Tαυτότητα αντικειμένου ενδικοφανούς προσφυγής και ενδίκου βοηθήματος (ΣτΕ 98/2015)
1.Η απόφαση ΣτΕ 98/2015 του Ε΄ Τμήματος αφορά διαδικασία χαρακτηρισμού μιας κατασκευής ως αυθαίρετης, στο πλαίσιο της οποίας ο ενδιαφερόμενος δύναται να ασκήσει κατά της έκθεσης αυτοψίας, με την οποία διαπιστώνεται ότι η εν λόγω κατασκευή είναι αυθαίρετη και κρίνεται κατεδαφιστέα, ένσταση ενώπιον της αρμόδια Επιτροπής Κρίσεως Ενστάσεων Αυθαιρέτων. Το Δικαστήριο διευκρινίζει δύο βασικά θέματα για τις ενδικοφανείς προσφυγές.
2. Το πρώτο ζήτημα αφορά την ταυτότητα του αντικειμένου της ενδικοφανούς προσφυγής και του μεταγενέστερου ενδίκου βοηθήματος. Ήδη με την απόφαση ΣτΕ 388/2014, το Δικαστήριο είχε δεχθεί ότι η ένσταση ενώπιον της ως άνω Επιτροπής συνιστά ενδικοφανή προσφυγή και ως εκ τούτου ο ενιστάμενος οφείλει να προβάλλει όλους τους σχετικούς ισχυρισμούς τους ενώπιον της επιτροπής και δεν δύναται να προβάλλει το πρώτον με την αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Δικαστηρίου λόγους σχετιζόμενους με πραγματικό και μη προβαλλόμενους κατά το στάδιο της ενδικοφανούς διαδικασίας (πρβλ. ΣτΕ 4055/1996). Στην απόφαση ΣτΕ 98/2015, το Δικαστήριο διατυπώνει τη σχετική κρίση κατά τρόπο γενικό, δημιουργώντας την εντύπωση ότι πρόκειται πλέον για κανόνα που καλύπτει όλες τις ενδικοφανείς διαδικασίες: «Η καθιέρωση από τη νομοθεσία ορισμένης διοικητικής προσφυγής ως ενδικοφανούς, δηλαδή, ως προϋποθέσεως παραδεκτής ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως, όπως συμβαίνει με την έκθεση αυτοψίας και υπολογισμού προστίμων ανέγερσης και διατήρησης αυθαιρέτων (ΣτΕ 388/2014, 4798/2013), αποσκοπεί προδήλως, κατά το νόμο, στην παροχή της δυνατότητας στο ειδικώς κατεστημένο για την εξέτασή της όργανο να αποφανθεί ως προς τη νομιμότητα, αλλά και το ουσιαστικό περιεχόμενο της υποκείμενης σε αυτήν πράξης, ώστε να αποφεύγεται η άσκηση ενδίκων μέσων και βοηθημάτων επί υποθέσεων, οι οποίες θα μπορούσαν να είχαν επιλυθεί εντός των κόλπων της Διοικήσεως. Η επίτευξη αυτού του νομοθετικού σκοπού δεν θα ήταν δυνατή αν ο διοικούμενος είχε τη δυνατότητα να αμφισβητεί τη νομιμότητα της υποκείμενης σε ενδικοφανή προσφυγή πράξης, στο σύνολό της ή ως προς ορισμένα της κεφάλαια, για πρώτη φορά ενώπιον του δικαστηρίου, όπου, άλλωστε, δεν προσβάλλεται η υποκείμενη στην ενδικοφανή πράξη, αλλά η εκδιδόμενη επ’ αυτής». Στο πνεύμα αυτό, κρίθηκε ότι η Επιτροπή Κρίσεως Αυθαιρέτων, η οποία δεν επιβάλλει η ίδια το πρόστιμο, αλλά εξετάζει τις σχετικές ενδικοφανείς προσφυγές, δεν είχε υποχρέωση, αλλά ούτε και τη νόμιμη δυνατότητα να ακυρώσει το σχετικό κεφάλαιο της έκθεσης αυτοψίας, αφού κατ’ αυτού δεν διαμαρτυρήθηκε η ενδιαφερόμενη με την ένστασή της.
3. Σημειώνεται ότι στην ελληνική έννομη τάξη, ρητή νομοθετική πρόβλεψη του κανόνα της ταυτότητας των αιτιάσεων μεταξύ ενδικοφανούς προσφυγής και ενδίκου βοηθήματος απαντά στο άρθρο 5 του Ν 3886/2010, όπου ορίζεται ότι «[η] αίτηση ασφαλιστικών μέτρων … δεν επιτρέπεται να περιέχει αιτιάσεις διαφορετικές από τις αιτιάσεις της προδικαστικής προσφυγής». Η διάταξη επαναλαμβάνει περίπου αυτολεξεί την αντίστοιχη διάταξη του άρθρου 3 παρ. 5 του καταργηθέντος, σύμφωνα με το άρθρο 12 του Ν 3886/2010, Ν 2522/1997, ως προς την οποία υπάρχει πλούσια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Εννοείται, βεβαίως, ότι το δικαστήριο των ασφαλιστικών μέτρων μπορεί να εξετάζει αυτεπαγγέλτως την αναρμοδιότητα των οργάνων διεξαγωγής του διαγωνισμού έστω και αν δεν είχε προβληθεί με την προδικαστική προσφυγή, καθώς και γενικά τους αυτεπαγγέλτως εξεταζόμενους λόγους ακύρωσης. Συνεπώς, με την αίτηση ακύρωσης, που ασκείται μετά την υποβολή αίτησης ασφαλιστικών μέτρων, μπορεί να προβληθούν λόγοι που δεν είχαν προβληθεί με την προσφυγή της παρ. 2 του ανωτέρω άρθρου 3 και, στη συνέχεια, με την αίτηση ασφαλιστικών μέτρων. Στις υπόλοιπες περιπτώσεις ενδικοφανών προσφυγών, ελλείψει σχετικής ρύθμισης, η νομολογία δεν είναι σταθερή. Έτσι, έχει δεχθεί ότι «…αβασίμως δε, περαιτέρω, ο αιτών Φαρμακευτικός Σύλλογος ….. επικαλείται το νεώτερο, …, τοπογραφικό διάγραμμα του ιδιώτη μηχανικού Β. Π., δεδομένου ότι το διάγραμμα αυτό, το οποίο συντάχθηκε μετά την έκδοση της …….