Εξελίξεις στη νομολογία για τη δήλωση “πόθεν έσχες” των δικαστικών λειτουργών – έλεγχος “συνταγματικής” νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξης – αντίδραση του Νομοθέτη και υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης (ΣτΕ Ολ 813/2019)
Ι. Εισαγωγή
H απόφαση ΣτΕ Ολ 813/2019 [A813-2019] (όπως και η όμοια Ολ 814/2019), που μάλλον ανατρέπει την προηγούμενη νομολογία σχετικά με τις δηλώσεις για το «πόθεν έσχες» των δικαστικών λειτουργών (ΣτΕ Ολ 2649/2017 και Ολ 3312/2017), είναι μια «διδακτική» απόφαση, αφού εφαρμόζει σε νέα θέματα, την πάγια νομολογία ως προς κλασικά ζητήματα του δικονομικού κυρίως διοικητικού δικαίου, όπως η έννοια της σώρευσης ατομικών πράξεων και η σχέση της με την ατομική πράξη γενικού περιεχομένου (σκέψη 6) καθώς και η έννοια του στερούμενου εκτελεστού χαρακτήρα ενημερωτικού εγγράφου (σκέψη 7). Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η ανάλυση του εννόμου συμφέροντος νομικού προσώπου για την προσβολή ατομικής διοικητικής πράξης όταν αυτή το εμποδίζει στην εκπλήρωση των καταστατικών του σκοπών, εν προκειμένω στην προαγωγή των συμφερόντων των μελών του (σκέψη 8). Το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η αποδοχή της αίτησης ακύρωσης δεν θα έβλαπτε τα μέλη των αιτουσών Ενώσεων δικαστικών λειτουργών που έχουν ήδη υποβάλει ΔΠΚ και ΔΟΣ και ότι η υποβολή ΔΠΚ και ΔΟΣ κατά τα προηγούμενα έτη από ορισμένα μέλη των Ενώσεων αυτών, βάσει του προϊσχύοντος νομοθετικού καθεστώτος, δεν συνεπάγεται ανεπιφύλακτη αποδοχή του νεότερου νομοθετικού καθεστώτος, κατά την έννοια του άρθρου 29 του π.δ. 18/1989 (βλ. συναφώς Δ. Πυργάκη, Το έννομο συμφέρον στη δίκη ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, Νομική Βιβλιοθήκη, 2017, σ. 138 επ., 186). Διευκρινίζει επίσης ότι για την ύπαρξη ενεστώτος εννόμου συμφέροντος αρκεί να υφίσταται η ειδική σχέση του αιτούντος με την προσβαλλόμενη πράξη κατά την έκδοση της πράξης αυτής, την άσκηση της κρινόμενης αίτησης και τη συζήτηση της υπόθεσης και όχι να έχει ήδη επέλθει κατά τους αντίστοιχους χρόνους η βλάβη του, την αποτροπή της οποίας επιδιώκει η αίτηση παροχής δικαστικής προστασίας. Περαιτέρω, για την ενεργητική νομιμοποίηση των αιτουσών Ενώσεων –την οποία, πάντως, το Δικαστήριο δεν διακρίνει σε σχέση με την προϋπόθεση του έννομου συμφέροντος– δεν απαιτείται προηγούμενη απόφαση των Γενικών Συνελεύσεών τους (σκέψη 9). Προσέτι, το Δικαστήριο διατυπώνει την αυτονόητη κρίση ότι η επίκληση της συνδρομής επιτακτικών λόγων δημοσίου συμφέροντος δεν συνιστά κατά νόμον αυτοτελή λόγο κωλύοντα την αποδοχή αίτησης ακύρωσης (σκέψη 10). Τέλος, στην απόφαση ΣτΕ Ολ 814/2019 αναδεικνύεται μια ενδιαφέρουσα περίπτωση λειτουργικού διπλασιασμού οργάνου, εν προκειμένω του Προέδρου του Βουλής, η πράξη του οποίου είναι η μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη. Το Δικαστήριο έκρινε ότι με τηνπροσβαλλόμενη απόφαση του Προέδρου της Βουλής, εκδοθείσα κατ’ επίκληση των διατάξεων των άρθρων 29 παρ. 2 και 65 του Σ, του άρθρου 11 του Κανονισμού της Βουλής, του άρθρου 97 του Κανονισμού της Βουλής και των άρθρων 3Α του ν. 3213/2003 και 21 του ν. 3023/2002, ορίζονται, μετά την αύξηση με το άρθρο 5 του ν. 4571/2018 των μελών της Επιτροπής Ελέγχου Δηλώσεων Περιουσιακής Κατάστασης του άρθρου 3Α του ν. 3213/2003, τα συγκεκριμένα φυσικά πρόσωπα που απαρτίζουν την Επιτροπή, η οποία ασκεί, ως ειδικό όργανο ελεγκτικού χαρακτήρα (βλ. ΣτΕ Ολ 3503/2009), κατ’ άρθρο 29 παρ. 2 του Συντάγματος και κατ’ άρθρο 3Α του ν. 3213/2003, τις αρμοδιότητες που προβλέπονται στο άρθρο 21 του ν. 3023/2002 και στα άρθρα 3 παρ. 1 και 3Β παρ. 2 του ν. 3213/2003, αντίστοιχα. Η πράξη αυτή, εκδοθείσα κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και έχουσα κατά περιεχόμενο διοικητικό χαρακτήρα, ως αφορώσα την οργάνωση ανεξάρτητου συλλογικού οργάνου ελεγκτικής φύσεως,… συνιστά ατομική εκτελεστή πράξη (πρβλ. ΣτΕ 3280/1976, 1413/1982, 453/1987, Ολ1306/1997 , 2938/2012, 1467/2015),δημοσιευτέα, κατ’ άρθρο 97 του Μέρους Β του Κανονισμού της Βουλής, όπως ισχύει. Η πράξη αυτή παραδεκτώς προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με τα άρθρα 95 παρ. 1 του Σ και 45 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, δεδομένου ότι εν προκειμένω ο Πρόεδρος της Βουλής δεν ενεργεί ως όργανο ενταγμένο στη νομοθετική εξουσία, αλλά ως εκπρόσωπος του Ελληνικού Δημοσίου (πρβλ. ΣτΕ Ολ 808/1997 , 1520/1999 επτ., 1728/2011).
