Έννοια της εκτελεστής διοικητικής πράξης: έκθεση αποτελεσμάτων ελέγχου της ΓΔΔΕ – συστάσεις για την άρση των διαπιστωθεισών παραβάσεων (ΣτΕ 1494/2021) (Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου 22-11-2021)
Η απόφαση ΣτΕ 1494/2021 εξετάζει σημαντικά δικονομικά ζητήματα, τα οποία ανάγονται 1) στη δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας και την αρμοδιότητα του Γ΄ Τμήματος, καθώς και τη φύση των διαφορών από την έκθεση αποτελεσμάτων ελέγχου της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων ως ακυρωτικών, 2) σε πτυχές της κατάργησης της ακυρωτικής δίκης και 3) στο επιτρεπτό της ενδοστρεφούς δίκης την οποία προκαλεί αίτηση ακύρωσης ασκηθείσα από την ανήκουσα στο νομικό πρόσωπο του Κράτους ΕΕΤΤ, μια ανεξάρτητη ρυθμιστική αρχή, κατά διοικητικών πράξεων οργάνων μιας οργανωτικής μονάδας του Κράτους. Το ιδιαίτερο ενδιαφέρον της απόφασης έγκειται, ωστόσο, πρώτον, στον χαρακτηρισμό των συστάσεων που διατυπώνονται στην έκθεση αποτελεσμάτων ελέγχου της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων και συνακολούθως της ίδιας της έκθεσης ως μη εκτελεστών πράξεων, έστω και αν μπορούν να στηρίξουν την άσκηση πειθαρχικής ή ποινικής δίωξης σε βάρος οργάνων διοίκησης ή υπαλλήλων του ελεγχόμενου φορέα ή την απόδοση δημοσιονομικής ευθύνης και, δεύτερον, στον χαρακτηρισμό της παροχής στην ΕΕΤΤ της δυνατότητας άσκησης ενδίκου βοηθήματος με το οποίο η ανεξάρτητη αυτή αρχή μπορεί να αμφισβητήσει το κύρος δυσμενών για την οικονομική της αυτοτέλεια πράξεων της εκτελεστικής εξουσίας ενώπιον τακτικών δικαστηρίων, ως εγγενούς στοιχείου της ίδιας της θεσμικής της ανεξαρτησίας και ουσιώδους εχεγγύου της αμεροληψίας της. Το Γ΄ Τμήμα μάλιστα συνδέει την εν λόγω αντικειμενική αμεροληψία με την πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 911/2021 [A911-2021-2], κατά την οποία, “η αρχή της αντικειμενικής αμεροληψίας, η οποία όχι μόνον απορρέει από τη συνταγματική αρχή του κράτους δικαίου (πρβλ. ΣτΕ 620/2004 επταμ., 894/2007, 2365/2013 επταμ.), αλλά επιπρόσθετα κατοχυρώνεται στο πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο, ως έκφανση της γενικής αρχής του δικαίου της Ένωσης περί χρηστής Διοίκησης, σύμφωνα με την οποία εθνική διοικητική Αρχή που εφαρμόζει ενωσιακό δίκαιο πρέπει να παρέχει επαρκή εχέγγυα για τον αποκλεισμό κάθε εύλογης αμφιβολίας περί ενδεχόμενης μεροληψίας της (βλ. ΔΕΕ 8.5.2014, C-604/12, H.N., σκέψεις 49-52) και η Αρχή αυτή πρέπει να μπορεί να ασκεί την αποστολή της ανεξάρτητα από οποιαδήποτε εξωτερική (άμεση ή έμμεση) επιρροή/παρέμβαση, ιδίως, δε, πολιτική (πρβλ. ΔΕΕ μειζ. συνθ. 9.3.2010, C-518/07, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 25)”. Η απόφαση ΣτΕ 1494/2021 θα πρέπει να διαβαστεί σε συνδυασμό με την απόφαση του ΔΕΕ της 20ής Φεβρουαρίου 2018, Βέλγιο κατά Επιτροπής, C-16/16P (EU:C:2018:79), με την οποια κρίθηκε ότι η σύσταση 2014/478/ΕΕ της Επιτροπής, σχετικά με τις αρχές για την προστασία καταναλωτών και παικτών υπηρεσιών τυχερών παιχνιδιών σε απευθείας σύνδεση, καθώς και για την αποτροπή των ανηλίκων από τη συμμετοχή σε τυχερά παιχνίδια σε απευθείας σύνδεση δεν είναι νομικώς δεσμευτική πράξη, οπότε δεν προσβάλλεται ευθέως με προσφυγή ακύρωσης.
ΣτΕ 1494/2021
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Γ΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 4 Φεβρουαρίου 2021, με την εξής σύνθεση: Δ. Σκαλτσούνης, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Γ΄ Τμήματος, Μ. Τριπολιτσιώτη, Ιφ. Αργυράκη, Στ. Κτιστάκη, Αικ. Ρωξάνα, Σύμβουλοι, Τρ. Βαρουφάκη, Σ. Παπακωνσταντίνου, Πάρεδροι. Γραμματέας ο Ν. Βασιλόπουλος.
Για να δικάσει την από 18 Οκτωβρίου 2016 αίτηση:
της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ε.Ε.Τ.Τ.), …
κατά του Υπουργού Οικονομικών, …
Με την αίτηση αυτή η αιτούσα Επιτροπή επιδιώκει να ακυρωθούν: α. η υπ’ αριθμ. 3200/2015 έκθεση αποτελεσμάτων του τακτικού διαχειριστικού ελέγχου, στο φορέα «Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων» από τη Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων (ΔΔΕ) του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, β. η υπ’ αριθμ. 2/67854/ΔΔΕ/28.7.2016 πράξη της ίδιας ως άνω Διεύθυνσης, γ. η συναφής με την ανωτέρω έκθεση ελέγχου υπ’ αριθμ. 2/72367/ΔΔΕ/31.8.2016 πράξη του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.
…
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Παρέδρου Σ. Παπακωνσταντίνου.
….
Προσβαλλομενες πράξεις
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση: α) της 3200/2015 εκθέσεως αποτελεσμάτων του τακτικού διαχειριστικού ελέγχου, ο οποίος διενεργήθηκε από τη Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων (ΔΔΕ) της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων (ΓΔΔΕ) του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους (ΓΛΚ), που αποτελεί υπηρεσία του Υπουργείου Οικονομικών, στην αιτούσα Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ΕΕΤΤ), από 2.9.2015 έως 8.9.2015, εντός της ελεγκτικής περιόδου 1.1.2015-30.6.2016, για την οικονομική χρήση έτους 2014, β) της 2/67854/ΔΔΕ/28.7.2016 πράξεως της Προϊσταμένης της ΔΔΕ, με θέμα: «Οριστικά αποτελέσματα του υπ’ αριθμ. 3200/2015 τακτικού ελέγχου» και γ) της συναφούς με την ανωτέρω έκθεση ελέγχου 2/72367/ΔΔΕ/31.8.2016 πράξεως του Προϊσταμένου της ΓΔΔΕ. Αίτηση αναστολής της αιτούσας κατά των ανωτέρω προσβαλλομένων πράξεων απορρίφθηκε με την 329/2016 απόφαση της Επιτροπής Αναστολών του Δικαστηρίου.
Αρμοδιότητα του Γ΄ Τμήματος ΣτΕ
3. Επειδή, με την 279/2018 απόφαση του Δ΄ Τμήματος του Δικαστηρίου έγινε δεκτό ότι οι προσβαλλόμενες με την κρινόμενη αίτηση πράξεις εκδόθηκαν κατ’ εφαρμογή του ν. 3492/2006, ο οποίος ρυθμίζει την άσκηση ευρύτερου διαχειριστικού ελέγχου του προϋπολογισμού των ελεγχόμενων φορέων, καθώς και των συστημάτων διαχειρίσεως και εσωτερικού ελέγχου των φορέων αυτών, προκειμένου να διασφαλίζεται η εν γένει χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού τους, η βελτίωση των λειτουργιών τους και η εξυπηρέτηση των στόχων τους, κατά τρόπο αποτελεσματικό, αποδοτικό και οικονομικό. Εν συνεχεία, κρίθηκε ότι κατά τον νόμο ο ασκούμενος διαχειριστικός έλεγχος δεν περιορίζεται σε δημοσιολογιστικό έλεγχο λογαριασμών, ενόψει εκδόσεως πράξεων καταλογισμού ή δημοσιονομικών διορθώσεων εάν διαπιστωθούν παρατυπίες, αλλά περιλαμβάνει και έλεγχο της οργανωτικής δομής, των μεθόδων και των διαδικασιών λειτουργίας του ελεγχόμενου φορέα, κατατείνει δε σε συνολική αξιολόγησή του. Ενόψει τούτων, με την ίδια απόφαση έγινε δεκτό ότι διαφορές από την αμφισβήτηση πράξεων όπως οι προσβαλλόμενες, οι οποίες εκδίδονται κατ’ εφαρμογή του ν. 3492/2006 και των κατ’ εξουσιοδότησή του κανονιστικών αποφάσεων και δεν αποτελούν πράξεις καταλογισμού ή δημοσιονομικών διορθώσεων, δεν αποτελούν δηλαδή πράξεις που προσβάλλονται ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σύμφωνα με το άρθρο 17 παρ. 8 του ν. 3492/2006, υπάγονται στην αρμοδιότητα του Γ΄ Τμήματος του Δικαστηρίου, ως αφορώσες την οργάνωση και λειτουργία φορέων της Διοικήσεως, στην οποία περιλαμβάνεται η οικονομική οργάνωση και λειτουργία των φορέων αυτών.Περαιτέρω, με την ως άνω απόφαση παραπέμφθηκε το ζήτημα του καθορισμού του αρμόδιου για την εκδίκαση της κρινομένης αιτήσεως σχηματισμού στον Πρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 6 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8), όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 4 παρ. 3 του ν. 3900/2010 (Α΄ 213). Με την από 8.3.2018 πράξη του Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας ορίστηκε ως αρμόδιο για την εκδίκαση της κρινομένης αιτήσεως το Γ΄ Τμήμα στην επταμελή σύνθεση του οποίου εισάγεται η υπόθεση προς συζήτηση κατόπιν διαγραφής της από την πενταμελή σύνθεση.
Ν. 3492/2006 «Οργάνωση συστήματος ελέγχου για τη διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του Κρατικού Προϋπολογισμού και των εκτός του Κρατικού Προϋπολογισμού φορέων και άλλες διατάξεις»
4. Επειδή, στον ν. 3492/2006 «Οργάνωση συστήματος ελέγχου για τη διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του Κρατικού Προϋπολογισμού και των εκτός του Κρατικού Προϋπολογισμού φορέων και άλλες διατάξεις» (Α΄ 210), όπως ισχύει, ορίζονται τα εξής: Άρθρο 1: «1. Συνιστάται στο Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων (ΓΔΔΕ), υπαγόμενη στη Γενική Γραμματεία Δημοσιονομικής Πολιτικής. 2. Αποστολή της ΓΔΔΕ είναι η διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του Κρατικού Προϋπολογισμού και του προϋπολογισμού των φορέων που καθορίζονται με τη διαδικασία του άρθρου 3. 3. Για την πραγματοποίηση της αποστολής της η ΓΔΔΕ: (α) διαθέτει προσωπικό με αυξημένα τυπικά και ουσιαστικά προσόντα, (β) χρησιμοποιεί μεθόδους και πρότυπα που εφαρμόζονται από διεθνείς ελεγκτικούς οργανισμούς και (γ) ασκεί τις αρμοδιότητες που αναφέρονται στο άρθρο 2 του παρόντος νόμου». Άρθρο 2 παρ. 1: «Η ΓΔΔΕ έχει τις ακόλουθες αρμοδιότητες: (α) Ασκεί έλεγχο: (1) στη διαχείριση του προϋπολογισμού των φορέων του άρθρου 3, προκειμένου να διαπιστωθεί ιδίως αν: αα) όλα τα ποσά τα οποία ψηφίζονται ή χορηγούνται, δαπανώνται και χρησιμοποιούνται για τους σκοπούς για τους οποίους εγκρίθηκαν ή χορηγήθηκαν, ββ) κατά την πραγματοποίηση των δαπανών τηρούνται οι ισχύουσες διατάξεις, καθώς και οι αρχές της δημοσιονομικής δέσμευσης, της νομικής δέσμευσης και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, γγ) λαμβάνονται όλα τα απαραίτητα μέτρα για την εξασφάλιση της είσπραξης των εσόδων, δδ) όλα τα έσοδα εισπράττονται και εμφανίζονται σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις, (2) στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου, προκειμένου να διαπιστωθεί η επάρκειά τους. (β) Λαμβάνει ή εισηγείται τα κατάλληλα μέτρα για τη βελτίωση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των φορέων, ώστε να συμβάλει: αα) στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων τους, ββ) στη σύννομη και αποτελεσματική διαχείριση των χρημάτων που δαπανούν και γγ) στην καταπολέμηση της απάτης, της δωροδοκίας, καθώς και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας που είναι επιζήμια για τα οικονομικά συμφέροντά τους. (γ) Επιβάλλει τις προβλεπόμενες από τον παρόντα νόμο κυρώσεις. (δ) … (ε) Συντάσσει ετήσια έκθεση ελέγχου …». Άρθρο 3: «Οι φορείς τους οποίους αφορούν τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου, οι έλεγχοι και τα διοικητικά μέτρα και κυρώσεις που αναφέρονται στον παρόντα νόμο καθορίζονται με κοινή απόφαση του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών και του καθ’ ύλην αρμόδιου Υπουργού». Άρθρο 4: «1. … 2. Εσωτερικός έλεγχος (internal audit) είναι η ανεξάρτητη ελεγκτική – συμβουλευτική δραστηριότητα παροχής διαβεβαίωσης περί της επάρκειας των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου ενός φορέα, με στόχο τη βελτίωση των λειτουργιών του και την επίτευξη των στόχων του … 3. Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου είναι η ανεξάρτητη ελεγκτική – συμβουλευτική υπηρεσία, η οποία θα παρέχει διαβεβαίωση περί της επάρκειας των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου ενός φορέα. 4. Σύστημα εσωτερικού ελέγχου (internal control) είναι το συνολικό σύστημα διαχειριστικών και άλλων ελέγχων, συμπεριλαμβανομένων των ελέγχων της οργανωτικής δομής, των μεθοδολογιών, των διαδικασιών και του εσωτερικού ελέγχου (internal audit), που έχει εφαρμόσει η Διοίκηση στις λειτουργίες του φορέα, για την υποστήριξη της επίτευξης των στόχων του με αποδοτικό, αποτελεσματικό και οικονομικό τρόπο. Το σύστημα εσωτερικού ελέγχου εξασφαλίζει τη συμμόρφωση στις πολιτικές της Διοίκησης, διασφαλίζει τα περιουσιακά στοιχεία και πόρους του φορέα, μέσω πιστοποίησης της πληρότητας και ακρίβειας των λογιστικών εγγραφών και καταστάσεων και παρέχει επίκαιρες και αξιόπιστες δημοσιονομικές και διαχειριστικές πληροφορίες. 5. Παρατυπία είναι κάθε παράβαση διάταξης του εθνικού ή του κοινοτικού δικαίου με πραγματικό ή ενδεχόμενο αποτέλεσμα να ζημιωθεί ο προϋπολογισμός του ελεγχόμενου φορέα ή η περιουσιακή κατάσταση αυτού. 6. Αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης είναι η δημοσιονομική διαχείριση σύμφωνα με τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας. 7. Δημοσιονομική διόρθωση είναι η αφαίρεση ποσού από τον προϋπολογισμό του φορέα, το οποίο αντιστοιχεί στην οικονομική ζημία που προέκυψε για τον Κρατικό Προϋπολογισμό ή τον προϋπολογισμό του φορέα από μεμονωμένη ή συστημική παρατυπία των οργάνων του και η επαναφορά του στον Κρατικό Προϋπολογισμό ή η διάθεσή του για άλλες δραστηριότητες του φορέα, αντιστοίχως». Άρθρο 10 [όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 1 παρ. 1 του ν. 4081/2012 (Α΄ 184), ακολούθως δε το πρώτο εδάφιο της παραγράφου 1 αυτού αντικαταστάθηκε από το άρθρο 5 παρ. 1 (γ) του ν. 4281/2014 (Α΄ 160)]: «1. Συνιστάται στη Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων (ΓΔΔΕ) Επιτροπή Συντονισμού Ελέγχων (ΕΣΕΛ) η οποία συγκροτείται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών … 2. Η ΕΣΕΛ έχει τις ακόλουθες αρμοδιότητες: α) … β) Εξετάζει τις αντιρρήσεις που υποβάλλονται από τους ελεγχόμενους φορείς ή τα πρόσωπα που αναφέρονται στην παρ. 2 του άρθρου 16 κατά της έκθεσης ελέγχου. γ) … στ) Εγκρίνει το ετήσιο πρόγραμμα ελέγχων που διενεργούνται σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου. ζ) Εγκρίνει την προβλεπόμενη από την παρ. 1 του άρθρου 22 έκθεση. η) Εισηγείται για τη λήψη πρόσθετων μέτρων, όταν δεν συμμορφώνονται οι φορείς στις συστάσεις που περιλαμβάνει η έκθεση ελέγχου. θ) Εισηγείται στον Υπουργό Οικονομικών και τον καθ’ ύλην αρμόδιο Υπουργό για τη λήψη μέτρων που αποσκοπούν στη βελτίωση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου. ι) …». Άρθρο 12 [όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 1 παρ. 3 του ν. 4081/2012]: «1. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, Οικονομικών και του καθ’ ύλην αρμόδιου Υπουργού συνιστώνται μονάδες εσωτερικού ελέγχου σε όλα τα Υπουργεία και τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις της Χώρας … 2. Με όμοια απόφαση μπορεί να συνιστώνται μονάδες εσωτερικού ελέγχου στους φορείς, οι οποίοι εποπτεύονται από τα Υπουργεία ή τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις της Χώρας που εμπίπτουν στο περιγραφόμενο στο άρθρο 3 πεδίο εφαρμογής του παρόντος νόμου και έχουν προϋπολογισμό άνω των τριών εκατομμυρίων (3.000.000) ευρώ … 3. Στους φορείς, που δεν συνιστάται μονάδα εσωτερικού ελέγχου, τις αρμοδιότητες αυτής ασκεί η μονάδα εσωτερικού ελέγχου του εποπτεύοντος φορέα. 4. Στις μονάδες εσωτερικού ελέγχου των φορέων περιέρχονται επιπλέον οι εξής αρμοδιότητες: α) ο τακτικός έλεγχος των παγίων προκαταβολών που έχουν συσταθεί στον φορέα, β) ο οικονομικός και διαχειριστικός έλεγχος των δημοσίων υπολόγων και δημοσίων διαχειρίσεων που υπάγονται στον φορέα, γ) … δ) … ε) … 5. Η ΓΔΔΕ διαμορφώνει πρότυπα και μεθοδολογίες συστημάτων διαχείρισης και εσωτερικού ελέγχου των Υπουργείων, Αποκεντρωμένων Διοικήσεων και λοιπών φορέων … 6. [όπως η παράγραφος αυτή προστέθηκε με το άρθρο 5 παρ. 1 (3) του ν. 4281/2014] Μέχρι τη σύσταση των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου που προβλέπονται στο άρθρο 12 παράγραφοι 1 και 2 … οι αρμοδιότητες της παραγράφου 4 ασκούνται από υπαλλήλους του κλάδου Οικονομικών Επιθεωρητών, στους οποίους ανατίθενται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών …». Άρθρο 13 παρ. 1: «Οι δημοσιονομικοί έλεγχοι … διακρίνονται σε προγραμματισμένους και έκτακτους. Οι προγραμματισμένοι έλεγχοι διενεργούνται με βάση ετήσιο πρόγραμμα που καταρτίζεται από τη Γενική Διεύθυνση …». Άρθρο 14: «1. Οι έλεγχοι ασκούνται από Δημοσιονομικούς Ελεγκτές … καθώς και από υπαλλήλους των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου (ΥΔΕ), οι οποίοι ορίζονται από τον Προϊστάμενο της ΓΔΔΕ για την εκτέλεση συγκεκριμένου ελέγχου … 2. Η συγκρότηση, όπου κρίνεται αναγκαίο, ελεγκτικών ομάδων … γίνεται με απόφαση του Προϊσταμένου της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων …». Άρθρο 15 παρ. 1: «Στους Δημοσιονομικούς Ελεγκτές ανήκουν οι παρακάτω αρμοδιότητες: (α) ο έλεγχος επάρκειας των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των φορέων, (β) ο έλεγχος ή ο συμπληρωματικός έλεγχος της νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών, της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των πόρων και της ορθής είσπραξης και εμφάνισης των εσόδων των φορέων, καθώς και της διαχείρισης της περιουσίας τους, για τον εντοπισμό και την αποτροπή φαινομένων κακοδιοίκησης και κακοδιαχείρισης, κατάχρησης, σπατάλης, απάτης ή διαφθοράς, (γ) ο έλεγχος των εκκαθαριστών για την ορθή απεικόνιση των αποδοχών των υπαλλήλων των φορέων, καθώς και την ακρίβεια του ύψους των επί μέρους ποσών που λαμβάνουν με βάση τις εκάστοτε ισχύουσες διατάξεις, (δ) η αξιολόγηση του προγραμματισμού, σχεδιασμού και εκτέλεσης των έργων του φορέα, (ε) η εξακρίβωση της τήρησης των οικείων διαχειριστικών κανόνων και διαδικασιών και της ορθής λογιστικής απεικόνισης της οικονομικής κατάστασης και διαχείρισης του φορέα, (στ) η αξιολόγηση της επίδοσης του ελεγχόμενου φορέα με βάση την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, (ζ) …». Άρθρο 16: «1. Μετά το πέρας του ελέγχου οι Δημοσιονομικοί Ελεγκτές ή οι ελεγκτικές ομάδες συντάσσουν έκθεση εντός προθεσμίας ενός (1) μηνός, η οποία μπορεί να παρατείνεται με αιτιολογημένη απόφαση του Προϊσταμένου της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων. 2. Εάν διαπιστώνονται ελλείμματα, πληρωμή αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών ή μη νόμιμων δαπανών, φθορά ή απώλεια τίτλων, απαιτήσεων και περιουσιακών στοιχείων του ελεγχόμενου φορέα, που δεν οφείλονται σε ανωτέρα βία ή απρόβλεπτα γεγονότα, ενεργείται ή προτείνεται καταλογισμός σε βάρος: (α) του υπευθύνου, αν από δόλο ή βαριά αμέλεια προέβη σε παράνομες πράξεις ή παραλείψεις ή συνέπραξε στην έκδοση αυτών ή στη μη τήρηση των νόμιμων διαδικασιών πραγματοποίησης της δαπάνης, (β) του προϊσταμένου του, αν αμέλησε να ασκήσει την επιβαλλόμενη από τη θέση του εποπτεία και να αποτρέψει την πραγμάτωση της μη νόμιμης πληρωμής, (γ) του λαβόντα, αν έχει συντελέσει υπαίτια στη μη νόμιμη πληρωμή και σε κάθε περίπτωση αχρεώστητης πληρωμής, ανεξάρτητα από υπαιτιότητα αυτού, (δ) των οργάνων διοίκησης του φορέα, αν έχουν συντελέσει υπαιτίως στη μη νόμιμη πληρωμή. Το καταλογιστέο ποσό προσαυξάνεται με πρόστιμο … 3. …». Άρθρο 17 [όπως ισχύει μετά την κατάργηση των παραγράφων 1 και 2 με το άρθρο 14 παρ. 2 του ν. 4081/2012]: «3. Η έκθεση της παραγράφου 1 του άρθρου 16 υποβάλλεται στην καθ’ ύλην αρμόδια Διεύθυνση, η οποία την ελέγχει ως προς την πληρότητά της, τη θεωρεί και τη γνωστοποιεί στον ελεγχόμενο φορέα, καθώς και στα πρόσωπα κατά των οποίων προτείνεται αναζήτηση των αχρεωστήτως ή παρανόμως καταβληθέντων ποσών ή τα οποία τυχόν φέρουν πειθαρχική ή ποινική ευθύνη … Οι ελεγχόμενοι φορείς, καθώς και τα ανωτέρω πρόσωπα, έχουν δικαίωμα να υποβάλουν, εγγράφως, αντιρρήσεις κατά της έκθεσης, εντός αποκλειστικής προθεσμίας ενός (1) μηνός από την παραλαβή αυτής, οι οποίες, ύστερα από σχετική εισήγηση των αρμόδιων Δημοσιονομικών Ελεγκτών, εξετάζονται από την Επιτροπή Αντιρρήσεων (ΕΠΑΝ). 4. Σε περίπτωση μη υποβολής αντιρρήσεων εντός της προθεσμίας της προηγούμενης παραγράφου επιβάλλονται δημοσιονομικές διορθώσεις … 5. Εάν υποβληθούν αντιρρήσεις, αυτές μαζί με την έκθεση ελέγχου και όλα τα σχετικά έγγραφα εξετάζονται από την ΕΠΑΝ, η οποία, αφού ακούσει τον Δημοσιονομικό Ελεγκτή που συνέταξε την έκθεση, αποφασίζει για την αποδοχή ή μη των αντιρρήσεων. Στην περίπτωση μη αποδοχής των αντιρρήσεων και, εφόσον απαιτείται επιβολή δημοσιονομικών διορθώσεων και έκδοση πράξεων καταλογισμού, αυτές διενεργούνται με απόφαση της ΕΠΑΝ … 6. Εάν εκδοθεί πράξη καταλογισμού σε βάρος οργάνων διοίκησης των φορέων, αυτά διώκονται πειθαρχικά κατά τις διατάξεις που διέπουν τον οικείο φορέα … 7. Η καθ’ ύλην αρμόδια Διεύθυνση κοινοποιεί την έκθεση ελέγχου, τις αντιρρήσεις, την απόφαση της ΕΠΑΝ, τις αποφάσεις δημοσιονομικών διορθώσεων και τις πράξεις καταλογισμού στη Διεύθυνση της ΓΔΔΕ, που είναι αρμόδια για θέματα υποστήριξης και επικοινωνίας, προκειμένου να παρακολουθήσει τη συμμόρφωση των φορέων και την εκτέλεση των ληφθέντων μέτρων. 8. Οι πράξεις καταλογισμού και οι αποφάσεις δημοσιονομικών διορθώσεων προσβάλλονται ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου από οποιονδήποτε έχει έννομο συμφέρον, εντός της προθεσμίας που προβλέπεται από τις ισχύουσες διατάξεις περί Ελεγκτικού Συνεδρίου … 9. Με απόφαση του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών καθορίζονται: α) λεπτομέρειες σχετικά με το αντικείμενο, τη διαδικασία, τον τρόπο και την έκταση των ελέγχων, καθώς και το περιεχόμενο των εκθέσεων ελέγχου, β) ο τύπος και το περιεχόμενο των αποφάσεων δημοσιονομικής διόρθωσης και πράξεων καταλογισμού και κάθε άλλο σχετικό θέμα». Άρθρο 19: «1. Η μονάδα εσωτερικού ελέγχου κάθε φορέα επιβάλλει δημοσιονομικές διορθώσεις στις περιπτώσεις που εντοπισθούν μεμονωμένες ή συστημικές παρατυπίες, σε υπηρεσίες του φορέα ή των εποπτευόμενων από αυτόν φορέων, εφόσον οι φορείς αυτοί δεν διαθέτουν μονάδα εσωτερικού ελέγχου σύμφωνα με την παράγραφο 1 του άρθρου 12 και παρακολουθεί την εκτέλεσή τους … 2. Η ΓΔΔΕ μπορεί να επιβάλλει δημοσιονομικές διορθώσεις, σε περιπτώσεις που εντοπισθούν μεμονωμένες ή συστημικές παρατυπίες σε υπηρεσίες των φορέων του άρθρου 3, σύμφωνα με τον Κανονισμό Επιβολής Δημοσιονομικών Διορθώσεων της παραγράφου 3 του άρθρου 20. 3. Η αρμόδια για θέματα υποστήριξης και επικοινωνίας Διεύθυνση της ΓΔΔΕ παρακολουθεί και αξιολογεί τα μέτρα υλοποίησης που λαμβάνονται από τους φορείς, σε συμμόρφωση με τα συμπεράσματα των Δημοσιονομικών Ελεγκτών, απευθύνει οδηγίες στις μονάδες εσωτερικού ελέγχου και παρακολουθεί την πιστή εφαρμογή τους. 4. Η αρμοδιότητα αυτή δύναται να ανατίθεται και στις ΥΔΕ …». Άρθρο 21: «1. Οι δημοσιονομικές διορθώσεις που επιβάλλει η μονάδα εσωτερικού ελέγχου ενός φορέα σε υπηρεσία του ή σε υπηρεσία εποπτευόμενου από αυτόν φορέα αποτελούν μείωση των πιστώσεων του προϋπολογισμού της υπηρεσίας που διέπραξε την παρατυπία, αλλά παραμένουν στον γενικότερο προϋπολογισμό του φορέα και μπορούν να διατεθούν για άλλες δραστηριότητες, που εκτελούνται από άλλες υπηρεσίες του ίδιου φορέα. 2. Οι δημοσιονομικές διορθώσεις που επιβάλλουν τα όργανα της ΓΔΔΕ, σε υπηρεσία ή το σύνολο συγκεκριμένου φορέα, αποτελούν μείωση των πιστώσεων του συνολικού προϋπολογισμού του φορέα, του οποίου η υπηρεσία διέπραξε την παρατυπία και επομένως δεν μπορούν να διατεθούν για δραστηριότητες άλλων υπηρεσιών του ίδιου φορέα. 3. …». Άρθρο 22: «1. Τα συμπεράσματα των ελέγχων της ΓΔΔΕ, η αξιολόγηση των ελέγχων και των ευρημάτων των μονάδων εσωτερικού ελέγχου των Υπουργείων, Περιφερειών και λοιπών φορέων και οι σχετικές συστάσεις περιλαμβάνονται στην ετήσια έκθεση ελέγχου της ΓΓΔΕ, η οποία αποτελεί και τη βάση για την παροχή επαρκούς διαβεβαίωσης προς τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών ή για τη διατύπωση επιφυλάξεων για το σύνολο ή για μέρος του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου των δημοσιονομικών του Κράτους. Η ετήσια έκθεση ελέγχου του συγκεκριμένου έτους συνοδεύει το Γενικό Προϋπολογισμό του Κράτους του μεθεπόμενου έτους. 2. Περίληψη της έκθεσης της παραγράφου 1 δημοσιοποιείται και με καταχώριση στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών». Με το άρθρο 13 του ν. 4081/2012 ορίσθηκε ότι: «Μέχρι τη σύσταση των μονάδων εσωτερικού ελέγχου, που προβλέπονται στο άρθρο 12 παρ. 1 και 2 του ν. 3492/2006 … οι αρμοδιότητες της παραγράφου 4 του ως άνω άρθρου 12 εξακολουθούν να ασκούνται από την Οικονομική Επιθεώρηση του Υπουργείου Οικονομικών ή τη ΓΔΔΕ, μετά τη μεταφορά των εν λόγω αρμοδιοτήτων σε αυτή». Κατά την παράγραφο 2 δε του άρθρου 1 του ν. 4081/2012, «Όπου στον ν. 3492/2006 αναφέρεται η Επιτροπή Αντιρρήσεων (ΕΠΑΝ) και η Επιτροπή Εποπτείας (ΕΠΕΠ), νοείται εφεξής η Επιτροπή Συντονισμού Ελέγχων (ΕΣΕΛ)». Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει τον ν. 3492/2006, το υφιστάμενο σύστημα ελέγχου των δημοσίων δαπανών απέχει από τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα, καθόσον από τις παραδοσιακές μορφές ελέγχου που εφαρμόζει το Υπουργείο Οικονομικών επί των δαπανών των λοιπών Υπουργείων [έλεγχος νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου, έλεγχος δημοσίων υπολόγων και δημοσίων διαχειρίσεων από την Οικονομική Επιθεώρηση κ.λπ.], «απουσιάζει ο έλεγχος και η αξιολόγηση του συστήματος εσωτερικού ελέγχου των ελεγχόμενων φορέων και ο έλεγχος απόδοσης των δαπανώμενων πόρων με βάση τις αρχές της οικονομίας, αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας», διαπιστώνονται δε ιδιαιτέρως σοβαρές αδυναμίες και σε άλλους φορείς που διαχειρίζονται δημόσιους πόρους, όπως οι ΟΤΑ και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου. Με τις νέες ρυθμίσεις επιχειρείται η εισαγωγή σύγχρονων μορφών ελέγχου, που θα μεγιστοποιήσουν την ποιότητα του ελεγκτικού αποτελέσματος και την προστιθέμενη αξία στην ποιότητα της δράσεως των ελεγχομένων. Προς τούτο προβλέπεται, μεταξύ άλλων, η σύσταση στο Υπουργείο Οικονομικών Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων, με ευρεία ελεγκτική αρμοδιότητα, που περιλαμβάνει έλεγχο στα συστήματα διαχείρισης και (εσωτερικού) ελέγχου του ελεγχόμενου φορέα και αξιολόγηση των επιδόσεών του με βάση την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, καθώς και σύσταση μονάδων εσωτερικού ελέγχου στους ελεγχόμενους φορείς, οι οποίες παρέχουν «διαβεβαίωση για την επάρκεια των συστημάτων διαχείρισης και εσωτερικού ελέγχου των φορέων».