νομαρχιακής αποφάσεως, δεν υπεβλήθη στο Υπουργείο Υγείας κατά την διαδικασία εξετάσεως της ασκηθείσης ενώπιον του Υπουργού προσφυγής του….» [ΣτΕ 3323/2009. Πρβλ. και ΣτΕ 1454/1975 και σχετικό σχόλιο Χρ. Πολίτη, ΤοΣ 1978, σ, 85]. Σε διαφορές όμως σχετικές με την απέλαση αλλοδαπών δέχθηκε ότι «…[τ]ο γεγονός, …, ότι, με την ενδικοφανή προσφυγή του ο εφεσίβλητος πράγματι δεν είχε προβάλει ότι δεν εκλήθη να υποβάλει αντιρρήσεις πριν από την έκδοση της πράξης απέλασής του …, δεν καθιστά απαράδεκτο τον ανωτέρω λόγο ακυρώσεως, που προβλήθηκε το πρώτον με το δικόγραφο της αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου, εφόσον εν πάση περιπτώσει δεν προκύπτει ότι είχαν γνωστοποιηθεί στον εφεσίβλητο οι συνέπειες σε περίπτωση που δεν ασκούσε ενδικοφανή προσφυγή – και δεν προέβαλε με αυτήν όλες τις αιτιάσεις του – επί του δικαιώματος ασκήσεως της αιτήσεως ακυρώσεως και της εκτάσεως αυτού….» [ΣτΕ 3114/2010, 1394/2009]. Μάλλον φαινόταν να έχει διαμορφωθεί στη νομολογία η τάση να μην παρεμποδίζεται η άσκηση του θεμελιώδους δικαιώματος έννομης προστασίας από την πλημμελή άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής [ΣτΕ 361/1995], ενώ η απόφαση ΣτΕ 98/2015, η οποία έχει διατυπωθεί κατά γενικό τρόπο, κινείται προς την αντίθετη κατεύθυνση.
4. Στη γαλλική έννομη τάξη, η κατάσταση είναι σαφέστερη. Ανεξαρτήτως της επιχειρηματολογίας που προβάλλει ο προσφεύγων ενώπιον της Διοίκησης, η άσκηση της διοικητικής προσφυγής δεν ασκεί επιρροή στη μεταγενέστερη δικονομική δυνατότητά του να επικαλεστεί ενώπιον του δικαστή όλους τους λόγους που ενδέχεται να διασφαλίσουν την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης. Πράγματι, η άσκηση ακόμη και υποχρεωτικής διοικητικής προσφυγής δεν έχει ως συνέπεια την αποκρυστάλλωση της διαφοράς, οπότε δεν τίθεται ζήτημα «νέων» λόγων που προβάλλονται ενώπιον του ακυρωτικού δικαστή σε σχέση με αυτούς που προβλήθηκαν ενώπιον της Διοίκησης [CE 21 mars 2007, Garnier, Lebon, σ. 128, LPA 27 nov. 2007, n° 237, σ. 6, obs. A. Claeys· CE 20 fevr. 2008, Min. de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales, n° 272058]. Είναι αναγκαία μόνον η ταυτότητα του αιτήματος διοικητικής και ένδικης προσφυγής, για να καθίσταται δυνατή η εξακρίβωση του ότι πρόκειται για την ίδια διαφορά. Εξαίρεση από τον κανόνα αυτόν αποτελούν οι διαφορές σχετικά με τον αναδασμό [CE 20 mai 1949, Sieur Berc, Lebon σ. 230] και τις εκλογές των μελών συλλογικών διοικητικών οργάνων [CE 11 oct. 1972, Elections des délégués des collèges étudiant au Conseil de l’unité d’enseignement et de recherche mathématiques et informatique de l’université de Rennes, Lebon σ. 628], στις οποίες απαιτείται ταυτότητα των προβαλλομένων λόγων ακύρωσης.
5. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον συναφώς παρουσιάζει η προσέγγιση του δικαστή της Ένωσης στις υπαλληλικές διαφορές. Για τη διευκόλυνση της φιλικής διευθέτησης των διαφορών μεταξύ υπαλλήλων και οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης στα οποία ανήκουν, ο δικαστής της Ένωσης (ΠΕΚ, ΓεΔΕΕ και τώρα Δικαστήριο Δημόσιας Διοίκησης) ερμήνευσε τα άρθρα 90 και 91 του Κανονισμού Υπηρεσιακής Κατάστασης των υπαλλήλων υπό την έννοια ότι από αυτά προκύπτει ότι προσφυγή υπαλλήλου κατά απόφασης της αρμόδιας για τους διορισμούς αρχής (στο εξής: ΑΔΑ) ή κατά της αποχής της ΑΔΑ από τη λήψη μέτρου επιβαλλόμενου από τον ΚΥΚ είναι παραδεκτή μόνον αν ο ενδιαφερόμενος είχε προηγουμένως υποβάλει στην ΑΔΑ διοικητική ένσταση [ΓεΔΕΕ της 21ης Σεπτεμβρίου 2011, Τ-325/09 Ρ, Vahan Adjemian κ.λπ. κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής, σκέψη 31]. Κατά συνέπεια, τα άρθρα 90 και 91 του ΚΥΚ εξαρτούν το παραδεκτό του ένδικου βοηθήματος που ασκεί υπάλληλος κατά του οργάνου στο οποίο ανήκει από τη νομότυπη διεξαγωγή της προβλεπόμενης από αυτά προκαταρκτικής διοικητικής διαδικασίας. Οι κανόνες αυτοί είναι δημόσιας τάξης και οι διάδικοι δεν μπορούν να διαφύγουν την τήρησή τους [ Διατάξεις ΠΕΚ της 11ης Μαΐου 1992, T-34/91, Whitehead κατά Επιτροπής, Συλλογή 1992, σ. II-1723, σκέψεις 18 και 19, καθώς και της 6ης Νοεμβρίου 1997, T-15/96, Liao κατά Συμβουλίου, Συλλογή Υπ.Υπ. 1997, σ. I-A-329 και II-897, σκέψη 54]. Ο κοινοτικός δικαστής, όμως, επέδειξε έντονο «δικονομισμό» όσον αφορά την αντιμετώπιση της διοικητικής ένστασης. Ήδη από τη δεκαετία του 1970, η νομολογία συνήγαγε ερμηνευτικά από τις διατάξεις των άρθρων 90 και 91 του ΚΥΚ τον κανόνα της ταυτότητας του αντικειμένου μεταξύ της διοικητικής ένστασης και της δικαστικής προσφυγής [ΔΕΚ της 11.7.1976, 58/75, Sergy κατά Επιτροπής, Συλλογή τόμος 1974, σ. 419, σκέψεις 31 έως 33· της 20.03.1984, 75/82 και 117/82, Razzouk και Beydoun κατά Επιτροπής, Συλλογή 1984, σ. 1509, σκέψη 9]. Οι σχετικές αποφάσεις αναφέρονταν, αρχικώς, σε ταυτότητα αντικειμένου, λόγων ακύρωσης και αιτιάσεων μεταξύ διοικητικής