Αυτοδέσμευση της διοίκησης μέσω εξειδίκευσης των αόριστων εννοιών. Η νομική φύση των «κατευθυντήριων γραμμών» (ΣτΕ 4474/2014 7μ και ΣτΕ 2357/2014)

1. Στο πλαίσιο του μεγάλου αριθμού των αποφάσεων που εκδίδει τελευταία το Συμβούλιο της Επικρατείας, οι οποίες μάλιστα αφορούν επίκαιρα ζητήματα με οικονομικές ως επί το πλείστον προεκτάσεις, η απόφαση του Γ΄ Τμήματος ΣτΕ 4474/2014 7μ (και η παραπεμπτική στην 7μελή σύνθεση ΣτΕ 2357/2014) με την οποία το Δικαστήριο ερμήνευσε βασικές διατάξεις του Νόμου 4009/2011 σχετικά με τις αρμοδιότητες των οργάνων διοίκησης των ΑΕΙ καθώς και ορισμένες πτυχές της διαδικασίας των πρυτανικών εκλογών, πέρασε σχεδόν απαρατήρητη. Πρόκειται, πάντως, για την πρώτη απόφαση η οποία ακύρωσε πρυτανικές εκλογές, για τον τυπικό λόγο της μη πρόσκλησης του εν ενεργεία Πρύτανη στη συνεδρίαση του Συμβουλίου Ιδρύματος (ΣΙ) με αντικείμενο την προεπιλογή των υποψηφίων για τη θέση του Πρύτανη (άρθρο 8 παρ. 18 δ΄ του Ν. 4009/2011). Ειδικότερα, ακυρώθηκε η διαπιστωτική πράξη του Υπουργού Παιδείας και Θρησκευμάτων (άρθρο 8 παρ. 16 του Ν. 4009/2011), με την οποία ολοκληρώθηκε η σύνθετη διοικητική ενέργεια εκλογής και διορισμού του Πρύτανη, συνακυρουμένων, ως ενσωματωθεισών σε αυτήν, (α) της απόφασης του ΣΙ του οικείου ΑΕΙ περί επιλογής των υποψηφίων προς εκλογή και (β) της απόφασης του ΣΙ του εν λόγω ΑΕΙ περί διορισμού του εκλεγέντος ως Πρύτανη. Το Συμβούλιο της Επικρατείας υιοθέτησε φορμαλιστική προσέγγιση, σε αντιδιαστολή προς τη μειοψηφήσασα γνώμη, κατά την οποία η τήρηση του ως άνω τύπου όχι μόνο δεν επιβάλλεται στην περίπτωση της συνεδρίασης για την επιλογή των υποψηφίων Πρυτάνεων, αλλά θα μπορούσε να αποβεί και ιδιαίτερα προβληματική από την άποψη της απαιτούμενης αντικειμενικότητας της διαδικασίας επιλογής των υποψηφίων από το ΣΙ. Με άλλα λόγια, κατά τη γνώμη αυτή, η αντικειμενικότητα θα μπορούσε να τεθεί εν αμφιβόλω διότι κατά τη διαδικασία της επιλογής υποψηφίων πρέπει να διασφαλίζεται πλήρως η δυνατότητα των ενδιαφερομένων να διατυπώσουν το σύνολο των απόψεών τους για τη διοίκηση του ιδρύματος, συμπεριλαμβανομένης και της τυχόν θετικής ή αρνητικής γνώμης τους για τα πεπραγμένα του απερχόμενου Πρύτανη, χωρίς να δίνεται η εντύπωση ότι αυτός, μετέχοντας στις συνεδριάσεις του ΣΙ, μπορεί να επηρεάσει τις αποφάσεις του υπέρ ή κατά ορισμένου υποψηφίου, αναλόγως των απόψεών του για την απερχόμενη πρυτανική αρχή. Υπό αντίθετη εκδοχή, η άσκηση του ως άνω δικαιώματος των υποψηφίων θα μπορούσε να φαλκιδευθεί σοβαρά.

