για την πραγματοποίηση της Δημοσίευσης με άλλο νόμιμον τρόπο.

36. Όταν η ημερομηνία του φύλλου της ΕτΚ δεν συμπίπτει με την πραγματική κυκλοφορία του, η ημερομηνία πραγματικής κυκλοφορίας [δηλαδή η ημέρα κατά την οποία έγινε δυνατή η ελεύθερη διάθεση αντιτύπων του φύλλου σε κάθε ενδιαφερόμενο, η πραγματική δυνατότητα διάθεσης του οικείου Φ.Ε.Κ. στο κοινό] στο οποίο δημοσιεύθηκε η διοικητική πράξη κινεί, κατά πάγια νομολογία, την προθεσμία της αίτησης ακύρωσης κατά της πράξης αυτής (ΣτΕ 2594/2013, 350, 3060/2011, 1356/2010, Ολ 3973/2009, 1849/1990, Ολ 2081/1987). Άλλωστε, ο Ν. 3469/2006 προβλέπει ρητά (άρθρο 13 παρ. 3) ότι, για τον καθορισμό των προθεσμιών οι οποίες τάσσονται από την κείμενη νομοθεσία για την άσκηση δικαιώματος, κρίσιμη ημερομηνία θεωρείται η ημερομηνία της πραγματικής κυκλοφορίας του φύλλου της ΕτΚ. Η ημερομηνία πραγματικής κυκλοφορίας του φύλλου συνάγεται από βεβαίωση που χορηγείται από τον Ειδικό Γραμματέα του Εθνικού Τυπογραφείου (άρθρο 13 παρ. 3 του Ν. 3469/2006), εκτός εάν προκύπτει ότι ο ενδιαφερόμενος έλαβε σε χρόνο προγενέστερο της πραγματικής κυκλοφορίας κυρωμένο φωτοαντίγραφο του θεωρημένου και εγκεκριμένου δοκιμίου, κατά τα προβλεπόμενα στην παράγραφο 2 του άρθρου 13 του Ν. 3469/2006 (ΣτΕ 854/2013, 3626/2010). Δεν αρκεί η νομική ευχέρεια γνώσης του περιεχομένου του οικείου φύλλου, με την αναζήτηση αυτού ή του δοκιμίου σε τηρούμενο φάκελο, εφ όσον η πραγματική  κυκλοφορία του φύλλου και η συνακόλουθη δυνατότητα ελεύθερης διαθέσεώς του σε κάθε ενδιαφερόμενο γίνεται, πάντως, σε μεταγενέστερο χρόνο (ΣτΕ Ολ 2527/2003).

VΙ. Διόρθωση γραφικών ή λογιστικών σφαλμάτων (άρθρο 18 παρ. 4 ΚΔΔιαδ)

37.Η διόρθωση εσφαλμένης δημοσίευσης διοικητικής πράξης στο ΦΕΚ περιορίζεται μόνο στην απάλειψη γραφικών ή λογιστικών σφαλμάτων και αποκλείεται η προσθήκη νέων στοιχείων στην πράξη με τον τύπο της διόρθωσης σφαλμάτων. Η τροποποίηση ή και κατάργηση κανονιστικής πράξης με τον τύπο της “διόρθωσης σφαλμάτων”, χωρίς να συντρέχει περίπτωση διόρθωσης σφάλματος, καθιστά την πράξη μη νόμιμη (ΣτΕ 33/2009). Εφόσον όμως πρόκειται για γνήσια διόρθωση, η διορθωτική αυτή απόφαση δεν συνιστά αυτοτελώς εκτελεστή πράξη ούτε έχει ως αποτέλεσμα την αναβίωση της προθεσμίας άσκησης αιτήσεως ακυρώσεως κατά της διορθούμενης πράξης, εφόσον η επελθούσα διόρθωση ανατρέχει στον αληθή χρόνο δημοσίευσης (28.3.2001) της απόφασης αυτής (βλ. ΣτΕ 1746/2019, 2137, 2054/2003, 3377/2001, 3892/2000, 371/1999, 3049/1993, Ολ 1316/1992, 1116/1984, 4348/1980, Ολ 1631/1963).

Βιβλιογραφία: Μ. Στασινοπούλου, Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, Αθήναι, 1957, ανατύπωσις 1981, σ. 221, 360, 362-365· H. Κυριακοπούλου, Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον, 1961, σ. 383· Γ. Παπαχατζή, Σύστημα του ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου, 6^η έκδοση, 1983, σ. 653· Δ. Κόρσου, Διοικητικό Δίκαιο. Γενικό μέρος, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1995, σ. 413 επ.· Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2013, αρ. περ. 162· του ιδίου, Η σημασία των κοινοποιήσεως των μη δημοσιευτέων ατομικών διοικητικών πράξεων, ΕΔΔΔ 1972, σ. 372· Πρ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 2011, σ. 269. Για την έννοια της έναρξης της ισχύος βλ. διεξοδικά Κ. Γώγου, Η ανυπόστατη διοικητική πράξη, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σ. 1-44. Επίσης, Χ. Χρυσανθάκη (επιμ.) Διαγράμματα Γενικού και Ειδικού Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2013, ΙΙI. Διοικητική Διαδικασία, Β. Γκέρτσου, διάγραμμα 21, σ. 152 επ.· Δ. Αλεξανδροπούλου, Η δημοσιότητα των ατομικών διοικητικών πράξεων και το Διαδίκτυο, ΘΠΔΔ 1/2013, σ. 10 επ.· Ε. Μήτσιου, εις Β. Γκέρτσου/Ε. Πρεβεδούρου/Δ. Πυργάκη, Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας. Ερμηνεία κατ’ άρθρο, Νομική Βιβλιοθήκη, 2019, σ. 589 επ.· Δ. Πυργάκη, Νομολογιακές εξελίξεις ως προς την προθεσμία της αιτήσεως ακυρώσεως, ΕφημΔΔ 4/2019, σ. 449.