ΙΙ. Έλεγχος της «συνταγματικής» νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξης
Η βασική συμβολή της απόφασης ΣτΕ Ολ 813/2019 έγκειται, πάντως, στην παροχή διευκρινίσεων όσον αφορά τον λόγο ακύρωσης περί παράβασης κατ’ουσία διάταξης νόμου, δεχόμενη ότι, στο πλαίσιο αίτησης ακύρωσης κατά ατομικής πράξης, παραδεκτώς προβάλλονται λόγοι ακύρωσης περί ασυμβατότητας με υπερκείμενους κανόνες δικαίου νομοθετικών ρυθμίσεων που δεν περιέχονται στις διατάξεις βάσει των οποίων εκδόθηκε η προσβαλλόμενη πράξη. Ειδικότερα, η ασυμβατότητα μπορεί να αφορά διατάξεις του ίδιου νόμου συναφείς με ή εντασσόμενες στο ίδιο πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και η προσβαλλόμενη πράξη. Οι λόγοι αυτοί προβάλλονται παραδεκτώς υπό την προϋπόθεση είτε ότι τυχόν αποδοχή τους (και επομένως η μη εφαρμογή των σχετικών νομοθετικών διατάξεων) θα οδηγούσε αμέσως σε πλήρη αδυναμία λειτουργίας του συγκεκριμένου συστήματος ρυθμίσεων στο κύρος του οποίου στηρίζεται η νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης είτεότι οι πληττόμενες ρυθμίσεις συνέχονται αναπόσπαστα με το εισαγόμενο ρυθμιστικό σύστημα κατά τρόπο που, αν αυτές κριθούν μη εφαρμοστέες, να επέρχεται πλήρης αδυναμία λειτουργίας του ρυθμιστικού πλαισίου στο οποίο εντάσσονται οι διατάξεις στις οποίες στηρίζεται η έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης. Με άλλα λόγια, παραδεκτώς προβάλλεται η ασυμβατότητα διατάξεων που δεν αποτελούν το έρεισμα της προσβαλλόμενης πράξης εφόσον αυτές συνδέονται αναπόσπαστα με το εν λόγω έρεισμα.
Είναι γεγονός ότι το ζήτημα του παραδεκτού της προβολής λόγων ακύρωσης που δεν αφορούσαν το κύρος διατάξεων των προσβαλλομένων πράξεων, αλλά τη συμβατότητα τυπικού νόμου προς υπερνομοθετικές διατάξεις είχε απασχολήσει επανειλημμένως το Δικαστήριο. Η νομολογία διέκρινε δύο περιπτώσεις. Αφενός, τους λόγους που παραδεκτώς προβάλλονται, διότι το τυχόν ανίσχυρο της θέσπισης του συστήματος που εισήγαγαν οι πληττόμενες με αυτούς νομοθετικές διατάξεις θα είχε ως συνέπεια την ακύρωση των προσβαλλομένων πράξεων, αφού δεν νοείται ρύθμιση λεπτομερειών εφαρμογής νόμου (μέσω της προσβαλλόμενης πράξης), ο οποίος προσκρούει σε υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις. Αφετέρου, αυτούς που απαραδέκτως προβάλλονται, διότι οι πληττόμενες με αυτούς νομοθετικές ρυθμίσεις δεν περιλαμβάνονται μεταξύ εκείνων οι οποίες έχουν εξειδικευθεί με τις προσβαλλόμενες πράξεις και η μη εφαρμογή των οποίων δεν θα οδηγούσε σε ανεφάρμοστο του εν λόγω συστήματος. Ειδικότερα, απορρίπτεται ως απαράδεκτος λόγος που αφορά πλημμέλειες επί μέρους ρύθμισης (αντισυνταγματικότητα) η οποία θεσπίζεται από τον ίδιο νόμο (στον οποίο στηρίζονται και οι προσβαλλόμενες πράξεις) πλην όμως δεν εξειδικεύεται με τις προσβαλλόμενες κανονιστικές πράξεις (ΣτΕ 96/2009, σκ. 9, 11, ΣτΕ 373/2007, σκ. 8). Με άλλα λόγια, παραδεκτώς προβάλλονται λόγοι περί αντισυνταγματικότητας νομοθετικών διατάξεων στο πλαίσιο ευθείας προσβολής κανονιστικών αποφάσεων που προβαίνουν σε εξειδίκευση και ρύθμιση των λεπτομερειών εφαρμογής των εν λόγω διατάξεων, δεδομένου ότι η νομιμότητα των προσβαλλομένων αποφάσεων εξαρτάται από το κύρος των διατάξεων αυτών. Στην απόφαση ΣτΕ Ολ 668/2012 (πρώτη «μνημονιακή» απόφαση), το Δικαστήριο δέχθηκε ότι «οι λόγοι ακυρώσεως, με τους οποίους προβάλλεται παραβίαση των άρθρων του Συντάγματος …, αν θεωρηθεί ότι αφορούν και την παραδεκτώς προσβαλλόμενη κοινή υπουργική απόφαση ή τις ατομικές πράξεις, προβάλλονται απαραδέκτως, διότι αφορούν ρυθμίσεις των ν. 3833/2010 και 3845/2010, οι οποίες δεν έχουν εξειδικευθεί με την κοινή υπουργική απόφαση, …, τα δε αιτούντα φυσικά πρόσωπα δεν ισχυρίζονται ότι οι ρυθμίσεις αυτές έχουν εφαρμοσθεί με τις προσβαλλόμενες ατομικές πράξεις». Την ίδια προσέγγιση υιοθετεί το Δικαστήριο στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1972/2012, Ολ 3341/2013, Ολ 1858/2015 κ.λπ.
