- Στις 10 Νοεμβρίου 2023, με την απόφασή του στην υπόθεση Ordre des avocats au barreau des Hauts–de–Seine et association des magistrats du tribunal judiciaire de Nanterre [1], το Conseil d’Etat έκρινε, σε αντίθεση προς τις προτάσεις του δημόσιου εισηγητή του, ότι δεν υπόκειται σε αίτηση ακύρωσης η εγκύκλιος περί κατανομής των θέσεων δικαστών και δικαστικών υπαλλήλων [2] την οποία εξέδωσε ο υπουργός Δικαιοσύνης στις 27 Ιουλίου 2022. Πρόκειται για έγγραφο με το οποίο ο αρμόδιος Υπουργός ενημερώνει κάθε χρόνο τους προϊσταμένους των δικαστηρίων και των εισαγγελιών για την επικείμενη κατανομή, μεταξύ των δικαστηρίων της ηπειρωτικής Γαλλίας και του εξωτερικού, των δικαστών, εισαγγελέων και δικαστικών υπαλλήλων που προβλέπονται στον νόμο περί προϋπολογισμού. Κατά το Conseil d’Etat, το επίμαχο υπόμνημα είναι έγγραφο προγραμματισμού. Οι αριθμητικοί στόχοι που αναφέρει είναι ενδεικτικοί, δεδομένου ότι δεν έχει ούτε ως σκοπό ούτε ως αποτέλεσμα να δεσμεύσει τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας κατά την άσκηση της αρμοδιότητας διορισμού των κατ’ιδίαν δικαστών, υπό τους όρους του άρθρου 65 του Συντάγματος και του άρθρου 28 του οργανικού νόμου της 22ας Δεκεμβρίου 1958 περί του καθεστώτος των δικαστών. Το έγγραφο αυτό, το οποίο δεν έχει αποφασιστικό χαρακτήρα, δεν μπορεί, ενόψει του σκοπού και του πεδίου εφαρμογής του, να θεωρηθεί ότι παράγει, αφ’εαυτού, αποτελέσματα για τα δικαιώματα ή την κατάσταση των χρηστών της δημόσιας υπηρεσίας της δικαιοσύνης, οι οποίες να δικαιολογούν τη δυνατότητα προσβολής του με αίτηση ακύρωσης. Πράγματι η ως άνω εγκύκλιος δεν θεσπίζει κανόνα αντιτάξιμο στους τρίτους και φυσικά δεν δεσμεύει τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας που διορίζει τους δικαστικούς λειτουργούς κατόπιν γνώμης του Ανώτατου Δικαστικού Συμβουλίου. Πολλές φορές, μάλιστα, υπάρχουν αποκλίσεις μεταξύ του εν λόγω εγγράφου και των πραγματικών τοποθετήσεων δικαστών, οι οποίες οφείλονται στη συνεκτίμηση επιτακτικών αναγκών διαχείρισης του δικαστικού προσωπικού. Επομένως, η εγκύκλιος συνδέεται μεν με την οργάνωση της δημόσιας υπηρεσίας της δικαιοσύνης, αλλά δεν έχει κανονιστικό χαρακτήρα.
- Ανακύπτει το ερώτημα αν θα μπορούσε, εν προκειμένω, να εφαρμοστεί η γνωστή και πάγια πλέον νομολογία Fairvesta/GISTI για τις πράξεις του ήπιου δικαίου, που δέχεται το παραδεκτό αιτήσεων ακύρωσης κατά των εγκυκλίων, οι οποίες, μολονότι στερούνται κανονιστικού χαρακτήρα, μπορούν να έχουν «αξιοσημείωτα αποτελέσματα» στα δικαιώματα ή την κατάσταση άλλων προσώπων εκτός από τους υπαλλήλους που οφείλουν να τις εφαρμόσουν [3]. Εν προκειμένω, το προσβαλλόμενο έγγραφο του Υπουργού δικαιοσύνης ανακοινώνει σε αριθμητικά στοιχεία τις προγραμματιζόμενες τοποθετήσεις δικαστών, εισαγγελέων και δικαστικών υπαλλήλων ανά δικαστήριο, αλλά δεν έχει καμία συνέπεια για τις συνθήκες εργασίας ούτε των δικαστικών λειτουργών ούτε των δικηγόρων του δικηγορικού συλλόγου της Nantes, που άσκησαν την αίτηση ακύρωσης. Οι έννομες συνέπειες θα προκύψουν από την έκδοση ή την παράλειψη έκδοσης των ατομικών πράξεων διορισμού δικαστικών λειτουργών. Περαιτέρω, δεν πρόκειται για ανακοίνωση της πρόθεσης της κυβέρνησης να εκδώσει κανονιστική πράξη, ανακοίνωση την οποία η νεώτερη νομολογία θεωρεί ως πράξη δεκτική ευθείας προσβολής όταν επηρεάζει ουσιωδώς τη συμπεριφορά των προσώπων στα οποία απευθύνεται, παρέχοντάς τους τη δυνατότητα να προετοιμαστούν για το μελλοντικό νομικό καθεστώς στο οποίο θα υπαχθούν [4].