2. Εκτός από την ανωτέρω άποψη της μειοψηφίας, ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση ΣτΕ 4474/2014 7μ (4474_2014) (και η παραπεμπτική ΣτΕ 2357/2014) ως προς την κρίση της σχετικά με την «αυτοδέσμευση της Διοίκησης με την εξειδίκευση των αορίστων εννοιών που χρησιμοποιεί ο νόμος ο οποίος της παρέχει διακριτική ευχέρεια». Ειδικότερα, μετά την έκδοση της Διεθνούς Πρόσκλησης Εκδήλωσης Ενδιαφέροντος του Προέδρου του ΣΙ του ΑΠΘ για τη θέση του Πρύτανη του Πανεπιστημίου αυτού, με την οποία εκλήθησαν οι ενδιαφερόμενοι να υποβάλουν σχετικές αιτήσεις υποψηφιότητας, το ΣΙ εξέδωσε «Ανακοίνωση» με τίτλο «Θέσεις του Συμβουλίου Ιδρύματος για τα Κριτήρια Αξιολόγησης των Υποψηφίων Πρυτάνεων του ΑΠΘ», στην οποία αναφέρονται τα εξής: «Ο Πρύτανης, ο οποίος προΐσταται της Συγκλήτου και καθοδηγεί τη δράση των Αναπληρωτών Πρύτανη, προσδοκάται να συνεργάζεται παραγωγικά με το Συμβούλιο και τα λοιπά όργανα της πανεπιστημιακής διοίκησης και να έχει κεντρικό ρόλο στο σύνολο των ακαδημαϊκών και διοικητικών δραστηριοτήτων του Πανεπιστημίου. Θα πρέπει να διαθέτει την προθυμία και την ικανότητα να ασκεί επιρροή υπέρ του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου και να εκπροσωπεί τα συμφέροντά του, να διασφαλίζει την οικονομική ευρωστία του και τη θετική δημόσια εικόνα του μέσα από δραστήρια ανάπτυξη πρωτοβουλιών, τόσο στην Ελλάδα όσο και στο εξωτερικό, σε συνεργασία και με εξωπανεπιστημιακούς φορείς και ιδιώτες, συμπεριλαμβανομένων και των αποφοίτων του ΑΠΘ. Το Συμβούλιο προσβλέπει σε μια στενή συνεργασία με τον Πρύτανη για την επίτευξη μιας σταθερής οικονομικής βάσης, η οποία θα επιτρέπει την υλοποίηση των στόχων του Πανεπιστημίου. Είναι απαραίτητο όλοι οι υποψήφιοι για την Πρυτανεία να προβάλουν ένα όραμα για τη μελλοντική στρατηγική ανάπτυξη του ΑΠΘ, το οποίο θα πληροί τις προδιαγραφές που αναφέρθηκαν και το οποίο θα βρει ευρεία απήχηση στην ακαδημαϊκή κοινότητα. Οι υποψήφιοι Πρυτάνεις θα πρέπει να διαθέτουν τα εξής προσόντα: Υψηλού κύρους ακαδημαϊκή δράση, με αποδεδειγμένη αριστεία στη διδασκαλία και την έρευνα, ευρέα επιστημονικά ενδιαφέροντα, δημιουργικότητα και διάθεση προσφοράς και υπεράσπισης των ιδανικών και αξιών της διεθνούς πανεπιστημιακής κοινότητας. Διοικητικές ικανότητες και σημαντική διοικητική εμπειρία σε Πανεπιστήμια ή οργανισμούς με δράση αντίστοιχη με αυτήν του Πανεπιστημίου. Προθυμία και ικανότητα να συνεργάζονται δημιουργικά με τα λοιπά όργανα της διοίκησης για την επίτευξη των στόχων του Πανεπιστημίου. Ηγετικές ικανότητες σε συνδυασμό με αφοσίωση στις αξίες της δικαιοσύνης, της αξιοκρατίας και της διαφάνειας. Τη δυνατότητα, το ταλέντο και το όραμα να επιτύχουν την προβολή του Πανεπιστημίου, με αναπτυξιακές δραστηριότητες στην Ελλάδα και διεθνώς. Ευαισθησία και ενθουσιασμό για την ξεχωριστή θέση που κατέχει το ΑΠΘ στην πόλη της Θεσσαλονίκης, καθώς και προθυμία και όραμα να ενισχύσουν τους δεσμούς ανάμεσα στο ΑΠΘ αφ’ ενός και την πόλη και την ευρύτερη κοινωνία της Βορείου Ελλάδος αφ’ ετέρου». Το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι η ως άνω ανακοίνωση