Έννοια και υπερνομοθετικά θεμέλια της διοικητικής δικονομίας (10 και 11 Οκτωβρίου 2024)

Έννοια και υπερνομοθετικά θεμέλια της διοικητικής δικονομίας (10 και 11 Οκτωβρίου 2024)

Ι. Διοικητικό δικονομικό δίκαιο – Ορολογικές διευκρινίσεις

Διοικητικό δικονομικό δίκαιο είναι το σύνολο των κανόνων δικαίου που ρυθμίζουν την οργάνωση και την παροχή έννομης προστασίας στον ιδιώτη κατά της Διοίκησης από τα διοικητικά δικαστήρια (στο πλαίσιο της διοικητικής δικαιοδοσίας). Είναι, ακόμη, ο κλάδος της νομικής επιστήμης που ασχολείται με τα ζητήματα της οργάνωσης και της παροχής έννομης προστασίας από τα διοικητικά δικαστήρια (Β. Σκουρής, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, σ. 27). Χρησιμοποιούνται συναφώς και οι όροι «Δίκαιον των διοικητικών διαφορών» (Μ. Στασινόπουλος), ή «Διοικητική Δικονομία».

Αντιδιαστέλλεται προς το ουσιαστικό διοικητικό δίκαιο, το οποίο ρυθμίζει την οργάνωση της Δημόσιας Διοίκησης και τη δράση της, όταν ενεργεί ως φορέας δημόσιας εξουσίας, καθώς και τις έννομες σχέσεις της προς τους πολίτες (διοικουμένους).

Διοικητική δικαιοσύνη, υπό οργανική έννοια, είναι το σύνολο των διοικητικών δικαστηρίων που ελέγχουν τη δραστηριότητα της Δημόσιας Διοίκησης. Τέτοια δικαστήρια είναι τα ΤΔΔ (τακτικά διοικητικά δικαστήρια), δηλαδή το Μονομελές και το Τριμελές Διοικητικό Πρωτοδικείο, το Μονομελές και Τριμελές Διοικητικό Εφετείο, το Συμβούλιο της Επικρατείας, ως ανώτατο διοικητικό δικαστήριο, και το Ελεγκτικό Συνέδριο, στο οποίο υπάγονται ειδικές κατηγορίες διαφορών.

Διοικητική δικαιοσύνη, υπό ευρεία έννοια, με συνδυασμό οργανικού και λειτουργικού στοιχείου, είναι οι κανόνες δικαίου που ρυθμίζουν την οργάνωση και τον τρόπο παροχής έννομης προστασίας από τα διοικητικά δικαστήρια, στο πεδίο του διοικητικού δικαίου (Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, τόμος 2, αρ. περ. 392).

Δικαιοδοσία είναι η εξουσία απονομής δικαιοσύνης.

Διοικητική δικαιοδοσία είναι η εξουσία απονομής διοικητικής δικαιοσύνης, δηλαδή η εξουσία παροχής έννομης προστασίας από τα διοικητικά δικαστήρια, στο πεδίο του διοικητικού δικαίου, ή η δικαστική επίλυση των διοικητικών διαφορών. Η διοικητική δικαιοδοσία ανήκει στο Συμβούλιο της Επικρατείας και στα ΤΔΔ, καθώς και στο Ελεγκτικό Συνέδριο, στις ειδικές περιπτώσεις που ορίζουν το Σύνταγμα και οι εκτελεστικοί του νόμοι (βλ. Π. Λαζαράτου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, σ. 5).

Οι άλλες δύο δικαιοδοσίες είναι η πολιτική, η οποία έγκειται στην εξουσία παροχής έννομης προστασίας στο πλαίσιο των ιδιωτικών διαφορών και ανήκει στα πολιτικά δικαστήρια (άρθρο 94 παρ. 2 Συντ) και η ποινική που ανήκει στα ποινικά δικαστήρια (άρθρο 96 παρ. 1 Συντ).

Η διασταύρωση των δικαιοδοσιών, κατ’ αρχήν, απαγορεύεται. Ειδική εξαίρεση προβλέπει το άρθρο 94 παρ. 3 Συντ: Σε ειδικές περιπτώσεις και προκειμένου να επιτυγχάνεται η ενιαία εφαρμογή της αυτής νομοθεσίας μπορεί να ανατεθεί με νόμο η εκδίκαση κατηγοριών ιδιωτικών διαφορών στα διοικητικά δικαστήρια ή κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίαςστα πολιτικά δικαστήρια.

Αμιγώς συνταγματική δικαιοδοσία δεν υπάρχει στην ελληνική έννομη τάξη. Έλεγχο συνταγματικότητας ασκούν παρεμπιπτόντως όλα τα δικαστήρια, τα οποία υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν νόμο του οποίου το περιεχόμενο αντίκειται στο Σύνταγμα (άρθρα 87 παρ. 2, 93 παρ. 4 Συντ. Διάχυτος και παρεμπίπτων έλεγχος συνταγματικότητας). Το ΑΕΔ (Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο) είναι εν μέρει συνταγματικό δικαστήριο, στην περίπτωση του άρθρου 100 παρ. 1 στοιχ. ε΄ του Συντ, καθόσον σε αυτό υπάγεται η άρση της αμφισβήτησης για την ουσιαστική αντισυνταγματικότητα ή την έννοια διάταξεων τυπικού νόμου, αν εκδόθηκαν γι’αυτές αντίθετες αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, του Αρείου Πάγου ή του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Ιδιότυπα, συνταγματικώς προβλεπόμενα, δικαστήρια, που αφορούν συγκεκριμένες κατηγορίες προσώπων ή ειδικές κατηγορίες διαφορών και οι αρμοδιότητές τους μετέχουν εκ του Συντάγματος περισσοτέρων δικαιοδοσιών:

-Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο (άρθρο 100 Συντ)

-Δικαστήριο Ευθύνης Υπουργών και Προέδρου της Δημοκρατίας (άρθρα 49, 86 Συντ)

-Δικαστήριο Αγωγών Κακοδικίας (άρθρο 99 Συντ)

-Μισθοδικείο (άρθρο 88 παρ. 2 Συντ)

-Ανώτατο Πειθαρχικό Συμβούλιο Ανώτατων Δικαστών (άρθρο 91 παρ. 2 Συντ)

-Πειθαρχικά Συμβούλια λοιπών δικαστών (άρθρο 91 παρ. 3 Συντ)

ΙΙ. Λόγοι επικράτησης του συστήματος των χωριστών δικαιοδοσιών και κατοχύρωσης της διοικητικής δικαιοσύνης

Tο γαλλικό σύστημα οργάνωσης της διοικητικής δικαιοσύνης αποτέλεσε πρότυπο για την Ελλάδα. Στη Γαλλία, πάντως, ο δυϊσμός της δικαιοσύνης είναι η συνέπεια συγκεκριμένων συγκυριών και μιας μακράς ιστορικής παράδοσης. Οφείλεται σε μια ιδιαίτερη αντίληψη της διάκρισης των εξουσιών, ειδικότερα δε στην επιθυμία των ηγετών της Επανάστασης να αποτρέψουν την επέμβαση της δικαστικής εξουσίας στις αρμοδιότητες της Διοίκησης και την ενδεχόμενη παράλυση της λειτουργίας της. Οι απαρχές της διοικητικής δικαιοσύνης ανάγονται στον νόμο της 16^ης και 24^ης Αυγούστου 1790 που περιέχει τα κυριότερα μέτρα για την «υποταγή» της δικαστικής εξουσίας στις άλλες εξουσίες, με έμφαση την απαγόρευση στα δικαστήρια να μετέχουν ευθέως ή εμμέσως στην άσκηση της νομοθετικής εξουσίας και να εμποδίζουν ή να αναστέλλουν την εκτέλεση κειμένων του νομοθετικού σώματος που κυρώνονται από τον βασιλέα, επί ποινή παράβασης υπηρεσιακών καθηκόντων [άρθρο 10 του νόμου της 16^ης και 24^ης Αυγούστου 1790]. Όσον αφορά τη σχέση δικαστικής και εκτελεστικής εξουσίας, προβλέφθηκε ρητώς ότι η «δικαστική λειτουργία είναι διακριτή και θα παραμείνει πάντοτε χωριστή από τη διοικητική λειτουργία. Οι δικαστές δεν θα μπορούν, επί ποινή παράβασης καθήκοντος, να διαταράξουν, καθ’οιονδήποτε τρόπο, τις ενέργειες των διοικητικών αρχών ούτε να προσαγάγουν ενώπιόν τους τα διοικητικά όργανα λόγω των ενεργειών τους» [άρθρο 13 του νόμου της 16^ης και 24^ης Αυγούστου 1790]. Η απαγόρευση αυτή επαναλαμβάνεται, λόγω των συχνών παραβιάσεών της, μερικά χρόνια αργότερα: «απαγορεύεται στα δικαστήρια να επιλαμβάνονται διοικητικών πράξεων οιασδήποτε κατηγορίας» [διάταγμα της 16^ης fructidor έτους ΙΙΙ]. Η αυστηρή ερμηνεία και εφαρμογή της αρχής αυτής κατέληξε στη λεγόμενη «γαλλική αντίληψη της διάκρισης των εξουσιών» και η δυσπιστία έναντι των δικαστών οδήγησε στον αποκλεισμό των πολιτικών δικαστηρίων [tribunaux judiciaires] από την επίλυση των διοικητικών διαφορών [G. Vedel, La loi des 16-24 août 1790 : Texte ? Prétexte ? Contexte ? , RFDA, 1990, σ. 698]. Ενώ λοιπόν η διάκριση των εξουσιών απαιτούσε να μην μπορεί η μια εξουσία να είναι ταυτόχρονα εκτελεστική και δικαστική, η γαλλική επαναστατική αντίληψη απέκλεισε από τον έλεγχο του δικαστή κάθε διοικητική ενέργεια. Η διοικητική δικαιοσύνη γεννήθηκε από το ως άνω παράδοξο : από την ακαμψία ενός δόγματος που ωθήθηκε στα άκρα, σε σημείο που να αυτοαναιρείται. Στο πνεύμα αυτό, η επίλυση των διαφορών που προκαλούσε η διοικητική δραστηριότητα ανατέθηκε στην ίδια τη Διοίκηση, που ως προς την αρμοδιότητα αυτή λειτουργούσε σαν δικαστής. Με άλλα λόγια, η διοικητική δικαιοσύνη γεννήθηκε προοδευτικά από ένα κενό, από την έλλειψη δικαστή.