Το Δικαστήριο είχε ήδη κάνει περαιτέρω βήμα προς την κατεύθυνση του ελέγχου της συνταγματικής νομιμότητας της προσβαλλόμενης κανονιστικής πράξης, υιοθετώντας, ωστόσο, λακωνική διατύπωση,στην απόφαση ΣτΕ Ολ 2649/2017, την πρώτη απόφαση που αφορά το ζήτημα των ΔΠΚ και ΔΟΣ των δικαστικών λειτουργών. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι οι λόγοι ακύρωσης περί αντισυνταγματικότητας των [νομοθετικών] διατάξεων, αν και δεν αμφισβητείται με αυτούς το κύρος συγκεκριμένων διατάξεων της προσβαλλόμενης κ.υ.α., προβάλλονται παραδεκτώς· τούτο, διότι τυχόν ανίσχυρο του συστήματος υποβολής ΔΠΚ και ΔΟΣ που εισάγεται με τις ρυθμίσεις των ως άνω νόμων συνεπάγεται την ακύρωση και της προσβαλλόμενης πράξης, η νομιμότητα της οποίας προϋποθέτει ότι το σύστημα αυτό είναι, από συνταγματική άποψη, έγκυρο (σκέψη 14). Η προσέγγιση αυτή επικρίθηκε από τη θεωρία με το αιτιολογικό ότι το Δικαστήριο “επεκτάθηκε σ’ έναν αφηρημένο έλεγχο συνταγματικότητας του εξουσιοδοτικού νόμου υπερβαίνοντας τα όρια που χαράσσει το άρθρο 93 παρ. 4 του Συντάγματος”(Χ. Κουρουνδής, Το μετέωρο βήμα του δικαστικού ακτιβισμού: η περίπτωση της ΣτΕ (Ολ) 2649/2017, www.constitutionalism.gr με παραπομπή σεΑ. Καϊδατζή, Έλεγχος συνταγματικότητας ισχυρού και ασθενούς τύπου. Η διάκριση του Mark Tushnet και το ελληνικό σύστημα, σε Μ. Τushnet, O έλεγχος συνταγματικότητας των νόμων. Η συγκριτική άποψη, 2013, σ. 41-42, και Β. Τσιγαρίδα, Ο συγκεκριμένος έλεγχος συνταγματικότητας των νόμων στο ελληνικό σύστημα, Διπλωματική Εργασία (αδημ.), σ. 69 επ.).
Στην απόφαση ΣτΕ Ολ 813/2019, το Δικαστήριο υιοθετεί, για πρώτη φορά, εκτενή συλλογιστική επί του θέματος, δηλαδή διατυπώνει διεξοδικά τη σχετική μείζονα. Δέχεται ότι παραδεκτώς προβάλλονται λόγοι που αφορούν τη συνταγματικότητα των διατάξεων του Ν. 3213/2003 σχετικά με τον τρόπο συγκρότησης του οργάνου υποβολής και ελέγχου των ΔΠΚ και ΔΟΣ των δικαστικών και εισαγγελικών λειτουργών, παρά το γεγονός ότι οι λόγοι αυτοί δεν αφορούν ευθέως το κύρος διατάξεων κατ’ εφαρμογή των οποίων εκδόθηκε η προσβαλλόμενη πράξη, αλλά το κύρος άλλων διατάξεων, των οποίων το ανεφάρμοστο θα είχε ως συνέπεια την άμεση και πλήρη αδυναμία λειτουργίας του συστήματος υποβολής των ΔΠΚ και ΔΟΣ και, συνακολούθως, την ακύρωση και της προσβαλλόμενης πράξης, η νομιμότητα της οποίας προϋποθέτει το κύρος του συστήματος αυτού. Άλλωστε, η απόφαση του Προέδρου της Βουλής για τη συγκρότηση του εν λόγω οργάνου είχε επίσης προσβληθεί με άλλη αίτηση ακύρωσης, επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση ΣτΕ Ολ 814/2019. Με την προσβαλλόμενη πράξη στοιχούν και οι λόγοι ακύρωσης που αφορούν τη συνταγματικότητα νομοθετικών διατάξεων (Ν. 3123/2003 όπως ισχύει μετά τον Ν. 4571/2018) σχετικά με την υποχρέωση των ως άνω λειτουργών να δηλώνουν μετρητά χρήματα άνω των 30.000 ευρώ που βρίσκονται εκτός πιστωτικών ιδρυμάτων και κάθε κινητό αξίας άνω των 40.000 ευρώ, διότι ανάγονται στο ουσιώδες ζήτημα ποια περιουσιακά στοιχεία περιλαμβάνονται στη ΔΠΚ, το οποίο συνάπτεται με την άμεση και πλήρη εφαρμογή του εισαγόμενου με τον νόμο συστήματος υποβολής των ΔΠΚ και επηρεάζει άμεσα τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης.
