Έννοια σχεδίων και προγραμμάτων υποκειμένων σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων – Περιεχόμενο και έννομες συνέπειες εγκυκλίων – Διατήρηση των αποτελεσμάτων αντίθετων στο ενωσιακό δίκαιο εθνικών πράξεων (ΔΕΕ της 25.6.2020, C-24/19, Α. κ.λπ.)

Έννοια σχεδίων και προγραμμάτων υποκειμένων σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων – Περιεχόμενο και έννομες συνέπειες εγκυκλίων – Διατήρηση των αποτελεσμάτων αντίθετων στο ενωσιακό δίκαιο εθνικών πράξεων (ΔΕΕ της 25.6.2020, C-24/19, Α. κ.λπ.)

1. Με την απόφαση A κ.λπ. (Ανεμογεννήτριες σε Aalter και Nevele) (C-24/19), της 25ης Ιουνίου 2020, το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου εξέτασε πολλά νομικά ζητήματα, τόσο ειδικού ενδιαφέροντος, όπως ο προσδιορισμός των μέτρων που υπόκεινται στην εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων την οποία επιβάλλει η οδηγία 2001/42 (ΣΕΠΕ), όσο και γενικού ενδιαφέροντος, όπως, πρώτον, το περιεχόμενο και οι έννομες συνέπειες των εγκυκλίων και, δεύτερον και κυρίως, οι προϋποθέσεις διατήρησης των αποτελεσμάτων εθνικής πράξης αντίθετης προς το δίκαιο της Ένωσης.

2.Τα προδικαστικά ερωτήματα που περιήλθαν στο Δικαστήριο διατυπώθηκαν στο πλαίσιο διαφοράς  μεταξύ, αφενός, των περιοίκων τοποθεσίας κείμενης πλησίον του αυτοκινητοδρόμου E40 στην περιφέρεια των δήμων Aalter και Nevele (Βέλγιο), η οποία επελέγη για την ανέγερση αιολικού πάρκου, και, αφετέρου, του Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen (περιφερειακού υπαλλήλου πολεοδομικής αναπτύξεως του Υπουργείου Χωροταξίας της Φλάνδρας), σχετικά με τη χορήγηση από την αρχή αυτή πολεοδομικής άδειας για την εγκατάσταση και την εκμετάλλευση πέντε ανεμογεννητριών. Η χορήγηση της άδειας εξαρτήθηκε, μεταξύ άλλων, από την τήρηση ορισμένων προϋποθέσεων που είχαν καθοριστεί με διατάξεις μιας κανονιστικής απόφασης της Φλαμανδικής Κυβέρνησης καθώς και με μια εγκύκλιο σχετικά με την εγκατάσταση και την εκμετάλλευση ανεμογεννητριών. Η υπόθεση εγείρει ενδιαφέροντα ζητήματα διοικητικού (δικονομικού) δικαίου, όπως αυτό της νομικής δεσμευτικότητας της εγκυκλίου και του περιορισμού της αναδρομικής ισχύος της ακύρωσης αντίθετης προς το ενωσιακό δίκαιο πράξης.

3. Ειδικότερα, προς στήριξη της προσφυγής με αίτημα την ακύρωση της επίμαχης άδειας (ατομικής πράξης), η οποία ασκήθηκε ενώπιον του Raad voor Vergunningsbetwistingen (Συμβουλίου επιλύσεως ενδίκων διαφορών σχετικά με άδειες, Βέλγιο), οι προσφεύγοντες προέβαλαν, μεταξύ άλλων, παράβαση της οδηγίας 2001/42, για τον λόγο ότι η κανονιστική απόφαση και η εγκύκλιος βάσει των οποίων είχε χορηγηθεί η άδεια δεν είχαν υποβληθεί σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Κατά τους προσφεύγοντες, εθνική κανονιστική πράξη που περιέχει διατάξεις σχετικές με την εγκατάσταση ανεμογεννητριών, οι οποίες πρέπει να τηρούνται στο πλαίσιο της χορήγησης διοικητικών αδειών για την εγκατάσταση και την εκμετάλλευση τέτοιων υποδομών, εμπίπτει στην κατά την ως άνω οδηγία έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων» και, συνεπώς, πρέπει να υποβάλλεται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Το εκδόν την επίμαχη άδεια όργανο θεωρούσε, αντιθέτως, ότι η εν λόγω κανονιστική απόφαση και η εγκύκλιος δεν χρειαζόταν να υποβληθούν σε τέτοια εκτίμηση, καθόσον οι πράξεις αυτές δεν συνιστούν πλαίσιο αρκούντως πλήρες ώστε να θεωρηθεί ότι αποτελεί συνεκτικό σύστημα για τα σχέδια εγκατάστασης ανεμογεννητριών.