Όσον αφορά το ιστορικό της γένεσης της διοικητικής δικαιοσύνης, θα μπορούσαν να αναφερθούν συνοπτικά τα εξής. Κατά τη διάρκεια της επανάστασης, η Κυβέρνηση καθιέρωσε ένα μηχανισμό ιεραρχικής προσφυγής, το σύστημα του «υπουργού-δικαστή» [ministre-juge] : οι υπουργοί ήσαν οι «δικαστές του κοινού δικαίου» [juges de droit commun] για την εκδίκαση σε πρώτο βαθμό των διαφορών μεταξύ της Διοίκησης και των διοικουμένων. Η ιδρυτική πράξη της διοικητικής δικαιοσύνης εντοπίζεται στο άρθρο 52 του Συντάγματος του έτους VIII, το οποίο δημιούργησε ένα Conseil d’Etat «αρμόδιο για τη σύνταξη των νομοσχεδίων και των κανονιστικών πράξεων της δημόσιας διοίκησης και για την επίλυση των διαφορών που αναφύονται σε διοικητικό επίπεδο». Λίγους μήνες αργότερα, ο νόμος της 28 pluviôse του έτους VIII (17 février 1800) ίδρυσε τα νομαρχιακά συμβούλια, με πρόεδρο τον νομάρχη, αρμόδια για την επίλυση ορισμένων διοικητικών διαφορών, τα οποία, με το διάταγμα του 1953, μετατράπηκαν σε διοικητικά δικαστήρια και έγιναν οι δικαστές του κοινού δικαίου των διοικητικών διαφορών. Αρχικά, ο δικαιοδοτικός ρόλος του Conseil d’Etat περιοριζόταν στις υποθέσεις για τις οποίες ο νόμος προέβλεπε τη δυνατότητα προσφυγής κατά της απόφασης του υπουργού ενώπιον του αρχηγού του κράτους. Με διάταγμα της 11^ης Ιουνίου 1806, ο Ναπολέων ίδρυσε εντός του Conseil d’Etat επιτροπή διοικητικών διαφορών (commission du contentieux), προάγγελο του σημερινού δικαιοδοτικού τμήματος (section du contentieux). Μια πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 12^ης Μαρτίου 1831 καθιέρωσε τη δημοσιότητα των συνεδριάσεων καθώς και τους commissaires du roi, οι οποίοι ονομάσθηκαν στη συνέχεια commissaires du gouvernement και από το 2009 δημόσιοι εισηγητές (rapporteurs publics).Την ίδια περίπου εποχή η νομολογία δημιούργησε την αίτηση ακύρωσης. Παρά την προοδευτική δικαστικοποίηση της διαδικασίας, πρόκειται για ένα σύστημα «παρακρατημένης δικαιοσύνης» [justice retenue] : την απόφαση που προετοίμαζε το Conseil d’Etat υπέγραφε τελικώς ο αρχηγός του κράτους, ο οποίος ακολουθούσε σχεδόν πάντα τη γνώμη του Conseil. Μετά την πτώση της Δεύτερης Αυτοκρατορίας, ο νόμος της 24ης Μαΐου 1872 καθιέρωσε την εγκατάλειψη του ως άνω συστήματος και την εγκαθίδρυση του συστήματος της αποκαλούμενης «justice déléguée», η οποία απονέμεται από το Conseil d’Etat «στο όνομα του γαλλικού λαού». Το συμβολικό αυτό μέτρο ακολούθησε η εγκατάλειψη της θεωρίας του ministre-juge με την απόφαση Cadot της 13ης Δεκεμβρίου 1889, η οποία αναγνώρισε στο Conseil d’Etat γενική αρμοδιότητα για την επίλυση των διοικητικών διαφορών, ακόμη και χωρίς προηγούμενη παρέμβαση υπουργού, και ολοκλήρωσε την καθιέρωση του Conseil d’Etat ως δικαστηρίου. Υπάρχει έκτοτε στη Γαλλία ο κλάδος των πολιτικών δικαστηρίων, αρμόδιος για την επίλυση αστικών και ποινικών διαφορών, και ο κλάδος των διοικητικών δικαστηρίων, που κρίνουν τη νομιμότητα των διοικητικών πράξεων και την ευθύνη της δημόσιας εξουσίας, διαφαλίζοντας μια «δικονομική εποπτεία» (tutelle contentieuse) επί του συνόλου των διοικητικών αρχών.

Η διοικητική δικαιοσύνη απέκτησε, στη συνέχεια, συνταγματική βάση χάρη στο Conseil constitutionnel, με δύο θεμελιώδεις αποφάσεις, της 22ας Ιουλίου 1980, η οποία επιβεβαιώνει την ανεξαρτησία του διοικητικού δικαστή και της 23ης Ιανουαρίου 1987 που καθορίζει την ύπαρξη σκληρού πυρήνα αρμοδιότητας υπέρ του διοικητικού δικαστή : «(…) εμπίπτει σε τελευταίο βαθμό στην αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων η ακύρωση ή η μεταρρύθμιση των αποφάσεων που λαμβάνουν, κατά την άσκηση προνομίων δημοσίας εξουσίας, οι αρχές που ασκούν την εκτελεστική εξουσία, οι υπάλληλοί τους, οι ΟΤΑ ή οι δημόσιοι οργανισμοί που τελούν υπό την εξουσία ή την εποπτεία τους (…)». Ο διοικητικός δικαστής είναι αρμόδιος όταν τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου ασκούν προνόμια δημόσιας εξουσίας (CE Ass., 31 juillet 1942, Monpeurt) ή είναι επιφορτισμένα με αποστολή δημόσιας υπηρεσίας εκτός συμβατικού δεσμού (CE Ass., 13 mai 1938, Caisse primaire «Aide et protection»). Ο δυϊσμός εντάσσεται στο εξής, εμμέσως αλλά σαφώς, στο Σύνταγμα, από τη συνταγματική αναθεώρηση της 23ης Ιουλίου 2008 που προσέθεσε το άρθρο 61-1 σχετικά με το προκριματικό ζήτημα συνταγματικότητας. Ο λόγος του δυϊσμού εντοπίζεται στην εξειδίκευση και τις αρμοδιότητες που ανέπτυξαν ο πολιτικός και ο διοικητικός δικαστής, έκαστος στον τομέα που του ανήκει. Περαιτέρω, η εξέλιξη των διαχωριστικών γραμμών οφείλεται στο γεγονός ότι κάθε τομέας του δικαίου, ιδιωτικός ή δημόσιος, υπακούει σε ειδικούς κανόνες και διαφορετική λογική. Στη δημόσια εξουσία και στις διοικητικές δημόσιες υπηρεσίες που αναλαμβάνουν την επιδίωξη του δημοσίου συμφέροντος αντιστοιχούν οι κανόνες του διοικητικού δικαίου και η αρμοδιότητα του διοικητικού δικαστή.

Μολονότι το παρόν σύστημα κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων στηρίζεται σε μια ριζοσπαστική αντίληψη για την κατανομή εξουσιών, συνδεόμενη με συγκεκριμένες ιστορικές συγκυρίες, η διάρκειά του οφείλεται στην σκοπιμότητά του και στην αποτελεσματικότητά του για το κράτος δικαίου. Πράγματι, η λειτουργία της διοικητικής δικαιοσύνης διαμόρφωσε έναν αξιόπιστο και αποτελεσματικό έλεγχο της Διοίκησης. Η γαλλική αντίληψη περί διάκρισης των εξουσιών δεν απήλλαξε τη Διοίκηση από την τήρηση της αρχής της νομιμότητας, αλλά αντίθετα το νομολογιακό έργο του Conseil d’Etat από τα τέλη του ΧΙΧ έως και τις αρχές του ΧΧού αιώνα πραγματοποίησε το «θαύμα» της υπαγωγής της Διοίκησης στην αρχή της νομιμότητας. Η δυσπιστία έναντι των δικαστών οδήγησε, αρχικά, στην απαλλαγή των διοικητικών διαφορών από τον δικαστικό έλεγχο. Το Conseil d’Etat λειτούργησε ως προστάτης του γενικού συμφέροντος και της δημόσιας τάξης, διασφαλίζοντας την εύρυθμη λειτουργία της Διοίκησης, και όχι ως όργανο προστασίας του ιδιώτη κατά των δημόσιων αρχών, ενώ το διοικητικό δίκαιο έγινε αντιληπτό ως «δίκαιο προνομίων» για τη διατήρηση της υπερέχουσας θέσης της Διοίκησης και την προώθηση της αποτελεσματικότητας της δράσης της. Σε ένα πλαίσιο που χαρακτηρίζεται από τον ιδιαίτερο ρόλο της Διοίκησης, οι σχέσεις μεταξύ αυτής και των διοικουμένων δεν είναι σχέσεις αυστηρώς ισότιμες, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών που επιδιώκει, δηλαδή της εξυπηρέτησης του γενικού συμφέροντος και της διατήρησης της δημόσιας τάξης. Αυτό ακριβώς δικαιολογεί μέχρι σήμερα το ότι η διοικητική δράση διέπεται από αυτόνομο δίκαιο [TC, 8 février 1873, Blanco], υπό τον έλεγχο ειδικού δικαστή. Κατά τον γνωστό αφορισμό του συμβούλου επικρατείας Henrion de Pansey, «juger l’administration, c’est encore administrer». Επομένως, το Conseil d’Etat κατέβαλε τεράστια προσπάθεια και κατόρθωσε σταδιακά να υποβάλει τη Διοίκηση στην αρχή της νομιμότητας, διατηρώντας τα προνόμιά της και την αποτελεσματικότητα της δράσης της προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Η διεύρυνση του ελέγχου του διοικητικού δικαστή ήταν μετρημένη, καθόσον δεν επιθυμούσε να αφήσει την «απαίτηση του ελέγχου να κατισχύσει των επιταγών της δημόσιας τάξης», όπως κατέδειξε η θεωρία των circonstances exceptionnelles που αναπτύχθηκε κατά τον πρώτο παγκόσμιο πόλεμο. Προοδευτικά το Conseil d’Etat ανέπτυξε νομολογία προστατευτική των δικαιωμάτων των διοικουμένων.