- Άλλη προσπάθεια διασφάλισης της πρόσβασης στον δικαστή είναι η εφαρμογή μιας πρόσφατης νομολογιακής κατασκευής, «εκλεπτυσμένης» και «πραγματιστικής» [5]. Ειδικότερα, από κάποιες υποθέσεις μπορούν να συναχθούν δύο κριτήρια που πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά για το παραδεκτό της αίτησης ακύρωσης κατά ανακοίνωσης, η οποία, στην ουσία, «αποκαλύπτει» ή «υποκρύπτει» μια απόφαση. Από τυπική σκοπιά, οι ανακοινώσεις πρέπει να εκφράζουν μια σαφή θέση και όχι απλή δήλωση προθέσεων ή σκέψεων που βρίσκονται σε εξέλιξη. Από ουσιαστική σκοπιά, οι ανακοινώσεις δεν πρέπει να αποτελούν απλή επιβεβαίωση ή επεξήγηση προηγούμενων αποφάσεων ούτε να πρόκειται να εξειδικευθούν σύντομα με μεταγενέστερη απόφαση, διότι στις περιπτώσεις αυτές μόνον οι τυποποιημένες αποφάσεις είναι δεκτικές ευθείας δικαστικής προσβολής [6]. Στην υπό εξέταση περίπτωση, συντρέχει το πρώτο, τυπικό κριτήριο. Δεν είναι βέβαιο, όμως, ότι συντρέχει το δεύτερο κριτήριο, δεδομένου ότι η εγκύκλιος ανακοινώνει την έκδοση των ατομικών πράξεων διορισμού δικαστικών λειτουργών, οι οποίες θα μπορούν να προσβληθούν δικαστικά από τους έχοντες έννομο συμφέρον [7]. Ωστόσο, η αυστηρότητα του κριτηρίου αυτού θα μπορούσε να αμβλυνθεί για να καλυφθούν τα κενά δικαστικής προστασίας σε σχέση με την «αποκάλυψη» αποφάσεων οι οποίες εξειδικεύονται μεν στη συνέχεια με την έκδοση εκτελεστών πράξεων, πλην όμως οι τελευταίες, για διαφορετικούς κατά περίπτωση λόγους, εκφεύγουν του ελέγχου του δικαστή [8]. Στην υπό εξέταση υπόθεση, δεν θα είναι δυνατόν να προσβληθούν οι ατομικές πράξεις διορισμού των δικαστικών λειτουργών που θα εκδοθούν μετά την επίδικη εγκύκλιο για λόγο αναγόμενο στον ανεπαρκή αριθμό δικαστικών λειτουργών σε συγκεκριμένο δικαστήριο, δηλαδή για τον λόγο ακύρωσης που προβλήθηκε κατά της εγκυκλίου. Όμως, οι αιτούντες, δηλαδή ο δικηγορικός σύλλογος Nantes και η ένωση δικαστών του οικείου πολιτικού δικαστηρίου, προσβάλλουν την εγκύκλιο μόνο στο μέτρο που αυτή «αποκαλύπτει» ή «υποκρύπτει» την απόφαση της διοίκησης, κατά την ενάσκηση της κανονιστικής εξουσίας οργάνωσης της υπηρεσίας της δικαιοσύνης, να κατανείμει κατά συγκεκριμένο τρόπο τους δικαστικούς λειτουργούς μεταξύ των δικαστηρίων. Δεν αμφισβητούν τη νομιμότητα διορισμού συγκεκριμένων δικαστών.