Πάντως, κρίθηκε ότι απαραδέκτως προβάλλονται λόγοι ακύρωσης περί αντισυνταγματικότητας ή και αντίθεσης προς το ενωσιακό δίκαιο πλειόνων ρυθμίσεων του Ν. 4571/2018, οι οποίες –σε αντιδιαστολή με τις παραπάνω διατάξεις σχετικά με τον τρόπο συγκρότησης του οργάνου υποβολής και ελέγχου των ΔΠΚ και ΔΟΣ και του περιεχομένου των δηλώσεων– δεν επιδρούν αμέσως στην προς το παρόν δυνατότητα κανονικής υποβολής ΔΠΚ και ΔΟΣ των υπόχρεων μελών των αιτουσών Ενώσεων ώστε να συνεπάγονται την ακύρωση της προσβαλλόμενης σώρευσης ατομικών πράξεων (σκέψη 30). Το Δικαστήριο παραπέμπει στη απόφαση ΣτΕ Ολ 1943/2018, όπου ο δικαστής επέδειξε ιδιαίτερη αυτοσυγκράτηση κατά την άσκηση του ελέγχου συνταγματικότητας της εφαρμοστέας διάταξης. Δέχθηκε ότι ο έλεγχος της συνταγματικότητας της παρ. 1 του άρθρου 7 του Κώδικα Δικαστικών Επιμελητών (Ν. 2318/1995) πρέπει να περιορισθεί στα πλαίσια του προβαλλομένου με την αίτηση ακύρωσης λόγου, ο οποίος αφορά ρητώς μόνον στον δι’ αυτής επιβαλλόμενο περιορισμό δήλωσης προτίμησης για τις περιφέρειες δύο το πολύ πρωτοδικείων, και όχι στον, διαφορετικού περιεχομένου, εμβέλειας, αλλά και εννόμων αποτελεσμάτων, περιορισμό δήλωσης προτίμησης μόνο για μία περιφέρεια συλλόγου δικαστικών επιμελητών εφετείου/ων της Χώρας (από τον οποίο ο αιτών δεν υποστηρίζει ότι υπέστη βλάβη). Ενδεχόμενη διάγνωση, κατ’ ενάσκησηαυτεπαγγέλτου, κατά το μέρος αυτό, ελέγχου, της αντισυνταγματικότητας της παρ. 1 του άρθρου 7 του Ν. 2318/1995 και ως προς τον περιορισμό υποβολής προτίμησης για μία μόνο περιφέρεια συλλόγου δικαστικών επιμελητών εφετείου/ων της Χώρας, δηλαδή ως προς μέρος διάταξης νόμου, του οποίου η εφαρμογή δεν είναι κρίσιμη για την επίλυση της προκειμένης διαφοράς, θα οδηγούσε σε ανεπίτρεπτη διεύρυνση του αντικειμένου της δίκης, όπως αυτό οριοθετείται από τις προσβαλλόμενες πράξεις και το αίτημα, που διατυπώνεται στο εισαγωγικό δικόγραφο της αίτησης ακύρωσης, κατά παράβαση της αρχής περί παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου χαρακτήρα του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, θα μπορούσε δε να οδηγήσει και σε ακύρωση υπερακοντίζουσα ή και παραβλάπτουσα τα έννομα συμφέροντα του αιτούντος (πρβλ. ΣΕ 966/2008, 798/2014 7μ.). Κατά τη μειοψηφούσα γνώμη,πάντως, η συνταγματικότητα της ως άνω διάταξης πρέπει να εξετασθεί ενιαίως, διότι οι δι’ αυτής τιθέμενοι περιορισμοί –οι οποίοι επιτρέπουν, αμφότεροι, τον διορισμό υποψηφίων με βαθμολογία χαμηλότερη από εκείνη που έχουν λάβει άλλοι συνυποψήφιοί τους, οι οποίοι παραμένουν αδιόριστοι, υπαγορεύονται δε από τον ίδιο δικαιολογητικό σκοπό– αλληλοσυνδέονται στενότατα κατά την εφαρμογή της εν λόγω διάταξης, υπό την έννοια ότι ο περιορισμός του υποψηφίου δικαστικού επιμελητή να δηλώσει προτίμηση για δύο το πολύ περιφέρειες πρωτοδικείων, υπαγομένων στην αυτή περιφέρεια συλλόγου δικαστικών επιμελητών εφετείου/ων, αυτονοήτως ενέχει και προϋποθέτει τον περιορισμό αυτού να δηλώσει προτίμηση για μία το πολύ εφετειακή περιφέρεια της Χώρας. Είναι, επομένως, κατά τη μειοψηφούσα αυτή άποψη, λογικά συνεπές και επιβεβλημένο να ελεγχθεί εν προκειμένω η συνταγματικότητα αμφοτέρων των τιθεμένων με τη διάταξη του άρθρου 7 παρ. 1 του Κώδικα Δικαστικών Επιμελητών περιορισμών, οι οποίοι αποτελούν ενιαίο λειτουργικό σύνολο, περιοριζομένης, πάντως, της τυχόν αποδοχής της αιτήσεως στα πλαίσια του διατυπουμένου στο εισαγωγικό δικόγραφο ακυρωτικού αιτήματος.