Επομένως, η διοικητική δικαιοσύνη, που χαρακτηρίζεται από την αμφισημία της γένεσής της και από τη διπλή φύση του ανώτατου δικαστηρίου – ταυτόχρονα γνωμοδοτικό όργανο της κυβέρνησης και ανώτατος διοικητικός δικαστής – επέβαλε την υπαγωγή της Διοίκησης στο δίκαιο ακριβώς χάρη στον εν λόγω λειτουργικό διχασμό. Η επιτυχία αυτή δικαιολογεί σήμερα τη διατήρηση της διοικητικής δικαιοσύνης. Επειδή ο διοικητικός δικαστής είναι ταυτόχρονα και σύμβουλος της Κυβέρνησης, διαθέτει την εμπειρία και τη δέουσα απόσταση για να κρίνει σωστά τη Διοίκηση. Και εφόσον ο σύμβουλος της Κυβέρνησης είναι και ο δικαστής της Διοίκησης, εκδίδει φωτισμένες γνώμες και μπορεί να εντοπίσει τις αδυναμίες και τις πλημμέλειες των σχεδίων πράξεων που του υποβάλλονται. Επειδή γνωρίζει τα καθήκοντα, τα μέσα, τις δεσμεύσεις αλλά και τις δυσλειτουργίες της Διοίκησης, ο διοικητικός δικαστής μπορεί να την κατανοήσει και να ελέγξει αποτελεσματικότερα τις πράξεις και τις ενέργειές της καθώς και να της εξηγήσει πώς μπορεί να αποφύγει τις νέες υπερβάσεις εξουσίας στο μέλλον. Αντιλαμβάνεται επίσης τη σημασία των αμιγώς τυπικών ή διαδικαστικών πλημμελειών της δράσης της Διοίκησης και δέχεται ότι δεν μπορούν άνευ ετέρου να εμποδίζουν την αποτελεσματικότητα της δράσης της. Τέλος, ο διοικητικός δικαστής, λόγω της νομικής εξειδίκευσης και της επαγγελματικής εμπειρίας του, αντιλαμβάνεται καλύτερα την αποστολή, τις ιδιομορφίες της λειτουργίας και τις υποχρεώσεις της Διοίκησης για να τις αντισταθμίσει με άλλα συμφέροντα που εκφράζονται στην κοινωνία: αυτά των πολιτών και ιδίως την προστασία των δικαιωμάτων και των ελευθεριών τους. Επομένως, μόνον ο διοικητικός δικαστής μπορεί να δικάσει τη Διοίκηση με τον πιο αποτελεσματικό τρόπο, διασφαλίζοντας, ταυτόχρονα την υποταγή της στο δίκαιο και την προστασία των δικαιωμάτων των διοικουμένων, δηλαδή να πραγματοποιήσει τη λεπτή στάθμιση, τον συγκερασμό μεταξύ της προστασίας των δικαιωμάτων των ιδιωτών και την ικανοποίηση του δημοσίου συμφέροντος. Αυτό ακριβώς υπογράμμισε η απόφαση Blanco του 1873 του Tribunal des conflits όταν έκρινε ότι η ευθύνη του Κράτους «έχει τους ειδικούς της κανόνες που ποικίλουν ανάλογα με τις ανάγκες της υπηρεσίας και την επιταγή συγκερασμού των «προνομίων» του κράτους και των δικαιωμάτων των ιδιωτών». Η κατοχύρωση των «φυσικών» αρμοδιοτήτων του διοικητικού δικαστή δεν σημαίνει αμφισβήτηση της δράσης των άλλων δικαστών, αλλά αναγνώριση του ότι, ενώ όλοι οι δικαστές μοιράζονται τις κοινές αρχές της άσκησης του δικαστικού λειτουργήματος, «δύο δίκαια, διαφορετικά λόγω των κανόνων τους, της τεχνικής τους, της φιλοσοφίας τους, θα εφαρμοστούν καλύτερα από δύο δικαιοδοτικούς κλάδους, έκαστος των οποίων υπηρετεί το ένα από τα δίκαια αυτά» (Jean Rivero ,Le juge administratif, gardien de la légalité administrative ou gardien administratif de la légalité ?, Mélanges offerts à Marcel Waline, LGDJ, 1974, σ. 701).

Και η γερμανική έννομη τάξη καθιέρωσε χωριστό κλάδο διοικητικής δικαιοσύνης προκειμένου να απαλλαγούν τα τακτικά δικαστήρια από τις επεμβάσεις της Διοίκησης, η οποία τελούσε υπό την επίδραση των παραδόσεων του αστυνομικού κράτους. Η ίδρυση γενικεύθηκε από τα μέσα του 19^ουαιώνα. Ενώ οι ιστορικές συνθήκες γένεσης της διοικητικής δικαιοσύνης είναι διαφορετικές από αυτές της Γαλλίας, οι λόγοι που συνηγορούν υπέρ της καθιέρωσης χωριστού δικαιοδοτικού κλάδου είναι, εν πολλοίς, οι ίδιοι: διαφορετική νομική θέση ιδιωτών και Διοίκησης, υπαγωγή της δράσης της Διοίκησης σε διαφορετικούς κανόνες, ανάγκη ιδιαίτερων δικαστηρίων για την επίλυση των διαφορών που ανακύπτουν από τη δράση αυτή.

Αντίστοιχους λόγους για την ύπαρξη ιδιαίτερου δικαιοδοτικού κλάδου για τις διοικητικές διαφορές εκθέτει ο Κωνσταντίνος Ρακτιβάν στην ομιλία του κατά την πρώτη συνεδρίαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, της 17ης Μαΐου 1929. «Η ιδιάζουσα φύσις των διοικητικών σχέσεων εκ τε των ενεχομένων προσώπων (μεταξύ κράτους και ιδιώτου) και της ποικιλίας των αντικειμένων αυτών και ο συνεπόμενος αντίστοιχος χαρακτήρ των προκυπτουσών αμφισβητήσεων ου μόνον επέβαλε την προς τας ανάγκας αυτών συμφωνοτέραν διαμόρφωσιν της διεπούσης τας σχέσεις ταύτας κατ΄ ουσίαν νομοθεσίας, ήτις κατ΄ ανάγκην αποβαίνει πολυσχιδής και προσήκει να χαρακτηρίζηται διά μείζονος ελαστικότητος, αλλ΄ εις τας πλείστας χώρας υπηγόρευσε και ιδιαιτέραν πρόνοιαν περί την απονομήν του δικαίου δια της επί τούτω ιδρύσεως διοικητικής δικαιοδοσίας, διακρινομένης το μεν δι΄ απλουστέρων δικονομικών κανόνων, το δε και κυριώτερον δια της συγκροτήσεως δικαστηρίων, εκ στοιχείων εγγύτερον προς την Διοίκησιν διατελούντων και εμπειροτέρων εις τα κατ΄ αυτήν. Προκειμένου περί διαφορών, καθ΄ άς ο έτερος των διαδίκων τυγχάνει η Διοίκησις, είναι βέβαιον ότι ο τοιούτος δικαστής είναι και δι΄ αυτήν μάλλον ευπρόσδεκτος, ως οικειότερος και μείζονα εμπνέων αυτή πεποίθησιν λόγω της περί τα διοικητικά εντριβείας, αλλά και δια τον ιδιώτην αντίστοιχον παρέχει εγγύησιν το τελευταίον τούτο προσόν, ασφαλίζον ακριβεστέραν διάγνωσιν του δικαίου αυτού».

Το σύστημα του δυϊσμού της δικαιοσύνης αποτελεί πρότυπο για πολλά κράτη μέλη της Ένωσης [Y. Aguila, La justice administrative, un modèle majoritaire en Europe, AJDA, 2007, σ. 290].

Αντίθετα, το σύστημα της ενιαίας δικαιοδοσίας ισχύει στη Μεγάλη Βρετανία και στις χώρες του common law. Χαρακτηριστική συναφώς η αντίληψη του Lord Dicey για την αρχή του rule of law: Κανείς δεν είναι υπεράνω του νόμου, διοικητικές αρχές και πολίτες υπακούουν στους ίδιους νόμου. Περαιτέρω, η αρχή του rule of law συνεπάγεται την απόλυτη υπεροχή του κοινού νόμου που αποκλείει την επιρροή αυθαίρετης εξουσίας και την ύπαρξη προνομίων ή ευρείας διακριτικής ευχέρειας της κυβέρνησης. Επομένως, επιβάλλεται η εφαρμογή των ίδιων κανόνων για όλους και υπαγωγή όλων στα κοινά δικαστήρια που εφαρμόζουν το ίδιο δίκαιο και στις διαφορές ιδιωτών με τη Διοίκηση. Και στην Αγγλία, πάντως, με το κατ’ εξοχήν ενιαίο δικαιοδοτικό σύστημα, ο έλεγχος της Διοίκησης κατέστησε αναγκαία την εξειδίκευση ορισμένων τμημάτων και τη δημιουργία ειδικών οιονεί δικαιοδοτικών οργάνων, των Administrative Tribunals καθώς και του Administrative Justice and Tribunals Council που εποπτεύει τη δραστηριότητά τους [Τ. Endicott, Administrative Law, Oxford University Press, 2015, σ. 449].

ΙΙΙ. Ιστορική εξέλιξη της διοικητικής δικαιοσύνης στην Ελλάδα

Για το σύστημα επίλυσης των διοικητικών διαφορών («αμφισβητούμενον διοικητικόν» προς απόδοση του γαλλικού «contentieuxadministratif») κατά την Επανάσταση και την καποδιστριακή περίοδο, πριν από την βαυαρική αντιβασιλεία, βλ. Ι. Συμεωνίδη, Ιστορική εξέλιξη του θεσμού των ΤΔΔ στην Ελλάδα (Γενική Επιτροπεία της Επικρατείας των ΤΔΔ), ο οποίος παραπέμπει σε Χρ. Κωνσταντινόπουλου, Οι διοικητικές διαφορές κατά την περίοδο 1821-1832 και τα πρώτα βήματα της διοικητικής δικαιοσύνης στην Ελλάδα, (διδακτορική διατριβή), 1988 και Γ. Δημακόπουλου, Η διοικητική δικαιοσύνη εν Ελλάδι προ της απολύτου Μοναρχίας, ΔΙΕΕ, τ. ΚΒ’, 1979, 110. Βλ. επίσης Π. Λαζαράτου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Εκδόσεις Θέμις, 2014, σ. 17-23.

Η περίοδος 1833-1838

Με το β.δ. της 3/15.4.1833 “περί της διαιρέσεως του Βασιλείου και της διοικήσεώς του”, η βαυαρική αντιβασιλεία αναγγέλλει τη σύσταση Συμβουλίου της Επικρατείας, ως ανώτατου δικαστηρίου, “προς συζήτησιν των σπουδαιοτέρων του κράτους υποθέσεων και λύσιν διοικητικών αμφισβητήσεων”. Με το β.δ. της 26.4.1833 “περί της αρμοδιότητος των νομαρχών και περί της κατά νομαρχίας υπηρεσίας” προβλέπεται η ίδρυση πρωτοβαθμίων διοικητικών δικαστηρίων σε κάθε νομό “προς εξέτασιν και διάλυσιν των διοικητικοδικαστικών υποθέσεων”. Το διάταγμα αυτό δεν τέθηκε σε εφαρμογή. Με το β.δ. της 18/30.9.1835, συστήθηκε το Συμβούλιο της Επικρατείας ως ανώτατο συμβουλευτικό όργανο (“Συμβούλιο του Στέμματος”), κατά τα γαλλικά πρότυπα, αλλά και ως ανώτατο διοικητικό δικαστήριο. Με το άρθρο 1 της Πολιτικής δικονομίας του 1834, υπήχθη στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων και κάθε “ιδιωτική απαίτησις” η οποία ασκείται “είτε παρά τινος σωματείου ή κοινότητος είτε παρά του Δημοσίου” ή αντίθετα εγείρεται κατ’ αυτών, ενώ με το άρθρο 3, αποκλείσθηκαν από τη γενική αυτή αρμοδιότητα τα “αντικείμενα” ως προς τα οποία “ιδιαίτεροι νόμοι” ορίζουν ότι υπάγονται στην αρμοδιότητα των διοικητικών αρχών, προσθέτοντας ότι και οι διοικητικές αρχές απαγορεύεται να επεμβαίνουν “εις ιδιωτικάς διαφοράς”. Το β.δ. της 7 Μαΐου 1837 όρισε περιοριστικά τις διαφορές που θα εκδικάζονταν, με δύναμη δεδικασμένου, από τις διοικητικές αρχές (Μ. Στασινόπουλος, Δίκαιον των διοικητικών διαφορών, 1964, σ. 50). Με το β.δ. της 27 Σεπτεμβρίου 1833 ιδρύθηκε το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά των αποφάσεων του οποίου προβλέφθηκαν ένδικα μέσα ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Η περίοδος 1838-1844