Ι. Ερμηνεία της έννοιας των «σχεδίων και προγραμμάτων» – διασταλτική ερμηνεία της έννοιας της υποχρεωτικής έγκρισης

4.Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η οδηγία 2001/42 καλύπτει τα σχέδια και προγράμματα, καθώς και τις τροποποιήσεις τους, που εκπονούνται ή εγκρίνονται από μια αρχή κράτους μέλους, εφόσον «απαιτ[ήθηκαν] βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων» [1]. Εξάλλου, η εν λόγω οδηγία εξαρτά την υποχρέωση υποβολής συγκεκριμένου σχεδίου ή προγράμματος σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων από την προϋπόθεση ότι το κατά τη διάταξη αυτή σχέδιο ή πρόγραμμα ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον [2].

5. Όσον αφορά την έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων που απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων», το Δικαστήριο έκρινε ότι στην έννοια αυτή εμπίπτουν μια απόφαση και μια εγκύκλιος που εκδίδονται από την Κυβέρνηση ομόσπονδης οντότητας κράτους μέλους, οι οποίες περιέχουν αμφότερες διάφορες διατάξεις σχετικά με την εγκατάσταση και την εκμετάλλευση ανεμογεννητριών.

6. Πράγματι, από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι «απαιτούνται», κατά την έννοια και κατ’ εφαρμογή της οδηγίας αυτής, τα σχέδια και τα προγράμματα των οποίων η έγκριση ρυθμίζεται από εθνικές νομοθετικές ή κανονιστικές διατάξεις που καθορίζουν τις αρμόδιες για την έγκριση των εν λόγω σχεδίων και προγραμμάτων αρχές καθώς και τη διαδικασία εκπόνησής τους [3]. Ειδικότερα, ένα μέτρο πρέπει να θεωρείται ότι «απαιτείται» όταν η εξουσία λήψης του μέτρου έχει ως νομική βάση μια τέτοια διάταξη, έστω και αν δεν υφίσταται, κατά κυριολεξία, υποχρέωση λήψης του εν λόγω μέτρου [4].

7. Παρόλο που το αιτούν δικαστήριο και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ζήτησαν την επανεξέταση της νομολογίας αυτής, το Δικαστήριο υπογράμμισε, κατ’ αρχάς, ότι η εφαρμογή της προϋπόθεσης που προβλέπεται στο άρθρο 2, στοιχείο α ́, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας 2001/42 μόνο στα «σχέδια και προγράμματα» των οποίων η έγκριση είναι υποχρεωτική ενέχει τον κίνδυνο να περιορίσει στο ελάχιστο το πεδίο εφαρμογής της έννοιας αυτής και δεν καθιστά δυνατή τη διαφύλαξη της πρακτικής αποτελεσματικότητας της ως άνω διάταξης [5]. Ειδικότερα, κατά το Δικαστήριο, δεδομένης της ποικιλομορφίας των καταστάσεων και της ανομοιογένειας των πρακτικών των εθνικών αρχών [6], η έγκριση σχεδίων ή προγραμμάτων και οι τροποποιήσεις τους συχνά δεν επιβάλλονται κατά τρόπο γενικό αλλά ούτε και αφήνονται στην πλήρη διακριτική ευχέρεια των αρμοδίων αρχών. Εξάλλου, το υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος, το οποίο επιδιώκει να διασφαλίσει η οδηγία 2001/42 υποβάλλοντας σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων τα σχέδια και τα προγράμματα τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, ανταποκρίνεται στις επιταγές των Συνθηκών καθώς και του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσον αφορά την προστασία και τη βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος [7]. Οι στόχοι όμως αυτοί θα κινδύνευαν να υπονομευθούν από μια συσταλτική ερμηνεία που θα παρείχε τη δυνατότητα σε κράτος μέλος να αποφύγει την υποχρέωση εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων επιλέγοντας να μην καταστήσει υποχρεωτική την έγκριση των σχεδίων ή προγραμμάτων [8]. Τέλος, το Δικαστήριο επισήμανε ότι η ευρεία ερμηνεία της έννοιας των «σχεδίων και προγραμμάτων» συνάδει προς τις διεθνείς δεσμεύσεις της Ένωσης [9].