ένστασης και ενδίκου βοηθήματος. Η παράβαση του κανόνα της ταυτότητας είχε ως συνέπεια την απόρριψη της ένδικης προσφυγής ή του συγκεκριμένου λόγου ακύρωσης που δεν προβλήθηκε με τη διοικητική ένσταση ως απαράδεκτων, προκειμένου η υπόθεση να φθάσει εκκαθαρισμένη ενώπιον του δικαστή. Η νομολογιακή αυτή προσέγγιση ήταν υπέρμετρα αυστηρή, διότι ανάγκαζε τον υπάλληλο, φοβούμενο το ενδεχόμενο οριστικού καθορισμού της έκτασης της διαφοράς κατά το προ της άσκησης της προσφυγής διοικητικό στάδιο, να προσφεύγει, ήδη κατά το στάδιο αυτό, σε δικηγόρο, καθιστώντας περισσότερο δυσκίνητη την εν λόγω διοικητική διαδικασία, της οποίας ο σκοπός δεν είναι η προετοιμασία της προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου αλλά η αποφυγή της, και «δηλητηριάζοντας» τη σχέση μεταξύ οργάνου και υπαλλήλου. Περαιτέρω, ο ανωτέρω κανόνας αντιβαίνει στις διατάξεις των άρθρων 6 και 13 της ΕΣΔΑ και 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, δηλαδή οδηγεί σε απομείωση της δικαστικής προστασίας, καθόσον ο δικηγόρος που εκπροσωπεί τον προσφεύγοντα στερείται της δυνατότητας να προβάλει ενώπιον του δικαστηρίου ισχυρισμούς οι οποίοι θα μπορούσαν να έχουν αποφασιστική σημασία για την έκβαση της διαφοράς, για τον λόγο ότι ο ίδιος ο προσφεύγων, στερούμενος νομικών γνώσεων, δεν σκέφθηκε να τους επικαλεστεί κατά την προ της άσκησης της προσφυγής διοικητική διαδικασία. Η φιλική διευθέτηση της διαφοράς καταλήγει, δηλαδή, να λειτουργεί ως δικονομική παγίδα για τον υπάλληλο.
6. Αξιοποιώντας τα ανωτέρω, το Δικαστήριο ΔΔ προέβη σε μεταστροφή της πάγιας νομολογίας, δεχόμενο, με την απόφαση της Ολομέλειάς του της 1ης Ιουλίου 2010, F-45/07, Wolfgang Mandt κατά Κοινοβουλίου, ότι ο κανόνας της ταυτότητας του αντικειμένου της διοικητικής ένστασης και της ένδικης προσφυγής μπορεί να «εφαρμόζεται μόνο στην περίπτωση που η προσφυγή τροποποιεί το αντικείμενο της διοικητικής ένστασης ή τ[ην αιτία] για τ[ην] οποί[α] ασκείται, η δε έννοια τ[ης] «[αιτίας]» πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο διασταλτικό» [Σκέψη 119 της απόφασης. Στο γαλλικό κείμενο χρησιμοποιείται ο όρος cause, οπότε θα ήταν σκόπιμο, προς αποφυγή παρανοήσεων, να αποδοθεί ως αιτία και όχι ως λόγος, όρος που απαντά στο ελληνικό κείμενο της απόφασης. Στη συνέχεια, πάντως, της σκέψης αυτής και στο ελληνικό κείμενο χρησιμοποιείται ο όρος «αιτία»]. Βάσει της ερμηνείας αυτής, και δεδομένου ότι πρόκειται για ακυρωτικά αιτήματα, ως «αιτία της διαφοράς» πρέπει να νοείται η αμφισβήτηση από τον προσφεύγοντα της εσωτερικής νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξης ή, εναλλακτικώς, η αμφισβήτηση της εξωτερικής νομιμότητάς της [για τη διάκριση αυτή στο ενωσιακό δικονομικό δίκαιο, βλ. ΔΕΚ της 2.4.1998, C-367/95 P, Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France, Συλλογή 1998, σ. I-1719, σκέψη 67· Δικαστήριο ΔΔ της 21.2.2008, F-31/07, Putterie-De-Beukelaer κατά Επιτροπής, σκέψεις 57 επ.· της 11.9.2008, F-135/07, Smadja κατά Επιτροπής, σκέψη 40]. Επομένως, τροποποίηση του λόγου της διαφοράς και, ως εκ τούτου, απαράδεκτο λόγω μη τήρησης του κανόνα της ταυτότητας του αντικειμένου διοικητικής ένστασης και προσφυγής υπάρχει μόνον εάν ο προσφεύγων, προσβάλλοντας με τη διοικητική ένστασή του μόνον την τυπική νομιμότητα της βλαπτικής γι’ αυτόν πράξης, προβάλλει με το δικόγραφο της προσφυγής τους λόγους ουσίας ή στην αντίστροφη περίπτωση κατά την οποία ο προσφεύγων, αφού προσέβαλε με τη διοικητική ένστασή του μόνο την ουσιαστική νομιμότητα της βλαπτικής γι’ αυτόν πράξης, προβάλλει με το δικόγραφο της προσφυγής του λόγους που αφορούν την τυπική νομιμότητα [σκέψεις 119 και 120 της απόφασης Mandt κατά Κοινοβουλίου. Βλ. μεταγενέστερες αποφάσεις της 15.12.2010, F-14/09, Ana Maria Almeida Campos κατά Συμβουλίου, σκέψη 28· της 13.1.2011, F-77/09, Bart Nijs κατά Ελεγκτικού Συνεδρίου, σκέψη 129· της 13.9.2011, F-68/10, Thorsten Behnke κατά Επιτροπής, σκέψεις 32, 33· της 29.9.2011, F-72/10, Mario Paulo da Silva Tenreiro κατά Επιτροπής, σκέψη 59· διάταξη του προέδρου του Δικαστηρίου ΔΔ της 28.09.2011, F-42/07, Antonio Prieto κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, σκέψη 94]. Ο ανωτέρω κανόνας δεν καταλαμβάνει, βεβαίως, τους λόγους δημόσιας τάξης, οι οποίοι παραδεκτώς προβάλλονται και εξετάζονται από το δικαστήριο ανεξαρτήτως του αν έχουν προβληθεί με τη διοικητική ένσταση, ούτε τις ενστάσεις παρανομίας, οι οποίες μπορούν να προβληθούν ακόμη και όταν αφορούν άλλο νομικό λόγο από αυτόν της διοικητικής ένστασης.