- Ωστόσο, το σκεπτικό του Conseil d’Etat στην απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2023 προβληματίζει, αφού απομακρύνθηκε από το αιτιολογικό της νομολογίας GISTI [9] και αρνήθηκε να χαρακτηρίσει το έγγραφο ως πράξη του ήπιου δικαίου δεκτική δικαστικής προσβολής. Στην απόφαση GISTI, η οποία ενοποίησε το καθεστώς δικαστικού ελέγχου των πράξεων του ήπιου δικαίου που παράγουν «αξιοσημείωτα αποτελέσματα (effets notables)», το Conseil d’ Etat διατύπωσε τον κανόνα ότι «τα έγγραφα γενικής ισχύος που προέρχονται από δημόσιες αρχές, …, όπως οι εγκύκλιοι, οδηγίες, συστάσεις, υπομνήματα, εκθέσεις ή ερμηνείες του θετικού δικαίου, είναι δεκτικά προσβολής ενώπιον του ακυρωτικού δικαστή όταν μπορούν να παραγάγουν αξιοσημείωτα αποτελέσματα για τα δικαιώματα ή την κατάσταση άλλων προσώπων εκτός από τους υπαλλήλους που είναι αρμόδιοι, ενδεχομένως, να τα θέσουν σε εφαρμογή. Παράγουν, ιδίως, τέτοια αποτελέσματα τα έγγραφα που έχουν επιτακτικό χαρακτήρα ή παρουσιάζουν τον χαρακτήρα κατευθυντήριων γραμμών.». Επομένως, ενώ, κατ’ αρχήν, τα αξιοσημείωτα αποτελέσματα της πράξης αξιολογούνται σε σχέση με «τα δικαιώματα ή την κατάσταση άλλων προσώπων εκτός των αρμοδίων για την εφαρμογή της επίμαχης πράξης», το Conseil d’ Etat, στις 10 Νοεμβρίου 2023, έλαβε υπόψη μόνο «τα δικαιώματα ή την κατάσταση των χρηστών της δημόσιας υπηρεσίας της δικαιοσύνης». Με τον τρόπο αυτό, απέφυγε να αποφανθεί ως προς τα αξιοσημείωτα αποτελέσματα για τα πρόσωπα που δεν είναι ούτε χρήστες (διάδικοι) ούτε φορείς της δημόσιας υπηρεσίας της δικαιοσύνης (δικαστές ή εισαγγελείς). Τι ισχύει όμως για τους δικηγόρους;
- Σηματοδοτεί, άραγε, η απόφαση αυτή μεταστροφή της νομολογίας, ή πρόκειται για ειδική περίπτωση; Αν και το ερώτημα αυτό δεν μπορεί να απαντηθεί με βεβαιότητα, φαίνεται, ωστόσο, ότι η ενδικασιμότητα του ήπιου δικαίου θα μπορούσε να τεθεί υπό αμφισβήτηση. Η έλλειψη σαφών κριτηρίων για τον χαρακτηρισμό των πράξεων που υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο (όπως συμβαίνει με το ήπιο δίκαιο) και η χρήση συνεπειοκρατικών επιχειρημάτων (όπως είναι το κριτήριο των αξιοσημείωτων αποτελεσμάτων) θα μπορούσαν να διευρύνουν απεριόριστα τον δικαστικό έλεγχο της διοικητικής δράσης, αφού, σε τελική ανάλυση, η παραγωγή «αξιοσημείωτων αποτελεσμάτων» φαίνεται να είναι η μοίρα κάθε διοικητικής πράξης, εκτελεστής (με την κλασική έννοια που αποδίδει στον όρο η ελληνική διοικητική δικονομία) και μη εκτελεστής. Η διοικητική δράση ποτέ δεν στερείται συνεπειών [10].
- Σε τελική ανάλυση, ίσως το Conseil d’Etat να μην αποσκοπεί στην αναγνώριση ενός απεριόριστου πεδίου δικαστικού ελέγχου. Προφανώς η διοικητική δράση πρέπει να ελέγχεται, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι είναι «διαχρονικά κοινωνικά αποδεκτή». Από την άλλη πλευρά, είναι σημαντικό να παραμένει ο σκληρός πυρήνας της εσωτερικής ζωής της διοίκησης εκτός του πεδίου του δικαστικού ελέγχου. Για να επιτευχθεί αυτό, θα πρέπει να αποσαφηνιστούν τα κριτήρια του δεκτικού δικαστικής προσβολής ήπιου δικαίου, με έμφαση στους χρήστες των δημόσιων υπηρεσιών. Η απαλλαγή του πυρήνα της διοικητικής δράσης που δεν έχει αποφασιστικό χαρακτήρα (ιδίως της υπουργικής) από τον έλεγχο του ακυρωτικού δικαστή, με την επιφύλαξη των δικαιωμάτων των άμεσα ενδιαφερομένων, δηλαδή των χρηστών της δημόσιας υπηρεσίας, θα μπορούσε να αποτελέσει ισορροπημένη προσέγγιση [11].