Με τον ν. 2531 της 19.7.1838, ιδρύθηκαν τα πρωτοβάθμια και δευτεροβάθμια (πρωτόκλητα και δευτερόκλητα) διοικητικά δικαστήρια με αρμοδιότητα κυρίως επί φορολογικών διαφορών, τερματίζοντας έτσι τονκατακερματισμό των διοικητικών υποθέσεων στη χώρα (Γ. Παπαχατζή, Το δίκαιον των διοικητικών διαφορών εν Ελλάδι’, in Μελέται επί του δικαίου των διοικητικών διαφορών, Αθήνα 1961, σ. 126 επ. 137 επ., Μ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των διοικητικών διαφορών, Αθήνα 1964 4η έκδ. ανατύπωση 1980, σ. 98 επ.). Το ΣτΕ δίκαζε κατ’ αναίρεση τις αποφάσεις των δικαστηρίων αυτών. Επομένως, κατά την περίοδο της αντιβασιλείας και μέχρι το 1844 είχαν συσταθεί διοικητικά δικαστήρια και επιχειρήθηκε η δημιουργία οργανωμένου συστήματος απονομής διοικητικής δικαιοσύνης, σύστημα στο οποίο εντάχθηκε το Συμβούλιο της Επικρατείας

Η περίοδος 1844-1864 (σύστημα ενιαίας δικαιοδοσίας)

Το Σύνταγμα του 1844 καθιέρωσε το σύστημα της ενιαίας δικαιοδοσίαςσύμφωνα με το οποίο ο δικαστικός έλεγχος της Διοίκησης ανήκει, κατά γενική δικαιοδοσία, στα πολιτικά δικαστήρια, εκτός από περιπτώσεις που ειδικός νόμος συνιστά διοικητική επιτροπή με ειδική δικαιοδοσία. Ειδικότερα, τα άρθρα 101-102 του Συντάγματος του 1844 κατήργησαν τα πρωτόκλητα και δευτερόκλητα περιφερειακά διοικητικά δικαστήρια, όσο και το ΣτΕ, ως μοναρχικούς θεσμούς. Οι υποθέσεις των διοικητικών δικαστηρίων υπήχθησαν στα τακτικά δικαστήρια και οι υποθέσεις του ΣτΕ στα εφετεία και στον Άρειο Πάγο κατ’ αναίρεση. Περαιτέρω, ιδρύθηκαν με νόμους πολλές διοικητικές επιτροπές για την εκδίκαση νέων διοικητικών διαφορών (βλ. κριτική από Μ. Στασινόπουλο, Το δίκαιον των διοικητικών διαφορών, σ. 100).

Η περίοδος 1864-1911 (σύστημα ενιαίας δικαιοδοσίας)

Το Σύνταγμα του 1864 διατηρεί και διευκρινίζει το σύστημα της ενιαίας δικαιοδοσίας, καθόσον ορίζει, στο άρθρο 101 παρ. 1αυτού, ότι οι υποθέσεις αμφισβητουμένου διοικητικού εξακολουθούν να υπάγονται στα τακτικά δικαστήρια και εκδικάζονται ως κατεπείγουσες, εκτός από εκείνες για τις οποίες ειδικοί νόμου συνιστούν διοικητικά δικαστήρια. Επομένως, οι διοικητικές επιτροπές του Συντάγματος του 1844 αντικαθίστανται από ειδικά διοικητικά δικαστήρια, τα οποία χαρακτηρίζονται από την έλλειψη ομοιομορφίας και την απουσία εγγυήσεων απονομής δικαστικής προστασίας.

Η περίοδος 1911-1927

Υπό το Σύνταγμα του 1911, αφενός, επανιδρύθηκε το Συμβούλιο της Επικρατείας (άρθρο 101), με αρμοδιότητα την ακύρωση των πράξεων των διοικητικών οργάνων, και, αφετέρου, εξοπλίσθηκαν με εγγυήσεις τα ειδικά διοικητικά δικαστήρια (πρόκειται για τις εγγυήσεις όλων των δικαστηρίων, όπως αυτές καθορίζονταν στο κεφάλαιο «περί δικαστικής εξουσίας», άρθρα 87-97: δημοσιότητα συνεδριάσεων, αιτιολόγηση των αποφάσεων, δημοσίευση των αποφάσεων σε δημόσια συνεδρίαση).

Η περίοδος 1927-1952

Το σύστημα που εισήγαγε το Σύνταγμα του 1911 διατηρήθηκε και υπό το Σύνταγμα του 1927, το οποίο αφιέρωνε ειδικό κεφάλαιο (Η΄) για τη Διοικητική Δικαιοσύνη, διακριτό, πάντως, σε σχέση με εκείνο περί δικαστικής εξουσίας, οι διατάξεις για την οποία απάρτιζαν το Κεφάλαιο Ζ΄. Το άρθρο 102 του Συντ. του 1927 επανέλαβε τις διατάξεις του άρθρου 101 του Συντ. του 1911, προσθέτοντας ότι διαφορές αμφισβητούμενου διοικητικού μπορούν να υπαχθούν με νόμο στο Συμβούλιο της Επικρατείας: «Εις το [ΣτΕ] ανήκουσιν ιδίως: α) η επεξεργασία των κανονιστικών διαταγμάτων, β) η εκδίκασις των κατά τους νόμους υποβαλλομένων εις αυτό διαφορών αμφισβητουμένου διοικητικού, γ) η κατ’αίτησιν ακύρωσις πράξεων των διοικητικών αρχών δι’υπέρβασιν εξουσίας ή κατά παράβασιν νόμου, κατά τα ειδικότερα δια νόμου οριζόμενα». Το άρθρο 105 του Συντάγματος του 1927 όρισε ότι «αι υποθέσεις αμφισβητουμένου διοικητικου εξακολουθούν επί του παρόντος να υπάγωνται εις τα τακτικά δικαστήρια…πλην εκείνων δι’ ας ειδικοί νόμοι συνιστούν διοικητικά δικαστήρια….Δια νόμου δύνανται να υπαχθούν υποθέσεις του αμφισβητουμένου διοικητικού εις το [ΣτΕ] και κατά πρώτον βαθμόν. Αι αιτήσεις αναιρέσεως κατά των αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων υπάγονται από της λειτουργίας του ΣτΕ εις την δικαιοδοσίαν αυτού». Το ΣτΕ ιδρύθηκε με τον ν. 3713/1928, “Περί του Συμβουλίου της Επικρατείας”, και συνήλθε στην πρώτη δημόσια συνεδρίασή του στις 17 Μαΐου 1929, στο “Ιλίου Μέλαθρον”. Πρώτος πρόεδρος του ΣτΕ ήταν ο Κωνσταντίνος Ρακτιβάν.

Η περίοδος 1952-1975

Και το Σύνταγμα του 1952 (άρθρα 82-86 «περί Διοικητικής Δικαιοσύνης» και άρθρα 87-97 «περί Δικαστικής Εξουσίας»)προέβλεψε μεν την ίδρυση τακτικών διοικητικών δικαστηρίων με γενική αρμοδιότητα, πλην επέτρεψε στον τυπικό νομοθέτη να επιλέξει αυτός τον χρόνο σύστασης, συγκρότησης και λειτουργίαςτους και να ιδρύει, στο μεσοδιάστημα, ειδικά διοικητικά δικαστήρια για την εκδίκαση ειδικών κατηγοριών διοικητικών διαφορών, όπως οι φορολογικές. Ειδικότερα, το άρθρο 82 Σ όρισε ότι «άπασαι αι διαφορές αμφισβητουμένου διοικητικού εκδικάζονται από τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια». Το Συμβούλιο της Επικρατείας διατήρησε τις αρμοδιότητές του με το άρθρο 83 παρ. 1 Συντ, το οποίο είχε διατύπωση ανάλογη με το σημερινό άρθρο 95 παρ. 1 Συντ. Με το άρθρο 86, πάντως, το Σύνταγμα του 1952 επέτρεψε την προσωρινή διατήρηση του συστήματος της ενιαίας δικαιοδοσίας μέχρι τη σύσταση ΤΔΔ, τα οποία μπορούσαν να ιδρύονται κάθε φορά με ειδικούς νόμους. Για την εκδίκαση των φορολογικών διαφορών ιδρύθηκαν, με τους ν. 2289/1952 (Α΄ 301) και 3845/1958 (Α΄ 149), τα φορολογικά δικαστήρια (που έλαβαν τον τίτλο τακτικά φορολογικά δικαστήρια). Η Επιτροπή για την αναθεώρηση του Συντάγματος των ετών 1946-1950 είχε καταγράψει 305 διοικητικά δικαστήρια και διοικητικές επιτροπές επιφορτισμένες με την εκδίκαση διοικητικών διαφορών, στο δε πλαίσιο της αναθεωρητικής διαδικασίας του 1975 οι εν λόγω επιτροπές και δικαστήρια υπολογίσθηκαν από 520 έως 2.000, περίπου.

Η περίοδος 1975- σήμερα

Υπό το Σύνταγμα του 1975 όλες οι ρυθμίσεις περί Δικαιοσύνης εντάσσονται σε ενιαίο Τμήμα του συνταγματικού κειμένου (Τμήμα Ε΄ με τίτλο «Δικαστική Εξουσία»), τα δε σχετικά με την οργάνωση και τη δικαιοδοσία των δικαστηρίων περιλαμβάνονται στο αυτοτελές –πλην εξίσου ενιαίο– κεφάλαιο δεύτερο του Τμήματος αυτού. Η διάκριση των δικαστηρίων σε πολιτικά, ποινικά και διοικητικά καθιερώνεται για πρώτη φορά με το άρθρο 93 § 1 Σ.Το άρθρο 94 στην αρχική του διατύπωση αποτελεί, ουσιαστικά, αναδιατύπωση του άρθρου 82 του Συντάγματος του 1952, διαφοροποιείται όμως κατά το ότι η έννοια του «αμφισβητουμένου διοικητικού» έχει πλέον αντικατασταθεί από εκείνη της «διοικητικής διαφοράς ουσίας». Ειδικότερα, στην αρχική του διατύπωση το άρθρο 94 είχε ως εξής: «1. Η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας ανήκει εις τα υφιστάμενα τακτικά διοικητικά δικαστήρια. Αι εκ των ως άνω διαφορών μη υπαχθείσαι εισέτι εις τα δικαστήρια ταύτα, δέον να υπαχθούν υποχρεωτικώς εις την δικαιοδοσίαν αυτών, εντός πέντε ετών από της ισχύος του παρόντος, της της προθεσμίας ταύτης δυναμένης να παρατείνεται διά νόμου. 2. Μέχρι της υπαγωγής εις τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια και των λοιπών ουσιαστικών διοικητικών διαφορών, είτε εν τω συνόλω είτε κατά κατηγορίας, αύται εξακολουθούν να υπάγωνται εις τα πολιτικά δικαστήρια, πλην εκείνων διά τας οποίας ειδικοί νόμοι συνέστησαν ειδικά διοικητικά δικαστήρια, εις τα οποία τηρούνται αι διατάξεις των §§ 2-4 του άρθ. 93. 3. Εις τα πολιτικά δικαστήρια υπάγονται πάσαι αι ιδιωτικαί διαφοραί, ως και αι διά νόμου ανατιθέμεναι εις ταύτα υποθέσεις εκουσίας δικαιοδοσίας. 4. Εις τα πολιτικά ή διοικητικά δικαστήρια δύναται να ανατεθή και πάσα άλλη υπό του νόμου οριζομένη διοικητικής φύσεως αρμοδιότης.

Ερμηνευτική δήλωσις: Ως τακτικά διοικητικά δικαστήρια νοούνται μόνο τα συσταθέντα διά του νομοθετικού διατάγματος 3845/1958 τακτικά φορολογικά δικαστήρια».