Κανονισμός Διενέργειας Ελέγχων και Ερευνών της ΓΔΔΕ
5. Επειδή, κατ’ εξουσιοδότηση του ν. 3492/2006 εκδόθηκε ο Κανονισμός Διενέργειας Ελέγχων και Ερευνών της ΓΔΔΕ, ο οποίος εγκρίθηκε με την 2/79353/ΔΥΕΠ/28.8.2013 απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών (Β΄ 2197). Κατά τα διαλαμβανόμενα στην Εισαγωγή του ως άνω Κανονισμού: Ως έλεγχος νοείται μόνο ο κατασταλτικός και όχι ο προληπτικός έλεγχος, περιλαμβάνει δε τόσο τον δημοσιονομικό έλεγχο, όσο και τον έλεγχο του φυσικού αντικειμένου. Ο έλεγχος αποτελεί μια τυποποιημένη και μεθοδολογική προσέγγιση και εκτείνεται σε όλους τους τομείς και τις δραστηριότητες των ελεγχόμενων φορέων ή ενεργειών. Ως σύστημα διαχείρισης και ελέγχου των φορέων του άρθρου 3 του ν. 3492/2006 θεωρείται η δομή του φορέα (αρμοδιότητες που αφορούν τη λειτουργία του, καθήκοντα εργαζομένων, οργανόγραμμα) σύμφωνα με το κανονιστικό πλαίσιο που τον διέπει και η ύπαρξη διαδικασιών που εξασφαλίζουν ότι οι χρηματοροές (έσοδα – δαπάνες) κατευθύνονται στο έτος αναφοράς για την εξυπηρέτηση των σκοπών του, ενώ για τη διαχείριση των πόρων του τηρούνται οι γενικές αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης. Το Κεφάλαιο Α του Κανονισμού αναφέρεται στη στρατηγική και τον σχεδιασμό των ελέγχων της ΓΔΔΕ [προσδιορισμός ελεγκτικού περιβάλλοντος, όργανα ελέγχου, μέθοδος αξιολόγησης κινδύνου, δειγματοληψία κατά τον έλεγχο], το Κεφάλαιο Β περιγράφει τη διενέργεια των ελέγχων [ετήσιος προγραμματισμός, διαδικασία ελέγχου, αξιολόγηση λειτουργίας του φορέα, σύνταξη της έκθεσης αποτελεσμάτων ελέγχου, φάκελος ελέγχου], στο Κεφάλαιο Γ ορίζονται οι διαδικασίες μετά το πέρας του ελέγχου [κοινοποίηση της έκθεσης αποτελεσμάτων ελέγχου, εξέταση αντιρρήσεων των φορέων, παρακολούθηση της συμμόρφωσης των φορέων] και το Κεφάλαιο Δ αναφέρεται στη συντασσόμενη κατά το άρθρο 22 του ν. 3492/2006 ετήσια έκθεση ελέγχου. Ειδικότερα, στον προαναφερθέντα Κανονισμό ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «(Κεφάλαιο Α του Κανονισμού) […] Το ελεγκτικό περιβάλλον αποτελεί το σύνολο των φορέων τους οποίους αφορούν τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου, οι έλεγχοι και τα διοικητικά μέτρα και οι κυρώσεις που αναφέρονται στο ν. 3492/2006. Οι φορείς αυτοί έχουνκαθοριστεί με την ΚΥΑ του άρθρου 3 του ν. 3492/2006. Οι φορείς έχουν τα εξής κοινά χαρακτηριστικά: > Επιχορηγούνται/χρηματοδοτούνται από τον Κρατικό Προϋπολογισμό, είτε απευθείας είτε μέσω των εποπτευόντων Υπουργείων, > έχουν συμπεριληφθεί στον κατάλογο της ΕΛΣΤΑΤ ή και στο μητρώο υπηρεσιών και φορέων της Ελληνικής Διοίκησης του Υπ. Εσωτερικών Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης. Για το σύνολο των φορέων εφαρμόζεται ενιαίος σχεδιασμός ελέγχων. Η επιλογή των φορέων που ελέγχονται ετησίως γίνεται με τη χρήση μοντέλου ανάλυσης κινδύνου … (Κεφάλαιο Β του Κανονισμού) […] Οι δημοσιονομικοί έλεγχοι διακρίνονται σε προγραμματισμένους και έκτακτους …Μετά τον ετήσιο προγραμματισμό των ελέγχων ακολουθεί η εκτέλεση του προγράμματος. Κάθε έλεγχος νοείται ως ο έλεγχος που διενεργείται σε κάθε φορέα, προκειμένου να επαληθευτεί η επάρκεια του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου και η διαχείριση του προϋπολογισμού του. Για κάθε έναν από αυτούς τους ελέγχους συντάσσεται ξεχωριστή έκθεση … Ο έλεγχος των φορέων διενεργείται στη βάση ερωτηματολογίου. Το ερωτηματολόγιο ελέγχου περιέχει όλα τα αντικείμενα του ελέγχου, δομημένα κατά τέτοιο τρόπο ώστε, μέσω της επαλήθευσης αυτών, ο ελεγκτής να αξιολογεί τη λειτουργία του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου του ελεγχόμενου φορέα, καθώς και της διαχείρισης του προϋπολογισμού του και να αποφαίνεται για την αξιοπιστία του … Η ομάδα ελέγχου μεταβαίνει στην έδρα του φορέα για τη διενέργεια του ελέγχου … Κατά τον έλεγχο (πλην των ελέγχων που διενεργούνται μετά από εισαγγελική παραγγελία) χρησιμοποιείται το προσήκον Ερωτηματολόγιο Ελέγχου, όπως αυτό έχει εξειδικευτεί κατά ομάδα φορέων, η συμπλήρωση του οποίου γίνεται με βάση: Α) Τις απαντήσεις των εκπροσώπων του ελεγχόμενου φορέα στα συγκεκριμένα ερωτήματα με Ναι (δηλαδή συμμόρφωση προς την αντίστοιχη απαίτηση), Όχι (δηλαδή μη συμμόρφωση προς την αντίστοιχη απαίτηση) ή Δεν ελέγχεται (αν δεν υπάρχει λόγος να διερευνηθεί μια ερώτηση) … Β) Τα αποδεικτικά στοιχεία που συλλέγει η ελεγκτική ομάδα, δηλ. το αποδεικτικό εκείνο υλικό το οποίο είναι αναγκαίο για να επαληθευτούν και να τεκμηριωθούν τα συμπεράσματα του ελέγχου και να διατυπωθούν οι σχετικές συστάσεις … Επιπλέον, διερευνάται η συμμόρφωση του ελεγχόμενου φορέα προς τις συστάσεις προηγούμενων ελέγχων της ΓΔΔΕ, σε περίπτωση όπου έχει τεθεί τέτοιος στόχος ελέγχου. Η ελεγκτική ομάδα, κατά την ολοκλήρωση του ελέγχου ενημερώνει τον ελεγχόμενο φορέα για τις πρώτες εκτιμήσεις της όσον αφορά τα ευρήματα του ελέγχου και για τυχόν πρόσθετα στοιχεία που απαιτείται να της αποσταλούν εντός συγκεκριμένου χρόνου. Επίσης, θέτει υπόψη του ζητήματα που αφορούν καλές πρακτικές διαχείρισης και υποβάλλει σχετικές προτάσεις βελτίωσης του τρόπου αντιμετώπισης συγκεκριμένων προβλημάτων που έχουν προκύψει από τον διενεργηθέντα έλεγχο, με στόχο την αποτελεσματικότερη αντιμετώπισή τους … Τα στοιχεία που συγκεντρώθηκαν κατά τον επιτόπιο έλεγχο και μετά από αυτό, ταξινομούνται στο φάκελο του ελέγχου από την ελεγκτική ομάδα. Μετά την ολοκλήρωση της συγκέντρωσης των αποδεικτικών στοιχείων (τεκμηρίων), η ομάδα ελέγχου: > Οριστικοποιεί τις απαντήσεις του ερωτηματολογίου … > Διατυπώνει ευρήματα και συστάσεις …. > Προβαίνει στην βαθμολόγηση και αξιολόγηση του ελεγχθέντα φορέα χρησιμοποιώντας τετραβάθμια κλίμακα με βάση τις απαντήσεις που αντιστοιχίζονται σε ερωτήσεις υψηλής βαρύτητας του ερωτηματολογίου, ως εξής: 1. Λειτουργεί καλά. Απαιτούνται μόνο επουσιώδεις βελτιώσεις 2. Λειτουργεί, όμως απαιτούνται κάποιες βελτιώσεις 3. Λειτουργεί μερικώς. Απαιτούνται ουσιαστικές βελτιώσεις 4. Ουσιαστικά δεν λειτουργεί. Η βαθμολόγηση του φορέα βασίζεται στην επαγγελματική κρίση των ελεγκτών, οι οποίοι λαμβάνουν υπόψη τα εξής: > Το πλήθος των Ναι και των Όχι που έχουν καταγραφεί στις ερωτήσεις και εάν εμπίπτουν στα πεδία της υψηλής βαρύτητας. > Την ύπαρξη και τα χαρακτηριστικά των σφαλμάτων. > Σε περίπτωση εμφάνισης ουσιαστικού ευρήματος ο φορέας δεν μπορεί να πάρει βαθμό καλύτερο από 3 … Κάθε βαθμός συνοδεύεται από συνοπτική αιτιολόγηση. Το συμπέρασμα που διατυπώνει ο ελεγκτής για την επαρκή λειτουργία του συστήματος διαχείρισης καθώς και της διαχείρισης προϋπολογισμού του ελεγχθέντα φορέα διατυπώνεται με εύλογη διασφάλιση. Δηλαδή, η γνώμη που διατυπώνεται δεν είναι απόλυτη καθόσον ο φορέας δεν ελέγχεται στο 100% της λειτουργίας του. … Μετά το πέρας του ελέγχου η ελεγκτική ομάδα καταγράφει στη βάση δεδομένων που τηρεί η ΓΔΔΕ τα αποτελέσματα του ελέγχου … (Κεφάλαιο Γ του Κανονισμού) […] Η έκθεση που συντάσσεται από τις ελεγκτικές ομάδες υποβάλλεται στην καθ’ ύλην αρμόδια Διεύθυνση Ελέγχου η οποία την ελέγχει ως προς την πληρότητά της και την θεωρεί. Στη συνέχεια τη γνωστοποιεί στον ελεγχόμενο φορέα, καθώς και στα πρόσωπα κατά των οποίων προτείνεται αναζήτηση των αχρεωστήτως ή παρανόμως καταβληθέντων ποσών ή τα οποία τυχόν φέρουν πειθαρχική ή ποινική ευθύνη, εντός προθεσμίας ενός (1) μηνός από την υποβολή της … Οι ελεγχόμενοι φορείς, καθώς και τα ανωτέρω πρόσωπα, έχουν δικαίωμα να υποβάλουν, εγγράφως αντιρρήσεις κατά της έκθεσης, εντός αποκλειστικής προθεσμίας ενός (1) μηνός από την παραλαβή της … Εάν υποβληθούν αντιρρήσεις, αυτές μαζί με την έκθεση ελέγχου και όλα τα σχετικά έγγραφα εξετάζονται από την ΕΣΕΛ, η οποία, αφού ακούσει την ελεγκτική ομάδα που συνέταξε την έκθεση, αποφασίζει για την αποδοχή ή μη των αντιρρήσεων. Στην περίπτωση μη αποδοχής των αντιρρήσεων και, εφόσον απαιτείται επιβολή δημοσιονομικών διορθώσεων ή έκδοση πράξεων καταλογισμού, αυτές διενεργούνται, σύμφωνα με τα οριζόμενα στον Κανονισμό της ΓΔΔΕ περί Επιβολής Δημοσιονομικών Διορθώσεων, μετά από απόφαση της ΕΣΕΛ … Κατά τη φάση αξιολόγησης των αντιρρήσεων δεν υπάρχει δυνατότητα: > Να προστεθούν επιπλέον ευρήματα ή συστάσεις. > Να τροποποιηθούν τα υπάρχοντα ευρήματα και συστάσεις. > Να αλλάξει η αξιολόγηση του φορέα. > Να τροποποιηθούν ευρήματα για τα οποία δεν έχουν υποβληθεί αντιρρήσεις, δεν υπάρχουν στοιχεία συμμόρφωσης ή μεταγενέστερα γεγονότα. Η καθ’ ύλην αρμόδια Διεύθυνση κοινοποιεί την έκθεση ελέγχου … τις αντιρρήσεις του φορέα, την απόφαση της ΕΣΕΛ, τις αποφάσεις δημοσιονομικών διορθώσεων και τις πράξεις καταλογισμού στη Διεύθυνση Υποστήριξης και Επικοινωνίας της ΓΔΔΕ, προκειμένου να παρακολουθήσει τη συμμόρφωση των φορέων και την εκτέλεση των ληφθέντων μέτρων. Στο στάδιο αυτό παρακολουθούνται οι ελεγχόμενοι φορείς, ανά έλεγχο, σε σχέση με τα μέτρα που λαμβάνουν προκειμένου να συμμορφωθούν στις συστάσεις που τους απευθύνονται. Το στάδιο ολοκληρώνεται, για κάθε έλεγχο, με την πλήρη συμμόρφωση προς όλες τις συστάσεις της ΓΔΔΕ … Τα μέτρα που λαμβάνουν οι φορείς ώστε να συμμορφωθούν στις συστάσεις των ελέγχων αξιολογούνται ως προς: > την καταλληλότητά τους σε σχέση με τις συστάσεις που αναφέρονται στις εκθέσεις ελέγχου. Δηλαδή, αν τα μέτρα που ελήφθησαν είναι συμβατά με το σκοπό της κάθε σύστασης. > την επάρκεια της συμμόρφωσης, δηλαδή, αν οι φορείς έλαβαν τα μέτρα για όλη την έκταση των προβλημάτων. > την έγκαιρη λήψη τους σε σχέση με τυχόν προθεσμίες συμμόρφωσης που αναφέρονται στις εκθέσεις. Μέσω της παρακολούθησης επιτυγχάνεται η αποτελεσματικότητα των ελέγχων με την επίσπευση του κλεισίματος των συστάσεων …». Εξάλλου, κατά το άρθρο 43 του π.δ. 111/2014 «Οργανισμός του Υπουργείου Οικονομικών» (Α΄ 178, διόρθωση σφαλμάτων Α΄ 25/2015), στρατηγικός σκοπός της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων, στην οποία υπάγεται η Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων, είναι, μεταξύ άλλων, «Η διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του Κρατικού Προϋπολογισμού και του προϋπολογισμού των φορέων όπως αυτοί καθορίζονται με τη διαδικασία του άρθρου 3 του ν. 3492/2006». Στο άρθρο 45 του αυτού διατάγματος ορίζεται ότι: «Ο επιχειρησιακός στόχος της Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων είναι ο εντοπισμός φαινομένων κακοδιοίκησης, κακοδιαχείρισης, κατάχρησης, σπατάλης, απάτης ή διαφθοράς μέσω της αποτελεσματικής άσκησης ελέγχων σε φορείς του άρθρου 3 του ν. 3492/2006, αναφορικά με τη διαχείριση του προϋπολογισμού τους και την επάρκεια των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου αυτών» (παρ. 1), καθορίζονται δε οι αρμοδιότητες των επί μέρους Τμημάτων της εν λόγω Διεύθυνσης (παρ. 3). Ειδικότερα, το Τμήμα Στ΄ – Ελέγχων ΝΠΙΔ και Λοιπών Φορέων ασκεί, στους φορείς που καθορίζονται δυνάμει του προαναφερθέντος άρθρου 3 του ν. 3492/2006, τις αρμοδιότητες που ασκεί το Τμήμα Α΄ – Ελέγχων Υπουργείων, ήτοι έλεγχο στη διαχείριση του προϋπολογισμού τους [υποπερίπτωση (ββ)], έλεγχο «της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών, της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των πόρων, της ορθής είσπραξης και εμφάνισης των εσόδων των φορέων, καθώς και της διαχείρισης της περιουσίας τους και εξακρίβωση της τήρησης των οικείων διαχειριστικών κανόνων και διαδικασιών, καθώς και της ορθής λογιστικής απεικόνισης της οικονομικής κατάστασης και διαχείρισης του φορέα» [υποπερίπτωση (γγ)], έλεγχο «των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των φορέων και λήψη ή εισήγηση στην Επιτροπή Συντονισμού Ελέγχων (ΕΣΕΛ) των κατάλληλων μέτρων για τη βελτίωσή τους» [υποπερίπτωση (δδ)] και «αξιολόγηση του προγραμματισμού, του σχεδιασμού και της εκτέλεσης των έργων του φορέα με βάση την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης» [υποπερίπτωση (εε)].
6. Επειδή, κατ’ εξουσιοδότηση του ανωτέρω άρθρου 3 του ν. 3492/2006 εκδόθηκε, μεταξύ άλλων, η 2/32958/ΔΥΕΠ/17.4.2012 απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων (Β΄ 1377), με την οποία καθορίσθηκαν οι φορείς αρμοδιότητας του Υπουργείου Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ν. 3492/2006. Μεταξύ δε των φορέων αυτών περιλαμβάνεται η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (παρ. Α περ. 2 υποπερ. α).
Ν. 2362/1995 «Περί Δημοσίου Λογιστικού, ελέγχου των δαπανών του Κράτους και άλλες διατάξεις»
7. Επειδή, ο ισχύων κατά τον χρόνο εκδόσεως της προαναφερθείσας κοινής υπουργικής αποφάσεως ν. 2362/1995 «Περί Δημοσίου Λογιστικού, ελέγχου των δαπανών του Κράτους και άλλες διατάξεις» (Α΄ 247), όριζε στο άρθρο 1Β, όπως αυτό προστέθηκε με το άρθρο 2 του ν. 3871/2010 (Α΄ 141), ότι η Γενική Κυβέρνηση «περιλαμβάνει την Κεντρική Κυβέρνηση, τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, πρώτου και δεύτερου βαθμού (ΟΤΑ) και τους Οργανισμούς Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ), σύμφωνα με τα κριτήρια του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών (ΕΣΟΛ)», ότι η Κεντρική Κυβέρνηση «περιλαμβάνει την Κεντρική Διοίκηση και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, καθώς και τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που ελέγχονται και χρηματοδοτούνται κυρίως από την Κεντρική Διοίκηση, εκτός ΟΤΑ και ΟΚΑ», ότι η Κεντρική Διοίκηση ή Δημόσιο ή Κράτος «περιλαμβάνει την Προεδρία της Δημοκρατίας, τα Υπουργεία και τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, καθώς και τις Ανεξάρτητες Αρχές» και ότι Κρατικός Προϋπολογισμός «είναι ο προϋπολογισμός της Κεντρικής Διοίκησης». Εξάλλου, ο ν. 4270/2014 «Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας … δημόσιο λογιστικό και άλλες διατάξεις» (Α΄ 143), από την έναρξη ισχύος του οποίου καταργήθηκαν, κατά το άρθρο 177 παρ. 1 περ. α΄ αυτού, οι διατάξεις των άρθρων 1 έως και 108 και του άρθρου 110 του ν. 2362/1995, ορίζει στο άρθρο 14 παρ. 1 ότι η Γενική Κυβέρνηση «περιλαμβάνει τρία υποσύνολα, εφεξής αποκαλούμενα υποτομείς: της Κεντρικής Κυβέρνησης, των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) και των Οργανισμών Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ), σύμφωνα με τους κανόνες και τα κριτήρια του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών (ΕΣΟΛ)», ότι η Κεντρική Διοίκηση ή Δημόσιο ή Κράτος «περιλαμβάνει την Προεδρία της Δημοκρατίας, τα Υπουργεία και τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, καθώς και τις Ανεξάρτητες Αρχές που δεν έχουν νομική προσωπικότητα» και ότι Κρατικός Προϋπολογισμός είναι «ο προϋπολογισμός της Κεντρικής Διοίκησης που περιλαμβάνει τον Τακτικό Προϋπολογισμό και τον Προϋπολογισμό Δημοσίων Επενδύσεων». Κατά το άρθρο 20 του αυτού νόμου, «ο Υπουργός Οικονομικών είναι αρμόδιος για την άσκηση της γενικής διαχείρισης των οικονομικών της Κεντρικής Διοίκησης …», σύμφωνα δε με το άρθρο 21, κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του, επικουρείται από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους. Περαιτέρω, στον ίδιο νόμο ορίζονται τα εξής: Άρθρο 168 «1. Εσωτερικός έλεγχος πραγματοποιείται σε όλους τους φορείς της Γενικής Κυβέρνησης, όπως ορίζεται στην παράγραφο 2 του άρθρου 4 του ν. 3492/2006. Ο εσωτερικός έλεγχος ανατίθεται στις Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου που συστήνονται με το άρθρο 12 του ιδίου νόμου υπό την γενική καθοδήγηση και εποπτεία του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους. 2. Στα συστήματα λογιστικών και δημοσιονομικών αναφορών κάθε φορέα της Γενικής Κυβέρνησης, στα οποία περιλαμβάνεται κάθε φορέας της Κεντρικής Διοίκησης, καθορίζονται κατάλληλες εσωτερικές δικλείδ[ες], που αξιολογούνται από τις Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου κάθε φορέα της Γενικής Κυβέρνησης. 3. Οι εκθέσεις ελέγχου των Υπηρεσιών Εσωτερικού Ελέγχου των παραγράφων 1 και 2 κοινοποιούνται αμελλητί στο Ελεγκτικό Συνέδριο». Άρθρο 169 «1. Το Ελεγκτικό Συνέδριο ασκεί τον εξωτερικό έλεγχο των οικονομικών καταστάσεων και λογαριασμών, καθώς και των συστημάτων λογιστικών και δημοσιονομικών αναφορών κατά το άρθρο 3 παρ. 1 της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ, για όλους τους φορείς της Γενικής Κυβέρνησης. 2. Το Ελεγκτικό Συνέδριο παρακολουθεί, ελέγχει και αξιολογεί την αποτελεσματικότητα και την επάρκεια των Υπηρεσιών Εσωτερικού Ελέγχου και των εσωτερικών δικλείδων όλων των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης».