ΙΙ. Η υπό εξέταση κανονιστική απόφαση και η εγκύκλιος

8. Το Δικαστήριο εξέτασε, στη συνέχεια, αν η επίμαχη κανονιστική απόφαση και η επίμαχη εγκύκλιος πληρούσαν την προϋπόθεση που προβλέπεται στο άρθρο 2, στοιχείο α ́, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας 2001/42. Συναφώς, επισήμανε ότι η κανονιστική απόφαση είχε εκδοθεί από τη Φλαμανδική Κυβέρνηση, υπό την ιδιότητά της ως εκτελεστικής εξουσίας μιας βελγικής ομόσπονδης οντότητας, δυνάμει νομοθετικής εξουσιοδότησης. Εξάλλου, η εγκύκλιος, σκοπός της οποίας είναι να δημιουργήσει ορισμένο πλαίσιο για την άσκηση της εξουσίας εκτίμησης των αρμόδιων αρχών, επίσης προέρχεται από τη Φλαμανδική Κυβέρνηση και τροποποιεί τις διατάξεις της ως άνω κανονιστικής απόφασης, αναπτύσσοντάς τες ή εισάγοντας παρεκκλίσεις από αυτές [10], υπό την επιφύλαξη των εξακριβώσεων στις οποίες οφείλει να προβεί το εθνικό δικαστήριο όσον αφορά την ακριβή νομική φύση της εν λόγω εγκυκλίου και το ακριβές περιεχόμενό της. Ο λόγος ύπαρξης της εγκυκλίου του 2006 έγκειται στην επιλογή στην οποία προέβησαν οι υπουργικές αρχές της οικείας ομόσπονδης οντότητας να περιορίσουν την εξουσία τους εκτίμησης, αυτοδεσμευόμενες να τηρούν τους κανόνες που κατ’ αυτόν τον τρόπο επέβαλαν στη δράση τους [11]. Το Δικαστήριο έκρινε, συνεπώς, ότι η κανονιστική απόφαση και, υπό την επιφύλαξη των ως άνω εξακριβώσεων, η εγκύκλιος ενέπιπταν στην έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων», καθόσον έπρεπε να θεωρηθεί ότι «απαιτούντα[ν]» βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων κατά την έννοια της οδηγίας 2001/42.

9. Δεύτερον, όσον αφορά το ζήτημα αν η κανονιστική απόφαση και η εγκύκλιος έπρεπε να υποβληθούν σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατ’ εφαρμογή της οδηγίας 2001/42 για τον λόγο ότι ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι πράξεις αυτές, που περιείχαν αμφότερες διάφορες διατάξεις όσον αφορά την εγκατάσταση και την εκμετάλλευση ανεμογεννητριών, μεταξύ των οποίων μέτρα σχετικά με την προκαλούμενη σκίαση, την ασφάλεια καθώς και τις προδιαγραφές θορύβου, περιλαμβάνονταν μεταξύ των πράξεων που έπρεπε να υποβληθούν σε μια τέτοια εκτίμηση. Ειδικότερα, οι πράξεις αυτές συνιστούν πλαίσιο μη εξαντλητικό μεν αλλά αρκούντως σαφές για τον καθορισμό των προϋποθέσεων χορήγησης άδειας για την εγκατάσταση στην οικεία γεωγραφική περιοχή αιολικών πάρκων, ήτοι έργων με αδιαμφισβήτητες περιβαλλοντικές επιπτώσεις [12].Συναφώς, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι σχετικές με την εγκατάσταση και την εκμετάλλευση ανεμογεννητριών απαιτήσεις της επίμαχης κανονιστικής απόφασης και της επίμαχης εγκυκλίου ήταν αρκούντως ουσιώδεις, δεδομένης της σπουδαιότητας και της έκτασής τους, ώστε να καθορίζουν τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση άδειας εγκατάστασης και εκμετάλλευσης αιολικών πάρκων [13].