Για τον έλεγχο της συνταγματικής νομιμότητας νομοθετικών διατάξεων στο πλαίσιο ακυρωτικής δίκης κατά κανονιστικής πράξης [της υπ’ αριθμ. 2/95717/31.12.2018 αποφάσεως του Υπουργού και της Υφυπουργού Οικονομικών (ΦΕΚ Β΄ 5888), με την οποία, εκδοθείσα κατ’ επίκληση του άρθρου δευτέρου της Πράξεως Νομοθετικού Περιεχομένου της 31.12.2018 (ΦΕΚ Α΄ 221), με το οποίο αντικαταστάθηκε η παρ. 4 και προστέθηκε παρ. 4α στο άρθρο 21 του ν. 2859/2000 (Κώδικας Φ.Π.Α.), παρατείνεται για χρονικό διάστημα έξι (6) μηνών, από 1.1.2019 έως και 30.6.2019, η μείωση κατά τριάντα τοις εκατό (30%) των συντελεστών του Φόρου Προστιθεμένης Αξίας (Φ.Π.Α.) για τα νησιά Λέρο, Λέσβο, Κω, Σάμο και Χίο, εν όψει του ότι ο μέσος αριθμός των φιλοξενουμένων στα Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης (Κ.Υ.Τ.) των νησιών αυτών κατά το χρονικό διάστημα από 1.12.2017 έως 30.11.2018 υπερέβη την δυναμικότητα φιλοξενίας ανά νησί, όπως αυτή προσδιορίζεται από την πράξη συστάσεως κάθε Κέντρου], βλ. και ΣτΕ Ολ 1302/2019: “δοθέντος ότι η προσβαλλομένη απόφαση εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή της όλως εξειδικευμένης και εξαιρετικής απαλλακτικής ρυθμίσεως της νέας παραγράφου 4 του άρθρου 21 του Κώδικα περί Φ.Π.Α. και όχι σε εκτέλεση των διατάξεων των νόμων 4334,4336 και 4389/2015, που κατήργησαν την εφαρμογή μειωμένων συντελεστών Φ.Π.Α. στα νησιά του Αιγαίου (εν γένει), οι λόγοι ακυρώσεως, με τους οποίους αμφισβητείται ευθέως το κύρος των ως άνω καταργητικών διατάξεων, κατ’ επίκληση αρχών και διατάξεων υπερνομοθετικής ισχύος, όπως, μεταξύ άλλων, της διατάξεως του άρθρου 101 παρ. 4 του Συντάγματος, όπου γίνεται ειδική αναφορά στις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών (και ορεινών) περιοχών της χώρας, τις οποίες ο νομοθέτης υποχρεούται να λαμβάνει υπ’ όψη μεριμνώντας για την ανάπτυξη τους, δεν προβάλλονται παραδεκτώς στην παρούσα δίκη (πρβλ. ΣτΕ Ολ 813/2019)”.
ΙΙΙ. Το περιεχόμενο της συμμόρφωσης σε ακυρωτικές δικαστικές αποφάσεις
Ενδιαφέρουσες σκέψεις περιλαμβάνει η απόφαση και για το περιεχόμενο της συμμόρφωσης στις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά το άρθρο 95 παρ. 5 Σ, αλλά και για την έννοια της παραβίασης του δεδικασμένου. Ειδικότερα, με τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2649/2017 και Ολ 3312/2017 κρίθηκε ότι αντιβαίνει στα άρθρα 26 και 87 παρ. 1 του Συντάγματος η ανάθεση του ελέγχου των ΔΠΚ και ΔΟΣ των δικαστικών λειτουργών σε όργανο μη συγκροτούμενο, τουλάχιστον κατά πλειοψηφία, συμπεριλαμβανομένου του Προέδρου του, από ανώτατους τακτικούς δικαστές, εν προκειμένω στη Γ΄ Μονάδα Ελέγχου των Δηλώσεων Περιουσιακής Κατάστασης που συστάθηκε με το άρθρο 7 του Ν. 3691/2008. Με το άρθρο 5 του Ν. 4571/2018 ο έλεγχος των ΔΠΚ και ΔΟΣ των δικαστικών και εισαγγελικών λειτουργών σε ενδεκαμελές συλλογικό όργανο συγκροτούμενο από τέσσερις (4) ανώτατους δικαστές και δύο (2) ανώτατους εισαγγελείς, τον Πρόεδρο της Ειδικής Μόνιμης Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας, τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, τον Υποδιοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος και δύο βουλευτές, ως τακτικά μέλη και με Πρόεδρο τον αρχαιότερο από τα μέλη δικαστικό λειτουργό.
Με τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 813 και 814/2019, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι νέες διατάξεις του άρθρου 5 του Ν. 4571/2018 δεν αντίκεινται στην υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης στις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας ούτε στα άρθρα 4 παρ.1, 20 και 26 Σ, αφενός, διότι εντάσσονται στο πλαίσιο της συνολικής τροποποίησης του συστήματος υποβολής και ελέγχου ΔΠΚ και ΔΟΣ και αφετέρου διότι δεν προκύπτει ότι εισήχθησαν για να καταστήσουν ανενεργή την υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ανωτέρω ακυρωτικές αποφάσεις της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, καταστρατηγώντας τις σχετικές συνταγματικές διατάξεις, αλλά αντιθέτως για να ρυθμίσουν συνολικώς τα ζητήματα που ανέκυψαν μετά τη δημοσίευση των ανωτέρω αποφάσεων. ToΔικαστήριο υιοθετεί επιεική στάση απέναντι στον νομοθέτη, αφού φαίνεται να πείθεται και από τις «καλές του προθέσεις» να μην παρακωλύσει την υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης. Το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι η υποχρέωση συμμόρφωσης, που αφορά τη Διοίκηση, δεν κωλύει τη νομοθετική εξουσία να προβαίνει εφεξής, με γενικές διατάξεις, σε νέες ρυθμίσεις που μεταβάλλουν το ισχύον νομοθετικό καθεστώς, διαφορετικά η ως άνω υποχρέωση θα οδηγούσε σε απολίθωση του δικαίου. Πάντως είναι δυσχερής η διάκριση μεταξύ, αφενός, της γενικής και αναμενόμενης αντίδρασης του Νομοθέτη σε δικαστική απόφαση που κρίνει αντισυνταγματική μια νομοθετική διάταξη και, αφετέρου, της ανεπίτρεπτης επέμβασής του στη διαδικασία συμμόρφωσης της Διοίκησης, κατά το άρθρο 95 παρ. 5 του Σ. Πρόκειται, σε τελική ανάλυση, για μια πτυχή της ευρείας θεματικής της παρέμβασης του νομοθέτη στα έργα της δικαστικής εξουσίας (βλ. διεξοδικά ΣτΕ Ολ 3633/2010, σκ. 10).