Νομικό καθεστώς της ΕΕΤΤ
8. Επειδή, με το άρθρο δεύτερο παρ. 3 του ν. 2246/1994 «Οργάνωση και λειτουργία του τομέα τηλεπικοινωνιών» (Α΄ 172), όπως αυτό τροποποιήθηκε με το άρθρο 7 παρ. 2 του ν. 2668/1998 (Α΄ 282), συστήθηκε ως ρυθμιστική αρχή, με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, αρμόδια για την εποπτεία της τηλεπικοινωνιακής και η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών της ταχυδρομικής αγοράς. Η εν λόγω ρυθμιστική αρχή μετονομάστηκε σε Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων με το άρθρο 3 του ν. 2867/2000 «Οργάνωση και λειτουργία των τηλεπικοινωνιών και άλλες διατάξεις» (Α΄ 273), με την ίδια δε διάταξη ορίστηκε ότι η εν λόγω Επιτροπή αποτελεί την Εθνική Ρυθμιστική Αρχή σε θέματα τηλεπικοινωνιών, επιφορτισμένη με τον έλεγχο και τη ρύθμιση του τομέα των τηλεπικοινωνιών και την εποπτεία της τηλεπικοινωνιακής αγοράς, αποτελεί δε ανεξάρτητη διοικητική αρχή με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Με την ίδια διάταξη του άρθρου 3 του ν. 2867/2000 προβλέφθηκαν τα σχετικά με τη συγκρότηση, τις αρμοδιότητες, τη λειτουργία και τη διοίκηση της ΕΕΤΤ. Ακολούθως, με τον ν. 3431/2006 «Περί Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών και άλλες διατάξεις» (Α΄ 13) καθορίσθηκε το πλαίσιο παροχής δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών και συναφών ευκολιών και υπηρεσιών εντός της ελληνικής επικράτειας, σύμφωνα δε με τους ορισμούς του νόμου αυτού, η ΕΕΤΤ είναι ανεξάρτητη διοικητική αρχή με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια (άρθρο 6 παρ. 2) καθώς και ίδιους πόρους (διοικητικά τέλη και τέλη για δικαιώματα χρήσης) και δεν χρηματοδοτείται από τον κρατικό προϋπολογισμό (άρθρα 60 και 61). Η εν λόγω ανεξάρτητη διοικητική αρχή υπάγεται ήδη στο πεδίο εφαρμογής του ν. 4053/2012 «Ρύθμιση λειτουργίας της ταχυδρομικής αγοράς, θεμάτων ηλεκτρονικών επικοινωνιών και άλλες διατάξεις» (Α΄ 44) που διέπει τη ρύθμιση και την εποπτεία της αγοράς των ταχυδρομικών υπηρεσιών και του ν. 4070/2012 «Ρυθμίσεις Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών, Μεταφορών, Δημοσίων Έργων και άλλες διατάξεις» (Α΄ 82) που διέπει τη ρύθμιση και την εποπτεία της αγοράς των τηλεπικοινωνιών. Ειδικότερα, στο άρθρο 6 του ν. 4070/2012, όπως ισχύει μετά την αντικατάστασή του από το άρθρο 17 του ν. 4339/2015 (Α΄ 133), ορίζονται τα εξής: «1. Με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 4, ο έλεγχος και η εποπτεία της αγοράς των ηλεκτρονικών επικοινωνιών ασκούνται από την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ε.Ε.Τ.Τ.), η οποία αποτελεί την Εθνική Ρυθμιστική Αρχή (National Regulatory Authority) σε θέματα παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, συναφών ευκολιών και συναφών υπηρεσιών και έχει συσταθεί με το ν. 2246/1994 (Α΄ 172). Λειτουργεί ως ανεξάρτητη αρχή με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και έδρα την Αθήνα. Κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, τα μέλη της Ε.Ε.Τ.Τ. απολαύουν προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας. Για την άσκηση των αρμοδιοτήτων του άρθρου 4 του ν. 4070/2012 η Ε.Ε.Τ.Τ. εποπτεύεται από τον Υπουργό Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων. 2. Η Ε.Ε.Τ.Τ. συγκροτείται από εννέα (9) μέλη, εκ των οποίων ένας είναι Πρόεδρος και δύο Αντιπρόεδροι. … 3. Ο Πρόεδρος και οι Αντιπρόεδροι επιλέγονται και διορίζονται από το Υπουργικό Συμβούλιο, ύστερα από πρόταση του Υπουργού Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων και γνώμη της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής. Τα υπόλοιπα μέλη της Ε.Ε.Τ.Τ. διορίζονται από τον Υπουργό Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων. Οι πράξεις διορισμού όλων των μελών της Ε.Ε.Τ.Τ. δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Η θητεία του Προέδρου και των μελών της Ε.Ε.Τ.Τ. είναι τετραετής. Δεν επιτρέπεται ο διορισμός των μελών της Ε.Ε.Τ.Τ. για περισσότερο από δύο θητείες, διαδοχικές ή μη. 4. … Οι αποφάσεις, πράξεις και λοιπά διοικητικά ή μη έγγραφα της Ε.Ε.Τ.Τ. που αφορούν στην άσκηση των αρμοδιοτήτων του άρθρου 4 του ν. 4070/2012 γνωστοποιούνται στον Υπουργό Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων. Έκθεση πεπραγμένων της Ε.Ε.Τ.Τ. υποβάλλεται κατ’ έτος στον Υπουργό Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων και στον Πρόεδρο της Βουλής. Η Ε.Ε.Τ.Τ. υποβάλλει κατ’ έτος στον Υπουργό Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων, κατόπιν αιτήματος αυτού, εκθέσεις για την κατάσταση στον τομέα ηλεκτρονικών επικοινωνιών. 5. … ». Κατά δε το άρθρο 11 παρ. 4 του ν. 4070/2012 «Η Ε.Ε.Τ.Τ. εκπροσωπείται έναντι τρίτων, δικαστικώς και εξωδίκως, από τον Πρόεδρο της και, όταν αυτός κωλύεται, από τον αρμόδιο Αντιπρόεδρο. … ». Περαιτέρω, το άρθρο 74 του αυτού νόμου ορίζει ότι: «1. Με αποφάσεις της Ε.Ε.Τ.Τ. επιβάλλονται, κατά περίπτωση, στους παρόχους ηλεκτρονικών επικοινωνιών τα ακόλουθα τέλη, που περιέρχονται σε αυτήν: α) τέλη στο πλαίσιο των Γενικών Αδειών, ιδίως από τη διαχείριση, τον έλεγχό τους και την επιβολή του συστήματος Γενικών Αδειών, β) τέλη στο πλαίσιο της χορήγησης των δικαιωμάτων χρήσης, ιδίως για τη διαχείριση και τον έλεγχο των αιτήσεων των παρόχων, γ) τέλη στο πλαίσιο των ειδικών υποχρεώσεων που επιβάλλονται στις επιχειρήσεις δυνάμει των άρθρων 44, 47 παράγραφοι 1, 2, 4 και 5 και 49 του παρόντος, δ) τέλη στο πλαίσιο της εκχώρησης ονομάτων χώρου, ε) τέλη στο πλαίσιο του ελέγχου και της εποπτείας του φάσματος. 2. Τα προβλεπόμενα στην προηγούμενη παράγραφο τέλη: α) των σημείων α΄, β΄, γ΄ και ε΄ της παραγράφου 1 καλύπτουν, συνολικά, μόνον τις διοικητικές δαπάνες της Ε.Ε.Τ.Τ., που προκύπτουν από τη διαχείριση, τον έλεγχο και την επιβολή του συστήματος Γενικών Αδειών και των δικαιωμάτων χρήσης ραδιοσυχνοτήτων ή / και αριθμών, ως και των ειδικών υποχρεώσεων οι οποίες προβλέπονται στα άρθρα 44, 47 παράγραφοι 1, 2, 4 και 5 και 49 του παρόντος, οι οποίες μπορούν να περιλαμβάνουν δαπάνες για διεθνή συνεργασία και ιδίως για την ενεργή συμμετοχή και συνεισφορά στον Φορέα Ευρωπαϊκών Ρυθμιστικών Αρχών στις Ηλεκτρονικές Επικοινωνίες (BEREC) εναρμόνιση και τυποποίηση, ανάλυση αγοράς, παρακολούθηση της συμμόρφωσης και άλλους ελέγχους της αγοράς, καθώς και κανονιστικές πράξεις που περιλαμβάνουν την εκπόνηση και την επιβολή παράγωγου δικαίου και διοικητικών αποφάσεων, όπως αποφάσεων για την πρόσβαση και τη διασύνδεση, τις δαπάνες του άρθρου 13 του παρόντος, με σκοπό την εξασφάλιση επαρκών χρηματοδοτικών και ανθρώπινων πόρων για την εκτέλεση των καθηκόντων της όπως ορίζονται στο παρόντα νόμο και β) επιβάλλονται στους παρόχους κατά αντικειμενικό, διαφανή και αναλογικό τρόπο, προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, ώστε να ελαχιστοποιούνται οι πρόσθετες διοικητικές δαπάνες και οι συναφείς δαπάνες. 3. … 4. … 5. Στο τέλος εκάστου ημερολογιακού έτους η Ε.Ε.Τ.Τ. εξετάζει το συνολικό ποσό των εισπραχθέντων τελών, καθώς και το συνολικό ποσό των δαπανών αυτής, για τη διασφάλιση της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειάς της σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 6 του παρόντος. Σε περίπτωση διαπίστωσης οποιασδήποτε διαφοράς μεταξύ αυτών, η Ε.Ε.Τ.Τ. προβαίνει σε σχετικές αναπροσαρμογές για τα τέλη του επερχόμενου έτους, συνυπολογίζοντας ποσό που επιτρέπει σε κάθε περίπτωση τη διατήρηση αποθεματικού της Ε.Ε.Τ.Τ., ίσου με το τριάντα τοις εκατό (30%) των προσυπολογιζόμενων δαπανών». Ακολούθως, στο άρθρο 75 του αυτού νόμου, όπως αυτό ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, ορίζονται τα εξής: «1. Εκτός των προβλεπόμενων στο προηγούμενο άρθρο διοικητικών τελών, η Ε.Ε.Τ.Τ. καθορίζει και επιβάλλει στους παρόχους ηλεκτρονικών επικοινωνιών τέλη για δικαιώματα χρήσης ραδιοσυχνοτήτων και δικαιώματα χρήσης αριθμών, τα οποία αντανακλούν την ανάγκη διασφάλισης της βέλτιστης χρήσης των πόρων αυτών. Επίσης, η Ε.Ε.Τ.Τ. καθορίζει και επιβάλει τέλη για δικαιώματα χρήσης ονομάτων χώρου τα οποία στοχεύουν στη διασφάλιση βέλτιστης χρήσης των πόρων αυτών. 2. Η Ε.Ε.Τ.Τ. επιβάλλει τα τέλη της παραγράφου 1 κατά τρόπο αντικειμενικό, διαφανή, αμερόληπτο και αναλογικά προς τον επιδιωκόμενο σκοπό και λαμβάνει υπόψη τους στόχους του άρθρου 3 του παρόντος. 3. … 4. Η Ε.Ε.Τ.Τ. με αποφάσεις της ρυθμίζει τον τρόπο υπολογισμού, τον τρόπο και την προθεσμία καταβολής των τελών που προβλέπονται στο άρθρο 74 του παρόντος και στο παρόν άρθρο, καθώς και κάθε άλλη σχετική λεπτομέρεια. 5. Στην Ε.Ε.Τ.Τ., με την επιφύλαξη των λοιπών διατάξεων του παρόντος νόμου, αποδίδεται και περιέρχεται επίσης κάθε άλλο ποσό το οποίο εισπράττεται από οποιαδήποτε διοικητική ή δικαστική αρχή ή άλλον τρίτο ως χρηματική ποινή, πρόστιμο ή προϊόν δήμευσης σε σχέση με τις αρμοδιότητές της, σύμφωνα με τον παρόντα νόμο. Τα προβλεπόμενα στο παρόν άρθρο τέλη, όπως και κάθε άλλο εισπραττόμενο ποσό, καταβάλλονται απευθείας ως έσοδο στο όνομα και για λογαριασμό της Ε.Ε.Τ.Τ. και κατατίθενται σε τραπεζικούς λογαριασμούς αυτής. 6. Αν από την ανωτέρω οικονομική διαχείριση της Ε.Ε.Τ.Τ. κάθε έτους, μετά την αφαίρεση από την Ε.Ε.Τ.Τ. ποσών: (α) ίσων με τις κάθε φορά επίδικες διαφορές κατά της Ε.Ε.Τ.Τ. και (β) πάσης φύσεως προβλέψεων, ιδίως επισφαλών ή/και ανεπίδεκτων εισπράξεως απαιτήσεων από υπόχρεους καταβολής τελών, προκύπτει θετικό οικονομικό αποτέλεσμα (έσοδα μείον έξοδα), ποσοστό του αποτελέσματος αυτού αποδίδεται στον Κρατικό Προϋπολογισμό, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις, ως δημόσιο έσοδο και διατίθεται πρωτίστως για την εξυπηρέτηση των σκοπών του παρόντος νόμου. Η απόδοση γίνεται εντός του επομένου μηνός από την έγκριση του ισολογισμού από την Ε.Ε.Τ.Τ. και την υπογραφή των οικονομικών καταστάσεων από τους ορκωτούς λογιστές. Το ανωτέρω αποδιδόμενο ποσοστό, που δεν θα υπερβαίνει το 80%, καθώς και οι σχετικές λεπτομέρειες, καθορίζονται με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων, ύστερα από αιτιολογημένη εισήγηση της Ε.Ε.Τ.Τ. … Το υπόλοιπο ποσοστό παραμένει στην Ε.Ε.Τ.Τ. και μπορεί να διατίθεται στη Γενική Γραμματεία Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Γ.Γ.Τ.Τ.) ύστερα από απόφαση του Υπουργού Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων για δαπάνες που προάγουν τους σκοπούς της Γ.Γ.Τ.Τ. … 7. Από 1.1.2015, κατά το μεθεπόμενο οικονομικό έτος εκάστης διαχειριστικής χρήσεως, το τυχόν αδιάθετο ποσό του αποθεματικού, που μπορεί, κατά τα ανωτέρω, να διατίθεται για ανάγκες της Γενικής Γραμματείας Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων, και το οποίο έχει παραμείνει στην Ε.Ε.Τ.Τ., αποδίδεται στον Κρατικό Προϋπολογισμό με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων, ύστερα από αιτιολογημένη εισήγηση της Ε.Ε.Τ.Τ. 8. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων, ύστερα από αιτιολογημένη εισήγηση της Ε.Ε.Τ.Τ., αποδίδεται εφάπαξ στον Κρατικό Προϋπολογισμό εντός του 2014 το σύνολο του αδιάθετου αποθεματικού των ετών 1995 έως και 2012, που δεν έχει διατεθεί για δαπάνες της Γενικής Γραμματείας Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων και παραμένει στην Ε.Ε.Τ.Τ. εντός τριών (3) μηνών από τη δημοσίευση του παρόντος. 9. Ο έλεγχος των οικονομικών στοιχείων και ετήσιων λογαριασμών και οικονομικών καταστάσεων της Ε.Ε.Τ.Τ. γίνεται από ορκωτούς ελεγκτές. Τα στοιχεία αυτά και οι οικονομικές καταστάσεις δημοσιεύονται ετησίως σε μία τουλάχιστον ημερήσια εφημερίδα και στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, καταχωρούνται δε στον ιστοχώρο της Ε.Ε.Τ.Τ. 10. Με Κανονισμό, που εκδίδεται με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων μετά από εισήγηση της Ε.Ε.Τ.Τ. καθορίζεται ο τρόπος οικονομικής διαχείρισης αυτής». Εξάλλου, στο άρθρο 5 του ν. 4053/2012 ορίζονται τα εξής: «1. Η Ε.Ε.Τ.Τ. αποτελεί την Εθνική Ρυθμιστική Αρχή στον τομέα των ταχυδρομικών υπηρεσιών και ασκεί τις ακόλουθες αρμοδιότητες: α. … β. … 1. Εκδίδει Κανονισμούς σχετικά με τις γενικές και ειδικές άδειες με τους οποίους ρυθμίζονται ιδίως οι όροι παροχής υπηρεσιών υπό καθεστώς γενικής ή ειδικής άδειας, η τροποποίηση των όρων αυτών, καθώς και κάθε θέμα σχετικά με την καταβολή τελών από τους φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών…». Ακολούθως, το άρθρο 6 του ίδιου νόμου ορίζει ότι: «1. Στους χρήστες ταχυδρομικών υπηρεσιών, ανεξάρτητα από το σημείο της Ελληνικής Επικράτειας στο οποίο βρίσκονται, παρέχεται μονίμως και σε τιμές προσιτές, καθολική υπηρεσία, συγκεκριμένης ποιότητας, ως κατωτέρω ορίζεται …». Στο άρθρο 7 του αυτού νόμου ορίζονται τα εξής: «1. Με απόφαση του Υπουργού Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων ορίζεται ο δημόσιος ή ιδιωτικός φορέας που παρέχει την καθολική υπηρεσία στο σύνολο της Επικράτειας και ο οποίος επιλέγεται σύμφωνα με τις διατάξεις του π.δ. 59/2007 (Α΄ 63). Η ανάθεση της καθολικής υπηρεσίας γίνεται σύμφωνα με τις αρχές της διαφάνειας, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της αναλογικότητας. Η Ε.Ε.Τ.Τ. κοινοποιεί την ταυτότητα του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και ενημερώνει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σχετικά με τα μέτρα που έχουν ληφθεί για την εξασφάλιση της καθολικής υπηρεσίας. 2. Με σύμβαση που υπογράφεται μεταξύ του φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας και του Υπουργού Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων καθορίζονται οι όροι και προϋποθέσεις παροχής της καθολικής υπηρεσίας, οι κυρώσεις σε περίπτωση μη τήρησης των προβλεπόμενων όρων και προϋποθέσεων, η μέγιστη κατ’ αποκοπήν αποζημίωση των χρηστών σε περίπτωση πλημμελούς παροχής υπηρεσιών. Ο έλεγχος της τήρησης των όρων της σύμβασης και η επιβολή των κυρώσεων πραγματοποιείται από την Ε.Ε.Τ.Τ. 3. … 4. …» . Επίσης, στο άρθρο 11 του ως άνω νόμου ορίζεται ότι: «1. Επιτρέπεται η παροχή όλων των ταχυδρομικών υπηρεσιών, πλην των υπηρεσιών του άρθρου 6 του παρόντος, από φυσικά ή νομικά πρόσωπα υπό καθεστώς γενικής άδειας, μετά την εγγραφή τους στο Μητρώο Ταχυδρομικών Επιχειρήσεων που τηρείται στην Ε.Ε.Τ.Τ. 2. Με Κανονισμό που εκδίδει η Ε.Ε.Τ.Τ. και ο οποίος δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ρυθμίζονται οι κατηγορίες των γενικών αδειών, ο τρόπος εγγραφής των φυσικών και νομικών προσώπων στο Μητρώο, ο καθορισμός του ύψους των ετήσιων ανταποδοτικών τελών και ο τρόπος καταβολής τους, καθώς και κάθε σχετικό θέμα που αφορά τις γενικές άδειες. 3. … 4. Η Ε.Ε.Τ.Τ. εγγράφει την επιχείρηση στο Μητρώο Ταχυδρομικών Επιχειρήσεων, μέσα σε δεκαπέντε (15) ημέρες από την ημερομηνία κατάθεσης της Δήλωσης Παροχής Ταχυδρομικών Υπηρεσιών, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις της προηγούμενης παραγράφου. Η εγγραφή αυτή αποτελεί τη Γενική Άδεια παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών. …», ενώ, τέλος, στο άρθρο 13 του αυτού νόμου ορίζονται τα εξής: « 1. Φυσικά και νομικά πρόσωπα που παρέχουν ταχυδρομικές υπηρεσίες οφείλουν: α. … η. Να καταβάλλουν στην Ε.Ε.Τ.Τ. τα ετήσια ανταποδοτικά τέλη όπως αυτά ορίζονται κάθε φορά, καθώς και τα τέλη χρηματοδότησης του κόστους της καθολικής υπηρεσίας. θ. … 2. …».