7.Το δεύτερο ζήτημα ως προς το οποίο παρέχει διευκρινίσεις η Στε 98/2015 αφορά το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης. ΄Εγινε δεκτό ότι ως προς την απόφαση που εκδίδεται επί της ενδικοφανούς προσφυγής, όπως και ως προς οποιαδήποτε πράξη εκδίδεται κατόπιν αιτήσεως ή διοικητικής προσφυγής του διοικουμένου, συμπεριλαμβανομένης και της ενδικοφανούς, δεν συντρέχει υποχρέωση της Διοίκησης να καλέσει τον ενιστάμενο να εκθέσει τις απόψεις του, τις οποίες προφανώς περιείχε η ασκηθείσα προσφυγή του. Εάν, πάντως, η εφαρμοστέα διάταξη προβλέπει ρητά τη δυνατότητα παράστασης του ενδιαφερομένου, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι η αρμόδια αρχή υποχρεούται να καλέσει ενώπιόν της τον προσφεύγοντα για να εκθέσει τις απόψεις του. Το ίδιο θα πρέπει να γίνει δεκτό και στην περίπτωση των πειθαρχικών διαδικασιών (ΣτΕ Ολ 2152/2000, 255/2001, 2754/2002, ΣτΕ 2364/2004).
8. Τέλος, όσον αφορά τη σχέση μεταξύ αρχής της χρηστής διοίκησης και δέσμιας αρμοδιότητας, το Δικαστήριο έκρινε ότι η έκδοση εκθέσεων αυτοψίας αυθαιρέτων κατασκευών και η επιβολή των σχετικών προστίμων για την ανέγερση και τη διατήρησή τους με βάση την κ.υ.α. 9732/27.2.2004 των Υφυπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (Β΄ 468), η οποία προβλέπει λεπτομερώς τη βάση υπολογισμού των τελευταίων, δεν απόκειται στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, αλλά αυτά επιβάλλονται κατά δέσμια αρμοδιότητα, με συνέπεια να μην καταλείπεται πεδίο εφαρμογής της αρχής της χρηστής διοίκησης.
Διάγραμμα της απόφασης ΣτΕ 98/2015
Προσβαλλόμενες πράξεις
2. … με την έφεση αυτή ζητείται η εξαφάνιση της 769/ 2006 απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, με την οποία απορρίφθηκε αίτηση ακυρώσεως της εκκαλούσας κατά α) της 601/3.6.2004 έκθεσης αυτοψίας της Διεύθυνσης Πολεοδομίας του Δήμου Κηφισιάς, με την οποία διαπιστώθηκε η αυθαίρετη επέκταση καταστήματος καφέ – μπαρ της αιτούσας, ευρισκομένου επί των οδών Κολοκοτρώνη και Δεληγιάννη στο οικοδομικό τετράγωνο 68 του Δήμου Κηφισιάς, στη θέση «Κεφαλάρι», και επιβλήθηκαν τα πρόστιμα ανέγερσης και διατήρησης των οικείων αυθαιρέτων κατασκευών και β) της 1/8.2.2005 απόφασης της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων του Δήμου Κηφισιάς, με την οποία, κατά μερική αποδοχή της από 23.7.2004 ένστασης της αιτούσας, αποφασίσθηκε η επιβολή προστίμου μόνο για την ανέγερση των ως άνω αυθαιρέτων κατασκευών.