Σημειώνεται ότι πολύ πιο αυστηρή στάση απέναντι στον νομοθέτη είχε υιοθετήσει το Δικαστήριο με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1125/2016, καθόσον έκρινε ότι ο κοινός νομοθέτης δεν μπορεί, εφόσον τα αρμόδια δικαστικά όργανα (δηλαδή τα Τριμελή Συμβούλια Συμμόρφωσης) έχουν ήδη υποδείξει στην Διοίκηση τις ενέργειες στις οποίες πρέπει να προβεί σε συμμόρφωση προς ακυρωτική απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, να καθιστά, με ειδικές διατάξεις, ανενεργή την εκκρεμή διαδικασία συμμόρφωσης, καταστρατηγώντας την υποχρέωση συμμόρφωσης προς τις δικαστικές αποφάσεις, η οποία αποτελεί ειδικότερη πτυχή του δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και δίκαιης δίκης. Ειδικότερα, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 2193/2014 ακυρώθηκε απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών, κατά το μέρος που στηριζόταν στις αντισυνταγματικές και ως εκ τούτου ανίσχυρες και μη εφαρμοστέες διατάξεις των περιπτώσεων 31-33 και 37 της υποπαραγράφου Γ1 του Ν. 4093/2012 και αφορούσε την αναδρομική, από 1-8-2012 έως την εφαρμογή του νόμου αυτού, μείωση των αποδοχών των εν ενεργεία στελεχών των ενόπλων δυνάμεων. Επί παρομοίων αιτήσεων των Πανελληνίων Ομοσπονδιών Αστυνομικών Υπαλλήλων και Αξιωματικών της Ελληνικής Αστυνομίας, της Πανελλήνιας Ομοσπονδίας Ενώσεων Προσωπικού Λιμενικού Σώματος κ.λ.π. και των Ενώσεων Αποστράτων Αξιωματικών Στρατού, Ναυτικού και Αεροπορίας εκδόθηκαν, αντιστοίχως, οι όμοιες αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2194, 2195, 2196 και 2192/2014, με τις οποίες το Δικαστήριο επανέλαβε την κρίση περί αντισυνταγματικότητας των ανωτέρω διατάξεων και προέβη σε ακύρωση της προσβληθείσας κανονιστικής απόφασης, για το αντίστοιχο, κάθε φορά, μέρος. Επί των αιτήσεων που άσκησαν, κατ’ επίκληση των διατάξεων του Ν. 3068/2002 και του ΠΔ 61/2004, διάδικοι των παραπάνω δικών για τη διαπίστωση της μη συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις προμνησθείσες ακυρωτικές αποφάσεις εκδόθηκαν τα υπ’ αριθμ. 10-13/2014 πρακτικά του Τριμελούς Συμβουλίου Συμμορφώσεως του ΣτΕ με τα οποία κρίθηκε ότι συνέτρεχε περίπτωση μη συμμόρφωσης της Διοίκησης και υπεδείχθησαν στη Διοίκηση οι ενέργειες στις οποίες υποχρεούτο να προβεί για την πλήρη συμμόρφωσή της. Κρίθηκε, επίσης, ότι η Διοίκηση, μετά τη δημοσίευση των ακυρωτικών αποφάσεων, υποχρεούτο να θεωρήσει ως ισχύουσες τις προ του Ν. 4093/2012 μισθολογικές διατάξεις και να καταβάλει στους στρατιωτικούς και τους υπηρετούντες στα σώματα ασφαλείας για τον εφεξής χρόνο τις αποδοχές που δικαιούνταν βάσει των τελευταίων αυτών διατάξεων. Με τα ίδια πρακτικά έγινε, τέλος, δεκτό ότι ο νομοθέτης και, κατ’ εξουσιοδότηση αυτού, η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση διατηρούν την ευχέρεια να προβούν στην κατάρτιση νέου μισθολογίου για τα στελέχη των ενόπλων δυνάμεων και των σωμάτων ασφαλείας επί τη βάσει των κριτηρίων που τέθηκαν με τις αποφάσεις της Ολομέλειας, στην περίπτωση, ωστόσο, αυτή, κατά τη διαμόρφωση του νέου μισθολογίου, οι αποδοχές των στρατιωτικών και των στελεχών των σωμάτων ασφαλείας δεν μπορούν να καθορισθούν σε επίπεδα αντίστοιχα και, κατά μείζονα λόγο, κατώτερα εκείνων που είχαν διαμορφωθεί κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων του Ν. 4093/2012 που κρίθηκαν αντισυνταγματικές. Μία τέτοια ενέργεια θα ισοδυναμούσε με παραβίαση