«Κανονισμός οικονομικής διαχείρισης της Ε.Ε.Τ.Τ.»
9. Επειδή, κατ’ επίκληση των ν. 2668/1998 και 2867/2000 (Α΄ 273) εκδόθηκε η 62189/18.10.2001 απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Μεταφορών και Επικοινωνιών «Κανονισμός οικονομικής διαχείρισης της Ε.Ε.Τ.Τ.» (Β΄ 1391) – η οποία εξακολουθεί να ισχύει σύμφωνα με το άρθρο 79 παρ. 6 του ν. 4070/2012 και το άρθρο 20 παρ. 2 του ν. 4053/2012 – με την οποία ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: Άρθρο 2 «Τα έσοδα της Ε.Ε.Τ.Τ. είναι τα ακόλουθα: Α. Τα πάγια τέλη χορήγησης Ειδικών ή Γενικών Αδειών και τα ανταποδοτικά τέλη που επιβάλλονται σε όλες τις τηλεπικοινωνιακές και ταχυδρομικές επιχειρήσεις ανεξάρτητα από το καθεστώς ιδιοκτησίας τους. Β. Τέλη χρήσης φάσματος ραδιοσυχνοτήτων. Γ. Τέλη εκχώρησης, δέσμευσης και χρήσης αριθμών του Εθνικού Σχεδίου Αριθμοδότησης. Δ. Άλλα ποσά που εισπράττονται από οποιαδήποτε διοικητική ή δικαστική αρχή, ή άλλον τρίτον ως χρηματική ποινή, προϊόν δήμευσης ή δικαστικό πρόστιμο σε σχέση με την άσκηση των τηλεπικοινωνιακών και ταχυδρομικών δραστηριοτήτων που ρυθμίζονται από τους ν. 2867/2000 και ν. 2668/98. Ε. Κάθε άλλο ποσό, που προβλέπεται από την εκάστοτε ισχύουσα εθνική και κοινοτική νομοθεσία, όπως επιδοτήσεις προγραμμάτων κ.λ.π.». Άρθρο 3 «Δαπάνες απαραίτητες για την εξυπηρέτηση της λειτουργίας της Ε.Ε.Τ.Τ. προς επίτευξη των σκοπών και την άσκηση των αρμοδιοτήτων της είναι ιδίως: Α. Αμοιβές του εν γένει προσωπικού της Ε.Ε.Τ.Τ., αμοιβές ειδικών επιστημόνων, μελών ομάδων εργασίας, κ.λ.π. Β. Λειτουργικές δαπάνες της Ε.Ε.Τ.Τ., … Ε. Δαπάνες μετακίνησης των μελών της Ε.Ε.Τ.Τ. καθώς και του εν γένει προσωπικού της, για τις ανάγκες της, το ανώτατο ύψος των οποίων ορίζεται με απόφαση της Ολομέλειας της Ε.Ε.Τ.Τ. ΣΤ. … Η. Οποιαδήποτε άλλη δαπάνη κρίνεται αναγκαία από την Ολομέλεια της Ε.Ε.Τ.Τ., που στόχο έχει την εύρυθμη λειτουργία της την επίτευξη του σκοπού της και την άσκηση των αρμοδιοτήτων της». Άρθρο 4 «1. Η οικονομική διαχείριση των εσόδων της Ε.Ε.Τ.Τ. πραγματοποιείται από την Ολομέλεια, η οποία εγκρίνει κάθε δαπάνη με αποφάσεις της που εκτελούνται από το Οικονομικό Τμήμα της Ε.Ε.Τ.Τ. Η Ολομέλεια της Ε.Ε.Τ.Τ. δύναται να εξουσιοδοτεί τον Πρόεδρο ή τους Αντιπροέδρους για την έγκριση οποιασδήποτε δαπάνης εμπίπτει στις διατάξεις του παρόντος κανονισμού. 2. Mε απόφαση της Ολομέλειας της Ε.Ε.Τ.Τ. μπορούν να ανατίθενται στα μέλη της Ε.Ε.Τ.Τ. ή σε μέλη του προσωπικού της συγκεκριμένα διαχειριστικά καθήκοντα». Άρθρο 5 «1. Με απόφαση της Ολομέλειας συστήνονται ειδικοί λογαριασμοί σε Τραπεζικά ιδρύματα, όπου κατατίθενται τα έσοδα του άρθρου 2 του παρόντος. … 2. … 3. Για την πραγματοποίηση κάθε δαπάνης απαιτείται η πρόβλεψή της στον Προϋπολογισμό της Ε.Ε.Τ.Τ.». Άρθρο 8 «1. Ο τακτικός έλεγχος της οικονομικής διαχείρισης της Ε.Ε.Τ.Τ. και ο έλεγχος του ισολογισμού πραγματοποιείται κάθε χρόνο από ορκωτούς ελεγκτές, οι οποίοι συντάσσουν έως το τέλος Ιουνίου κάθε έτους έκθεση για τη διαχείριση και τον απολογισμό του Διαχειριστικού έτους που έληξε και την υποβάλλουν μαζί με τα σχετικά απολογιστικά στοιχεία στο Ελεγκτικό Συνέδριο του Κράτους και στον Υπουργό Μεταφορών και Επικοινωνιών. Οι δαπάνες του ελέγχου βαρύνουν τον προϋπολογισμό της Ε.Ε.Τ.Τ. 2. Ο έλεγχος των δαπανών θα ενεργείται με βάση τα πρωτότυπα δικαιολογητικά, δηλαδή τα σχετικά τιμολόγια και αποδείξεις ή νόμιμα παραστατικά παροχής υπηρεσιών, τα οποία θα τηρεί το Οικονομικό τμήμα για κάθε πραγματοποιούμενη δαπάνη. 3. Στο τέλος κάθε διαχειριστικής χρήσης με μέριμνα του Προέδρου της Ε.Ε.Τ.Τ. συντάσσεται ο απολογισμός και ο ετήσιος ισολογισμός και υποβάλλεται για έγκριση στην Ολομέλεια της Ε.Ε.Τ.Τ.». Επίσης, κατ’ επίκληση ιδίως των άρθρων 3 παρ. 12 και 13 παρ. 8 του ν. 2867/2000 εκδόθηκε η 237/84/3.12.2001 απόφαση του Προέδρου της ΕΕΤΤ «Κανονισμός Διαχείρισης Δαπανών της ΕΕΤΤ και Παροχής σχετικών εξουσιοδοτήσεων» (Β΄ 1701) – η οποία εξακολουθεί να ισχύει σύμφωνα με το άρθρο 79 παρ. 6 του ν. 4070/2012 – με την οποία ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: Άρθρο 1 «1. Στα πλαίσια του Ετήσιου Προϋπολογισμού της, η ΕΕΤΤ συντάσσει τον Ετήσιο Προϋπολογισμό Δαπανών (ΕΠΔ), που περιλαμβάνει τις δαπάνες που είναι αναγκαίες για την αποτελεσματική λειτουργία της Επιτροπής, την επίτευξη των στόχων της και την άσκηση των αρμοδιοτήτων της. Ο Προϋπολογισμός αυτός εγκρίνεται από την Ολομέλεια της ΕΕΤΤ μέχρι τέλους Δεκεμβρίου κάθε έτους και αναφέρεται στο επόμενο έτος. 2. Ο ΕΠΔ περιλαμβάνει όλες τις αναγκαίες κατηγορίες δαπανών για την λειτουργία της ΕΕΤΤ και προβλέπει τις δαπάνες στις οποίες πρόκειται να προβεί η Επιτροπή κατά το αντίστοιχο έτος. 3. Η κατάρτιση και έγκριση του ΕΠΔ γίνεται ως εξής: 3.1 Ο Πρόεδρος της ΕΕΤΤ παρέχει κατευθύνσεις προς τον Διευθυντή Οικονομικών και Διοικητικών Υπηρεσιών σχετικά με τις βασικές αρχές της κατάρτισης του ΕΠΔ του επόμενου έτους. 2. … 3.4 Ο Προϊστάμενος του Τμήματος Οικονομικών Υπηρεσιών συγκεντρώνει τους επί μέρους Ετήσιους Προϋπολογισμούς Δαπανών των Διοικητικών Ενοτήτων και διαμορφώνει τον προτεινόμενο ΕΠΔ της ΕΕΤΤ. … 3.5 Ο Πρόεδρος της ΕΕΤΤ εξετάζει τον προτεινόμενο ΕΠΔ και διαμορφώνει την τελική εισήγηση προς την Ολομέλεια, … 3.6 Η Ολομέλεια δύναται να τροποποιεί ή να εγκρίνει με Απόφασή της τον προτεινόμενο Ετήσιο Προϋπολογισμό Δαπανών της ΕΕΤΤ. 3.7 Η διενέργεια των δαπανών της ΕΕΤΤ γίνεται με βάση τον εγκεκριμένο ΕΠΔ. … 5. Με ανάλογες διαδικασίες, συντάσσεται ο Ετήσιος Απολογισμός του Προϋπολογισμού των Δαπανών της ΕΕΤΤ. …».
Οδηγία 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 7ης Μαρτίου 2002 «Σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία πλαίσιο)»
10. Επειδή, εξάλλου, προβλέψεις σχετικές με την ανεξαρτησία και τη λειτουργική αυτονομία των εθνικών αρχών ελέγχου, ρύθμισης και εποπτείας της αγοράς των ηλεκτρονικών επικοινωνιών περιέχονται στην Οδηγία 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 7ης Μαρτίου 2002 «Σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία πλαίσιο)» (EE L 108 της 24.4.2002). Ειδικότερα, στο προοίμιο της οδηγίας αυτής διαλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, στην αιτιολογική σκέψη 11, τα εξής: «Σύμφωνα με την αρχή του διαχωρισμού κανονιστικών και εκτελεστικών αρμοδιοτήτων, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εγγυώνται την ανεξαρτησία της εθνικής κανονιστικής αρχής ή αρχών ούτως ώστε να εξασφαλίζεται η αμεροληψία των αποφάσεών τους. Αυτή η απαίτηση ανεξαρτησίας εφαρμόζεται με την επιφύλαξη της θεσμικής αυτονομίας και των συνταγματικών υποχρεώσεων των κρατών μελών, ή της αρχής της ουδετερότητας όσον αφορά τους κανόνες των κρατών μελών που διέπουν το καθεστώς ιδιοκτησίας, που ορίζεται στο άρθρο 295 της συνθήκης. Οι εθνικές κανονιστικές αρχές θα πρέπει να διαθέτουν όλους τους απαραίτητους πόρους, όσον αφορά το προσωπικό, την εμπειρία και τα οικονομικά μέσα, για να διεκπεραιώνουν τα καθήκοντά τους». Περαιτέρω, το άρθρο 3 (υπό τον τίτλο «Εθνικές κανονιστικές αρχές») της Οδηγίας 2002/21, όπως η παράγραφος 3 αυτού τροποποιήθηκε και η παράγραφος 3α αυτού προστέθηκε με το άρθρο 1 περ. 3 υποπερ. α και β της Οδηγίας 2009/140/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 25ης Νοεμβρίου 2009 «Για την τροποποίηση των οδηγιών 2002/21/ΕΚ σχετικά με το κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών …» (ΕΕ L 337/37, διορθωτικό αυτής ΕΕ L 241/8 της 10.9.2013) ορίζει ότι: «1. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι καθένα από τα καθήκοντα που ανατίθενται στις εθνικές κανονιστικές αρχές βάσει της παρούσας οδηγίας και των ειδικών οδηγιών, αναλαμβάνεται από αρμόδιο φορέα. 2. Τα κράτη μέλη εγγυώνται την ανεξαρτησία των εθνικών κανονιστικών αρχών εξασφαλίζοντας ότι οι εθνικές κανονιστικές αρχές είναι νομικά διακριτές και λειτουργικά ανεξάρτητες από όλους τους οργανισμούς παροχής δικτύων, εξοπλισμού ή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών. ... 3. Τα κράτη μέλη μεριμνούν για την αμεροληψία, τη διαφάνεια και την έγκαιρη δράση των εθνικών κανονιστικών αρχών κατά την άσκηση των εξουσιών τους. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές να διαθέτουν επαρκείς χρηματοδοτικούς και ανθρώπινους πόρους για την εκτέλεση των καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί. 3α. Υπό την επιφύλαξη των διατάξεων των παραγράφων 4 και 5, οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές που είναι υπεύθυνες για την εκ των προτέρων κανονιστική ρύθμιση των αγορών ή για την επίλυση των διαφορών μεταξύ επιχειρήσεων σύμφωνα με το άρθρο 20 ή 21 της παρούσας οδηγίας ενεργούν ανεξάρτητα και δεν ζητούν ούτε λαμβάνουν οδηγίες από κανέναν άλλον φορέα σε σχέση με την εκτέλεση των καθηκόντων αυτών που τους έχουν ανατεθεί βάσει εθνικών νομοθετικών ρυθμίσεων που υλοποιούν την κοινοτική νομοθεσία. Αυτό δεν εμποδίζει την επιτήρηση σύμφωνα με το εθνικό συνταγματικό δίκαιο. Εξουσία αναστολής ή ακύρωσης αποφάσεων των εθνικών κανονιστικών αρχών διαθέτουν αποκλειστικά τα όργανα προσφυγής που έχουν συγκροτηθεί σύμφωνα με το άρθρο 4. … Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές που αναφέρονται στην πρώην υποπαράγραφο διαθέτουν χωριστούς ετήσιους προϋπολογισμούς. Οι προϋπολογισμοί δημοσιοποιούνται. Τα κράτη μέλη μεριμνούν επίσης ώστε να διαθέτουν οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές επαρκείς οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους που θα τους επιτρέπουν να συμμετέχουν ενεργά και να συνεισφέρουν στον Φορέα Ευρωπαϊκών Ρυθμιστικών Αρχών στις Ηλεκτρονικές Επικοινωνίες (BEREC) …». Στο προοίμιο της Οδηγίας 2009/140 αναφέρονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «13. Η ανεξαρτησία των εθνικών ρυθμιστικών αρχών θα πρέπει να ενισχυθεί ώστε να εξασφαλισθεί αποτελεσματικότερη εφαρμογή του κανονιστικού και να αυξηθεί το κύρος τους και η προβλεψιμότητα των αποφάσεων τους. Για το σκοπό αυτό θα πρέπει να υπάρξει ρητή πρόβλεψη στην εθνική νομοθεσία που θα εξασφαλίσει ότι, κατά την άσκηση των καθηκόντων της, μια εθνική ρυθμιστική αρχή υπεύθυνη για την εκ των προτέρων κανονιστική ρύθμιση των αγορών ή για την επίλυση διαφορών μεταξύ των επιχειρήσεων, προστατεύεται έναντι εξωτερικών παρεμβάσεων ή πολιτικών πιέσεων που ενδέχεται να θέσουν σε κίνδυνο την ανεξάρτητη αξιολόγησή της στα θέματα των οποίων επιλαμβάνεται … Είναι σημαντικό οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές που είναι υπεύθυνες για την εκ των προτέρων ρύθμιση των αγορών να έχουν δικό τους προϋπολογισμό, που να τους παρέχει ιδίως τη δυνατότητα να προσλαμβάνουν επαρκή αριθμό ειδικευμένου προσωπικού. Για την εξασφάλιση διαφάνειας θα πρέπει ο προϋπολογισμός αυτός να δημοσιεύεται ετησίως».