10. Όσον αφορά, ειδικότερα, την εγκύκλιο, το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι η παραπάνω ερμηνεία δεν αναιρείται από την ιδιαίτερη νομική φύση της εγκυκλίου, τονίζοντας την ανάγκη ενιαίας και αυτοτελούς ερμηνείας των νομικών εννοιών στο πλαίσιο του ενωσιακού δικαίου, εν προκειμένω  της έννοιας «σχέδια και προγράμματα τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων», ανεξαρτήτως των κατ’ ιδίαν εθνικών νομικών κατηγοριών. Ειδικά για την εγκύκλιο, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι ακόμη και αν μια πράξη δεν περιέχει και δεν μπορεί να περιέχει ρυθμίσεις θετικού δικαίου, η ευχέρεια την οποία εισάγει η πράξη αυτή να επιτρέπονται ευκολότερα παρεκκλίσεις από τις ισχύουσες διατάξεις μεταβάλλει την έννομη τάξη και έχει ως αποτέλεσμα να εμπίπτει μια τέτοια πράξη στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 [14]. Όπως προκύπτει από τη δικογραφία, η συγκεκριμένη εγκύκλιος φαίνεται να επιτρέπει να περιληφθούν ζώνες που αρχικώς δεν ήταν επιλέξιμες για την παραγωγή αιολικής ενέργειας, ενώ το παράρτημά της φαίνεται να περιέχει λιγότερο αυστηρές τιμές σε σχέση με εκείνες του παραρτήματος της κανονιστικής απόφασης όσον αφορά την ποιότητα του περιβάλλοντος από απόψεως θορύβου και προκαλούμενης σκίασης στις κατοικημένες ζώνες. Επομένως, τροποποιεί τις διατάξεις της κανονιστικής απόφασης [15]. Περαιτέρω, μολονότι δεν είναι βέβαιο ότι η εγκύκλιος αυτή είναι ικανή να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα για τους τρίτους, εντούτοις δεν μπορεί να εξομοιωθεί με διατάξεις αποκλειστικώς ενδεικτικής αξίας για τους εξής λόγους: πρώτον, φέρει τον τίτλο «Πλαίσιο αξιολογήσεως και προϋποθέσεις για την εγκατάσταση ανεμογεννητριών»· δεύτερον η πολεοδομική άδεια για την εκμετάλλευση των ανεμογεννητριών διευκρινίζει ότι αυτή πρέπει ανά πάσα στιγμή να πληροί τις προϋποθέσεις της εγκυκλίου, πράγμα που υποδηλώνει ότι η εγκύκλιος αυτή έχει υποχρεωτικό χαρακτήρα τουλάχιστον για τις αρχές που είναι αρμόδιες για τη χορήγηση τέτοιων αδειών· τρίτον, η Βελγική Κυβέρνηση φαίνεται να δέχεται τον δεσμευτικό χαρακτήρα της κανονιστικής απόφασης και της εγκυκλίου για τις αρχές αυτές στο σύνολό τους, εφόσον επισημαίνει ότι τυχόν ασυμφωνία των περιβαλλοντικών προϋποθέσεων τις οποίες προβλέπουν οι πράξεις αυτές προς το δίκαιο της Ένωσης θα είχε ως συνέπεια την ακύρωση των προηγουμένως χορηγηθεισών αδειών.