του δεδικασμένου που απορρέει από τις ακυρωτικές αποφάσεις και θα συνιστούσε, κατ’ επέκταση, περίπτωση μη συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις αποφάσεις αυτές, με τις οποίες, μεταξύ άλλων, κρίθηκε ότι οι επιβληθείσες δυνάμει του νόμου αυτού μειώσεις υπερέβησαν, λόγω της σωρευτικής επιβάρυνσης των στρατιωτικών, τα όρια που θέτουν οι συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας στα δημόσια βάρη. Στη συνέχεια, με τις διατάξεις του άρθρου 86 παρ. 2 του Ν. 4307/2014 θεσπίσθηκε ιδιότυπο μισθολόγιο των στελεχών των ενόπλων δυνάμεων και των σωμάτων ασφαλείας, προκειμένου, όπως ρητώς αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση και στις σχετικές συζητήσεις της Βουλής, να συμμορφωθεί η Διοίκηση στις ακυρωτικές αποφάσεις του ΣτΕ. Στο πλαίσιο αίτησης ακύρωσης της ΚΥΑ με την οποία καθορίζεται ο χρόνος και τρόπος καταβολής στα εν ενεργεία στελέχη των ενόπλων δυνάμεων και των σωμάτων ασφαλείας και τους συνταξιούχους των σωμάτων αυτών των μισθολογικών και συνταξιοδοτικών διαφορών που προέκυψαν από την αναδρομική, από 1.8.2012, αναπροσαρμογή των αποδοχών τους με τις διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 86 του ν. 4307/2014, κατόπιν των ΣτΕ Ολ 2192-6/2014 ακυρωτικών αποφάσεων της, κατά το μέρος που αφορά την καταβολή των διαφορών αποδοχών στα εν ενεργεία στελέχη των Ενόπλων Δυνάμεων, το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1125/2016, ότι οι ρυθμίσεις του άρθρου 86 του ν. 4307/2014, κατά το αναδρομικό κεφάλαιο, συνιστούν πλημμελή συμμόρφωση προς τις ακυρωτικές αποφάσεις, η οποία “ομολογείται” και από τον ίδιο τον νομοθέτη στην αιτιολογική έκθεση, ο οποίος επιχειρεί να την δικαιολογήσει, με την παράθεση αποκλειστικώς δημοσιονομικού χαρακτήρα λόγων, οι οποίοι καθιστούν προς το παρόν ανέφικτη την πλήρη συμμόρφωση. Οι λόγοι όμως αυτοί δεν αρκούν για να καταστήσουν συνταγματικές τις επίμαχες αναδρομικές ρυθμίσεις αφενός μεν διότι όμοιοι λόγοι είχαν προσβληθεί και είχαν αξιολογηθεί από το Δικαστήριο στις δίκες εφ’ ων εκδόθηκαν οι επίμαχες ακυρωτικές αποφάσεις, αφετέρου δε και εν πάση περιπτώσει διότι τέτοιοι λόγοι δεν απαλλάσσουν τον κοινό νομοθέτη και την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση από την υποχρέωση τήρησης της συνταγματικής διάταξης για την εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων.
Περαιτέρω, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 813/2019 κρίθηκε ότι η προβλεπόμενη στις διατάξεις του Ν. 4571/2018 σύνθεση της Επιτροπής του άρθρου 3Α του Ν. 3213/2003 δεν αποτελεί παραβίαση του απορρέοντος από τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2467 και 3312/2017 δεδικασμένου διότι εν όψει του νεότερου νομοθετικού καθεστώτος και μεταβολής δι’ αυτού του οργάνου ελέγχου των ΔΠΚ και ΔΟΣ των δικαστικών και εισαγγελικών λειτουργών, δεν υφίσταται ταυτότητα διαφοράς, υπό τη μορφή της ταυτότητας νομικής βάσης (πρβλ. ΣτΕ 464/2018, 1471/1994, 1978/1991 επτ., 1641/1990, κ.ά.) και, ως εκ τούτου, οι ανωτέρω κρίσεις των ακυρωτικών αποφάσεων της Ολομελείας του Δικαστηρίου ως προς τη συγκρότηση της Γ΄ Μονάδας Ελέγχου των Δηλώσεων Περιουσιακής Κατάστασης της Αρχής Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες και της Χρηματοδότησης της Τρομοκρατίας και Ελέγχου των Δηλώσεων Περιουσιακής Κατάστασης δεν συνιστούν δεδικασμένο, κατά την έννοια του άρθρου 50 παρ. 5 του ΠΔ 18/1989.