Η διάταξη του άρθ. 94 Σ παρέμεινε αμετάβλητη κατά τη συνταγματική αναθεώρηση του 1986, αναθεωρήθηκε όμως το 2001, οπότε –με δεδομένη την ολοκλήρωση της διοικητικής δικαιοδοσίας με τους ν. 702/1977 και 1406/1983, καθώς και τον ν. 2721/1999– τροποποιήθηκαν οι §§ 1 και 2 και καταργήθηκε η ερμηνευτική δήλωση. Επιπλέον, αναθεωρήθηκε η § 3 του άρθρου 94 Σ και αναγνωρίστηκε η δυνατότητα στον κοινό νομοθέτη να μεταφέρει αρμοδιότητες από τα πολιτικά στα διοικητικά δικαστήρια και αντίστροφα, για λόγους ενότητας της νομολογίας, όταν το ίδιο σύστημα διατάξεων εφαρμόζεται από διαφορετικές δικαιοδοσίες. Η σπουδαιότερη, όμως, τροποποίηση κατά την αναθεώρηση του 2001 υπήρξε αυτή της § 4 του ίδιου άρθρου, με τη θέσπιση της αναγκαστικής εκτέλεσης εις βάρος του Δημοσίου, των ΟΤΑ και των λοιπών ΝΠΔΔ (ν. 3068/2002).

ΙV.Oι σκοποί της διοικητικής δίκης

Α. Ο αρχικός προβληματισμός: προστασία των δικαιωμάτων και συμφερόντων των διοικουμένων ή έλεγχος νομιμότητας της διοικητικής δράσης;

Σε αντιδιαστολή με τους σκοπούς της πολιτικής δίκης, υπήρξε έντονη θεωρητική διαμάχη ως προς τους σκοπούς που επιδιώκονται με τη διοικητική δίκη. Ειδικότερα, το ερώτημα που ανακύπτει είναι αν πρωταρχικός σκοπός της διοικητικής δίκης είναι η προστασία των δικαιωμάτων και συμφερόντων των ιδιωτών ή ο έλεγχος της νομιμότητας της διοικητικής δράσης. Πέρα του θεωρητικού ενδιαφέροντος, το ερώτημα αυτό έχει πρακτική σημασία, διότι καθορίζει την αποστολή του δικαστή και επηρεάζει την έκταση και την ένταση (πυκνότητα) του δικαστικού ελέγχου. Όταν προτεραιότητα έχει ο έλεγχος της νομιμότητας της διοικητικής δράσης, στο επίκεντρο του ενδιαφέροντος βρίσκεται η επίδικη (προσβαλλόμενη) συμπεριφορά της διοικητικής αρχής και όχι ο θιγόμενος ιδιώτης. Αντίθετα, εάν προέχουσα θέση έχει η αποτροπή της παράνομης προσβολής δικαιωμάτων και εννόμων συμφερόντων του ιδιώτη από τη διοικητική δράση, λαμβάνεται μέριμνα για τη διασφάλιση ευρύτερου και πυκνότερου δικαστικού ελέγχου. Με άλλα λόγια, η διοικητική δίκη κινείται μεταξύ της υποκειμενικής έννομης προστασίας και του αντικειμενικού ελέγχου νομιμότητας. Σήμερα, είναι προφανές ότι «το υποκειμενικό και το αντικειμενικό στοιχείο συνυπάρχουν, συμβαδίζουν και αλληλοσυμπληρώνονται» (αναλυτικά Β. Σκουρή, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, σ. 31-35). Ο σκοπός, πάντως, που επιδιώκεται πρωτευόντως είναι η έννομη προστασία των διοικουμένων.

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η σχετική συζήτηση στη γαλλική έννομη τάξη, όπου διαμορφώθηκε το βασικό διαπλαστικό ένδικο βοήθημα της διοικητικής δικονομίας, η αίτηση ακύρωσης. Λέγεται χαρακτηριστικά ότι η (ακυρωτική) διοικητική δίκη είναι «δίκη κατά (διοικητικής) πράξης», με σκοπό την εξαφάνιση της παράνομης πράξης από την έννομη τάξη, επομένως, πρωτίστως τη διασφάλιση της τήρησης της αρχής της νομιμότητας εκ μέρους της Διοίκησης. Ωστόσο, ορθά υποστηρίζεται ότι ο (αμιγώς) αντικειμενικός έλεγχος είναι ένας «μύθος» και στο πλαίσιο του ίδιου του γαλλικού διοικητικού δικαίου: η παραδοσιακή, αντικειμενική εικόνα της αίτησης ακύρωσης – δίκη κατά πράξης– φαίνεται ότι οφείλεται σε μεγάλο βαθμό σε ένα μύθο, ενώ η υποκειμενική διάσταση ουδέποτε ήταν απούσα από τις διοικητικές διαφορές, ιδίως μέσω του εννόμου συμφέροντος (intérêt à agir), της απαίτησης, δηλαδή, προσωπικού δεσμού του ιδιώτη με την πράξη που προτίθεται να προσβάλει δικαστικά και του αποκλεισμού της actiopopularis. Εντοπίζεται, περαιτέρω, μια διαρκώς εντεινόμενη «υποκειμενικοποίηση» της αίτησης ακύρωσης υπό την «ευεργετική» επιρροή του ευρωπαϊκού δικαίου, το οποίο αποδίδει πρωταρχική σημασία στην προστασία των ατομικών δικαιωμάτων. Η «υποκειμενικοποίηση» του ακυρωτικού ελέγχου υποδηλώνει την τάση να λαμβάνεται υπόψη η ιδιαίτερη κατάσταση των φυσικών και νομικών προσώπων, καθώς και τα δικαιώματα που αντλούν από την έννομη τάξη, προκειμένου να συναχθούν νομικές και, κυρίως, δικονομικές συνέπειες. Ιστορικός δικαστής της Διοίκησης και των υποχρεώσεών της, ο (Γάλλος) διοικητικός δικαστής καθίσταται ο δικαστής των δικαιωμάτων των διοικουμένων (Βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Εξελίξεις στην αίτηση ακύρωσης υπό το πρίσμα του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ΘΠΔΔ 4-5/2018, σ. 289).

Στην ελληνική έννομη τάξη, ως χαρακτηριστικό παράδειγμα της συνύπαρξης υποκειμενικού και αντικειμενικού στοιχείου στη διοικητική δίκη θα μπορούσε να αναφερθεί το άρθρο 30 του πδ 18/1989, που αφορά την παραίτηση από το δικόγραφο ασκηθέντος ενδίκου βοηθήματος. Ο αιτών μπορεί να παραιτηθεί από το δικόγραφο ενδίκου βοηθήματος (επομένως από τη δικαστική προστασία για θιγέν δικαίωμα ή έννομο συμφέρον του), με αποτέλεσμα την κατάργηση της δίκης, έως τη συζήτηση της υπόθεσης. Μετά τη συζήτηση, η παραίτηση δεν παράγει κανένα έννομο αποτέλεσμα, δλδ η δίκη θα συνεχιστεί, παρά την περί του αντιθέτου επιθυμία του αιτούντος, με πρωτοβουλία του οποίου αυτή ξεκίνησε. Ως παράδειγμα υπεροχής του αντικειμενικού στοιχείου, θα μπορούσε να αναφερθεί το άρθρο 79 παρ. 1 στοιχ. α΄του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, που προβλέπει αυτεπάγγελτο έλεγχο της προσβαλλόμενης πράξης ή παράλειψης από τον δικαστή, μεταξύ άλλων, αν η πράξη έχει εκδοθεί από αναρμόδιο όργανο ή από συλλογικό όργανο που δεν έχει νόμιμη συγκρότηση ή σύνθεση (ακόμη δλδ και αν ο λόγος αυτός δεν έχει προβληθεί από τον προσφεύγοντα, ο οποίος επιθυμεί την ακύρωση της πράξης ή της παράλειψης για λόγο ουσιαστικής νομιμότητας).

Β. Έννομη προστασία των διοικουμένων (ιδιωτών)

Στο πλαίσιο της ελληνικής συνταγματικής τάξης, πρωταρχικός σκοπός της διοικητικής δίκης είναι η προστασία των δικαιωμάτων και των συμφερόντων των ιδιωτών:

Με την ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων διαδικασία, παρέχεται έννομη προστασία κατά το άρθρο 20 παρ. 1 Συντ
Συνταγματικής περιωπής αξίωση του ιδιώτη να υπερασπίζεται τα δικαιώματα και συμφέροντά του με τα μέσα της διοικητικής δικονομίας.
Διεκδίκηση αυθεντικής αναγνώρισης (από τον διοικητικό δικαστή) των δικαιωμάτων του και συμμόρφωσης της αντιδίκου Διοίκησης προς το περιεχόμενο των δικαιωμάτων του.

Πρωταρχικός και κύριος στόχος της διοικητικής δίκης είναι η προστασία των δικαιωμάτων και λοιπών εννόμων συμφερόντων του ιδιώτη που θίγει η Διοίκηση με τη δράση της (νομικές πράξεις ή παραλείψεις ή υλικές ενέργειες).

Γ. Έλεγχος νομιμότητας της διοικητικής δράσης

Στη συνέχεια («κατά δεύτερο λόγο»), ο δικαστής ελέγχει την τήρηση της αρχής της νομιμότητας εκ μέρους της Διοίκησης. Εκτός από τους άλλους μηχανισμούς ελέγχου (κοινοβουλευτικό έλεγχο, αυτοέλεγχο [ιεραρχικό, εποπτεία, αυτεπάγγελτο, με την άσκηση διοικητικών προσφυγών {άρθρα 24 και 25 Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας}], έλεγχο από τον Συνήγορο του Πολίτη), είναι προφανές ότι ασφαλέστερη μέθοδος είναι ο δικαστικός έλεγχος που πραγματοποιείται από «την ανεπηρέαστη και ανεξάρτητη δικαστική κρίση». Το γεγονός ότι αρχικά η Διοικητική Δικαιοσύνη εντάχθηκε στους κόλπους της ίδιας της ελεγχόμενης Διοίκησης καταδεικνύει ότι πρόθεση της πολιτείας ήταν η υποταγή της διοικητικής δράσης στο δίκαιο. Λαμβανομένου υπόψη του, αρχικώς, ελλειπτικού χαρακτήρα του διοικητικού δικαίου (δηλαδή των κανόνων που διέπουν τη δράση της Διοίκησης και τις σχέσεις της με τους πολίτες), καθοριστικός υπήρξε και παραμένει ο ρόλος της Διοικητικής Δικαιοσύνης για την ανάπτυξη, εξειδίκευση και εμπέδωση της διαρκώς εξελισσόμενης αρχής της νομιμότητας.