11. Οι παραπάνω κρίσεις του Δικαστηρίου αναδεικνύουν τη σημασία της εγκυκλίου, κυρίως δε το εύρος και την έλλειψη σαφήνειας της εν λόγω κατηγορίας πράξεων στις διάφορες έννομες τάξεις. Ανακύπτει το ερώτημα αν το Δικαστήριο θα αντιμετώπιζε κατά τον ίδιο τρόπο μια ελληνική ερμηνευτική εγκύκλιο (το μόνο «είδος» εγκυκλίου που η εθνική έννομη τάξη κατατάσσει στην εν λόγω νομική κατηγορία), η οποία δεσμεύει τη διοίκηση ως προς την ερμηνεία του νόμου, χωρίς όμως να προσθέτει ο,τιδήποτε στην ερμηνευόμενη διάταξη. Αν συνέβαινε αυτό, αν δηλαδή η εγκύκλιος τροποποιούσε τον νόμο, θα επρόκειτο για ανυπόστατη, στο ελληνικό δίκαιο, κανονιστική πράξη (ψευδοερμηνευτική εγκύκλιο), ελλείψει νομοθετικής εξουσιοδότησης και προσήκουσας δημοσίευσης, την οποία, πάντως, ο δικαστής θα «ακύρωνε» για λόγους ασφάλειας δικαίου. Στην υπό εξέταση περίπτωση, πάντως, το Δικαστήριο δεν δεσμεύθηκε από τον νομικό χαρακτηρισμό της πράξης ως εγκυκλίου κατά το εθνικό δίκαιο, αλλά ανέτρεξε στο περιεχόμενό της. Η απόφαση του ΔΕΕ αναδεικνύει την πρακτική σημασία της συζήτησης ως προς την ακριβή λειτουργία (αντιταξιμότητα, δυνατότητα επίκλησης, δεσμευτικότητα, όρια δικαστικού ελέγχου) των διαφόρων πράξεων του soft law, όπως αυτή διεξάγεται τα τελευταία χρόνια στη Γαλλία, με θεαματικές νομολογιακές εξελίξεις [βλ. συναφώς Ε. Πρεβεδούρου, Κανόνες soft law στο διοικητικό δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 2017, αρ. περ. 51-80]. Σημειώνεται, πάντως, ότι το ίδιο το ΔΕΕ (τότε ΔΕΚ) έκρινε ότι η γερμανική τεχνική εγκύκλιος “αέρας” (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft, TA Luft), η οποία στηρίζεται στα άρθρα 48 και 51 του Bundes–Immissionsschutzgesetz, δεν αποτελεί επαρκή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 80/779 του Συμβουλίου περί των ανωτάτων και των ενδεικνυομένων τιμών διοξειδίου του θείου και αιωρουμένων σωματιδίων στην ατμόσφαιρα καθώς και των όρων εφαρμογής της,  καθόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στις διοικητικές αρχές μόνον ενόψει συγκεκριμένων πράξεων και, στην περίπτωση εκείνη, ορισμένων εγκαταστάσεων. Επομένως, δεν υφίστανται γενικοί και υποχρεωτικοί κανόνες επιβάλλοντες στις διοικητικές αρχές την υποχρέωση να λαμβάνουν μέτρα σε όλες τις περιπτώσεις όπου υπάρχει κίνδυνος υπερβάσεως των ανωτάτων τιμών που προβλέπει η οδηγία (ΔΕΚ της 31ης Μαΐου 1991, C-361/88, Επιτροπή κατά Γερμανίας, ECLI:EU:C:1991:224, σκ. 29). Η ρεαλιστική και “εμπειρική” (ο όρος “περιπτωσιολογική” έχει μάλλον αρνητικό πρόσημο) προσέγγιση του ΔΕΕ καταδεικνύει την ανάγκη προσαρμογής των κλασικών εννοιών του δημοσίου, εν προκειμένω, δικαίου στη διαρκώς εξελισσόμενη και δυναμική πραγματικότητα. Πιστοποιεί, περαιτέρω, αφενός, τη στιβαρότητα και την ανθεκτικότητα των εννοιών αυτών και, αφετέρου, την ευελιξία τους. Επιβάλλεται η επισήμανση ότι η εγκύκλιος εντάσσεται στα πιο παραδοσιακά, τα περισσότερο επικριθέντα αλλά και τα απολύτως αναγκαία εργαλεία της Διοίκησης. “Χωρίς την εγκύκλιο, το κράτος δεν θα μπορούσε να κινηθεί”, διαπιστώνει ο Balzac (Les employés ou la Femme supérieure) για τη Διοίκηση των αρχών του 190υ αιώνα, παρατήρηση που δεν έχει χάσει σήμερα τίποτα από την οξυδέρκεια και την ευστοχία της.

ΙΙΙ. Διατήρηση σε ισχύ των αποτελεσμάτων αντίθετων προς το δίκαιο της Ένωσης πράξεων του εθνικού δικαίου

12. Όσον αφορά τη δυνατότητα να διατηρηθούν σε ισχύ τα αποτελέσματα της κανονιστικής πράξης, της εγκυκλίου και της στηριζόμενης σε αυτές άδειας εγκατάστασης και εκμετάλλευσης ανεμογεννητριών, οι οποίες εκδόθηκαν κατά παράβαση της οδηγίας 2001/42, το Δικαστήριο αξιοποίησε την πάγια νομολογία του, σύμφωνα με την οποία το ίδιο διαθέτει το μονοπώλιο καθορισμού των προϋποθέσεων υπό τις οποίες ο εθνικός δικαστής μπορεί να διατηρήσει προσωρινώς σε ισχύ αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης πράξη του εθνικού δικαίου [16]. Έχει τονιστεί συναφώς ότι, κατά την εκτίμηση του Δικαστηρίου, «τα εθνικά δικαστήρια δεν μπορούν με δική τους πρωτοβουλία να διατηρήσουν προσωρινώς τις συνέπειες εθνικού κανόνα που δεν συνάδει προς το δίκαιο της Ένωσης και ότι οφείλουν να υποβάλλουν συστηματικά προδικαστικές παραπομπές ενώπιόν του για να πληροφορηθούν αν μπορούν, στη συγκεκριμένη περίπτωση και εφόσον συντρέχουν συγκεκριμένες αυστηρές προϋποθέσεις, να διατάξουν την εν λόγω προσωρινή διατήρηση» [17]. Εύστοχα επισημάνθηκε ότι θα πρέπει να θεωρηθεί βέβαιο ότι το Δικαστήριο θα επιτρέψει την προσωρινή διατήρηση της ισχύος αντίθετων προς το δίκαιο της Ένωσης εθνικών πράξεων με «ζηλότυπη φειδώ» [18]. Εν προκειμένω, το Δικαστήριο αναφέρθηκε στην αρχή της καλόπιστης συνεργασίας του άρθρου 4 παρ. 3 ΣΕΕ, κατά την οποία τα κράτη μέλη υποχρεούνται να εξαλείφουν τις παράνομες συνέπειες της παράβασης του δικαίου της Ένωσης. Συνεπώς, οι αρμόδιες εθνικές αρχές, περιλαμβανομένων των εθνικών δικαστηρίων που επιλαμβάνονται προσφυγής κατά πράξης του εσωτερικού δικαίου εκδοθείσας κατά παράβαση του δικαίου της Ένωσης, υποχρεούνται να λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να θεραπεύσουν την παράλειψη εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Μόνον το Δικαστήριο δύναται, κατ’ εξαίρεση και για επιτακτικούς λόγους ασφάλειας δικαίου, να αναστείλει προσωρινά το αποτέλεσμα του κανόνα του δικαίου της Ένωσης το οποίο συνίσταται στη μη εφαρμογή της αντίθετης προς αυτόν διάταξης του εθνικού δικαίου. Πράγματι, αν τα εθνικά δικαστήρια είχαν την εξουσία να κρίνουν ότι οι εθνικές διατάξεις υπερισχύουν, έστω και προσωρινώς, των αντίθετων προς αυτές διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, θα διακυβευόταν η ομοιόμορφη εφαρμογή του δικαίου αυτού [19]. Σημειώνεται ότι η εθνική νομοθεσία θα πρέπει να παρέχει στο εθνικό δικαστήριο την εξουσία να διατηρήσει σε ισχύ ορισμένα αποτελέσματα τέτοιων πράξεων στο πλαίσιο της εκκρεμούς ενώπιόν του διαφοράς. Εν προκειμένω, το Βελγικό Σύνταγμα, όπως ερμηνεύεται από την εθνική νομολογία, αναγνωρίζει στα δικαστήρια το δικαίωμα να μην εφαρμόζουν τέτοιες εθνικές κανονιστικές πράξεις όταν αυτές δεν είναι σύμφωνες προς ιεραρχικώς ανώτερους κανόνες [20].