Ιστορικό της διαφοράς
11. Επειδή, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Με την 33/30.1.2015 απόφαση της ΕΣΕΛ καθορίσθηκαν τα κριτήρια επιλογής του δείγματος φορέων για τον προγραμματισμό των τακτικών ελέγχων της Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων (ΔΔΕ) έτους 2015 και αποφασίσθηκε ο διαχωρισμός «των φορέων που απαρτίζουν το ελεγκτικό περιβάλλον σε δύο (2) στρώματα» και η εφαρμογή επ’ αυτών διακριτής δειγματοληψίας από τη Διεύθυνση Σχεδιασμού και Αξιολόγησης Ελέγχου (ΔΣΑΕ, βλ. άρθρο 44 του π.δ. 111/2014 περί Οργανισμού του Υπουργείου Οικονομικών), ήτοι τυχαία δειγματοληψία στο πρώτο δείγμα και υπολογισμός κινδύνου βάσει τριών κριτηρίων στο δεύτερο δείγμα. Στο πρώτο στρώμα περιλαμβάνονται, κατά την ανωτέρω απόφαση της ΕΣΕΛ, οι φορείς που είχαν ήδη υποδειχθεί από τη Διεύθυνση Προγραμματισμού, Δημοσιονομικών Στοιχείων και Μεθοδολογίας ως υψηλού κινδύνου, λόγω ελλιπών ή προβληματικών δημοσιονομικών αναφορών ή αυξανόμενων ληξιπρόθεσμων υποχρεώσεων, μεταξύ δε αυτών είναι η αιτούσα ανεξάρτητη αρχή (βλ. προσαρτημένο πίνακα φορέων α΄ δείγματος τακτικών ελέγχων έτους 2015, α/α 5). Το προτεινόμενο ετήσιο πρόγραμμα τακτικών ελέγχων έτους 2015 της ΔΔΕ, βάσει του ως άνω αποτελέσματος της δειγματοληψίας, εγκρίθηκε με την 39/22.5.2015 απόφαση της ΕΣΕΛ. Ακολούθως, με τις 2/38396/ΔΔΕ/8.6.2015, 2/54536/ΔΔΕ/28.8.2015 και 2/54871/ΔΔΕ/1.9.2015 αποφάσεις του Προϊσταμένου της ΓΔΔΕ συγκροτήθηκε τριμελές ελεγκτικό κλιμάκιο για τη διενέργεια του εγκριθέντος από την ΕΣΕΛ τακτικού ελέγχου στην αιτούσα, κατ’ επίκληση των διατάξεων του ν. 3492/2006 και του άρθρου 45 του π.δ. 111/2014. Ο έλεγχος πραγματοποιήθηκε κυρίως με τη χρήση ερωτηματολογίων, όπου απαιτήθηκε δε δειγματοληψία για τη διερεύνηση των ερωτήσεων, τούτο έγινε βάσει δειγμάτων χρηματικών ενταλμάτων, μισθολογικών φακέλων, συμβάσεων προμηθειών αγαθών και υπηρεσιών και λογιστικών εγγραφών εισπράξεως εσόδων, με συγκεκριμένη δειγματοληπτική μέθοδο. Τα αποτελέσματα του ελέγχου κατεγράφησαν στην υπό στοιχείο (α) προσβαλλόμενη 3200 έκθεση, η οποία θεωρήθηκε από την Προϊσταμένη της ΔΔΕ και κοινοποιήθηκε στην αιτούσα την 28.1.2016 με την 2/3279/ΔΔΕ/15.1.2016 πράξη της ΔΔΕ, προκειμένου να υποβάλει αντιρρήσεις κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 17 του ν. 3492/2006. Στην έκθεση αναφέρεται, ειδικότερα, ότι στόχος του ελέγχου είναι «Η διαπίστωση της επάρκειας του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου της ΕΕΤΤ καθώς και η διαχείριση του προϋπολογισμού της για την οικονομική χρήση 2014», ότι ο έλεγχος διενεργήθηκε σύμφωνα με τις ανωτέρω διατάξεις των ν. 3492/2006 και 4270/2014, του π.δ. 111/2014 και του Κανονισμού Διενέργειας Ελέγχων και Ερευνών της ΓΔΔΕ. Περιγράφεται, στη συνέχεια, η «ελεγκτική προσέγγιση» [επιλογή δείγματος] και γίνεται μνεία των ελέγχων που διενεργήθηκαν στον ίδιο φορέα από ορκωτούς ελεγκτές για το οικονομικό έτος 2014 και από το Ελεγκτικό Συνέδριο για τα έτη 2013 και 2014. Ακολουθούν οι τέσσερις ενότητες, οι οποίες και αξιολογούνται [βλ. κατωτέρω], και συγκεκριμένα η ταυτότητα και το πλαίσιο λειτουργίας του ελεγχόμενου φορέα [διατάξεις που προβλέπουν τη σύσταση και τις αρμοδιότητές του], η οργάνωση, στελέχωση και λειτουργία του [οργανωτική δομή, προσωπικό, όργανα], η οικονομική του διαχείριση [νομοθετικό πλαίσιο, λογιστικά βιβλία-οικονομικές καταστάσεις, προϋπολογισμός-απολογισμός, έσοδα, δαπάνες] και η τήρηση εκ μέρους του φορέα των «κανόνων δημοσιότητας και πληροφόρησης». Περαιτέρω, στην έκθεση ελέγχου καταγράφονται και αξιολογούνται 12 συνολικά ευρήματα, που αφορούν την ενότητα «οικονομική διαχείριση», επ’ αυτών δε διατυπώνονται συγκεκριμένες συστάσεις που απευθύνονται, κατά περίπτωση, στην αιτούσα Αρχή, στο εποπτεύον Υπουργείο Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων ή σε άλλο εμπλεκόμενο Υπουργείο. Συγκεκριμένα: (1) Το εύρημα 1 αφορά τα τέλη που καταβάλλονται στην ΕΕΤΤ κατά την αδειοδότηση κατασκευής κεραίας, διαδικασία στην οποία εμπλέκονται, μεταξύ άλλων, οι πολεοδομικές υπηρεσίες των Δήμων και Περιφερειών: όπως διαπιστώθηκε, δεν έχουν ενταχθεί στο Σύστημα Ηλεκτρονικής Υποβολής Αιτήσεων [ΣΗΛΥΑ] όλες οι πολεοδομικές υπηρεσίες, «με αποτέλεσμα να μην ασκείται επαρκώς ο ρυθμιστικός ρόλος [της ΕΕΤΤ] στον χώρο της τηλεπικοινωνιακής αγοράς». Επί του ευρήματος 1 διατυπώθηκαν η σύσταση 1, με αποδέκτη το Υπουργείο Υποδομών Μεταφορών και Δικτύων, ώστε να μεριμνήσει για την έκδοση της απαιτούμενης υπουργικής αποφάσεως, η σύσταση 2, με αποδέκτη την αιτούσα, ώστε, μετά την υλοποίηση της συστάσεως 1, να εκδώσει, εντός ενός μηνός, απόφαση για τον καθορισμό του ύψους του οικείου τέλους, η σύσταση 3, με αποδέκτη το Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης, ώστε να ενημερώσει τις πολεοδομικές υπηρεσίες για την ανάγκη εντάξεώς τους στο ΣΗΛΥΑ, και η σύσταση 4, με αποδέκτη την αιτούσα και προθεσμία συμμορφώσεως ενός μηνός, προκειμένου να θέσει, μέχρι την πλήρη λειτουργία του ΣΗΛΥΑ, χρονικό περιορισμό στην ισχύ των χορηγούμενων από αυτήν πιστοποιητικών πληρότητας και να αποστείλει τη σχετική απόφασή της στη Διεύθυνση Σχεδιασμού και Αξιολόγησης Ελέγχων [ΔΣΑΕ]. (2) Το εύρημα 2 αφορά τα τέλη του τομέα ταχυδρομικών υπηρεσιών: κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι δεν έχει υπογραφεί σύμβαση μεταξύ του Δημοσίου και της ΕΛΤΑ ΑΕ για την ανάθεση σε αυτήν της παροχής καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας μέχρι την 31.12.2018 [κατά τις διατάξεις του άρθρου 21 παρ. 2 του ν. 4053/2012 (Α΄ 44)] και ότι δεν καταβάλλονται τα προβλεπόμενα ανταποδοτικά τέλη, διατυπώθηκαν δε δύο συστάσεις με αποδέκτη την ΕΕΤΤ: η σύσταση 1 ώστε, εντός τριών μηνών, να μεριμνήσει για την υπογραφή της συμβάσεως και η σύσταση 2 ώστε, ακολούθως εντός μηνός να μεριμνήσει για την καταβολή από την ΕΛΤΑ ΑΕ των αναλογούντων ανταποδοτικών τελών. (3) Το εύρημα 3 αφορά την μη εμφάνιση στον προϋπολογισμό της ΕΕΤΤ του διατιθέμενου στη Γενική Γραμματεία Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων [ΓΓΤΤ], κατά το άρθρο 75 παρ. 6 του ν. 4070/2012 (Α΄ 82) και προς αντιμετώπιση ορισμένων δαπανών της, ποσοστού, διατυπώθηκε δε σύσταση στην ΕΕΤΤ ώστε, εντός τριών μηνών, να μεριμνήσει για την καταγραφή στον προϋπολογισμό, σύμφωνα με τις οδηγίες του Ελεγκτικού Συνεδρίου. (4) Το εύρημα 4 αφορά την μη ορθή εφαρμογή των διατάξεων του π.δ. 113/2010 (Α΄ 194), που ορίζουν ότι πριν από κάθε ενέργεια για την εκτέλεση οποιασδήποτε δαπάνης «απαιτείται σχετική απόφαση ανάληψης υποχρέωσης του αρμόδιου διατάκτη ή του κατά νόμον εξουσιοδοτημένου οργάνου»: όπως διαπιστώθηκε «η διαχείριση των παγίων δαπανών … γίνεται απευθείας με την έκδοση εντάλματος πληρωμής της δαπάνης ενώ για τις περισσότερες από τις λοιπές δαπάνες συμπληρώνεται έντυπο» στο οποίο περιέχονται όλα τα στοιχεία που απαιτούνται και για την «απόφαση ανάληψης υποχρέωσης», διατυπώθηκε δε, ενόψει τούτων, σύσταση στην ΕΕΤΤ ώστε, εντός ενός μηνός, «να προβεί στην διενέργεια αναλήψεων σε βάρος των ποσών των οικείων λογαριασμών του ΕΓΛΣ [Ελληνικού Γενικού Λογιστικού Σχεδίου], κατά τα οριζόμενα στον ν. 4270/2014 (Α΄ 143), στο π.δ. 113/2010 και στην [σχετική] εγκύκλιο». (5) Το εύρημα 5 αφορά την μη τήρηση, κατά παράβαση του π.δ. 113/2010, Μητρώου Δεσμεύσεων, όπου καταγράφονται υποχρεωτικά από όλους τους φορείς της Γενικής Κυβέρνησης οι διοικητικές πράξεις με τις οποίες γεννάται ή επιβεβαιώνεται υποχρέωση προς τρίτους: σύμφωνα με τη σχετική σύσταση, η αιτούσα πρέπει, εντός δύο μηνών, να φροντίσει για την πλήρη τήρηση του Μητρώου Δεσμεύσεων. (6) Το εύρημα 6 αφορά πιστωτικό υπόλοιπο που προέρχεται από αδιευκρίνιστα ποσά καταθέσεων στους τραπεζικούς λογαριασμούς της ΕΕΤΤ, σύμφωνα δε με τη σχετική σύσταση, η αιτούσα πρέπει, εντός ενός μηνός, να διερευνήσει, σε συνεργασία με την αρμόδια ΔΟΥ, την ταυτότητα των καταθετών και να προβεί στις απαραίτητες λογιστικές εγγραφές τακτοποιήσεως. (7) Το εύρημα 7 αφορά την μη αναγραφή του συνολικού προϋπολογισμού σε προκήρυξη συμβάσεως, που υπεγράφη μεταξύ της ΕΕΤΤ και του Ιδρύματος Τεχνολογίας και Έρευνας, καίτοι το ποσό αυτό μπορούσε να εκτιμηθεί: σχετικώς διατυπώθηκαν δύο συστάσεις. (8) Το εύρημα 8 αφορά μη έκδοση πιστοποιητικού καλής εκτελέσεως για ορισμένη σύμβαση, διατυπώθηκε δε σχετική σύσταση. (9) Το εύρημα 9 αφορά την καταβολή δαπάνης για τη συμμετοχή τέκνων του προσωπικού σε παιδικές κατασκηνώσεις και προγράμματα αθλητικών δραστηριοτήτων κατά τη θερινή περίοδο έτους 2014: επί του ευρήματος αυτού διατυπώθηκαν η σύσταση 1, σύμφωνα με την οποία η αιτούσα καλείται, εντός προθεσμίας δέκα ημερών, να ενημερώσει την αρμόδια υπηρεσία του ΓΛΚ για το συνολικό ποσό της δαπάνης που καταβλήθηκε το έτος 2014 και αφορά τη συμμετοχή των τέκνων του προσωπικού της σε παιδικές κατασκηνώσεις και να αποστείλει τα σχετικά παραστατικά, καθώς και η σύσταση 2, με αποδέκτη την Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων, σύμφωνα με την οποία η εν λόγω υπηρεσία, μετά τη συμμόρφωση της ΕΕΤΤ στην προηγούμενη σύσταση, καλείται να επιβάλει την ανάλογη δημοσιονομική διόρθωση. (10) Το εύρημα 10 αφορά μη υποβολή των δηλώσεων που προβλέπονται στον ν. 1256/1982 «Για την πολυθεσία, την πολυαπασχόληση και την καθιέρωση ανωτάτου ορίου απολαβών στον δημόσιο τομέα…» (Α΄ 65): με την σύσταση 1 τάχθηκε στην αιτούσα προθεσμία ενός μηνός προκειμένου να προσκομίσει τις υπεύθυνες δηλώσεις του προσωπικού της και των μελών της Ολομελείας και με τη σύσταση 2 τάχθηκε στους αρμόδιους πειθαρχικούς προϊσταμένους προθεσμία δύο μηνών για να εφαρμόσουν τις οικείες διατάξεις του ν. 1256/1982, εάν δεν υλοποιηθεί η σύσταση 1. (11) Το εύρημα 11 αφορά μη σύννομη καταβολή αποδοχών σε συγκεκριμένη δικηγόρο με έμμισθη εντολή. Επί του ευρήματος αυτού διατυπώθηκαν οι εξής συστάσεις: Με τη σύσταση 1 η αιτούσα καλείται, εντός ενός μηνός, (α) να προσδιορίσει το ακριβές ύψος των αχρεωστήτως καταβληθέντων στην ως άνω δικηγόρο ποσών για το έτος 2014, καθώς και για το διάστημα από την έναρξη ισχύος του ν. 4070/2012 μέχρι το 2014, (β) να ενημερώσει την δικηγόρο για τη δυνατότητα επιστροφής των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών δια παρακρατήσεως κάθε μήνα του 1/10 των μηνιαίων αποδοχών της, μέχρι την εξόφληση της οφειλής, και (γ) να ενημερώσει εγγράφως την ΓΔΔΕ και τη Διεύθυνση Σχεδιασμού και Αξιολόγησης Ελέγχων για τον προσδιορισμό των ανωτέρω ποσών και την τυχόν αποδοχή εκ μέρους της υπόχρεου της ρυθμίσεως για επιστροφή των ποσών αυτών. Με τη σύσταση 2 η αιτούσα καλείται, «μετά την υλοποίηση της σύστασης 1» και εντός προθεσμίας τεσσάρων μηνών, εφόσον η συγκεκριμένη δικηγόρος δεν αποδεχθεί την προτεινόμενη ρύθμιση για επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων σε αυτήν ποσών δια παρακρατήσεως, να διενεργήσει για το ποσό που αντιστοιχεί στο έτος 2014 ισόποσο καταλογισμό, προσαυξημένο με πρόστιμο 2%, (α) στη δικηγόρο με έμμισθη εντολή και (β) στον Διευθυντή Οικονομικών και Διοικητικών Υπηρεσιών της ΕΕΤΤ. Με τη σύσταση 3 η αιτούσα καλείται, «μετά την υλοποίηση της σύστασης 1» και εντός προθεσμίας τριών μηνών, εφόσον η δικηγόρος δεν αποδεχθεί την επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών δια παρακρατήσεως, να αναζητήσει τα ποσά που αντιστοιχούν στο υπόλοιπο χρονικό διάστημα πλην του έτους 2014. Με τη σύσταση 4 δε, η αιτούσα καλείται, εντός προθεσμίας τεσσάρων μηνών, να ελέγξει τις καταβαλλόμενες αποδοχές όλων των δικηγόρων με έμμισθη εντολή και σε περίπτωση καταβολής ποσών πέραν των νομίμως οφειλομένων, να αναζητήσει τα τυχόν αχρεωστήτως καταβληθέντα, από την έναρξη ισχύος του ν. 4070/2012 και για όσο διάστημα τα έλαβαν μη νομίμως. (12) Το εύρημα 12, τέλος, αφορά μη σύννομη καταβολή δαπανών μετακινήσεως. Όπως αναφέρεται στην έκθεση ελέγχου, από την έναρξη ισχύος του ν. 3871/2010 (Α΄ 141) η ΕΕΤΤ έπρεπε να εφαρμόζει τις διατάξεις του ν. 2685/1999 (Α΄ 35) για τις δαπάνες μετακινήσεως των μελών και του προσωπικού της, διαπιστώθηκε δε ότι εφαρμόζονται άλλες διατάξεις, που δεν προσδιορίζουν το ανώτατο ύψος των δαπανών και αναγνωρίζουν δαπάνες μη προβλεπόμενες στον ν. 2685/1999, όπως π.χ. χρήση ταξί. Με τη σύσταση 1 η αιτούσα καλείται, εντός ενός μηνός, (α) να προσδιορίσει τις δαπάνες μετακινήσεως ενός Αντιπροέδρου και τριών μισθοδοτούμενων, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στον ν. 2685/1999, από την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος του ν. 3871/2010 και για όσο χρόνο τα πρόσωπα αυτά ελάμβαναν τα σχετικά ποσά, (β) να ενημερώσει τους ανωτέρω για τη δυνατότητα επιστροφής της διαφοράς δια παρακρατήσεως κάθε μήνα του 1/10 των μηνιαίων αποδοχών τους, μέχρι την εξόφληση της οφειλής, και (γ) να ενημερώσει εγγράφως την ΓΔΔΕ και τη ΔΣΑΕ για τον προσδιορισμό των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών και την τυχόν αποδοχή εκ μέρους των υπόχρεων της ρυθμίσεως για επιστροφή των ποσών αυτών. Με τη σύσταση 2 η αιτούσα καλείται, «μετά την υλοποίηση της σύστασης 1» και εντός προθεσμίας τεσσάρων μηνών, εφόσον οι προαναφερθέντες δεν αποδεχθούν την προτεινόμενη ρύθμιση για επιστροφή των ποσών δια παρακρατήσεως, να διενεργήσει για το ποσό που αντιστοιχεί στο έτος 2014 ισόποσο καταλογισμό, προσαυξημένο με πρόστιμο 2%, (α) στους ανωτέρω Αντιπρόεδρο και τρείς μισθοδοτουμένους και (β) στον Διευθυντή Οικονομικών και Διοικητικών Υπηρεσιών της ΕΕΤΤ. Με τη σύσταση 3 η αιτούσα καλείται, «μετά την υλοποίηση της σύστασης 1» και εντός προθεσμίας τριών μηνών, εφόσον τα εν λόγω πρόσωπα δεν αποδεχθούν την επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών δια παρακρατήσεως, να αναζητήσει τα ποσά που αντιστοιχούν στο υπόλοιπο χρονικό διάστημα πλην του έτους 2014. Με τη σύσταση 4 δε, η αιτούσα καλείται, εντός προθεσμίας τεσσάρων μηνών, να ελέγξει τις καταβαλλόμενες δαπάνες μετακινήσεως όλων των μισθοδοτούμενων από την Αρχή και σε περίπτωση καταβολής ποσών πέραν των νομίμως οφειλομένων, να αναζητήσει τα τυχόν αχρεωστήτως καταβληθέντα, από την έναρξη ισχύος του ν. 3871/2010 και για όσο διάστημα τα έλαβαν μη νομίμως. Εξάλλου, πέραν των ως άνω δώδεκα ευρημάτων και των σχετικών συστάσεων, που αφορούν, όπως προεκτέθηκε, την ενότητα «οικονομική διαχείριση», η ελεγκτική ομάδα: κατά την αξιολόγηση της ταυτότητας και του πλαισίου λειτουργίας της ΕΕΤΤ, διατύπωσε την πρόταση «να υποβάλει [η αιτούσα] τον απολογισμό της υλοποίησης του Επιχειρησιακού Σχεδίου (Management Plan) έτους 2014 και να μεριμνήσει για την κατάρτιση Επιχειρησιακού Σχεδίου για το έτος 2015», κατά την αξιολόγηση της σχετικής με την οργάνωση, στελέχωση και λειτουργία της ΕΕΤΤ ενότητας διαπίστωσε ότι η καθυστέρηση διορισμού νέου Προέδρου της Αρχής προκαλεί δυσλειτουργίες, κατά την αξιολόγηση δε της σχετικής με την τήρηση κανόνων δημοσιότητας και πληροφόρησης ενότητας, διαπίστωσε ότι η αιτούσα δεν αναρτούσε στο προβλεπόμενο στον ν. 4013/2011 (Α΄ 204) Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων [ΚΗΜΔΗΣ] τα απαιτούμενα έγγραφα (πρωτογενή αιτήματα, εγκεκριμένα αιτήματα, προκήρυξη ή πρόσκληση, συμβάσεις προμηθειών αγαθών υπηρεσιών, συμβάσεις δημοσίων έργων, εντολές πληρωμών και στοιχεία των σχετικών τιμολογίων). Ενόψει των ανωτέρω, η αιτούσα έλαβε την ακόλουθη βαθμολογία κατά την αξιολόγηση της λειτουργίας της, με βάση κλίμακα τεσσάρων βαθμών, με άριστα τον βαθμό 1: (α) ταυτότητα και πλαίσιο λειτουργίας 1, (β) οργάνωση, στελέχωση και λειτουργία 1, (γ) οικονομική διαχείριση – τήρηση νομοθεσίας και υποχρεώσεων 3, (δ) τήρηση κανόνων δημοσιότητας και πληροφόρησης 3, (ε) συνολική βαθμολογία 3: «Λειτουργεί μερικώς. Απαιτούνται ουσιαστικές βελτιώσεις». Στα τελικά συμπεράσματα του ελέγχου αναφέρονται τα εξής: «Η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων είναι Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή και απολαμβάνει πλήρη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Δεν λαμβάνει κρατική επιχορήγηση αλλά από το νομοθετικό πλαίσιο που τη διέπει προβλέπεται η απόδοση του οικονομικού της αποτελέσματος στον κρατικό προϋπολογισμό καθώς διαχειρίζεται δημόσια αγαθά. Ως εκ τούτου ελέγχθηκαν τα έσοδα του φορέα που εμφανίζονται στον προϋπολογισμό του καθώς και η εφαρμογή του Δημοσίου Λογιστικού για τις δαπάνες του αφού οι Ανεξάρτητες Αρχές εντάσσονται στο Δημόσιο Λογιστικό καθώς περιλαμβάνονται στον ορισμό της Κεντρικής Διοίκησης ή Δημοσίου ή Κράτους. Τα ευρήματα του ελέγχου που αφορούν στα ζητήματα δαπανών του φορέα προέκυψαν κυρίως από το γεγονός ότι δεν είχαν διευκρινιστεί οι υποχρεώσεις του φορέα που προκύπτουν από την ένταξή του … στο Δημόσιο Λογιστικό λόγω της κατά κύριο λόγο χρήσης του διπλογραφικού λογιστικού συστήματος». Κατά της ανωτέρω εκθέσεως του ελεγκτικού κλιμακίου υποβλήθηκαν από την αιτούσα αντιρρήσεις κατά το άρθρο 17 του ν. 3492/2006, οι οποίες διαβιβάσθηκαν στην ΕΣΕΛ με το 2/54991/ΔΔΕ/14.6.2016 εμπιστευτικό σημείωμα της ΔΔΕ, συνοδευόμενο από σχετική εισήγηση. Επί των αντιρρήσεων εκδόθηκε η υπό στοιχείο (β) προσβαλλόμενη 2/67854/ΔΔΕ/28.7.2016 πράξη της Προϊσταμένης της ΔΔΕ. Σύμφωνα με τα διαλαμβανόμενα στην πράξη αυτή, οι αντιρρήσεις εξετάσθηκαν από την ΕΣΕΛ στη συνεδρίαση 50/1.7.2016, αποφασίσθηκε δε: (Ι) η διατήρηση σε ισχύ των συστάσεων 1 και 2 για το εύρημα 1, καθώς και όλων των συστάσεων για τα ευρήματα 3, 4, 5, 6, 9, 11 και 12, (ΙΙ) η «παύση ισχύος» της συστάσεως 3 για το εύρημα 1, των συστάσεων για τα ευρήματα 2, 7 και 8 και της συστάσεως 2 για το εύρημα 10, λόγω συμμορφώσεως της αιτούσας, (ΙΙΙ) η διατήρηση σε ισχύ της συστάσεως 4 για το εύρημα 1, με παράταση της σχετικής προθεσμίας συμμορφώσεως κατά τρεις μήνες [σύνολο 4 μήνες], (IV) η διατήρηση σε ισχύ της συστάσεως 2 για το εύρημα 2, με τροποποίηση της σχετικής προθεσμίας συμμορφώσεως, και (V) η διατήρηση σε ισχύ της συστάσεως 1 για το εύρημα 10, με αναδιατύπωσή της. Ακολούθως η αιτούσα, με την ΕΜΠ 6287/Φ.960/10.8.2016 «αίτηση θεραπείας», διαμαρτυρήθηκε διότι δεν εκλήθη προς ανάπτυξη των αντιρρήσεών της, ζήτησε από τη ΓΔΔΕ τη χορήγηση αντιγράφου της 50/1.7.2016 αποφάσεως της ΕΣΕΛ, καθώς και όλων των σχετικών στοιχείων, υπέβαλε δε περαιτέρω αίτημα για την παράταση των ταχθεισών σε αυτήν προθεσμιών. Με την υπό στοιχείο (γ) προσβαλλόμενη 2/72367/ΔΔΕ/31.8.2016 πράξη του Προϊσταμένου της ΓΔΔΕ έγινε δεκτό το αίτημα για χορήγηση στην αιτούσα αντιγράφου του πρακτικού της ΕΣΕΛ, παρατάθηκαν κατά δύο μήνες οι προθεσμίες συμμορφώσεως προς τις συστάσεις με αποδέκτη την αιτούσα, της γνωστοποιήθηκε δε ότι δεν προβλέπεται παράσταση ενώπιον της ΕΣΕΛ και ότι, εφόσον έχει ήδη ασκηθεί το ειδικώς προβλεπόμενο δικαίωμα υποβολής αντιρρήσεων, παρέλκει η εξέταση της αιτήσεως θεραπείας.