Δ. Ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου και της κοινωνικής ειρήνης

Με την οριστική και δεσμευτική επίλυση της διοικητικής διαφοράς [δηλαδή της διατάραξης μιας έννομης σχέσης (διοικητικού δικαίου) εκ μέρους της Διοίκησης] και την αυθεντική διάγνωση της συγκεκριμένης νομικής κατάστασης από τον διοικητικό δικαστή, αποκαθίσταται η κοινωνική ειρήνη και προάγεται η ασφάλεια δικαίου, έκφανση της δικαιοκρατικής αρχής. Αφενός, οριστική διευθέτηση της συγκεκριμένης διαφοράςκατά τη λήξη μιας τυπικής και αυστηρής διαδικασίας παρέχουσας πληθώρα εγγυήσεων στους διαδίκους, αφετέρου, ενίσχυση της εμπιστοσύνης στην ορθή ερμηνεία και εφαρμογή του δικαίου. Διαβεβαίωση των ιδιωτών ότι τα δικαιώματά τους προστατεύονται κατά τον πλέον ενδεδειγμένο τρόπο και υπενθύμιση στην (εξοπλισμένη με προνόμια δημόσιας εξουσίας και εξυπηρετούσα το δημόσιο συμφέρον) Διοίκηση ότι η τήρηση της νομιμότητας και η συμμόρφωση στις υποχρεώσεις της έναντι των ιδιωτών μπορεί να επιβληθεί με αναγκαστικά μέσα.

V. Υπερνομοθετικά θεμέλια της διοικητικής δικαιοσύνης

Το δικαίωμα δικαστικής προστασίας

α) Το δικαίωμα παροχής δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 Συντ.)

Α Περιεχόμενο του άρθρου 20 παρ. 1 Συντ

Πλήρης και αποτελεσματική αποκατάσταση θιγομένου ουσιαστικού δικαιώματος ή εννόμου συμφέροντος: πλήρης, όταν δεν υπάρχει διαφορά για την οποία αποκλείεται η δικαστική προστασία (ο νομοθέτης δεν μπορεί να εξαιρέσει διαφορά από την έννομη προστασία) και αποτελεσματική όταν παρέχεται σε χρόνο και κατά τρόπο που εξασφαλίζει την απονομή δικαιοσύνης. Υπερβολική βραδύτητα ισοδυναμεί με άρνηση απονομής δικαιοσύνης.

Δικαστική προστασία και ακρόαση

Διαδοχικές φάσεις έννομης προστασίας

Δικαίωμα πρόσβασης στο δικαστήριο: ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση στο δικαστήριο, δικαίωμα κίνησης της διαδικασίας απονομής της δικαιοσύνης
Δικαίωμα δικαστικής ακρόασης, δικαίωμα του διαδίκου να επικαλεστεί τα κατά την εκτίμησή του κρίσιμα πραγματικά περιστατικά και αποδεικτικά μέσα (δικαίωμα απόδειξης), να εκθέσει τις απόψεις του, να πληροφορηθεί και να αντικρούσει τους ισχυρισμούς του αντιδίκου. Ερήμην δίκη επιτρέπεται όταν ο διάδικος είχε γνώση του χρόνου της δίκης. Από το δικαίωμα ακρόασης απορρέει το δικαίωμα παράστασης με δικηγόρο.

Προσωρινή εξασφάλιση, δεσμευτική διάγνωση και αναγκαστική εκτέλεση

Αξίωση έκδοσης απόφασης επί της ουσίας, αξίωση δεσμευτικής διάγνωσης του επίμαχου ουσιαστικού δικαιώματος. Το άρθρο 20 παρ. 1 Σ δεν εγγυάται έκδοση ευνοϊκής απόφασης. Δεν αναφέρεται στο βάσιμο, αλλά στο παραδεκτό του ένδικου βοηθήματος.
Αξίωση για διάταξη ασφαλιστικών μέτρων. Αποτροπή επέλευσης ανεπανόρθωτης ζημίας.
Αξίωση για αναγκαστική εκτέλεση της δικαστικής απόφασης. Διαφορετικά η παροχή έννομης προστασίας θα ήταν «πλατωνική».

Συνταγματικό καθεστώς των ενδίκων μέσων

Διασφάλιση πλήρους δικαστικής προστασίας όχι όμως και εγγύηση δύο ή περισσοτέρων βαθμών δικαιοδοσίας (διακριτική ευχέρεια του νομοθέτη).

Δικονομικοί περιορισμοί άσκησης ενδίκων μέσων λόγω ποσού δεν προσκρούουν στο άρθρο 20 παρ. 1 Συντ.

Άπαξ ο νομοθέτης αναγνωρίσει τη δυνατότητα άσκησης ενδίκων μέσων, υποχρεούται να τηρήσει τους όρους και τις προϋποθέσεις που πηγάζουν από το άρθρο 20 παρ. 1 Συντ.

Η επιφύλαξη υπέρ του νόμου στο άρθρο 20 παρ.1

Ρύθμιση των όρων και της διαδικασίας παροχής έννομης προστασίας.
Όχι θέσπιση περιορισμών αλλά ρύθμιση της άσκησης συνταγματικού δικαιώματος. Τέτοια ρύθμιση αποτελούν οι προϋποθέσεις του παραδεκτού των ενδίκων βοηθημάτων. Οι προϋποθέσεις αυτές συνάδουν προς το άρθρο 20 παρ. 1 Συντ όταν α) αποσκοπούν στην εύρυθμη και ομαλή λειτουργία των δικαστηρίων και την ταχεία απονομή της δικαιοσύνης και β) δεν καθιστούν αδύνατη ή υπέρμετρα δυσχερή την παροχή έννομης προστασίας.
Απευθείας κατοχύρωση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας από το Σύνταγμα, δεν εξαρτάται από την έκδοση νόμου.
Ισχύει εντός των ορίων που θέτουν οι δικονομικοί νόμοι.
Υποχρέωση των δικαστηρίων να ερμηνεύουν τους νόμους κατά τρόπο που να μη ματαιώνει τη δικαστική προστασία.

Β. Αντικείμενο της δικαστικής προστασίας

Δικαιώματα και έννομα συμφέροντα

Δικαίωμα: εξουσία που απονέμει το δίκαιο για την ικανοποίηση εννόμου συμφέροντος
Έννομο συμφέρον: προστατευόμενη από την έννομη τάξη ωφέλεια
Όχι απλό συμφέρον ή κοινό ενδιαφέρον του ιδιώτη, αλλά επισφράγιση από το δίκαιο.
Όχι αντανακλαστικά δικαιώματα, δηλαδή οι δυσμενείς επιρροές κανόνων δικαίου ή γενικών διοικητικών μέτρων στην υποκειμενική κατάσταση ιδιώτη, πχ καταστηματάρχες που θίγονται από τη μεταφορά στάσης λεωφορείου που βρισκόταν μπροστά στο κατάστημά τους

Οι πηγές των δικαιωμάτων και συμφερόντων

Το άρθρο 20 παρ. 1 Συντ προϋποθέτει και απαιτεί ουσιαστικά δικαιώματα και έννομα συμφέροντα.

Το ουσιαστικό δικαίωμα ή συμφέρον απορρέουν από κείμενες ρυθμίσεις ή από τρέχουσες συμφωνίες και τελειοποιούνται με τις δικονομικές εγγυήσεις (πλήρους δικαστικής προστασίας και ολοκληρωμένης ακρόασης) του άρθρου 20 παρ. 1 Συντ.

Γ. Απαγόρευση προσβολής των κυβερνητικών πράξεων (άρθρο 45 παρ. 5 του π.δ/τος 18/1989 (ΦΕΚ Α΄8)

Κατηγορίες κυβερνητικών πράξεων
Δικαστική προστασία χωρίς εξαιρέσεις
Έλεγχος νομιμότητας των κυβερνητικών πράξεων {Βλ. ΣτΕ Ολ 3669/2006, 22/2007, 1117/2014, 2787/2015 [prevedourou.gr,Κυβερνητικές πράξεις (Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου, 5-10-2015, 22-02-2016, 3-10-2016)]. Β. Σκουρή, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, σ. 55-72}

β) Το άρθρο 19 ΣΕΕ

Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης περιλαμβάνει το Δικαστήριο, το Γενικό Δικαστήριο και ειδικευμένα δικαστήρια. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξασφαλίζει την τήρηση του δικαίου κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των Συνθηκών.
Τα κράτη μέλη προβλέπουν τα ένδικα βοηθήματα και μέσα που είναι αναγκαία για να διασφαλίζεται η πραγματική δικαστική προστασία στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης.

γ) Το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ

Αρθρο 47: Δικαίωμα πραγματικής προσφυγής και αμερόληπτου δικαστηρίου

Κάθε πρόσωπο του οποίου παραβιάστηκαν τα δικαιώματα και οι ελευθερίες που διασφαλίζονται από το δίκαιο της Ένωσης, έχει δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου, τηρουμένων των προϋποθέσεων που προβλέπονται στο παρόν άρθρο.

Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα να δικασθεί η υπόθεσή του δίκαια, δημόσια και εντός εύλογης προθεσμίας, από ανεξάρτητο και αμερόληπτο δικαστήριο, που έχει προηγουμένως συσταθεί νομίμως. Κάθε πρόσωπο έχει τη δυνατότητα να συμβουλεύεται δικηγόρο και να του αναθέτει την υπεράσπιση και εκπροσώπησή του.

Σε όσους δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους, παρέχεται δικαστική αρωγή, εφόσον η αρωγή αυτή είναι αναγκαία για να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική πρόσβαση στη δικαιοσύνη.