του ΣΙ «δεν αποτελεί κανονιστική πράξη θέσπισης νέων κριτηρίων για την ανάδειξη των υποψηφίων προς εκλογή πρυτάνεων, διαφορετικών από τα προβλεπόμενα στον νόμο, αλλά μη εκτελεστή πράξη εξειδικεύσεως των αορίστων εννοιών του «αναγνωρισμένου κύρους» και της «σημαντικής διοικητικής εμπειρίας», με τις οποίες περιγράφονται στον νόμο (άρθρο 8 παρ. 15 ν. 4009/2011) τα ουσιαστικά κριτήρια που πρέπει να πληρούν οι υποψήφιοι προς εκλογή για τη θέση του Πρύτανη. Η εξειδίκευση αυτή, η οποία συνιστά αυτοδέσμευση του ΣΙ για την τήρηση ενιαίου τρόπου κρίσης κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς του ως προς την ουσιαστική αξιολόγηση των υποψηφίων, κινήθηκε εντός των ορίων της διακριτικής ευχέρειας που του παρέχει ο νόμος με τη χρήση των ανωτέρω αορίστων εννοιών, δεδομένου ότι αναφέρεται σε εύλογες και αναμενόμενες εκφάνσεις και εφαρμογές των προσόντων του «αναγνωρισμένου κύρους» και της «σημαντικής διοικητικής εμπειρίας», τα οποία πρέπει να διαθέτει ο Πρύτανης ως «ακαδημαϊκός ηγέτης» του οικείου ιδρύματος (βλ. αιτιολογική έκθεση του Ν. 4009/2011). Εξάλλου, το περιεχόμενο της ανωτέρω ανακοινώσεως του ΣΙ αποτελεί οδηγό για την παρουσίαση από τους υποψηφίους των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της υποψηφιότητάς τους, καθώς και των απόψεών τους για την άσκηση της διοικήσεως του Ιδρύματος». Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, ο λόγος ακύρωσης, με τον οποίο προβλήθηκε ότι το ΣΙ του Α.Π.Θ. παραβίασε με την προαναφερθείσα ανακοίνωσή του τα όρια της αρμοδιότητάς του θεσπίζοντας και εφαρμόζοντας κριτήρια για την επιλογή των υποψηφίων πρυτάνεων βαίνοντα πέραν των νομίμων ουσιαστικών προσόντων αυτών, απορρίφθηκε ως αβάσιμος.

3. Εν προκειμένω, το Συμβούλιο της Επικρατείας εφάρμοσε παλαιότερη νομολογία του, στο πλαίσιο της οποίας έχει διατυπώσει ως γενική αρχή του δικαίου τη δυνατότητα αυτοδέσμευσης του διοικητικού οργάνου κατά την ενάσκηση της κατά νόμο διακριτικής του ευχέρειας, με τον εκ των προτέρων καθορισμό εύλογων και αντικειμενικών κριτηρίων, εφαρμοστέων σε κάθε εξατομικευμένη περίπτωση. Ειδικότερα, έχει γίνει δεκτό ότι, «κατά γενικήν αρχήν του διοικητικού δικαίου, είναι επιτρεπτός ο κατ’ αυτοδέσμευσιν της διοικήσεως ορισμός από αυτήν κριτηρίων ως προς τον τρόπον ασκήσεως της παρασχεθείσης υπό του νόμου εις αυτήν διακριτικής εξουσίας, όταν ο νόμος δεν περιέχει πρόβλεψιν περί τούτων, προς διασφάλισιν της τηρήσεως ενιαίου μέτρου κρίσεως, αλλά και της καθ’ ομοιόμορφον τρόπον εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητος, κατά την εκάστοτε ενάσκησιν αυτής αρμοδιότητος. Τα δε κατ’ αυτοδέσμευσιν της διοικήσεως τιθέμενα κριτήρια ασκήσεως της διακριτικής της εξουσίας επιβάλλεται να είναι σύννομα, ανταποκρινόμενα εις τον σκοπόν του νόμου, χάριν του οποίου παρέχεται εις την διοίκησιν διακριτική εξουσία. Το σύννομον δε των ούτω τιθεμένων κριτηρίων ασκήσεως διακριτικής εξουσίας υπόκειται εις τον έλεγχον του ακυρωτικού δικαστού, εξ αφορμής της προσβολής ατομικής διοικητικής πράξεως, προβαινούσης εις λήψιν υπ’ όψιν τών κριτηρίων τούτων κατά την ενάσκησιν