Το ίδιο ισχύει και για τις κρίσεις των ακυρωτικών αποφάσεων ΣτΕ Ολ 2649 και 3312/2017 περί αντίθεσης του περιεχομένου της ΔΠΚ στα άρθρα 5 παρ. 1, 9 παρ. 1 και 9 Α του Συντάγματος, καθώς και στην αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ΄ του Συντάγματος), καθό μέρος στη δήλωση περιλαμβάνονται ως περιουσιακά στοιχεία το σύνολο των μετρητών χρημάτων που δεν περιλαμβάνονται σε καταθέσεις σε πιστωτικά ιδρύματα, εφόσον το συνολικό ποσό υπερβαίνει τις 15.000 ευρώ, καθώς και τα κινητά μεγάλης αξίας, εφόσον η αξία αυτών υπερβαίνει το ποσό των 30.000 ευρώ. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η νέα ρύθμιση του άρθρου 2 παρ. 3 του Ν. 4571/2018, η οποία εντάσσεται στο πλαίσιο της συνολικής αναμόρφωσης της νομοθεσίας αναφορικά με τις δηλώσεις περιουσιακής κατάστασης και δεν θεσπίσθηκε στο πλαίσιο ανοιγείσας διαδικασίας συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2649 και 3312/2017 ενώπιον του αρμοδίου Συμβουλίου του Δικαστηρίου, δεν αντίκειται στην απορρέουσα από το άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος υποχρέωση συμμόρφωσης προς τις αποφάσεις αυτές, ούτε και στις διατάξεις των άρθρων 4 παρ. 1, 20 παρ. 1 και 26 του Συντάγματος. Περαιτέρω, δεδομένης της θέσπισης νεότερου νομοθετικού καθεστώτος, η ανωτέρω ρύθμιση δεν παραβιάζει ούτε το παραγόμενο από τις ως άνω ακυρωτικές αποφάσεις δεδικασμένο, διότι δεν υπάρχει ταυτότητα διαφοράς υπό τη μορφή ταυτότητας νομικής βάσης. Τέλος, η εφαρμογή της ρύθμισης αυτής και στις δηλώσεις των ετών 2016 και 2017 δεν αποτελεί παραβίαση του δεδικασμένου των ανωτέρω αποφάσεων της Ολομελείας, οι οποίες έκριναν επί της συνταγματικότητας των διατάξεων του άρθρου 173 παρ. 1 του ν. 4389/2016, χωρίς όμως να κρίνουν ειδικώς επί του ζητήματος της συνταγματικότητας της νεότερης ως άνω διαφοροποιημένης ρύθμισης.
Τέλος η απόφαση εφαρμόζει την πάγια νομολογία περί δικαστικού ελέγχου αναλογικότητας των νομοθετικών επιλογών και καταλήγει ότι η θέσπιση υποχρέωσης δήλωσης των ευρισκομένων εκτός πιστωτικών ιδρυμάτων μετρητών χρημάτων άνω των 30.000 ευρώ δεν μπορεί να θεωρηθεί ως απρόσφορο μέτρο που παραβιάζει, και μάλιστα προδήλως, την αρχή της αναλογικότητας. Ομοίως,η υποχρέωση δήλωσης κινητών πραγμάτων μεγάλης αξίας, τα οποία αποκτήθηκαν σε παλαιότερες χρήσεις, η οποία περιορίζεται μόνο στη δήλωση των κινητών πραγμάτων, η αξία των οποίων κατά την καλόπιστη εκτίμηση του υποχρέου υπερβαίνει τις 40.000 ευρώ δεν αντίκειται στα άρθρα 5 παρ. 1, 9 παρ. 1 και 9Α του Συντάγματος ούτε και στην αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ΄ του Συντάγματος).
IV. Η έννοια της «απόσπασης» δικαστικού λειτουργού κατά το άρθρο 90 παρ. 1 Σ
Εκτός των γενικού ενδιαφέροντος θεμάτων, η απόφαση ερμηνεύει διατάξεις που αφορούν αποκλειστικά τους δικαστικούς λειτουργούς. Ειδικότερα, ερμηνεύει τον όρο «απόσπαση» του άρθρου 90 παρ. 1 Σ, δεχόμενη ότι αφορά την προσωρινή και για ορισμένο χρονικό διάστημα μεταφορά του δικαστικού λειτουργού από την οργανική του θέση σε άλλο δικαστήριο και όχι και την προσωρινή και για ορισμένο χρονικό διάστημα ανάθεση (έστω και με καθεστώς πλήρους και αποκλειστικής απασχόλησης) στον δικαστικό λειτουργό των επιτρεπόμενων από το άρθρο 89 παρ. 2 Σ καθηκόντων, η οποία τελεί υπό την προϋπόθεση της συναίνεσης του τελευταίου αυτού. Κατά συνέπεια, ο κοινός νομοθέτης μπορεί να προβλέψει ότι ο ορισμός δικαστικών λειτουργών για τη συμμετοχή τους, κατά πλήρη και αποκλειστική απασχόληση ή παράλληλα με την άσκηση των κύριων καθηκόντων τους, σε συμβούλια ή επιτροπές που ασκούν αρμοδιότητες πειθαρχικού, ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα και σε νομοπαρασκευαστικές επιτροπές, γίνεται με απόφαση διάφορου από το οικείο Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο αρμοδίου οργάνου της δικαστικής λειτουργίας, όπως το όργανο διεύθυνσης του οικείου δικαστηρίου, χωρίς πάντως να αποκλείεται η δυνάμει διατάξεως νόμου πρόβλεψη απόφασης του ως άνω Συμβουλίου και για τη συμμετοχή αυτή (σκέψη 13). Επομένως, δεν προσκρούουν στην αρχή της διάκρισης των λειτουργιών ούτε στην αρχή της προσωπικής και λειτουργίας των δικαστικών και εισαγγελικών λειτουργών οι διατάξεις του Ν. 4571/2018 που προβλέπουν ότι οι δικαστικοί και εισαγγελικοί λειτουργοί, μέλη της Επιτροπής Ελέγχου της περιουσιακής κατάστασης των υποχρέων (Επιτροπή του άρθρου 3Ατου Ν. 3123/2003 όπως τροποποιήθηκε και ισχύει), ορίζονται με απόφαση των Προέδρων των οικείων Δικαστηρίων και με πράξη του Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου, αντίστοιχα, και όχι με απόφαση του οικείου Ανωτάτου Δικαστικού Συμβουλίου (σκέψη 15).