Εφαρμοστέες διατάξεις
3. …, στο άρθρο 22 του Γ.Ο.Κ. 1985 (ν. 1577/1985, Α΄ 210), όπως οι διατάξεις του άρθρου αυτού τροποποιήθηκαν, πλην άλλων, με το άρθρο 19 του ν. 2831/2000 (Α΄140) και ίσχυαν κατά τον κρίσιμο χρόνο, ορίζονται τα εξής: «1. Για την εκτέλεση οποιασδήποτε εργασίας δόμησης εντός ή εκτός οικισμού απαιτείται οικοδομική άδεια της αρμόδιας πολεοδομικής υπηρεσίας. Τέτοιες εργασίες είναι ιδίως οι εκσκαφές και επιχώσεις, η εγκατάσταση ικριωμάτων, η ανέγερση, επισκευή, διαρρύθμιση και κατεδάφιση κτιρίων και των παραρτημάτων τους. Η οικοδομική άδεια κτιρίου ή εγκατάστασης θεωρείται ότι περιλαμβάνει τη διαμόρφωση του εδάφους, τις αναγκαίες εκσκαφές για τη θεμελίωση του κτιρίου ή της εγκατάστασης, καθώς και την κατασκευή περιφραγμάτων, βόθρων και υπόγειων δεξαμενών ύδατος […] 2. […] 3. Κάθε κατασκευή που εκτελείται α) χωρίς την άδεια της παρ. 1 ή β) καθ’ υπέρβαση της άδειας ή γ) με βάση άδεια που ανακλήθηκε ή δ) κατά παράβαση των σχετικών διατάξεων είναι αυθαίρετη και υπάγεται στις σχετικές για τα αυθαίρετα διατάξεις του ν. 1337/ 1983 όπως ισχύουν. Αυθαίρετη κατά το προηγούμενο εδάφιο κατασκευή, η οποία όμως δεν παραβιάζει τις ισχύουσες πολεοδομικές διατάξεις ή αυτές που ίσχυαν κατά το χρόνο κατασκευής της είναι δυνατόν να νομιμοποιηθεί ύστερα από έκδοση ή αναθεώρηση οικοδομικής άδειας […]. Μετά την έκδοση ή αναθεώρηση της παραπάνω οικοδομικής άδειας η κατασκευή παύει να είναι κατεδαφιστέα και επιβάλλονται μόνο τα πρόστιμα που προβλέπονται στην παρ. 2 του άρθρου 17 του ν. 1337/1983, όπως ισχύει. Το πρόστιμο διατήρησης επιβάλλεται για το διάστημα από τότε που κατά την κρίση της αρμόδιας πολεοδομικής υπηρεσίας άρχισε η ανέγερση της κατασκευής έως την έκδοση της οικοδομικής άδειας …». Εξάλλου, στο άρθρο 1 του π.δ. 267/1998 (Α΄ 195), το οποίο εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση διατάξεων του ν. 1337/1983 (Α΄ 33), ορίζεται ότι: «1. Η διαπίστωση και ο χαρακτηρισμός αυθαιρέτου με εξαίρεση τις περιπτώσεις του άρθρου 5 του παρόντος, γίνεται ύστερα από αυτοψία υπαλλήλου της κατά τόπο αρμόδιας πολεοδομικής υπηρεσίας, που συντάσσει επί τόπου σχετική έκθεση. Η έκθεση αυτή αφορά το αυθαίρετο και μόνο και όχι τον εκάστοτε ιδιοκτήτη, νομέα, κάτοχο ή κατασκευαστή του. Τα ονόματα των πιο πάνω προσώπων μπορεί ενδεικτικά και μόνο να αναφέρονται στην έκθεση. Η μη αναφορά τους ή η εσφαλμένη αναφορά τους δεν ασκεί επιρροή στην πρόοδο της διαδικασίας. 2. Στην έκθεση αναφέρεται η θέση του αυθαιρέτου με οδοιπορικό σκαρίφημα, όπου απαιτείται, συνοπτική περιγραφή με σκαρίφημα, οι διαστάσεις του καθώς και οι πολεοδομικές διατάξεις που παραβιάσθηκαν. Η ίδια έκθεση περιλαμβάνει υπολογισμό της αξίας του αυθαιρέτου και επιβολή των προστίμων της παρ. 2 του άρθρου 17 του Ν. 1337/83 όπως ισχύει. Περιλαμβάνεται επίσης σημείωση ότι κάθε ενδιαφερόμενος έχει δικαίωμα, μέσα σε ανατρεπτική προθεσμία (30) ημερών από την ημερομηνία τοιχοκόλλησης της έκθεσης, να υποβάλλει ένσταση ή αίτηση και δήλωση ότι αποδέχεται ανεπιφύλακτα την έκθεση και τις τυχόν διορθώσεις που θα επιφέρει η υπηρεσία στον υπολογισμό του ύψους των προστίμων … στην κατά τόπο αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία. Αναφέρεται επίσης η ημερομηνία αυτοψίας και η ειδοποίηση ότι αν περάσει άπρακτη η προθεσμία, το αυθαίρετο θα κατεδαφισθεί, τα δε επιβληθέντα πρόστιμα θα καταστούν οριστικά και θα βεβαιωθούν στην αρμόδια Δ.Ο.Υ. φορολογίας εισοδήματος των υποχρέων, κατά την έννοια του άρθρου 17 παρ. 4 του Ν. 1337/83 όπως ισχύει. 3. Η πιο πάνω έκθεση, που υπογράφεται από τον υπάλληλο που διενεργεί την αυτοψία, τοιχοκολλείται την ίδια μέρα στο αυθαίρετο. Για την τοιχοκόλληση συντάσσεται πράξη κάτω από το πρωτότυπο της έκθεσης, σημειώνεται η ημερομηνία και υπογράφεται από τον υπάλληλο που έκανε την αυτοψία και από παριστάμενο τυχόν αστυνομικό όργανο ή δεύτερο υπάλληλο της πολεοδομικής υπηρεσίας. Αντίγραφο της έκθεσης αποστέλλεται με αποδεικτικό αμέσως στον οικείο δήμο η κοινότητα και την αρμόδια Αστυνομική Αρχή. Η Αστυνομική Αρχή διακόπτει αμέσως χωρίς άλλη ειδοποίηση τις οικοδομικές εργασίες και παρακολουθεί την τήρηση της διακοπής. Ο Δήμος ή Κοινότητα υποχρεώνεται να τοιχοκολλήσει την ίδια ημέρα την έκθεση στο δημοτικό ή κοινοτικό κατάστημα και να τη διατηρήσει για (30) ημέρες. Η μη τοιχοκόλληση από το δήμο ή την κοινότητα της έκθεσης, δεν εμποδίζει την πρόοδο της περαιτέρω διαδικασίας. Ο δήμος ή η κοινότητα υποχρεώνεται επίσης να ερευνήσει και να ενημερώσει εντός των τριάντα ημερών (30) την πολεοδομική υπηρεσία για την ορθότητα των στοιχείων των αναφερομένων στην έκθεση αυτοψίας υποχρέων». Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 4 του π.δ. 267/1998 «1. Κατά της έκθεσης αυτοψίας μπορεί να κάνει ένσταση κάθε ενδιαφερόμενος. 2. Η ένσταση, που ασκείται μέσα σε ανατρεπτική προθεσμία τριάντα (30) ημερών από την τοιχοκόλληση της έκθεσης στο αυθαίρετο, κατατίθεται στην αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία. Μαζί με την ένσταση πρέπει να κατατεθούν και αντίγραφα των στοιχείων που αποδεικνύουν τις απόψεις, που υποστηρίζει αυτός που υποβάλλει την ένσταση, και αφορούν την νομιμότητα του κτίσματος ή την εξαίρεσή του από την κατεδάφιση. Επιπλέον δύνανται να εκτίθενται απόψεις και στοιχεία που αμφισβητούν την ορθότητα της εκτίμησης της αξίας του αυθαιρέτου και υπολογισμού των προστίμων, που αναφέρονται στην έκθεση αυτοψίας. 3. …».
