«Plaidoyer» για τη διατήρηση του δυϊσμού της δικαιοσύνης, από τον Αντιπρόεδρο του Conseil d’Etat, J.-M. Sauvé
1. Αν και η αναδιάρθρωση των διοικητικών δικαστηρίων στο πλαίσιο συστήματος ενιαίας δικαιοδοσίας θα απαιτούσε, στη Γαλλία τουλάχιστον, μια πραγματική «επανάσταση» [P. Delvolvé, Le droit administratif, Dalloz, col. Connaissance du droit, 2002, σ. 80], λόγω του ρόλου και του καθεστώτος του Conseil d’Etat και της ιστορικής συγκυρίας που καθόρισε τη δημιουργία της διοικητικής δικαιοσύνης, το ερώτημα για την ανάγκη διατήρησης δύο διαφορετικών δικαιοδοτικών κλάδων επανέρχεται συχνά στο προσκήνιο και η συζήτηση παραμένει επίκαιρη. Μετά το αφιέρωμα της RFDA [1990, σ. 689 επ.] στα διακόσια έτη της διοικητικής δικαιοσύνης και της AJDA [2005, σ. 1769 επ.] στο ζήτημα του μέλλοντος του δικονομικού δυϊσμού, η σχετική συζήτηση αναθερμάνθηκε πρόσφατα με τις διαφορετικές προσεγγίσεις του θέματος από τους προέδρους των ανώτατων δικαστηρίων των δύο κλάδων [1]. Ενώ ο Πρόεδρος της Cour de cassation φαίνεται ότι τάσσεται σαφώς υπέρ του συστήματος της ενιαίας δικαιοδοσίας, εκτιμώντας ότι η ύπαρξη χωριστού κλάδου διοικητικών δικαστηρίων δεν δικαιολογείται πλέον, ο Αντιπρόεδρος του Conseil d’Etat αντιπαρέρχεται το ζήτημα της διατήρησης του δικονομικού δυϊσμού και εστιάζει στον ιδιαίτερο ρόλο των διοικητικών δικαστηρίων, στην ενίσχυση των εξουσιών τους και στην αποτελεσματικότητά τους στην παροχή έννομης προστασίας. Από τη μελέτη των σχετικών κειμένων συνάγεται μάλλον ότι στο ζήτημα της επιλογής μεταξύ της ενιαίας δικαιοδοσίας ή της ύπαρξης περισσότερων δικαιοδοτικών κλάδων η έννομη τάξη δεν επιβάλλει συγκεκριμένη απάντηση [2].
2. Σε σύντομο κείμενό του της 25ης Ιουλίου 2017, με τον τίτλο “Pour l’unité de juridiction”, ο πρώτος Πρόεδρος της γαλλικής Cour de cassation, ο B. Louvel, τάχθηκε υπέρ της κατάργησης του δικονομικού δυϊσμού (πολιτικής και διοικητικής δικαιοσύνης). Αφού αναφέρθηκε εν τάχει στους ιστορικούς λόγους που οδήγησαν, στη Γαλλία, στην καθιέρωση της διοικητικής δικαιοσύνης, εξέθεσε συνοπτικά την εξέλιξη του νομικού καθεστώτος της, τη συνταγματική κατοχύρωσή της και την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων της, αναγνωρίζοντας τον ρόλο του διοικητικού δικαστή ως εγγυητή των θεμελιωδών δικαιωμάτων, στον ίδιο βαθμό με τον πολιτικό δικαστή. Προς επίρρωση τούτου αναφέρθηκε στον έλεγχο τον οποίο ασκεί ο διοικητικός δικαστής, κατά τα δύο τελευταία έτη οπότε ισχύει στη Γαλλία η κατάσταση έκτακτης ανάγκης, στα διοικητικά μέτρα που λαμβάνονται συναφώς και ο οποίος ουδόλως υπολείπεται αυτού που ασκεί ο πολιτικός δικαστής: στο πλαίσιο της αντίστοιχης καθ’ύλην αρμοδιότητας, τόσο ο πολιτικός όσο και ο διοικητικός δικαστής «υπακούουν» στις ίδιες αξίες, στην ίδια παιδεία, στην ίδια ιεράρχηση μεταξύ του γενικού συμφέροντος και των ιδιωτικών συμφερόντων. Στο πνεύμα αυτό επισημάνθηκε ότι ο πρόσφατος νόμος που ενισχύει τον αγώνα κατά της τρομοκρατίας προέβλεψε ότι η Διοίκηση ζητεί την άδεια του πολιτικού δικαστή πριν από τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων (έρευνες και κατασχέσεις), ενώ άλλα μέτρα (όπως