της εν λόγω αρμοδιότητος εις συγκεκριμένην περίπτωσιν. Εξ άλλου –και δεδομένου ότι εν προκειμένω δεν πρόκειται περί κανονιστικώς, δυνάμει νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, θεσπιζομένων και ως εκ τούτου υποχρεωτικώς και ανεξαιρέτως εις κάθε περίπτωσιν τηρητέων προϋποθέσεων διά την άσκησιν δεσμίας αρμοδιότητος – είναι επιτρεπτή η εις συγκεκριμένην περίπτωσιν απόκλισις από τα ούτως τεθέντα κριτήρια διά τον εν γένει τρόπον ασκήσεως της διακριτικής εξουσίας, όταν τούτο επιβάλλει εις την περίπτωσιν αυτήν, λόγω της ιδιαιτερότητός της, η προσήκουσα άσκησις της διακριτικής εξουσίας» (ΣτΕ 614/2008, σκέψη 8˙ έτσι και ΣτΕ 3345/2005, σκέψη 8, ΣτΕ 3650/2005, σκέψη 9, 2121/1999).

4. Η ανωτέρω νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, που δεν έχει τύχει ακόμη της δέουσας θεωρητικής ανάλυσης, συμπίπτει με την αναθέρμανση του ενδιαφέροντος για την αντίστοιχη κατηγορία των «οδηγιών» (directives) ή ακριβέστερα «κατευθυντήριων γραμμών» (lignes directrices) της γαλλικής έννομης τάξης που προκάλεσε η πρόσφατη μελέτη του τμήματος “Rapports et Etudes” του γαλλικού Conseil d’Etat [Etude annuelle 2013, Le droit souple, La documentation française], με τον ευρύ και, ως εκ τούτου, μάλλον ασαφή τίτλο «Le droit souple». Τη σημασία της εν λόγω κατηγορίας πράξεων και την ανάγκη συστηματοποίησης των εκφάνσεών της ανέδειξε η γνωστή απόφαση του Conseil d’Etat της 11^ης Δεκεμβρίου 1970, Crédit foncier de France (concl. Bertrand). Όπως επισημαίνεται στην ανωτέρω πρόσφατη μελέτη, οι κατευθυντήριες γραμμές ανταποκρίνονται στην ανάγκη συγκερασμού, αφενός, της αναγνώρισης διακριτικής ευχέρειας στις διοικητικές αρχές και αφετέρου της αρχής της ισότητας. Η προσφυγή στις κατευθυντήριες γραμμές στηρίζεται σε απολύτως θεμιτές προθέσεις, δηλαδή στην ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου και της προβλεψιμότητας της δράσης της δημόσιας διοίκησης και στη διευκόλυνση του ελέγχου της αιτιολογίας των ατομικών διοικητικών πράξεων, οι οποίες παραπέμπουν στις κατευθυντήριες γραμμές. Πράγματι, στη γαλλική έννομη τάξη, δεν υφίσταται γενική υποχρέωση αιτιολόγησης των διοικητικών πράξεων. Μόνον οι δυσμενείς για τον αποδέκτη τους διοικητικές πράξεις που απαριθμούνται στον νόμο της 11^ης Ιουλίου 1979 ή σε ειδικές διατάξεις πρέπει να είναι αιτιολογημένες. Επομένως, η ύπαρξη κατευθυντήριων γραμμών γνωστοποιεί στους διοικούμενους και στον δικαστή τα στοιχεία στα οποία στηρίζονται οι ατομικές διοικητικές πράξεις, πράγμα που διευκολύνει και τον δικαστικό έλεγχο της αιτιολογίας Μερίδα της θεωρίας, πάντως, υποστηρίζει ότι οι εν λόγω πράξεις αποτελούν ατελές υποκατάστατο τόσο των κανονιστικών πράξεων όσο και της αιτιολογίας των ατομικών πράξεων. Πράγματι, εφόσον ο σκοπός των κατευθυντήριων γραμμών είναι η ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι πρόκειται για κανονιστικές πράξεις που πρέπει να δημοσιεύονται προσηκόντως και να αποτελούν το αντικείμενο δικαστικού ελέγχου. Περαιτέρω, η έκδοση κατευθυντήριων γραμμών δεν μπορεί να καλύψει τη θεμελιώδη απαίτηση αιτιολόγησης των διοικητικών πράξεων.