- Εξάλλου, δεν εναπόκειται στα δικαστήρια «να υποκαταστήσουν τις δημόσιες αρχές στον καθορισμό μιας δημόσιας πολιτικής» [12], ούτε να ελέγξουν τη σκοπιμότητα της εφαρμογής των δημόσιων πολιτικών. Εν προκειμένω, ανακύπτουν και άλλα, ειδικότερα, ζητήματα, όπως αυτό των ορίων της εξουσίας διαταγής (pouvoir d’ injοnction) του ακυρωτικού δικαστή ή των ορίων ελέγχου του δικαστή της αποζημίωσης ή του δικαστή των συλλογικών αγωγών… πρωτίστως, όμως, η ανάγκη επανεξέτασης των αντίστοιχων ρόλων του δικαστή και της διοίκησης. Αλλά αυτό είναι αντικείμενο επόμενου σχολίου.
Υποσημειώσεις
[1] N° 467645, ECLI:FR:CECHR:2023:467645.20231110.
[2] Circulaire de localisation des emplois.
[3] CE, sect., 12 Ιουνίου 2020, n° 418142, chron. C. Malverti/C. Beaufils, La littérature grise tirée au clair, AJDA 2020, σ. 1407, concl. G. Odinet, Les documents de portée générale de l’administration, RFDA 2020, σ. 785, F. Melleray, Les documents de portée générale de l’administration, RFDA 2020, σ. 801.
[4] CE, 25 Μαΐου 2022, Association Territoire de Musiques et autres, n° 451846, προτάσεις Esther de Moustier, για το ανακοινωθέν τύπου της Υπουργού πολιτισμού που εξήγγειλε τους μελλοντικούς τρόπους υπολογισμού των θεατών για τα καλοκαιρινά φεστιβάλ του 2021. Πάντως, το Conseil d’Etat προχώρησε με προσεκτικά βήματα στη διεύρυνση αυτή. Έτσι, έκρινε απαράδεκτη την αίτηση ακύρωσης κατά του εγγράφου που ανακοίνωσε στις νοσοκομειακές ενώσεις(fédérations hospitalières) τις προθέσεις της Διοίκησης ως προς τις λεπτομέρειες εφαρμογής της μεταρρύθμισης της χρηματοδότησης των φροντίδων παρακολούθησης και αποκατάστασης, αφού η ανακοίνωσης αυτή δεν είχε ως αντικείμενο να επηρεάσει ουσιωδών τη συμπεριφορά των προσώπων στα οποία απευθυνόταν: CE, 5 Ιουλίου 2023, FHP–SSR, n° 465270, με αντίθετες προτάσεις του Th. Janicot.
[5] Προτάσεις Nicolas Agnoux στην υπό εξέταση υπόθεση Ordre des avocats au barreau des Hauts-de-Seine et association des magistrats du tribunal judiciaire de Nanterre.
[6] Βλ. CE, 24 Ιουλίου 2019, Ligue des droits de l’Homme et Confédération générale du travail et autres n°s 427638 428895 429621, προτάσεις Alexandre Lallet.
[7] ΄Ετσι κρίθηκε απαράδεκτη η αίτηση ακύρωσης κατά της λεγόμενης εγκυκλίου «διαφάνειας», με την οποία το Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο ενημερώνει, ενόψει διατύπωσης παρατηρήσεων, το σύνολο των δικαστών για την πρόθεσή του να προτείνει τον διορισμό δικαστικού λειτουργού σε συγκεκριμένη θέση. Πρόκειται για προπαρασκευαστική πράξη του διατάγματος διορισμού που θα εκδώσει ο ΠτΔ (CE, 5 Δεκεμβρίου 2018, Mme B, n° 416487).
[8] Για παράδειγμα, κρίθηκε παραδεκτή η αίτηση ακύρωσης κατά της δήλωσης του Πρωθυπουργού να μην εφαρμόσει τις ρυθμίσεις των ενοικίων στις πόλεις του Παρισιού και της Λίλλης. Τούτο διότι η δήλωση «αποκαλύπτει» την απόφαση περί μη εφαρμογής των σχετικών διατάξεων στις συγκεκριμένες περιφερειακές ενότητες (CE, 15 Μαρτίου 2017, Association Bail à Part, n° 391654).
[9] Bλ. συναφώς www.prevedourou.gr, Νέο επεισόδιο σε μια πολυτάραχη νομολογιακή ιστορία: ενοποίηση του καθεστώτος δικαστικού ελέγχου των πράξεων του ηπίου δικαίου (απόφαση CE, Sect., 12.6.2020, GISTI).
[10] Chr. Fardet, Le droit souple: un droit qui va trop loin?, AJDA 2024, σ. 129.
[11] Ibidem.
[12] CE, ass., 11 Οκτωβρίου 2023, n° 454836, Amnesty International France et autres, chron. A. Goin/L. Cadin, Le juge ne peut pas tout, AJDA 2023, σ. 2105, προτάσεις E. de Moustier, Les contrôles d’identité discriminatoires – Le juge administratif face aux choix de politiques publiques, RFDA 2023, σ. 1079.