Πραγματικά περιστατικά
4. …, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, με την 601/3.6.2004 έκθεση αυτοψίας υπαλλήλων της Διεύθυνσης Πολεοδομίας του Δήμου Κηφισιάς διαπιστώθηκε η αυθαίρετη επέκταση καταστήματος καφέ – μπαρ – αναψυκτηρίου της εκκαλούσας με το διακριτικό τίτλο «BLISS», ευρισκομένου επί των οδών Κολοκοτρώνη και Δεληγιάννη στο οικοδομικό τετράγωνο 68 του Δήμου Κηφισιάς, στη θέση «Κεφαλάρι». Η εν λόγω επέκταση είχε επιφάνεια (4,54 Χ 11,49 =) 52,16 τ.μ. και είχε λάβει τη μορφή μεταλλικού σκελετού επικαλυμμένου με ξύλο και MDF θαλάσσης, επικάλυψη της οροφής με γυψοσανίδες και πλαγιοκάλυψη με επάλληλα τζάμια. Με την ίδια έκθεση αυτοψίας επιβλήθηκαν στην εκκαλούσα πρόστιμα ανέγερσης και διατήρησης αυθαιρέτων κατασκευών, ύψους 96.391,68 και 48.195,84 ευρώ αντιστοίχως. Κατά της εν λόγω έκθεσης αυτοψίας η εκκαλούσα άσκησε την από 23.7.2004 ένστασή της ενώπιον της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων του Δήμου Κηφισιάς. Πριν να αποφανθεί η εν λόγω επιτροπή επί της ενστάσεως, διενεργήθηκε στις 16.11.2004 νεότερη αυτοψία στο ακίνητο της εκκαλούσας, κατά την οποία διαπιστώθηκε ότι η πλαγιοκάλυψη από υαλοπετάσματα στις πλευρές της υφιστάμενης πέργκολας και η στέγαση της τελευταίας είχαν αποξηλωθεί με συνέπεια η πέργκολα να ανακτήσει τη μορφή που είχε εγκριθεί από την οικεία Ε.Π.Α.Ε. βάσει των υποβληθέντων σ’ αυτήν σχεδίων (24280/24.11.2004 έγγραφο της Διεύθυνσης Πολεοδομίας του Δήμου Κηφισιάς). Κατόπιν τούτου, η Επιτροπή Κρίσεως Αυθαιρέτων του Δήμου Κηφισιάς με την 1/8.2. 2005 απόφασή της, αφού έλαβε υπόψη της το ως άνω 24840/24.11.2004 έγγραφο της Διεύθυνσης Πολεοδομίας, έκανε, καθ’ ερμηνεία της, μερικώς δεκτή την ένσταση και αποφάσισε την επιβολή στην αιτούσα προστίμου μόνο για την ανέγερση και όχι και τη διατήρηση των επίμαχων αυθαίρετων κατασκευών, περιόρισε, δηλαδή, το συνολικώς επιβληθέν πρόστιμο σε 96.391,68 ευρώ (βλ. ΑΠ 22555/7.10.2005 έγγραφο του Δημάρχου Κηφισιάς προς την αιτούσα). Κατά της 601/3.6.2004 έκθεσης αυτοψίας και της 1/8.2.2005 απόφασης της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων η εκκαλούσα άσκησε αίτηση ακυρώσεως. Με την εκκαλούμενη απόφαση το διοικητικό εφετείο απέρριψε την αίτηση ακυρώσεως ως απαράδεκτη κατά το μέρος που στρεφόταν κατά της εκθέσεως αυτοψίας με τη σκέψη ότι αυτή είχε ενσωματωθεί στην επίσης προσβληθείσα απόφαση της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων, κατά το μέρος δε που στρεφόταν κατά της απόφασης της επιτροπής, απέρριψε την αίτηση ακυρώσεως ως αβάσιμη.
Απαράδεκτοι οι λόγοι ακυρώσεως κατά την εκκαλουμένη απόφαση
5. …, με την αίτηση ακυρώσεως προβλήθηκαν λόγοι σχετικοί με τον καθορισμό του προστίμου ανέγερσης των επίμαχων αυθαιρέτων κατασκευών. Προβλήθηκε, ειδικότερα, ότι ο υπολογισμός υπήρξε αντίθετος με τους ορισμούς της 9732/27.2.2004 κοινής απόφασης των Υφυπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (Β΄ 468) για τρείς λόγους: α) διότι, αν και με την αυθαίρετη επέκταση δημιουργήθηκε χώρος βοηθητικής και όχι κύριας χρήσης, το πρόστιμο υπολογίσθηκε βάσει του συνόλου της επιφάνειας της επέκτασης, ενώ έπρεπε να υπολογισθεί βάσει του ενός τρίτου της επιφανείας της (άρθρο 2 παρ. 1 περ. α΄ και β΄ της ως άνω κ.υ.α.), β) διότι η διαπιστωθείσα αυθαιρεσία δεν συνιστούσε επέκταση κατασκευής, αλλά αλλαγή χρήσης ήδη υπάρχουσας κατασκευής, και, επομένως, το πρόστιμο έπρεπε να υπολογισθεί με βάση το ένα πέμπτο της επιφανείας της (άρθρο 2 παρ. 1 περ. γ΄ της κ.υ.α.), και γ) διότι η επίμαχη κατασκευή συνιστούσε «μικρή πολεοδομική παράβαση», κατά την έννοια του άρθρου 3 παρ. 1 περ. β΄ της κ.υ.α. και το πρόστιμο έπρεπε, ως εκ τούτου, να υπολογισθεί με βάση το ένα πέμπτο της συμβατικής αξίας της κατασκευής. Οι λόγοι ακυρώσεως αυτοί απορρίφθηκαν ως απαράδεκτοι από το διοικητικό εφετείο με τη σκέψη ότι, ανεξαρτήτως του γεγονότος ότι η επέκταση του καταστήματος της εκκαλούσας δεν συνιστούσε «μικρή πολεοδομική παράβαση», πάντως, ενώ συνδέονταν με πραγματικό, δεν είχαν προβληθεί με την ένσταση της εκκαλούσας ενώπιον της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων, αλλά προβλήθηκαν απευθείας με την αίτηση ακυρώσεως.