ο κατ’οίκον περιορισμός) εξακολουθούν να λαμβάνονται υπό τον έλεγχο του διοικητικού δικαστή. Ανακύπτει, επομένως, το ερώτημα πώς δικαιολογείται σήμερα η ύπαρξη δύο χωριστών δικαιοδοτικών κλάδων. Ο Πρόεδρος της Cour de cassation κατέληξε ότι ούτε οι εκατέρωθεν συντεχνιακές προσεγγίσεις, ούτε οι δυσκολίες της κατάρτισης των δικαστών στο διοικητικό δίκαιο την οποία μπορεί να αναλάβει η Eθνική Σχολή Δικαστών [Ecole nationale de la magistrature], ούτε το διανοητικό ενδιαφέρον που παρουσιάζουν οι συζητήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου άρσης των συγκρούσεων [Tribunal des conflits] συνιστούν πειστικούς λόγους για τη διατήρηση ενός συστήματος που εμφανίζεται για τον διάδικο ως ένα «από τα πιο δυσπρόσιτα μυστήρια στον δρόμο για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη και στη διαφάνεια των θεσμών μας».
3. Στα επιχειρήματα αυτά και στην ανάγκη διατήρησης του δυϊσμού της δικαιοσύνης έχει αναφερθεί διεξοδικά ο Αντιπρόεδρος του Conseil d’Etat, ο J.-M. Sauvé, σε δύο διαδοχικές ομιλίες του στην Εθνική Σχολή Δικαστών, που απέχουν ένα έτος μεταξύ τους, απευθυνόμενος σε μελλοντικούς πολιτικούς δικαστές.
4.Η πρώτη ομιλία, της 28ης Σεπτεμβρίου 2016, με τον τίτλο «ο δικαιοδοτικός δυϊσμός: συνέργειες και συμπληρωματικότητα» [Le dualisme juridictionnel : synergies et complémentarité], αναλύει, κατ’αρχάς, στο πλαίσιο του θετικού δικαίου, την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων και την επέμβαση του Tribunal des conflits για την άρση των συγκρούσεων. Μετά την εξέταση της ως άνω «διατεταγμένης συμπληρωματικότητας», εκθέτει τη διαδικασία του άτυπου διαλόγου που αναπτύσσεται μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων, με τη σύσταση ομάδων εργασίας που αποτελούνται από πολιτικούς και διοικητικούς δικαστές, τις αλληλεπιδράσεις, την προσέγγιση των εφαρμοστέων αρχών και τη σύγκλιση των νομικών λύσεων, η οποία εντάθηκε λόγω της αυξανόμενης επιρροής του δικαίου της Ένωσης και της ΕΣΔΑ. Για παράδειγμα, οι εν λόγω υπερεθνικές αυτές έννομες τάξεις δεν διακρίνουν μεταξύ του δημοσίου υπαλλήλου και του μισθωτού του ιδιωτικού τομέα [3] ούτε μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών επιχειρήσεων [4]. Η αρχή της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης είχε ως συνέπεια τη σύγκλιση ιδιωτικού και δημοσίου δικαίου τόσο από ουσιαστική όσο και από διαδικαστική σκοπιά. Στο πνεύμα αυτό, με την απόφαση SCEA du Chéneau, το Tribunal des conflits δέχθηκε ότι όταν μια διαφορά εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, ο δικαστής της κύριας δίκης είναι αρμόδιος να εκτιμήσει τη νομιμότητα μιας πράξης, πράγμα που ισχύει τόσο για τον διοικητικό δικαστή όσον αφορά πράξη ιδιωτικού δικαίου όσο και για τον πολιτικό δικαστή όσον αφορά πράξη δημοσίου δικαίου, προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου [5]. Έτσι ο πολιτικός δικαστής μπορεί ευθέως να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ για τη συμβατότητα διοικητικής πράξης προς το δίκαιο της Ένωσης χωρίς να απευθυνθεί προηγουμένως στον διοικητικό δικαστή και αντιστρόφως. Τέλος αναλύονται οι