13. Η εξαιρετική αυτή εξουσία που το Δικαστήριο αναγνωρίζει, ενδεχομένως, στο εθνικό δικαστήριο μπορεί να ασκηθεί μόνον εάν πληρούνται όλες οι απαιτήσεις της απόφασης Inter-Environnement Wallonie (της 28.2.2012, C‑41/11,EU:C:2012:103) και συγκεκριμένα εφόσον:

14. Στην υπό εξέταση απόφαση, το Δικαστήριο αναλύει τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης και δίνει συγκεκριμένη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο. Προβαίνει σε στάθμιση των εννόμων αγαθών, επισημαίνοντας ότι μπορεί, κατ’ εξαίρεση, να επιτραπεί σε εθνικό δικαστήριο να κάνει χρήση εθνικής νομοθεσίας που του παρέχει την εξουσία να διατηρήσει σε ισχύ ορισμένα αποτελέσματα εθνικής πράξης της οποίας η διαδικασία έκδοσης δεν ήταν σύμφωνη με την οδηγία 2001/42, όταν υφίσταται ο κίνδυνος η ακύρωση της πράξης αυτής να ύροδημιουργήσει κενό δικαίου ασυμβίβαστο με την υποχρέωση του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους να θεσπίσει τα μέτρα για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο μιας άλλης αποβλέπουσας στην προστασία του περιβάλλοντος πράξης του δικαίου της Ένωσης [21]. Εν προκειμένω, η κανονιστική απόφαση και η εγκύκλιος συμβάλλουν μεν στην επίτευξη των στόχων της οδηγίας 2009/28 όσον αφορά την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, πλην όμως ένα οποιοδήποτε πρόσκομμα για την ανάπτυξή της στο έδαφος κράτους μέλους –όπως αυτό που μπορεί να προκύψει από την ακύρωση πολεοδομικής άδειας χορηγηθείσας σε παραγωγό και σε προμηθευτή ηλεκτρικής ενέργειας για την κατασκευή περιορισμένου αριθμού ανεμογεννητριών– δεν αρκεί για να θέσει συνολικά σε κίνδυνο την εφαρμογή της εν λόγω οδηγίας στο έδαφος αυτό. Δεύτερον, μολονότι η ασφάλεια του εφοδιασμού του οικείου κράτους μέλους με ηλεκτρική ενέργεια συνιστά επίσης επιτακτικό λόγο [22], δεν είναι βέβαιον ότι η παύση λειτουργίας ενός περιορισμένου αριθμού ανεμογεννητριών μπορεί να έχει σημαντικές επιπτώσεις στον εφοδιασμό ολόκληρου του οικείου κράτους μέλους με ηλεκτρική ενέργεια. Τέλος, σε κάθε περίπτωση η τυχόν διατήρηση σε ισχύ των αποτελεσμάτων των πράξεων αυτών δεν καλύπτει παρά μόνον το χρονικό διάστημα που είναι απολύτως αναγκαίο για τη θεραπεία της διαπιστωθείσας ελλείψεως νομιμότητας [23]. Σημειώνεται ότι η δυνατότητα αυτή της διατήρησης σε ισχύ των αποτελεσμάτων αντίθετων προς το δίκαιο της Ένωσης πράξεων είχε αναγνωριστεί σε περιπτώσεις προσφυγών ακύρωσης ενώπιον εθνικών δικαστηρίων κατά σχεδίων και προγραμμάτων εμπιπτόντων στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ΣΕΠΕ τα οποία είχαν εγκριθεί χωρίς να διενεργηθεί ΣΕΠΕ . Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν η ίδια αυτή δυνατότητα μπορεί να επεκταθεί σε προσφυγές κατά ατομικών αποφάσεων που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή των εν λόγω σχεδίων και προγραμμάτων, δηλαδή όταν ασκείται παρεμπίπτων έλεγχος νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων (ένσταση έλλειψης νομιμότητας) [24]. Κατά το Δικαστήριο, δεν συντρέχει λόγος διαφοροποίησης μεταξύ ευθειών προσφυγών κατά κανονιστικής πράξης και παρεμπίπτοντος ελέγχου αυτής στο πλαίσιο ευθείας προσφυγής κατά ατομικής πράξης που στηρίζεται στην κανονιστική.