Ακυρωτική διαφορά
12. Επειδή, οι προσβαλλόμενες πράξεις έχουν εκδοθεί κατ’ εφαρμογή του ν. 3492/2006 και των κατ’ εξουσιοδότησή του κανονιστικών αποφάσεων που αποβλέπουν, προεχόντως, όπως προκύπτει και από την αιτιολογική έκθεση του σχετικού σχεδίου νόμου, στη θέσπιση ενός συστήματος ελέγχων, μέτρων και κυρώσεων για την παρακολούθηση και τον έλεγχο από όργανα της ΓΔΔΕ (τα οποία επέχουν θέση «εξωτερικού ελεγκτή») των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης που διαχειρίζονται δημόσια έσοδα για την αξιολόγηση και τη διαπίστωση της επάρκειας του εσωτερικού συστήματος (internal audit) διαχείρισης και ελέγχου των φορέων αυτών, ήτοι της οργανωτικής δομής, των μεθοδολογιών και των διαδικασιών που εφαρμόζουν οι ελεγχόμενοι φορείς, σύμφωνα με το κανονιστικό πλαίσιο που τους διέπουν, ώστε να εξασφαλιστεί ότι οι χρηματοροές (έσοδα – έξοδα) κατευθύνονται στο έτος αναφοράς για την εξυπηρέτηση των σκοπών τους με βάση τις αρχές της οικονομίας, αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας, προκειμένου να διασφαλισθεί η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού των φορέων και, κατ’ επέκταση, η βελτίωση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας αυτών με την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της διαχειρίσεώς τους. Με τα δεδομένα αυτά, η αμφισβήτηση της νομιμότητας των προσβαλλόμενων πράξεων γεννά ακυρωτική διαφορά, υπαγόμενη στη γενική ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας επί των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, όπως, εξάλλου, έγινε δεκτό και με την 279/2018 απόφαση του Δικαστηρίου.
Κατάργηση της δίκης
13. Επειδή, κατά την έννοια του άρθρου 32 παρ. 2 του π.δ. 18/1989, γεγονότα επελθόντα μετά την πρώτη συζήτηση της αιτήσεως ακυρώσεως, έστω και ενώπιον αναρμόδιου Τμήματος του Δικαστηρίου, δεν ασκούν επιρροή στο αντικείμενο της δίκης (βλ. Σ.τ.Ε. 693/1986 Ολομ., 5349/1995, 2746/1997 7μ., 2122/1999, 1627/2007, 207/2011, 4960/2012 κ.ά.). Στην προκειμένη περίπτωση, μετά την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως, όπως προκύπτει από το με αριθμ. πρωτ. 2/75780/ΔΠΣΕ/ 19.10.2018 έγγραφο απόψεων της Διεύθυνσης Προγραμματισμού και Συντονισμού Ελέγχων της ΓΔΔΕ που απεστάλη στο Δικαστήριο (αριθμ. πρωτ. Σ.τ.Ε.: 4162/22.10.2018), με τις διατάξεις των παραγράφων 4, 6 και 8 του άρθρου 13 του ν. 4463/2017 «Μέτρα μείωσης του κόστους εγκατάστασης υψίρρυθμων ηλεκτρονικών επικοινωνιών – Εναρμόνιση της νομοθεσίας στην Οδηγία 2014/61/ΕΕ και άλλες διατάξεις» (Α΄ 42/30.3.2017) επήλθε κανονιστική ρύθμιση όσον αφορά το περιεχόμενο των ευρημάτων 9, 11 και 12 της προσβαλλόμενης εκθέσεως αποτελεσμάτων του τακτικού διαχειριστικού ελέγχου που διενεργήθηκε στην αιτούσα ανεξάρτητη διοικητική αρχή για το οικονομικό έτος 2014. Λαμβάνοντας υπόψη την εν λόγω νομοθετική ρύθμιση η Διεύθυνση Σχεδιασμού και Αξιολόγησης Ελέγχων της ΓΔΔΕ, κατ’ ενάσκηση των αρμοδιοτήτων της σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 44 παρ. 3 περ. α΄ υποπερ. αα΄ του π.δ. 111/2014, έπαυσε την ισχύ των συστάσεων που αντιστοιχούσαν στο εύρημα 12 «Μη σύννομη καταβολή δαπανών μετακίνησης» της προσβαλλόμενης εκθέσεως αποτελεσμάτων ελέγχου. Επίσης, η ΕΣΕΛ, στη 56η συνεδρίαση που πραγματοποιήθηκε στις 9.5.2017 (θέμα 1ο), αποφάσισε, σε συνέχεια της ανωτέρω νομοθετικής ρύθμισης, την παύση της σύστασης 2 περί επιβολής δημοσιονομικής διόρθωσης του ευρήματος 9 «Μη προβλεπόμενη δαπάνη από το νομοθετικό πλαίσιο του φορέα» και την παύση ισχύος των συστάσεων 1 έως 4 του ευρήματος 11 «Μη σύννομη καταβολή αποδοχών στον δικηγόρο με έμμισθη εντολή με ΑΜ 20131» της προσβαλλόμενης εκθέσεως αποτελεσμάτων ελέγχου. Ωστόσο, η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση που επήλθε με τις διατάξεις του ν. 4463/2017, ο οποίος δημοσιεύτηκε μετά την πρώτη συζήτηση της υποθέσεως στις 28.3.2017 ενώπιον του Δ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, μετά την οποία εκδόθηκε η προαναφερθείσα 279/2018 απόφαση του Τμήματος αυτού, δεν ασκεί επιρροή στο αντικείμενο της δίκης, κατά το άρθρο 32 παρ. 2 του π.δ. 18/1989.
Η ενιαία Διοίκηση
14. Επειδή, κατά θεμελιώδη αρχή του Συντάγματος, η εξουσιαστική δράση του Κράτους, το οποίο έχει ενιαία νομική προσωπικότητα, εκδηλώνεται μέσω τριών λειτουργιών, ήτοι της νομοθετικής, της εκτελεστικής και της δικαστικής (άρθρο 26). Ειδικότερα, η εκτελεστική ασκείται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, την Κυβέρνηση και τα λοιπά όργανα της Διοικήσεως. Η Διοίκηση διαρθρώνεται σε μεγάλους τομείς, των οποίων προΐστανται Υπουργοί, είναι όμως ενιαία και, συνεπώς, οι πράξεις κάθε Υπουργού, ή οποιουδήποτε άλλου διοικητικού οργάνου, ατομικού ή συλλογικού, και δη αδιαφόρως της φύσεως της ασκουμένης δραστηριότητας, είναι πράξεις της ενιαίας Διοίκησης. Εξάλλου, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 45 παρ. 1 και 47 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, το ένδικο βοήθημα της αιτήσεως ακυρώσεως ή της προσφυγής ασκείται μόνο κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, οι οποίες δεν υπόκεινται σε άλλο ένδικο μέσο δια της διοικητικής οδού, δύναται δε να ασκηθεί από τον ιδιώτη ή το νομικό πρόσωπο, στους οποίους αφορά η διοικητική πράξη ή των οποίων τα έννομα συμφέροντα προσβάλλονται εξ αυτής. Από τα ανωτέρω, σε συνδυασμό και προς τη γενική αρχή του δικαίου, κατά την οποία ουδείς δύναται να στραφεί κατά των ιδίων αυτού πράξεων, προκύπτει ότι ένα διοικητικό όργανο δεν δύναται κατ’ αρχήν να ασκήσει αίτηση ακύρωσης κατά οποιασδήποτε πράξης εκδοθείσας από άλλο διοικητικό όργανο. Ο κανόνας, όμως, αυτός είναι δυνατόν να ανατραπεί από τον νομοθέτη, διότι αυτός δεν κωλύεται από το Σύνταγμα να διασπάσει την κατά τ’ ανωτέρω ενότητα της Διοικήσεως και να χορηγήσει σε διοικητικό όργανο το ένδικο μέσο της αιτήσεως ακυρώσεως ή της προσφυγής, και δη είτε ρητώς, είτε εμμέσως, με διατάξεις οι οποίες έχουν σαφώς το νόημα αυτό (Σ.τ.Ε. Ολ 2076/1978, Ολ 1924/1982, Ολ 677/2005, 1573/2010, 200/2012, 3733-6/2014, 422/2020 κ.ά.).