νομοθετικές πρωτοβουλίες που ενίσχυσαν, μετά το 1980, τις εξουσίες του ακυρωτικού δικαστή (επιβολή προστίμου για μη συμμόρφωση, εντολές στη Διοίκηση, ασφαλιστικά μέτρα [astreintes, injonctions, procédures d’urgence]), επιτρέποντας, αφενός, την απονομή «ποιοτικής δικαιοσύνης» και, αφετέρου, την παροχή αποτελεσματικής προστασίας των ελευθεριών, ιδίως στο πλαίσιο της εφαρμογής του νόμου για την κατάσταση έκτακτης ανάγκης. Ήδη με τον νόμο της 21ης Ιουλίου 2016, που παρατείνει την κατάσταση έκτακτης ανάγκης κατόπιν του τρομοκρατικού χτυπήματος στη Νίκαια, στις 14 Ιουλίου 2016, η διοικητική αρχή αποκτά μεν πρόσβαση, προληπτικά, στα δεδομένα που έχουν αποθηκευθεί σε πληροφοριακό σύστημα, αλλά μπορεί να τα επεξεργαστεί μόνον αφού λάβει την άδεια του διοικητικού δικαστή, ο οποίος αποφαίνεται εντός 48 ωρών. Το Conseil d’Etat ασκεί πλήρη έλεγχο της νομιμότητας και της αναγκαιότητας των μέτρων αυτών, έχει δε ήδη υποβάλει 4 ερωτήματα ως προς τη συνταγματικότητα διατάξεων του νόμου αυτού στο Conseil constitutionnel. Η ομιλία κλείνει με την παρατήρηση ότι η ύπαρξη δύο δικαιοδοτικών κλάδων δεν συνιστά πηγή πολυπλοκότητας, αλλά παράγοντα εμπλουτισμού, συμπληρωματικότητας και συνεργειών με στόχο τη βελτίωση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας της δημόσιας υπηρεσίας της δικαιοσύνης.
5. Εκτενέστερη και άκρως κατατοπιστική είναι η πρόσφατη παρέμβαση του J.-M. Sauvé, της 21ης Ιουλίου 2017, με τον τίτλο «διάλογος μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων» [Dialogue entre les deux ordres de juridiction]. Το πρώτο μέρος είναι αφιερωμένο στην ανάλυση της γένεσης και των αρμοδιοτήτων της διοικητικής δικαιοσύνης. Ο δυϊσμός της δικαιοσύνης είναι η συνέπεια συγκεκριμένων συγκυριών και μιας μακράς ιστορικής παράδοσης. Οφείλεται σε μια ιδιαίτερη αντίληψη της διάκρισης των εξουσιών στην Γαλλία, ειδικότερα δε στην επιθυμία των ηγετών της Επανάστασης να αποτρέψουν την επέμβαση της δικαστικής εξουσίας στις αρμοδιότητες της Διοίκησης και την ενδεχόμενη παράλυση της λειτουργίας της. Αναφερόμενος στο άρθρο 16 της Διακήρυξης των δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη και στη διάκριση των εξουσιών κατά τον Montesquieu, ο J.-M. Sauvé αναλύει τον νόμο της 16ης και 24ης Αυγούστου 1790 που περιέχει τα κυριότερα μέτρα για την «υποταγή» της δικαστικής εξουσίας στις άλλες εξουσίες, με έμφαση την απαγόρευση στα δικαστήρια να μετέχουν ευθέως ή εμμέσως στην άσκηση της νομοθετικής εξουσίας και να εμποδίζουν ή να αναστέλλουν την εκτέλεση κειμένων του νομοθετικού σώματος που κυρώνονται από τον βασιλέα, επί ποινή παράβασης υπηρεσιακών καθηκόντων [άρθρο 10 του νόμου της 16ης και 24ης Αυγούστου 1790]. Όσον αφορά τη σχέση δικαστικής και εκτελεστικής εξουσίας, προβλέφθηκε ρητώς ότι η «δικαστική λειτουργία είναι διακριτή και θα παραμείνει πάντοτε χωριστή από τη διοικητική λειτουργία. Οι δικαστές δεν θα μπορούν, επί ποινή παράβασης καθήκοντος, να διαταράξουν, καθ’οιονδήποτε τρόπο, τις ενέργειες των διοικητικών αρχών ούτε να προσαγάγουν ενώπιόν τους τα διοικητικά όργανα λόγω των ενεργειών τους» [άρθρο 13 του νόμου της 16ης και 