Ερμηνεία των παραπάνω διατάξεων του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου περιέχει η απόφαση ΣτΕ 1893/2023, η οποία, μάλιστα, αποτυπώνει με χειρουργική ακρίβεια τη σχέση μεταξύ τους και διευκρινίζοντας την έννοια της περιοριστικής ρήτρας περί εφαρμογής τους στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης: “΄Oπως έχει κριθεί από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), ως προς το πεδίο εφαρμογής της, η διάταξη του άρθρου 19 παρ. 1 υποπαρ. 2 της ΣΕΕ, σύμφωνα με την οποία «τα κράτη μέλη προβλέπουν τα ένδικα βοηθήματα και μέσα που είναι αναγκαία για να διασφαλίζεται η πραγματική δικαστική προστασία στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης», αφορά τους «τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης» ανεξαρτήτως αν τα κράτη μέλη θέτουν σε εφαρμογή το δίκαιο αυτό κατά την έννοια του άρθρου 51 παρ. 1 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ [βλ. αποφάσεις ΔΕΕ (Τμήμα Μείζονος Σύνθεσης) Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16) της 27ης.2.2018 σκ. 29, Επιτροπή κατά Πολωνίας (C-619/18) της 24.6.2019 σκ. 50, Repubblika (C-896/19) της 20ής.4.2021 σκ. 36]. Για την ερμηνεία δε της εν λόγω διάταξης του άρθρου 19 παρ. 1 υποπαρ. 2 της ΣΕΕ, πρέπει να λαμβάνεται δεόντως υπόψη το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, ανεξαρτήτως αν αυτό εφαρμόζεται ευθέως στην εκάστοτε κρινόμενη υπόθεση σύμφωνα με το άρθρο 51 παρ. 1 του ίδιου Χάρτη (βλ. ανωτέρω απόφαση Repubblika σκ. 44 – 46). Εξ άλλου, μολονότι η οργάνωση της δικαιοσύνης εντός των κρατών μελών εμπίπτει στην αρμοδιότητά τους, εντούτοις, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το δίκαιο της ΕΕ και, ειδικότερα, από την ανωτέρω διάταξη του άρθρου 19 παρ. 1 υποπαρ. 2 της ΣΕΕ (βλ. ανωτέρω απόφαση ΔΕΕ Επιτροπή κατά Πολωνίας σκ. 52). Περαιτέρω, σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη, κάθε κράτος μέλος οφείλει να διασφαλίζει ότι τα όργανα τα οποία εντάσσονται ως «δικαστήρια», υπό την έννοια του δικαίου της ΕΕ, στο εθνικό σύστημα ενδίκων βοηθημάτων στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης πληρούν τις απαιτήσεις για παροχή αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, ενώ στα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο της εκτίμησης αν ένα όργανο αποτελεί «δικαστήριο» περιλαμβάνονται η εφαρμογή από αυτό κανόνων δικαίου, η ίδρυσή του με νόμο, η ανεξαρτησία του, η μονιμότητά του, ο δεσμευτικός χαρακτήρας της δικαιοδοσίας του και ο κατ’ αντιμωλίαν χαρακτήρας της ενώπιόν του διαδικασίας. Προκειμένου δε να διασφαλισθεί ότι δικαιοδοτικό όργανο το οποίο ενδέχεται να κληθεί να αποφανθεί επί ζητημάτων που συνδέονται με την εφαρμογή και την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης δύναται να παρέχει αποτελεσματική δικαστική προστασία, η διαφύλαξη της ανεξαρτησίας του εν λόγω οργάνου έχει πρωταρχική σημασία, όπως επιβεβαιώνεται και από το άρθρο 47 εδ. β΄ του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, το οποίο ανάγει την πρόσβαση σε «ανεξάρτητο» δικαστήριο σε μία από τις απαιτήσεις που συνδέονται με το θεμελιώδες δικαίωμα πραγματικής προσφυγής. Η εγγύηση της ανεξαρτησίας, η οποία είναι σύμφυτη με το δικαιοδοτικό έργο, ισχύει υποχρεωτικώς όχι μόνο σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, για τους δικαστές και τους γενικούς εισαγγελείς του ΔΕΕ, αλλά και σε επίπεδο κρατών μελών, για τα εθνικά δικαστήρια [βλ. …. αποφάσεις ΔΕΕ Associação Sindical dos Juízes Portugueses σκ. 37 – 42, Επιτροπή κατά Πολωνίας σκ. 55 – 57]. Η εγγύηση δε αυτή αποτελεί ουσιώδες στοιχείο του δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και του θεμελιώδους δικαιώματος σε δίκαιη δίκη, το οποίο είναι κεφαλαιώδους σημασίας για τη διασφάλιση της προστασίας του συνόλου των δικαιωμάτων που απολαμβάνουν οι πολίτες βάσει του δικαίου της ΕΕ και για την προάσπιση των κοινών αξιών των κρατών μελών οι οποίες μνημονεύονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, ιδίως δε της αξίας του κράτους δικαίου (βλ. ανωτέρω απόφαση ΔΕΕ Επιτροπή κατά Πολωνίας σκ. 58).

δ) Το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη (άρθρο 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ)

Άρθρον 6.- 1. Παν πρόσωπον έχει δικαίωμα όπως η υπόθεσίς του δικασθή δικαίως, δημοσία και εντός λογικής προθεσμίας υπό ανεξαρτήτου και αμερολήπτου δικαστηρίου, νομίμως λειτουργούντος, το οποίον θα αποφασίση, είτε επί των αμφισβητήσεων επί των δικαιωμάτων και υποχρεώσεών του αστικής φύσεως, είτε επί του βασίμου πάσης εναντίον του κατηγορίας ποινικής φύσεως. Η απόφασις δέον να εκδοθή δημοσία, η είσοδος όμως εις την αίθουσαν των συνεδριάσεων δύναται να απαγορευθή εις τον τύπον και τον κοινόν καθ’ όλην ή μέρος της διαρκείας της δίκης προς το συμφέρον της ηθικής, της δημοσίας τάξεως ή της εθνικής ασφαλείας εν δημοκρατική κοινωνία, όταν τούτο ενδείκνυται υπό των συμφερόντων των ανηλίκων ή της ιδιωτικής ζωής των διαδίκων, ή εν τω κρινομένω υπό του Δικαστηρίου ως απολύτως αναγκαίου μέτρω, όταν υπό ειδικάς συνθήκας η δημοσιότης θα ηδύνατο να παραβλάψη τα συμφέροντα της δικαιοσύνης.

ε) Το δικαίωμα πραγματικής (αποτελεσματικής) προσφυγής (άρθρο 13 ΕΣΔΑ)

Άρθρον 13. –Παν πρόσωπον του οποίου τα αναγνωριζόμενα εν τη παρούση Συμβάσει δικαιώματα και ελευθερίαι παρεβιάσθησαν, έχει το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον εθνικής αρχής, έστω και αν η παραβίασις διεπράχθη υπό προσώπων ενεργούντων εν τη εκτελέσει των δημοσίων καθηκόντων των.

Σημειώνεται ότι η ρύθμιση περί δίκαιης δίκης του άρθρου 6 ΕΣΔΑ υπερισχύει ως lex specialis της ρύθμισης περί αποτελεσματικής προσφυγής του άρθρου 13 ΕΣΔΑ. Για τον λόγο αυτόν, όπου διαπιστώνεται παράβαση του άρθρου 6 από το ΕΔΔΑ, η εξέταση των ίδιων περιστατικών υπό το πρίσμα του άρθρου 13 ΕΣΔΑ παρέλκει. Κατά πάγια νομολογία του ΕΔΔΑ, οι προϋποθέσεις του άρθρου 13 είναι λιγότερο αυστηρές από αυτές του άρθρου 6 και απορροφώνται εντελώς από το τελευταίο. Το ΕΔΔΑ εξετάζει αυτόνομα τον ισχυρισμό περί παράβασης του άρθρου 13 ΕΣΔΑ ιδίως στις περιπτώσεις όπου η εθνική έννομη τάξη δεν διαθέτει αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα σε σχέση με την υπερβολική διάρκεια της διαδικασίας (άρθρο 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ) (ΕΔΔΑ, Kudla κατά Πολωνίας).

2. Οργανωτικές διατάξεις του Συντάγματος για τη δικαιοσύνη(άρθρα 93-95 και 98 Συντ)

α) Η συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως (άρθρο 95 παρ. 1 α΄ Συντ.)

Τo βασικό ένδικο βοήθημα, με το οποίο ο συντακτικός νομοθέτης εξόπλισε το Συμβούλιο της Επικρατείας (στο εξής: ΣτΕ), είναι η αίτηση ακύρωσης, η οποία καθιστά κυρίως δυνατή την τήρηση της αρχής της νομιμότητας από τις διοικητικές αρχές. Το εν λόγω ένδικο βοήθημα περιελήφθη για πρώτη φορά στο άρθρο 82 Σ του 1911, κατά το οποίο «[ε]ις το Συμβούλιον της Επικρατείας ανήκουσιν ιδίως …γ) η κατ’ αίτησιν ακύρωσις διά παράβασιν νόμου των πράξεων των διοικητικών αρχών…», αντίστοιχη δε διάταξη περιέλαβαν τα Συντάγματα του 1927 (άρθρο 102) και του 1952 (άρθρο 83), με την προσθήκη ενός περαιτέρω λόγου ακύρωσης, αυτού της «υπέρβασης εξουσίας», και την απάλειψη του οριστικού άρθρου «των» πριν από τη φράση «πράξεων των διοικητικών αρχών». Και στα τρία συνταγματικά κείμενα, η αίτηση ακύρωσης παρατίθεται τρίτη κατά σειρά, μεταξύ των αρμοδιοτήτων του ΣτΕ, μετά την επεξεργασία των κανονιστικών διαταγμάτων και την εκδίκαση των «κατά τους νόμους υποβαλλομένων εις αυτό διαφορών αμφισβητουμένου διοικητικού» (πρόκειται για την κατά λέξη και ατυχή μετάφραση των γαλλικών όρων «contentieux administratif», που καλύπτει τις διοικητικές διαφορές). Ελλείψει διοικητικών δικαστηρίων, η προβλεπόμενη στις συνταγματικές διατάξεις αναιρετική αρμοδιότητα του ΣτΕ (στοιχείο δ΄ των αντίστοιχων άρθρων των τριών Συνταγμάτων) παρέμεινε νεκρό γράμμα, όπως επίσης και η διά νόμου ανάθεση της εκδίκασης διοικητικών διαφορών πλήρους δικαιοδοσίας (στοιχείο β΄ των ως άνω διατάξεων). Η αίτηση ακύρωσης διαμόρφωσε τη φυσιογνωμία του ΣτΕ ως ακυρωτικού δικαστηρίου, με τις ιδιομορφίες του εν λόγω ενδίκου βοηθήματος ως προς το αντικείμενο, αφενός, και την έκταση και τις συνέπειες, αφετέρου, του δικαστικού ελέγχου. Η σχετική νομολογία επέτρεψε τη διατύπωση πολλών αρχών του διοικητικού δικαίου, ουσιαστικού και δικονομικού, προς συμπλήρωση των ελλειπτικών και αποσπασματικών γραπτών διατάξεων του δικαίου αυτού. Πράγματι, πολλές από τις αρχές που διατυπώθηκαν και αναπτύχθηκαν νομολογιακά κατοχυρώθηκαν, στη συνέχεια, τόσο από τον συντακτικό (δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης [άρθρο 20 § 2 Σ], αρχή της αναλογικότητας [άρθρο 25 Σ], αρχές και κανόνες που είχαν συναχθεί από τη νομολογία του Ε΄ Τμήματος κατά την ερμηνεία της διάταξης του άρθ. 24 Σ, όπως το ατομικό δικαίωμα στην προστασία του περιβάλλοντος, η αρχή της αειφορίας, η εξομοίωση δημοσίων η εξομοίωση δημοσίων και ιδιωτικών δασών ως προς τους όρους της μεταβολής του προορισμού των, η ερμηνευτική δήλωση περί της εννοίας του δάσους που περιελήφθησαν στο ίδιο το κείμενο της διάταξης κατά την αναθεώρηση) όσο και από τον κοινό νομοθέτη (άρθρα 13, 14 και 15 του ΚΔΔιαδ, περί συγκρότησης, σύνθεσης και λειτουργίας των συλλογικών οργάνων της διοίκησης). Ενίοτε, ο έλεγχος που άσκησε το Δικαστήριο με το ένδικο αυτό βοήθημα θεωρήθηκε υπερβολικός και επικρίθηκε από τη θεωρία ως ένδειξη δικαστικού ακτιβισμού που θίγει τη διάκριση των εξουσιών. Σε επίπεδο τυπικού νόμου, οι αρμοδιότητες του ΣτΕ, η ενώπιόν του διαδικασία και το νομικό καθεστώς της αίτησης ακύρωσης ρυθμίστηκαν διαδοχικά από τον ν. 3713/1928, το ν.δ. 170/1973και το π.δ. 18/1989, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει. Τις εξουσίες του ακυρωτικού δικαστή ενίσχυσε ο ν. 4274/2014.