Ταυτότητα λόγων ενδικοφανούς προσφυγής και ενδίκου βοηθήματος
6. …, με την έφεση προβάλλεται ότι η κρίση της εκκαλουμένης δεν είναι νόμιμη, ερχόμενη, ειδικότερα, σε αντίθεση με την παρατιθέμενη σε προηγούμενη σκέψη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 2 εδ. γ΄ του π.δ. 267/ 1998, σύμφωνα με την οποία με την ένσταση «… δύνανται να εκτίθενται απόψεις και στοιχεία που αμφισβητούν την ορθότητα της εκτίμησης της αξίας του αυθαιρέτου και υπολογισμού των προστίμων, που αναφέρονται στην έκθεση αυτοψίας …» και κατά την έννοια της οποίας η προβολή με την ένσταση ισχυρισμών με τους οποίους αμφισβητείται ο υπολογισμός του προστίμου ανέγερσης και διατήρησης του αυθαιρέτου είναι δυνητική και δεν αποτελεί, κατά την εκκαλούσα, προϋπόθεση του παραδεκτού προβολής λόγων ακυρώσεως με ανάλογο περιεχόμενο. Η καθιέρωση, όμως, από τη νομοθεσία ορισμένης διοικητικής προσφυγής ως ενδικοφανούς, δηλαδή, ως προϋποθέσεως παραδεκτής ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως, όπως συμβαίνει με την έκθεση αυτοψίας και υπολογισμού προστίμων ανέγερσης και διατήρησης αυθαιρέτων (ΣτΕ 388/2014, 4798/2013 κ.ά.), αποσκοπεί προδήλως, κατά το νόμο, στην παροχή της δυνατότητας στο ειδικώς κατεστημένο για την εξέτασή της όργανο να αποφανθεί ως προς τη νομιμότητα, αλλά και το ουσιαστικό περιεχόμενο της υποκείμενης σε αυτήν πράξης, ώστε να αποφεύγεται η άσκηση ενδίκων μέσων και βοηθημάτων επί υποθέσεων, οι οποίες θα μπορούσαν να είχαν επιλυθεί εντός των κόλπων της Διοικήσεως. Η επίτευξη αυτού του νομοθετικού σκοπού δεν θα ήταν δυνατή αν ο διοικούμενος είχε τη δυνατότητα να αμφισβητεί τη νομιμότητα της υποκείμενης σε ενδικοφανή προσφυγή πράξης, στο σύνολό της ή ως προς ορισμένα της κεφάλαια, για πρώτη φορά ενώπιον του δικαστηρίου, όπου, άλλωστε, δεν προσβάλλεται η υποκείμενη στην ενδικοφανή πράξη, αλλά η εκδιδόμενη επ’ αυτής. Επιχείρημα υπέρ του αντιθέτου δεν μπορεί να συναχθεί από το άρθρο 4 παρ. 2 εδ. γ΄ του π.δ. 267/1998, το οποίο έχει προφανώς την έννοια ότι η έκθεση αυτοψίας αυθαιρέτου υπόκειται σε ενδικοφανή προσφυγή από το διοικούμενο όχι μόνον ως προς το κατά πόσον κτίσμα ή κατασκευή είναι πράγματι αυθαίρετη, αλλά και ως προς τον υπολογισμό των σχετικών προστίμων. Είναι, επομένως, νόμιμη η κρίση του διοικητικού εφετείου, ότι οι ως άνω λόγοι ακυρώσεως ήσαν απαράδεκτοι διότι δεν είχαν προβληθεί με την ένσταση της εκκαλούσας (πρβλ. ΣτΕ 388/2014), πρέπει δε να απορριφθεί ο σχετικός λόγος εφέσεως.
Δεν απαιτείται κλήση σε ακρόαση πριν από την έκδοση της απόφασης επί ενδικοφανούς προσφυγής – προϋπόθεση λυσιτελούς προβολής λόγου ακύρωσης περί μη τήρησης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης
7.…, με την αίτηση ακυρώσεως προβλήθηκε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων εκδόθηκε κατά παράβαση ουσιώδους τύπου, διότι της εκδόσεώς της δεν προηγήθηκε κλήση της εκκαλούσας να εκθέσει τις απόψεις της, τούτο δε είναι αντίθετο με το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος. Η παραδεκτώς προσβληθείσα απόφαση, όμως, της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων εκδόθηκε κατόπιν ενστάσεως της εκκαλούσας και, επομένως, ως προς την απόφαση αυτή, όπως και ως προς οποιαδήποτε πράξη εκδίδεται κατόπιν αιτήσεως ή διοικητικής προσφυγής του διοικουμένου, συμπεριλαμβανομένης και της ενδικοφανούς, δεν συνέτρεχε υποχρέωση της Διοίκησης να καλέσει την εκκαλούσα να εκθέσει τις απόψεις της, τις οποίες προφανώς περιείχε η ασκηθείσα ένστασή της. Εφόσον, εξάλλου, ο λόγος ακυρώσεως είχε την έννοια ότι η απόφαση της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων ήταν ακυρωτέα διότι η εκκαλούσα δεν είχε κληθεί να εκθέσει τις απόψεις της πριν από την έκδοση της ίδιας της εκθέσεως αυτοψίας, ο λόγος ήταν, πάντως, απορριπτέος ως αλυσιτελής, διότι όπως έχει κριθεί (βλ. ΣτΕ 1159/2013, 4447/ 2012 Ολομ., κ.ά.). για το λυσιτελές της προβολής από τον διοικούμενο λόγου ακυρώσεως περί μη τηρήσεως του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης πριν από την έκδοση δυσμενούς γι’ αυτόν πράξης, απαιτείται και παράλληλη αναφορά των ισχυρισμών που αυτός θα προέβαλλε προς τη Διοίκηση, αν είχε κληθεί. Συνεπώς, ορθώς, αν και με εν μέρει διαφορετική αιτιολογία, απορρίφθηκε αυτός ο λόγος ακυρώσεως, είναι δε απορριπτέος και ο περί του αντιθέτου λόγος εφέσεως.