Νομικό καθεστώς της ΕΕΤΤ – Ενδοστρεφής δίκη
15. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, η οριστική, μετά την άπρακτη παρέλευση της αποκλειστικής προθεσμίας υποβολής εγγράφων αντιρρήσεων ή μετά την εξέταση των υποβληθεισών αντιρρήσεων από την ΕΣΕΛ κατόπιν εισήγησης των αρμόδιων δημοσιονομικών ελεγκτών, σύμφωνα με το άρθρο 17 του ν. 3492/2006, έκθεση αποτελεσμάτων του τακτικού (προγραμματισμένου) ή έκτακτου διαχειριστικού ελέγχου που διενεργείται από ελεγκτική ομάδα της ΓΓΔΕ υπόκειται σε αίτηση ακυρώσεως, η οποία μπορεί να ασκηθεί και από το οικείο όργανο της Διοικήσεως, όταν αυτό έχει καθοριστεί ως φορέας που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των επίμαχων ρυθμίσεων του ν. 3492/2006 με την έκδοση της κατά το άρθρο 3 του νόμου αυτού κοινής απόφασης του Υπουργού Οικονομικών και του καθ’ ύλην αρμόδιου Υπουργού και το οποίο αποτελεί το υποκείμενο του διαχειριστικού ελέγχου σε συγκεκριμένο έτος αναφοράς. Τούτο, διότι, ναι μεν η άσκηση του ενδίκου αυτού βοηθήματος από το τελευταίο αυτό όργανο δεν προβλέπεται ρητώς στον νόμο, από το όλο περιεχόμενο, όμως, των ανωτέρω διατάξεων του ν. 3492/2006 και των κατ’ εξουσιοδότησή του κανονιστικών αποφάσεων, με τις οποίες παρέχεται στον ελεγχόμενο φορέα – όργανο της Διοικήσεως η δυνατότητα να μετάσχει ισοτίμως με τον ενδιαφερόμενο ιδιώτη (πρόσωπο κατά του οποίου προτείνεται με την έκθεση αποτελεσμάτων ελέγχου ο καταλογισμός του ελλείμματος ή η αναζήτηση των αχρεωστήτως ή παρανόμως καταβληθέντων ποσών ή πρόσωπο που τυχόν φέρει πειθαρχική ή ποινική ευθύνη) στη διοικητική διαδικασία που θεσπίζεται από τον νόμο και οδηγεί στην οριστικοποίηση των αποτελεσμάτων (απαντήσεις στις ερωτήσεις, ευρήματα με την ανάλυσή τους, συστάσεις, παρακολούθηση προηγούμενων ελέγχων, βαθμολογίες/αξιολογήσεις του ελεγχθέντα φορέα) του διαχειριστικού ελέγχου και συγκεκριμένα να υποβάλει έγγραφες αντιρρήσεις κατά των αποτελεσμάτων της εκθέσεως διαχειριστικού ελέγχου εντός αποκλειστικής προθεσμίας ενός (1) μηνός από την κοινοποίηση αυτής (πρβλ. Σ.τ.Ε. 1196-7/2006, 265/2009, 3744/2009), συνάγεται ότι επιτρέπεται στο εκάστοτε όργανο της Διοικήσεως που αποτελεί υποκείμενο του διαχειριστικού ελέγχου σε συγκεκριμένο έτος αναφοράς να ασκήσει και αίτηση ακυρώσεως κατά της αποφάσεως με την οποία οριστικοποιούνται τα αποτελέσματα του ελέγχου. Η κρίση αυτή ενισχύεται από το γεγονός ότι η αίτηση ακυρώσεως αποτελεί στην προκειμένη περίπτωση το μοναδικό μέσο έννομης προστασίας με το οποίο μπορεί να επιδιωχθεί από τον ελεγχόμενο φορέα – όργανο της Διοικήσεως, στο πλαίσιο του ελέγχου του συνόλου των νομικών ζητημάτων που ανακύπτουν, η αμετάκλητη εν όλω ή εν μέρει εξαφάνιση αυτών καθαυτών των αποτελεσμάτων του διαχειριστικού ελέγχου για διάφορους λόγους, μεταξύ των οποίων η πλάνη περί τα πράγματα ή η μη νόμιμη και ανεπαρκής αιτιολογία ή η παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, ενόψει του ότι από τις προεκτεθείσες διατάξεις του Κεφαλαίου Γ του Κανονισμού Διενέργειας Ελέγχων και Ερευνών της ΓΔΔΕ (υπ’ αριθμ. 2/79353/ΔΥΕΠ/28.8.2013 απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών) προκύπτει ότι η διαδικασία των αντιρρήσεων δεν είναι δυνατόν να οδηγήσει, ακόμη και μετά τη λήψη υπόψη των ισχυρισμών του ενδιαφερόμενου προσώπου ή του ελεγχόμενου φορέα, σε τροποποίηση ή ακύρωση από την ΕΣΕΛ του περιεχομένου των ευρημάτων και των συστάσεων που διατυπώνονται στην έκθεση αποτελεσμάτων ελέγχου, καθώς και της αξιολόγησης και βαθμολόγησης σε τετραβάθμια κλίμακα του φορέα, είτε για λόγους νομιμότητας είτε για λόγους συνδεόμενους με κατ’ ουσίαν εκτίμηση των πραγμάτων. Εξάλλου, όπως προκύπτει από τις προεκτεθείσες διατάξεις του εθνικού και του παράγωγου ενωσιακού δικαίου, η ΕΕΤΤ δεν έχει νομική προσωπικότητα, αλλά ανήκει στο νομικό πρόσωπο του Κράτους και αποτελεί διοικητικό όργανο αυτού, λειτουργεί ως ανεξάρτητη αρχή από τον νόμο με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια (Π.Ε. 248/2014), βρίσκεται εκτός της κλασικής ιεραρχικής διοίκησης και ασκεί τις αρμοδιότητές της με ανεξαρτησία απέναντι στην Κυβέρνηση, η ανεξαρτησία δε αυτή έχει την έννοια ότι τα μέλη της κατά την άσκηση των καθηκόντων τους και οι πράξεις που εκδίδουν σε καμία περίπτωση δεν υπόκεινται σε διοικητικό έλεγχο, ιεραρχικό έλεγχο ή διοικητική εποπτεία (πρβλ. Σ.τ.Ε. 2579/2015), είναι αυτοχρηματοδοτούμενη με ίδιους πόρους (Σ.τ.Ε. 1851/2018 7μ.) και διαχειρίζεται η ίδια με αυτονομία την εκτέλεση των δαπανών που είναι αναγκαίες για την εξυπηρέτηση της λειτουργίας της και την άσκηση των αρμοδιοτήτων της με βάση τον εγκεκριμένο αυτοτελή Ετήσιο Προϋπολογισμό Δαπανών. Επίσης, αποτελεί την Εθνική Ρυθμιστική Αρχή (National Regulatory Authority – NRA) σε θέματα τηλεπικοινωνιών, επιφορτισμένη με τον έλεγχο και τη ρύθμιση του τομέα των τηλεπικοινωνιών και την εποπτεία της τηλεπικοινωνιακής αγοράς (Π.Ε. 248/2014), ο δε εθνικός νομοθέτης οφείλει να εγγυάται ότι η εν λόγω Εθνική Ρυθμιστική Αρχή διαθέτει τους αναγκαίους για την επιτυχή εκτέλεση των καθηκόντων της οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους και ότι ενεργεί με πλήρη ανεξαρτησία τόσο έναντι των οικονομικών φορέων της αγοράς στην οποία δραστηριοποιείται όσο και έναντι των οργάνων της κεντρικής κρατικής εξουσίας, χωρίς να ζητά ούτε να λαμβάνει οδηγίες από κανέναν κατά την εκτέλεση των καθηκόντων της, προκειμένου να ενισχυθεί το κύρος της και η προβλεψιμότητα των αποφάσεών της (βλ. Σ.τ.Ε. 1851/2018 7μ.). Ως εκ τούτου, η παροχή δικαιώματος στην ΕΕΤΤ, που αποτελεί όργανο του Κράτους, για έγκαιρη και αποτελεσματική δικαστική προστασία έναντι πιθανών εξωτερικών (άμεσων ή έμμεσων) παρεμβάσεων οργάνων της κρατικής εξουσίας στην οικονομική αυτοτέλεια που της έχει απονεμηθεί βάσει εθνικών νομοθετικών διατάξεων με σκοπό την ορθολογική και αποτελεσματική δημοσιονομική διαχείριση των αναγκαίων πόρων για την απρόσκοπτη εκπλήρωση της αποστολής της και την επιτυχή άσκηση των αρμοδιοτήτων της, ήτοι η παροχή δυνατότητας άσκησης ενδίκου βοηθήματος με το οποίο η ανεξάρτητη αυτή αρχή μπορεί να αμφισβητήσει το κύρος δυσμενών για την οικονομική της αυτοτέλεια πράξεων της εκτελεστικής εξουσίας ενώπιον τακτικών δικαστηρίων, αποτελεί εγγενές χαρακτηριστικό της ίδιας της θεσμικής της ανεξαρτησίας και ουσιώδες εχέγγυο της αμεροληψίας της που είναι από μόνο του σε θέση να αποτρέψει το ενδεχόμενο να υποκύψει η ανεξάρτητη αυτή αρχή σε εξωτερικές παρεμβάσεις ή πιέσεις δυνάμενες να θέσουν σε κίνδυνο την αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων και την επιτυχή εκτέλεση του κανονιστικού ρυθμιστικού έργου που της έχει ανατεθεί στον τομέα της παροχής δικτύου, εξοπλισμού και υπηρεσιών ηλεκτρονικών, προς διασφάλιση του σεβασμού της θεμελιώδους αρχής της αντικειμενικής αμεροληψίας της ΕΕΤΤ και της ανεξαρτησίας της έναντι πολιτικών ή άλλων εξωτερικών επιρροών ή παρεμβάσεων, η οποία όχι μόνον απορρέει από τη συνταγματική αρχή του κράτους δικαίου, αλλά επιπρόσθετα καθιερώνεται στο πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο, ως ειδικότερη έκφανση της γενικής αρχής του δικαίου της Ένωσης περί χρηστής Διοίκησης (πρβλ. Σ.τ.Ε. 911, 913, 915/2021 Ολομ. και ΔΕΕ μειζ. συνθ. 9.3.2010, C – 518/07, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 25, καθώς και ΔΕΕ μειζ. συνθ. 16.10.2012, C – 614/10, Επιτροπή κατά Αυστρίας σκέψεις 41-43). Αντίθετη εκδοχή θα υπονόμευε ουσιωδώς την ακεραιότητα της εν λόγω ανεξάρτητης διοικητικής αρχής και θα έπληττε συνολικά το κύρος αυτής, στη θωράκιση του οποίου αποβλέπει τόσο ο νομοθέτης του ενωσιακού δικαίου όσο και ο εθνικός νομοθέτης. Συνεπώς, η κρινόμενη αίτηση, ασκηθείσα από την ανήκουσα στο νομικό πρόσωπο του Κράτους ΕΕΤΤ κατά διοικητικών πράξεων οργάνων της ΓΔΔΕ που αποτελεί υπηρεσία του Υπουργείου Οικονομικών, ήτοι οργανωτικής μονάδας του Κράτους, ασκείται παραδεκτώς από την ανωτέρω άποψη, διότι συντρέχει περίπτωση επιτρεπτής, κατ’ εξαίρεση, ενδοστρεφούς δίκης.
Νομική φύση της έκθεσης ελέγχου και των συστάσεων που περιέχει – έλλειψη εκτελεστού χαρακτήρα
16. Επειδή, με τις ανωτέρω διατάξεις του ν. 3492/2006 και του εκδοθέντος κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου αυτού Κανονισμού Διενέργειας Ελέγχων και Ερευνών της ΓΔΔΕ ανατίθεται στην ελεγκτική ομάδα της ΓΔΔΕ η αρμοδιότητα επιτόπιου ελέγχου σε κάθε φορέα προκειμένου να επαληθευτεί η επάρκεια του συστήματος εσωτερικής διαχείρισης και ελέγχου και η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού του, ο έλεγχος δε αυτός διενεργείται με βάση το προσήκον ανά φορέα ερωτηματολόγιο που περιέχει όλα τα αντικείμενα του ελέγχου, δομημένα κατά τέτοιο τρόπο ώστε, μέσω της επαλήθευσης αυτών, ο ελεγκτής να αξιολογεί τη λειτουργία του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου και τη διαχείριση του προϋπολογισμού του και να αποφαίνεται για την αξιοπιστία του. Επιπλέον, αντικείμενο του ελέγχου μπορεί να συνιστά και η διερεύνηση της συμμόρφωσης του ελεγχόμενου φορέα προς τις συστάσεις προηγούμενων ελέγχων της ΓΔΔΕ. Ο έλεγχος αυτός καταλήγει στη σύνταξη εκθέσεως ελέγχου με την οποία οριστικοποιούνται οι απαντήσεις του ερωτηματολογίου, διατυπώνονται ευρήματα και συστάσεις και διενεργείται βαθμολόγηση και αξιολόγηση του ελεγχθέντα φορέα με τη χρήση τετραβάθμιας κλίμακας με βάση τις απαντήσεις που αντιστοιχούν σε ερωτήσεις υψηλής βαρύτητας του ερωτηματολογίου, σε περίπτωση δε που διαπιστωθεί από τα ελεγκτικά όργανα μη συμμόρφωση ή ελλιπής συμμόρφωση προς συστάσεις που είχαν αποτυπωθεί σε προγενέστερες εκθέσεις ελέγχου, η ομάδα ελέγχου αρκείται στην εκ νέου διατύπωση της κατάλληλης σύστασης που αντιστοιχεί στους προηγούμενους ελέγχους. Η εν λόγω έκθεση ελέγχου, καθώς και οι τυχόν έγγραφες αντιρρήσεις του ελεγχόμενου φορέα ή των προσώπων σε βάρος των οποίων προτείνεται η αναζήτηση αχρεωστήτως ή παρανόμως καταβληθέντων ποσών ή τα οποία τυχόν φέρουν πειθαρχική ή ποινική ευθύνη, κοινοποιούνται στη Διεύθυνση Υποστήριξης και Επικοινωνίας της ΓΔΔΕ προκειμένου να παρακολουθήσει τη συμμόρφωση των φορέων και την εκτέλεση των ληφθέντων μέτρων (follow-up), στο στάδιο δε αυτό παρακολουθούνται οι ελεγχόμενοι φορείς, ανά έλεγχο, σε σχέση με τα μέτρα που λαμβάνουν προκειμένου να συμμορφωθούν στις συστάσεις που τους απευθύνονται. Τα μέτρα που λαμβάνουν οι φορείς ώστε να συμμορφωθούν στις συστάσεις των ελέγχων αξιολογούνται ως προς την καταλληλότητά τους σε σχέση με τις συστάσεις που αναφέρονται στην έκθεση ελέγχου, την επάρκεια της συμμόρφωσης και την έγκαιρη λήψη τους σε σχέση με τυχόν προθεσμίες συμμόρφωσης που αναφέρονται στην έκθεση (χωρίς να προκύπτει ότι οι εν λόγω προθεσμίες συμμόρφωσης θεσπίζονται από τον νόμο ως αποκλειστικές, στην προκειμένη δε περίπτωση, όπως προκύπτει από το προεκτεθέν πραγματικό της υποθέσεως, οι προθεσμίες συμμόρφωσης της ΕΕΤΤ προς τις απευθυντέες σε αυτήν συστάσεις παρατάθηκαν κατ’ επανάληψη με αποφάσεις των αρμοδίων οργάνων της ΓΔΔΕ), χωρίς, ωστόσο, η αρμόδια Διεύθυνση της ΓΔΔΕ να έχει κατά τον νόμο τη δυνατότητα να επιβάλει σε βάρος των ελεγχόμενων φορέων συγκεκριμένα και πρόσφορα μέτρα εξαναγκασμού αυτών σε ταχεία και ακριβή συμμόρφωση προς τις διατυπωθείσες συστάσεις. Επίσης, από τις προεκτεθείσες διατάξεις δεν προκύπτει ότι θεσπίζεται κάποιος επίσημος και ειδικός τρόπος δημοσιοποίησης προς τρίτους της επιμέρους ή της συνολικής βαθμολόγησης του ελεγχόμενου φορέα στα κριτήρια αξιολόγησης, όπως αυτή αποτυπώνεται στην οριστική έκθεση αποτελεσμάτων διαχειριστικού ελέγχου [όπως π.χ. δημοσίευση της βαθμολογίας στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Οικονομικών ή στον ιστοχώρο της ΕΕΤΤ, ανακοίνωση μέσω επίσημων δελτίων ή κοινοποίηση σε φορείς που συνεργάζονται με τον ελεγχόμενο φορέα, όπως εν προκειμένω ο Φορέας Ευρωπαϊκών Ρυθμιστικών Αρχών στις Ηλεκτρονικές Επικοινωνίες (BEREC)], η βαθμολόγηση δε του ελεγχόμενου φορέα αποτελεί απλώς, όπως αναφέρεται στο από 31.3.2017 υπόμνημα του Υπουργού Οικονομικών, στατιστικό στοιχείο που λαμβάνεται υπόψη κατά τη σύνταξη της ετήσιας έκθεσης ελέγχου της ΓΔΔΕ – περίληψη της οποίας δημοσιοποιείται με καταχώριση στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Οικονομικών – που περιλαμβάνει τα συμπεράσματα των ελέγχων της ΓΔΔΕ, την αξιολόγηση των ελέγχων και των ευρημάτων, καθώς και των σχετικών συστάσεων που απευθύνονται στους ελεγχόμενους φορείς, εν γένει δε η τυχόν μη ικανοποιητική, κατά την άποψη του ελεγχόμενου φορέα, επιμέρους ή συνολική βαθμολόγησή του στα κριτήρια αξιολόγησης με βάση τις απαντήσεις των εκπροσώπων του φορέα που αντιστοιχούν σε ερωτήσεις υψηλής βαρύτητας του προσήκοντος ερωτηματολογίου δεν επάγεται κατά τον νόμο συγκεκριμένα δυσμενή έννομα αποτελέσματα σε βάρος του κύρους του φορέα ή της αποτελεσματικής οργάνωσης και λειτουργίας του. Περαιτέρω, η ΕΣΕΛ είναι μεν αρμόδια κατά τον νόμο (άρθρο 10 παρ. 2 περ. η΄ του ν. 3492/2006) να λαμβάνει πρόσθετα μέτρα όταν δεν συμμορφώνονται οι φορείς στις συστάσεις που περιλαμβάνει η έκθεση ελέγχου, τα μέτρα, ωστόσο, αυτά δεν προσδιορίζονται στις διατάξεις του ν. 3492/2006 ούτε έχουν εξειδικευτεί από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση. Από τα παραπάνω προκύπτει ότι η σύνταξη της εν λόγω εκθέσεως αποτελεσμάτων ελέγχου, στην οποία καταγράφονται οι διαπιστωθείσες κατά τον έλεγχο δυσλειτουργίες, απευθύνονται συστάσεις για την άρση των διαπιστωθεισών παρατυπιών και υποβάλλονται σχετικές προτάσεις – πρακτικές βελτίωσης του τρόπου αντιμετώπισης συγκεκριμένων προβλημάτων που έχουν προκύψει με στόχο την αποτελεσματικότερη αντιμετώπισή τους, χωρίς, όμως, οι εν λόγω συστάσεις να έχουν νομική ισχύ επιταγής για τους φορείς στους οποίους απευθύνονται, δημιουργώντας άμεση υποχρέωση στους φορείς να τις εκτελέσουν, διότι δεν απολήγουν στην υιοθέτηση εξαναγκαστικών μέτρων σε περίπτωση που οι φορείς δεν συμμορφωθούν εν όλω ή εν μέρει ή εμπροθέσμως προς τις διατυπωθείσες συστάσεις, δεν συνιστά άσκηση αποφασιστικής αρμοδιότητας, συνιστάμενης στη ρύθμιση συγκεκριμένης σχέσης με εκτελεστή διοικητική πράξη και δεν επάγεται αυτοτελώς έννομες συνέπειες. Οι δε τυχόν δυσμενείς έννομες συνέπειες σε βάρος συγκεκριμένων προσώπων ή των ελεγχόμενων φορέων θα επέλθουν από διοικητικές πράξεις, που ενδέχεται να εκδοθούν στο μέλλον και οι οποίες θα είναι αυτοτελώς προσβλητές ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων. Επομένως, η έκθεση αποτελεσμάτων ελέγχου, που συντάσσεται στο στάδιο διενέργειας των αμιγώς ελεγκτικών αρμοδιοτήτων των οργάνων της ΓΔΔΕ, σύμφωνα με τις ανωτέρω διατάξεις, δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, ακόμη και αν δύναται να χρησιμεύσει ως στοιχείο για την άσκηση πειθαρχικής ή ποινικής δίωξης σε βάρος συγκεκριμένων προσώπων (οργάνων διοίκησης ή υπαλλήλων του ελεγχόμενου φορέα) ή για την απόδοση δημοσιονομικής ευθύνης (έκδοση απόφασης δημοσιονομικής διόρθωσης σε βάρος του ελεγχόμενου φορέα σε περίπτωση διαπιστώσεως μεμονωμένης ή συστημικής παρατυπίας των οργάνων του ή πράξεως καταλογισμού σε βάρος φυσικών προσώπων σε περίπτωση διαπιστώσεως ελλείμματος, πληρωμής αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών ή μη νόμιμων δαπανών, φθοράς ή απώλειας τίτλων, απαιτήσεων και περιουσιακών στοιχείων του ελεγχόμενου φορέα που δεν οφείλονται σε ανωτέρα βία ή απρόβλεπτα γεγονότα), καθώς το γεγονός αυτό δεν της προσδίδει εκτελεστό χαρακτήρα (πρβλ. Σ.τ.Ε. 1653/1996 7μ., 662/2006, 3184/2011, 425/2014, 4565/2013, 4407/2014, 1302/2018, 25/2021 7μ.). Εξάλλου, μεταγενεστέρως, με τη νεότερη και χωρίς αναδρομική ισχύ τροποποίηση της κρίσιμης διατάξεως της παραγράφου 4 του άρθρου 17 του ν. 3492/2006 με το άρθρο 96 παρ. 3 του ν. 4583/2018 «Κατάργηση των διατάξεων περί μείωσης των συντάξεων …» (Α΄ 212), ο νομοθέτης εξέφρασε τη ρητή και απερίφραστη βούλησή του για την υιοθέτηση συγκεκριμένου εξαναγκαστικού μέτρου σε βάρος του ελεγχόμενου φορέα για την ταχεία και πλήρη συμμόρφωσή του προς τις διατυπωθείσες στην έκθεση αποτελεσμάτων ελέγχου συστάσεις, ορίζοντας ότι «Σε περίπτωση μη συμμόρφωσης επί των συστάσεων των οριστικών εκθέσεων εντός των οριζομένων σε αυτές προθεσμιών επιβάλλονται δημοσιονομικές διορθώσεις». Συνεπώς, υπό το ισχύον στην προκειμένη περίπτωση ενόψει του χρόνου εκδόσεως των προσβαλλομένων πράξεων νομοθετικό καθεστώς, η έκθεση αποτελεσμάτων του διαχειριστικού ελέγχου, όπως αυτή ισχύει τόσο στην προσωρινή της μορφή πριν από την παρέλευση της αποκλειστικής προθεσμίας υποβολής εγγράφων αντιρρήσεων (υπό στοιχ. α΄ προσβαλλόμενη πράξη) όσο και στην οριστική της μορφή μετά το πέρας του σταδίου εξέτασης των υποβληθεισών αντιρρήσεων κατά της κοινοποιηθείσας εκθέσεως (υπό στοιχ. β΄ προσβαλλόμενη πράξη) στερείται εκτελεστότητας και προσβάλλεται απαραδέκτως με την υπό κρίση αίτηση. Ως εκ τούτου, στερείται εκτελεστότητας και προσβάλλεται, επίσης, απαραδέκτως και η πράξη η οποία αποφαίνεται επί της «αιτήσεως θεραπείας» που άσκησε ο ελεγχόμενος φορέας κατά της μη εκτελεστής οριστικής έκθεσης αποτελεσμάτων ελέγχου (υπό στοιχ. γ΄ προσβαλλόμενη πράξη).
17. Επειδή, κατόπιν των ανωτέρω, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη στο σύνολό της.
Δ ι ά τ α ύ τ α
Απορρίπτει την αίτηση.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 23 και στις 29 Μαρτίου 2021
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 30ής Σεπτεμβρίου 2021