β) Η διάρθρωση των δικαστηρίων σύμφωνα με το Σύνταγμα

Άρθρο 93 του Συντάγματος [διάκριση των δικαιοδοσιών]

Τα δικαστήρια διακρίνονται σε διοικητικά, πολιτικά και ποινικά και οργανώνονται με ειδικούς νόμους.
Οι συνεδριάσεις κάθε δικαστηρίου είναι δημόσιες, εκτός αν το δικαστήριο κρίνει με απόφασή του ότι η δημοσιότητα πρόκειται να είναι επιβλαβής στα χρηστά ήθη ή ότι συντρέχουν ειδικοί λόγοι προστασίας της ιδιωτικής ή οικογενειακής ζωής των διαδίκων.
Κάθε δικαστική απόφαση πρέπει να είναι ειδικά και εμπεριστατωμένα αιτιολογημένη και απαγγέλλεται σε δημόσια συνεδρίαση. Νόμος ορίζει τις έννομες συνέπειες που επέρχονται και τις κυρώσεις που επιβάλλονται σε περίπτωση παραβίασης του προηγούμενου εδαφίου. Η γνώμη της μειοψηφίας δημοσιεύεται υποχρεωτικά. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την καταχώριση στα πρακτικά ενδεχόμενης μειοψηφίας, καθώς και τους όρους και τις προϋποθέσεις της δημοσιότητάς της.
Τα δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν νόμο που το περιεχόμενό του είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα.

Άρθρο 94 του Συντάγματος [διάκριση δικαιοδοσιών, διασταύρωση δικαιοδοσιών, διάκριση διοικητικών δικαστηρίων, εκτέλεση δικαστικών αποφάσεων]

Στο Συμβούλιο της Επικρατείας και τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια υπάγονται οι διοικητικές διαφορές, όπως νόμος ορίζει, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Στα πολιτικά δικαστήρια υπάγονται οι ιδιωτικές διαφορές, καθώς και υποθέσεις εκούσιας δικαιοδοσίας, όπως νόμος ορίζει.
Σε ειδικές περιπτώσεις και προκειμένου να επιτυγχάνεται η ενιαία εφαρμογή της αυτής νομοθεσίας μπορεί να ανατεθεί με νόμο η εκδίκαση κατηγοριών ιδιωτικών διαφορών στα διοικητικά δικαστήρια ή κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίας στα πολιτικά δικαστήρια.
Στα πολιτικά ή διοικητικά δικαστήρια μπορεί να ανατεθεί και κάθε άλλη αρμοδιότητα διοικητικής φύσης, όπως νόμος ορίζει. Στις αρμοδιότητες αυτές περιλαμβάνεται και η λήψη μέτρων για τη συμμόρφωση της διοίκησης με τις δικαστικές αποφάσεις. Οι δικαστικές αποφάσεις εκτελούνται αναγκαστικά και κατά του Δημοσίου, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, όπως νόμος ορίζει.

Το άρθρo 94 Σ, το οποίο εντάσσεται στο Δεύτερο Κεφάλαιο του Ε΄ Τμήματος του Συντάγματος περί δικαστικής εξουσίας, με τίτλο «Οργάνωση και δικαιοδοσία των δικαστηρίων», αποτελεί εξειδίκευση του κατοχυρούμενου στο άρθρου 93 § 1 Σ συστήματος χωριστών δικαιοδοσιών.

Άρθρο 95 του Συντάγματος (ακυρωτική αρμοδιότητα ΣτΕ, μεταφορά υποθέσεων στα ΤΔΔ, υποχρέωση συμμόρφωσης)

Στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Eπικρατείας ανήκουν ιδίως:

α) Η μετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή για παράβαση νόμου. β) Η μετά από αίτηση αναίρεση τελεσίδικων αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, όπως νόμος ορίζει. γ) H εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σ’ αυτό σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους νόμους. δ) H επεξεργασία όλων των διαταγμάτων που έχουν κανονιστικό χαρακτήρα.

Kατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του στοιχείου δ΄ της προηγούμενης παραγράφου δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 93 παρ. 2 και 3.
Κατηγορίες υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας μπορεί να υπάγονται με νόμο, ανάλογα με τη φύση ή τη σπουδαιότητά τους, στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια. Το Συμβούλιο της Επικρατείας δικάζει σε δεύτερο βαθμό, όπως νόμος ορίζει.
Oι αρμοδιότητες του Συμβουλίου της Eπικρατείας ρυθμίζονται και ασκούνται όπως νόμος ειδικότερα ορίζει.
Η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρμόδιο όργανο, όπως νόμος ορίζει. Νόμος ορίζει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της διοίκησης.

Άρθρο 98 του Συντάγματος (Ελεγκτικό Συνέδριο)

Στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως:

α. O έλεγχος των δαπανών του Κράτους, καθώς και των ΟΤΑ ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται με ειδική διάταξη νόμου στο καθεστώς αυτό.

β. O έλεγχος συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως νόμος ορίζει.

γ. O έλεγχος των λογαριασμών των δημόσιων υπολόγων και των ΟΤΑ ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται στον προβλεπόμενο από το εδάφιο α΄ έλεγχο.

δ. Η γνωμοδότηση για τα νομοσχέδια που αφορούν συντάξεις ή αναγνώριση υπηρεσίας για την παροχή δικαιώματος σύνταξης σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 73, καθώς και για κάθε άλλο θέμα που ορίζει ο νόμος.

ε. Η σύνταξη και η υποβολή έκθεσης προς τη Βουλή για τον απολογισμό και ισολογισμό του Κράτους κατά το άρθρο 79 παράγραφος 7.

στ. Η εκδίκαση διαφορών σχετικά με την απονομή συντάξεων, καθώς και με τον έλεγχο των λογαριασμών του εδαφίου γ΄.

ζ. Η εκδίκαση υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημόσιων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, τους ΟΤΑ ή σε άλλα ΝΠΔΔ.

Oι αρμοδιότητες του Eλεγκτικού Συνεδρίου ρυθμίζονται και ασκούνται, όπως νόμος ορίζει. Στις περιπτώσεις των στοιχείων α΄ έως δ΄ της προηγούμενης παραγράφου δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 93 παράγραφοι 2 και 3.
Oι αποφάσεις του Eλεγκτικού Συνεδρίου για υποθέσεις της παραγράφου 1 δεν υπόκεινται στον έλεγχο του Συμβουλίου της Eπικρατείας.

VΙΙ. Πηγές του διοικητικού δικονομικού δικαίου

Όπως προκύπτει από τα ανωτέρω, πηγές του διοικητικού δικονομικού δικαίου είναι το Σύνταγμα (Τμήμα Ε΄: Δικαστική εξουσία, κυρίως άρθρα 87, 88, 93, 94, 95, 98, 99, 100), ο νόμος, το προεδρικό διάταγμα, οι γενικές αρχές του διοικητικού δικονομικού δικαίου (αντικείμενο ιδιαίτερης θεματικής). Κατά πάγια, πρόσφατη, νομολογία, «η δικονομία του Συμβουλίου της Επικρατείας ερρυθμίζετο παγίως με ειδικά νομοθετήματα, περιορισμένης εκτάσεως, συμπληρωνόταν δε με παραδοχές μιάς ευέλικτης νομολογίας» (ΣτΕ Ολ4147/2014, Ολ 2287-90/2015).

Ιδιαίτερη σημασία έχουν οι διακρατικές πηγές της ΕΣΔΑ και του δικαίου της Ένωσης, που θα αποτελέσουν αντικείμενο ειδικής θεματικής.

Όσον αφορά τον τυπικό νόμο, αναφέρονται, κατ’ αρχάς, οι νόμοι με τους οποίους διαμορφώθηκε και ολοκληρώθηκε η δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, ιδίως ο Ν. 702/1977 (ΦΕΚ Α΄268) και ο Ν. 1406/1983 (ΦΕΚ Α΄ 182), όπως τροποποιήθηκαν και ισχύουν.

Περαιτέρω, στην Ελλάδα υπάρχουν δύο κωδικοποιημένα συστήματα που διέπουν τη διοικητική δίκη. Πρόκειται, κατ’αρχάς, για το ΠΔ 18/1989, κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το ΣτΕ που αφορά τις ακυρωτικές διαφορές οι οποίες υπάγονται στο ΣτΕ, που τροποποιήθηκε με τον Ν. 4055/2012 ( ΦΕΚ Α΄51), 4205/2013 (ΦΕΚ Α΄242), και Ν. 4274/2014 (ΦΕΚ Α΄147).

Στη συνέχεια, πρόκειται για τον Ν. 2717/1999, που κύρωσε τον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, ο οποίος αφορά τις διοικητικές διαφορές ουσίας οι οποίες υπάγονται στα ΤΔΔ. Το ως άνω νομοθέτημα τροποποιήθηκε κατ’ επανάληψη με τους Ν. 2915/2001 (ΦΕΚ Α΄ 109), 2944/2001 (ΦΕΚ Α΄222), 3659/2008 (ΦΕΚ Α΄77), 3900/2010 (ΦΕΚ Α΄213), 4038/2012 (ΦΕΚ Α΄14), 4051/2012 (ΦΕΚ Α΄40), 4055/2012 (ΦΕΚ Α΄ 51), 4072/2012 (ΦΕΚ Α΄86), 4079/2012 (ΦΕΚ Α΄ 180), 4093/2012 (ΦΕΚ Α΄222), 4139/2013 (ΦΕΚ Α΄74), 4152/2013 (ΦΕΚ Α΄107), 4205/2013 (ΦΕΚ Α΄242), 4329/2015 (ΦΕΚ Α΄53), 4446/2016 (ΦΕΚ Α΄ 240), 4465/2017 (άρθρο 40, ΦΕΚ Α΄47), 4491/2017 (άρθρο 24, ΦΕΚ Α΄ 152), 4509/2017 (άρθρο 25, ΦΕΚ Α΄ 201). Σημειώνεται ότι πριν από τον ΚΔΔ ίσχυε το πδ 341/1978, Περί της ενώπιον των ΤΔΔ διαδικασίας επί των υπαγομένων εις αυτά διοικητικών διαφορών δυνάμει του άρθρου 7 του Ν 702/1977.

Το άρθρο 40 του πδ 18/1989 παραπέμπει για όλα τα διαδικαστικά ζητήματα που δεν ρυθμίζονται από το πδ στον ΚΠολΔ. Τα ζητήματα αφορούν ιδίως τις κοινοποιήσεις, τους λόγους εξαίρεσης των δικαστών και των υπαλλήλων της Γραμματείας και τη διαδικασία της εξαίρεσης, τη συγγνώμη συγγένειας, τη διεξαγωγή των συζητήσεων, την ευταξία του ακροατηρίου και την ενέργεια των αποδείξεων που τυχόν διατάσσονται.

Τονίζεται ότι το πδ 18/1989 δεν παραπέμπει στον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, για ζητήματα που δεν ρυθμίζονται από το πδ. Ομοίως, ο Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας, όπως τροποποιήθηκε ισχύει, δεν περιέχει παραπομπή σε διατάξεις του πδ 18/1989.

Το ΠΔ 18/1989 τροποποιήθηκε με τον Ν. 5119/2024, Τροποποίηση του π.δ. 18/1989 «Κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας» (Α΄ 8) Μεταφορά διαφορών στα Τακτικά Διοικητικά Δικαστήρια Ρυθμίσεις για πιλοτική ή κατόπιν προδικαστικού ερωτήματος δίκη ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας Άλλες διατάξεις (ΦΕΚ Α΄ 103). Ο νέος νόμος τέθηκε σε ισχύ στις 16 Σεπτεμβρίου 2024.