Σχέση χρηστής διοίκησης και δέσμιας αρμοδιότητας της Διοίκησης – περιεχόμενο αρμοδιότητας της αρμόδιας για την ενδικοφανή προσφυγή αρχής
8. … προβάλλεται ακόμη ότι μη νομίμως απορρίφθηκαν οι λόγοι ακυρώσεως σύμφωνα με τους οποίους η απόρριψη της ένστασης της εκκαλούσας με την προσβληθείσα απόφαση της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων ήταν αντίθετη με τις αρχές της χρηστής διοίκησης κ.λπ., λαμβανομένου υπόψη ότι η επίμαχη πολεοδομική παράβαση ήταν μικρής σημασίας. Οι λόγοι αυτοί ήταν απορριπτέοι δεδομένου ότι η έκδοση εκθέσεων αυτοψίας αυθαιρέτων κατασκευών και η επιβολή των σχετικών προστίμων για την ανέγερση και τη διατήρησή τους με βάση την προαναφερόμενη κ.υ.α. 9732/27.2.2004, η οποία προβλέπει λεπτομερώς τη βάση υπολογισμού των τελευταίων, δεν απόκειται στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, αλλά επιβάλλονται κατά δέσμια αρμοδιότητα, με συνέπεια να μην καταλείπεται πεδίο εφαρμογής της αρχής της χρηστής διοίκησης, είναι δε άλλο το ζήτημα της συνδρομής ή όχι των προϋποθέσεων επιβολής των προστίμων και της νομιμότητας του υπολογισμού τους, το οποίο κρίνεται βάσει των εφαρμοστέων σχετικώς διατάξεων. Περαιτέρω, η έκδοση έκθεσης αυτοψίας και η επιβολή του σχετικού προστίμου ανέγερσης δεν προσκρούει στην αρχή της χρηστής διοίκησης ούτε στην περίπτωση που οι αυθαίρετες κατασκευές, για τις οποίες πρόκειται, καθαιρούνται στη συνέχεια, διότι η έκθεση αυτοψίας και η επιβολή προστίμου αποσκοπούν ακριβώς στην καθαίρεση των αυθαιρέτων κατασκευών, στην οποία, εάν προβεί ο ενδιαφερόμενος, απαλλάσσεται από την υποχρέωση καταβολής προστίμου διατήρησης και όχι ανέγερσης (πρβλ. ΣτΕ 4474/2011). Καθόσον, εξάλλου, αφορά το χαρακτήρα της αυθαίρετης κατασκευής ως πολεοδομικής παράβασης μικρής σημασίας, ο οποίος, πάντως, δεν αποκλείει την έκδοση έκθεσης αυτοψίας αυθαιρέτων κατασκευών και την επιβολή των σχετικών προστίμων, η εκκαλούσα δεν αμφισβήτησε, κατά τα προαναφερόμενα, τη νομιμότητα του υπολογισμού των προστίμων λόγω της μικρής σημασίας της παράβασης με την ένστασή της, με συνέπεια ο σχετικός λόγος ακυρώσεως να είναι απαράδεκτος, τούτο δε ανεξαρτήτως αν συνιστά πράγματι παράβαση μικρής σημασίας η επέκταση των εγκαταστάσεων της εκκαλούσας κατά 52,16 τ.μ. Ο λόγος, τέλος, ότι η απόφαση της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων υπήρξε αναιτιολόγητη ως προς τον υπολογισμό του προστίμου πρέπει να απορριφθεί, διότι η εν λόγω Επιτροπή, η οποία δεν επιβάλλει η ίδια το πρόστιμο, αλλά εξετάζει τις σχετικές ενδικοφανείς προσφυγές, δεν είχε υποχρέωση, αλλά ούτε και τη νόμιμη δυνατότητα να ακυρώσει το σχετικό κεφάλαιο της έκθεσης αυτοψίας, αφού κατ’ αυτού δεν διαμαρτυρήθηκε η εκκαλούσα με την ένστασή της. Πρέπει, επομένως να απορριφθούν και αυτοί οι λόγοι εφέσεως.
Ενδεικτική βιβλιογραφία: R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 2008, αριθ. παρ. 382, σ. 332-333· Μ. Guyomar/B. Seiller, Contentieux administratif, Dalloz, 2012, αρ. περ. 543· J-C Bonichot, « Le recours administratif préalable obligatoire: dinosaure juridique ou panacée administrative? », Mélanges en l’honneur de Daniel Labetoulle, Dalloz, 2007, σ. 88· J-F. Brisson, Les récours administratifs en droit public français: contribution à l’étude du contentieux administratif non juridictionnel, 1996, σ. 462-463, E. Prévédourou, Les recours administratifs obligatoires, LGDJ, 1996, σ. 303· απόφαση της 1ης Ιουλίου 2010, F-45/07, Wolfgang Mandt κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου του κοινοτικού Δικαστηρίου Δημόσιας Διοίκησης (ολομέλεια), (σκέψη 110)· Σ. Κυβέλου, Η ενδικοφανής προσφυγή, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2013, σ. 290 επ.· Σ. Κυβέλου, Ο κανόνας της «ταυτότητας του αντικειμένου ενδικοφανούς προσφυγής και ενδίκου βοηθήματος» και η ανάγκη προηγούμενης «ακρόασης» του ασκήσαντος την ενδικοφανή προσφυγή από το δευτεροβάθμιο όργανο (με αφορμή τη ΣτΕ 98/2015) [υπό δημοσίευση ΔιΔικ 4/2015]· Ε. Πρεβεδούρου, «Η εφαρμογή του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης από το Δικαστήριο Δημόσιας Διοίκησης», ΕΔΔηΛΥ 3/2011, σ. 459 (464)· Ε. Πρεβεδούρου, Οι ενδικοφανείς προσφυγές ως μέσον επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης, ΘΠΔΔ 3-4/2013, σ. 193.