5. Στη γερμανική έννομη τάξη, οι σχετικές πράξεις, oι ermessenslenkende και normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften έχουν αποτελέσει αντικείμενο διεξοδικής θεωρητικής ανάλυσης ως περιπτώσεις της ευρύτερης κατηγορίας των Verwaltungsvorschriften, δηλαδή των διοικητικών διατάξεων που περιέχουν γενικούς και αφηρημένους κανόνες (Rechtssäze) οι οποίοι δεσμεύουν μεν τη Διοίκηση, όχι όμως άμεσα τους διοικούμενους. Πρόκειται για το λεγόμενο εσωτερικό δίκαιο της Διοίκησης (Innenrecht der Verwaltung). Αν και μερίδα της θεωρίας κατατάσσει τις ανωτέρω διατάξεις στην ευρεία αλλά μη αυστηρά οριοθετημένη κατηγορία του soft law, η κρατούσα γνώμη δέχεται ότι το soft law περιλαμβάνει μη δεσμευτικές κατευθύνσεις, όπως κώδικες δεοντολογίας, οι οποίοι δεν εντάσσονται στις πηγές του δικαίου, σε αντιδιαστολή προς τις Verwaltungsvorschriften.

6. Τόσο στη Γερμανία όσο και στη Γαλλία, σημαντικές πτυχές της προβληματικής που αφορά τις εν λόγω πράξεις, οι οποίες στερούνται μεν εκτελεστού χαρακτήρα πλην όμως ρυθμίζουν σε σημαντικό βαθμό τη δράση της Διοίκησης, έχουν αποτελέσει αντικείμενο συστηματικής θεωρητικής μελέτης και ερμηνείας. Στην Ελλάδα, παρά τη μεγάλη σημασία της ετερόκλητης αυτής κατηγορίας, ιδίως δε την εκτεταμένη χρήση εκ μέρους της Διοίκησης στο πλαίσιο μάλιστα της καταιγιστικής νομοθετικής παραγωγής των τελευταίων χρόνων, η θεωρία δεν έχει ακόμη ασχοληθεί με τη θεματική στο σύνολό της και, πάντως, όχι με το ζήτημα του δικαστικού ελέγχου των σχετικών πράξεων.

Ενδεικτική βιβλιογραφία. Conseil d’Etat, Etude annuelle 2013, Le droit souple, La documentation française· L. Cytermann, Le droit souple, un nouveau regard sur la jurisprudence Crédit foncier de France, RFDA 6/2013, σ. 1119· D. Mockle, Recherches sur les pratiques administratives pararéglementaires, LGDJ 1984· Pontier, L’infra-réglementaire, puissance méconnue, AJDA 22/2014, σ. 1251· E. Untermaier-Kerleo, Le droit souple, un regard circonspect sur la jurisprudence Crédit foncier de France, RFDA 6/2014, σ. 1029· Hillbert, An welche Normen ist der Richter gebunden?, JZ 2013, 130· Hill, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, NVwZ 1989, σ. 401· Knauff, Der Regelungsverbund: Recht und Soft Law im Mehrebenensystem, 2010· Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1969· Sauerland, Die Verwaltungsvorschrift im System der Rechtsquellen, 2005· Schmidt-Aßmann, Die Rechtsverordnung in ihrem Verhältnis zu Gesetz und Verwaltungsvorschrift, in Staaten und Steuern, Festschrift für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag, σ. 469.