15. Αν και από το ιστορικό της υπόθεσης, δεν φαίνεται να συντρέχει επιτακτικός λόγος δημοσίου συμφέροντος που να δικαιολογεί τον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης των πράξεων που συνιστούν παράβαση της οδηγίας 2001/42, το Δικαστήριο αναγνωρίζει σχετική εξουσία στο εθνικό δικαστήριο, την οποία οριοθετεί ως εξής:  σε μια περίπτωση όπως η επίμαχη εν προκειμένω, το εθνικό δικαστήριο μπορούσε να διατηρήσει σε ισχύ τα αποτελέσματα της κανονιστικής αποφάσεως και της εγκυκλίου, καθώς και της βάσει αυτών χορηγηθείσας άδειας, μόνον αν το εσωτερικό δίκαιο τού παρείχε σχετική δυνατότητα στο πλαίσιο της εκκρεμούς ενώπιόν του διαφοράς και εφόσον η ακύρωση της άδειας αυτής θα μπορούσε να έχει σημαντικές επιπτώσεις στον εφοδιασμό με ηλεκτρική ενέργεια, εν προκειμένω εντός του Βελγίου, τούτο δε μόνο για το χρονικό διάστημα που είναι απολύτως αναγκαίο για τη θεραπεία της εν λόγω ελλείψεως νομιμότητας, πράγμα που εναπόκειται, ενδεχομένως, στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει.

16. Ενδιαφέρον συναφώς έχει η στάση του γαλλικού Conseil d’Etat, το οποίο φαίνεται ότι σταδιακά εγκαταλείπει την αρχική στάση πλήρους εξάρτησής του από το ΔΕΕ, διεκδικώντας διακριτικά την πρωτοβουλία όσον αφορά τη διαμόρφωση της χρονικής ισχύος των αποφάσεών του με αντικείμενο την ακύρωση εθνικών πράξεων αντίθετων στο ενωσιακό δίκαιο. Για παράδειγμα, αποφάσισε ερήμην του ΔΕΕ τον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης αντίθετης προς το ενωσιακό δικαιο πράξης επικαλούμενο, αφενός, την τήρηση της γενικής αρχής του ενωσιακού δικαίου της ασφάλειας δικαίου και, αφετέρου, τη διασφάλιση «υψηλού επιπέδου προστασίας της δημόσιας υγείας» υπό την έννοια του άρθρου 168 της ΣΛΕΕ. Το γεγονός ότι το ΔΕΕ δεν απέρριψε ρητώς το αίτημα της Γαλλικής Κυβέρνησης περί αναστολής των διαχρονικών αποτελεσμάτων της δικής του απόφασης, με την οποία ερμήνευσε την εφαρμοστέα κοινοτική οδηγία, δεν σημαίνει ότι το εθνικό δικαστήριο μπορεί να προβεί, χωρίς σχετική κρίση του ΔΕΕ, στον περιορισμό αυτό, διατηρώντας σε ισχύ εθνική πράξη αντίθετη προς την ως άνω ερμηνεία. Πράγματι, όταν το ΔΕΕ δεν θέτει ρητώς διαχρονικούς περιορισμούς στην ερμηνεία την οποία δίδει, τούτο σημαίνει ότι έχει εφαρμογή η γενική αρχή κατά την οποία «η ερμηνεία που το Δικαστήριο δίδει σε κανόνα του κοινοτικού δικαίου, ασκώντας την αρμοδιότητα που του έχει αναγνωριστεί με το άρθρο 177 [νυν άρθρο 267 ΣΛΕΕ], διαφωτίζει και διευκρινίζει, εφόσον παρίσταται ανάγκη, την έννοια και το περιεχόμενο του κανόνα αυτού, όπως πρέπει ή θα έπρεπε να νοείται και να εφαρμόζεται αφότου τέθηκε σε ισχύ». Διαφορετική προσέγγιση θα παρείχε στα εθνικά δικαστήρια τη δυνατότητα να «εξουδετερώνουν»τις αποφάσεις του ΔΕΕ, στις περιπτώσεις που αυτό δεν φρόντισε να θωρακίσει ρητώς το χρονικό πεδίο εφαρμογής τους. Η αναμενόμενη από το Conseil d’Etat μεταστροφή της νομολογίας του ΔΕΕ, όπως αυτή έχει προ πολλού αποτυπωθεί στην απόφαση Inter-Environnement Wallonie, θα προέλθει προφανώς από το ίδιο το ΔΕΕ και όχι από οποιοδήποτε εθνικό δικαστήριο, το οποίο δεν  μπορεί καν να την προδικάσει. Διαφορετική προσέγγιση θέτει σε κίνδυνο την ενιαία και ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου [25].

[1] Άρθρο 2, στοιχείο α΄, της οδηγίας 2001/42

[2] Άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/42

[3] Αποφάσεις του Δικαστηρίου της 22ας Μαρτίου 2012, Inter-Environnement Bruxelles κ.λπ. (C-567/10, σκέψη 31)· της 7ης Ιουνίου 2018, Thybaut κ.λπ. (C-160/17, σκέψη 43), καθώς και της 12ης Ιουνίου 2019, Terre wallonne (C-321/18, σκέψη 34).

[4] Απόφαση του Δικαστηρίου της 7ης Ιουνίου 2018, Inter-Environnement Bruxelles κ.λπ. (C-671/16, σκέψεις 38 έως 40).

[5] Σκέψη 50 της απόφασης.

[6] Σκέψη 47 της απόφασης.

[7] Άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, και άρθρο 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

[8] Σκέψη 48 της απόφασης.

[9] Σκέψη 49 της απόφασης. Όπως προκύπτουν ιδίως από το άρθρο 2, παράγραφος 7, της Συμβάσεως για την αξιολόγηση των επιπτώσεων επί του διασυνοριακού περιβάλλοντος, που υπογράφηκε στο Espoo (Φινλανδία) στις 26 Φεβρουαρίου 1991

[10] Σκέψη 60 της απόφασης.

[11] Σκέψη 56.

[12] Σκέψη 71.

[13] Σκέψη 72.

[14] Σκέψη 58 της απόφασης και ΔΕΕ της 7.6.2018, Thybaut κ.λπ., C-160/17, EU:C:2018:401, σκέψη 58

[15] Σκέψη 60 της απόφασης.

[16] Βλ. συναφώς Ε. Πρεβεδούρου, Βελτίωση της έννομης προστασίας υπό το πρίσμα του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εις Λ. Παπαδοπούλου/Κ. Γώγου/Μ. Πικραμένου (επιμ.), Η Ελλάδα στην Ευρώπη, Εκδ. Ευρασία, 2019, σ. 277 (282 επ.)

[17] J-C Bonichot, Le point de vue d’un juge de l’Union, AJDA 2013 σ. 396, 398.

[18] H. Cassagnabère, Chronique de jurisprudence, RJEP juin 2013, σ. 15 επ.

[19] Σκέψη 84 της απόφασης. ΔΕΕ της 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie και Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, σκέψη 177.

[20] Σκέψη 86 της απόφασης.

[21] Σκέψη 90 της απόφασης και ΔΕΕ 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie και Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, σκέψεις 56 και 63

[22] ΔΕΕ 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie και Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622), σκέψη 179.

[23] ΔΕΕ 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie και Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, σκέψη 62, και 29.7.2019, Inter-EnvironnementWallonie και Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, σκέψη 181

[24] Σημεία 126-128 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα.

[25] Ε. Πρεβεδούρου, Βελτίωση της έννομης προστασίας υπό το πρίσμα του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπ.π., σ. 290.