24ης Αυγούστου 1790]. Η απαγόρευση αυτή επαναλαμβάνεται, λόγω των συχνών παραβιάσεών της, μερικά χρόνια αργότερα: «απαγορεύεται στα δικαστήρια να επιλαμβάνονται διοικητικών πράξεων οιασδήποτε κατηγορίας» [διάταγμα της 16ης fructidor έτους ΙΙΙ]. Η αυστηρή ερμηνεία και εφαρμογή της αρχής αυτής κατέληξε στη λεγόμενη «γαλλική αντίληψη της διάκρισης των εξουσιών» [6] και η δυσπιστία έναντι των δικαστών οδήγησε στον αποκλεισμό των πολιτικών δικαστηρίων [tribunaux judiciaires] από την επίλυση των διοικητικών διαφορών [7]. Ενώ λοιπόν η διάκριση των εξουσιών απαιτούσε να μην μπορεί η μια εξουσία να είναι ταυτόχρονα εκτελεστική και δικαστική, η γαλλική επαναστατική αντίληψη απέκλεισε από τον έλεγχο του δικαστή κάθε διοικητική ενέργεια. Η διοικητική δικαιοσύνη γεννήθηκε από το ως ανω παράδοξο : από την ακαμψία ενός δόγματος που ωθήθηκε στα άκρα, σε σημείο που να αυτοαναιρείται. Στο πνεύμα αυτό, η επίλυση των διαφορών που προκαλούσε η διοικητική δραστηριότητα ανατέθηκε στην ίδια τη Διοίκηση, που ως προς την αρμοδιότητα αυτή λειτουργούσε σαν δικαστής. Με άλλα λόγια, η διοικητική δικαιοσύνη γεννήθηκε προοδευτικά από ένα κενό, από την έλλειψη δικαστή.
6. Στη συνέχεια, ο J.-M. Sauvé περιγράφει συνοπτικά το ιστορικό της γένεσης της διοικητικής δικαιοσύνης. Κατά τη διάρκεια της επανάστασης, η Κυβέρνηση καθιέρωσε ένα μηχανισμό ιεραρχικής προσφυγής, το σύστημα του «υπουργού-δικαστή» [ministre-juge] : οι υπουργοί ήσαν οι «δικαστές του κοινού δικαίου» [juges de droit commun] για την εκδίκαση σε πρώτο βαθμό των διαφορών μεταξύ της Διοίκησης και των διοικουμένων. Η ιδρυτική πράξη της διοικητικής δικαιοσύνης εντοπίζεται στο άρθρο 52 του Συντάγματος του έτους VIII, το οποίο δημιούργησε ένα Conseil d’Etat «αρμόδιο για τη σύνταξη των νομοσχεδίων και των κανονιστικών πράξεων της δημόσιας διοίκησης και για την επίλυση των διαφορών που αναφύονται σε διοικητικό επίπεδο». Λίγους μήνες αργότερα, ο νόμος της 28 pluviôse του έτους VIII (17 février 1800) ίδρυσε τα νομαρχιακά συμβούλια, με πρόεδρο τον νομάρχη, αρμόδια για την επίλυση ορισμένων διοικητικών διαφορών, τα οποία, με το διάταγμα του 1953 [8] μετατράπηκαν σε διοικητικά δικαστήρια και έγιναν οι δικαστές του κοινού δικαίου των διοικητικών διαφορών. Αρχικά, ο δικαιοδοτικός ρόλος του Conseil d’Etat περιοριζόταν στις υποθέσεις για τις οποίες ο νόμος προέβλεπε τη δυνατότητα προσφυγής κατά της απόφασης του υπουργού ενώπιον του αρχηγού του κράτους. Με διάταγμα της 11ης Ιουνίου 1806, ο Ναπολέων ίδρυσε εντός του Conseil d’Etat επιτροπή διοικητικών διαφορών (commission du contentieux), προάγγελο του σημερινού δικαιοδοτικού τμήματος (section du contentieux). Μια πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 12ης Μαρτίου 1831 καθιέρωσε τη δημοσιότητα των συνεδριάσεων καθώς και τους commissaires du roi, οι οποίοι ονομάσθηκαν στη συνέχεια commissaires du gouvernement και από το 2009 δημόσιοι εισηγητές (rapporteurs publics) [9]. Την ίδια περίπου εποχή η νομολογία δημιούργησε την αίτηση ακύρωσης [10]. Παρά την προοδευτική δικαστικοποίηση της διαδικασίας, πρόκειται για ένα σύστημα « παρακρατημένης δικαιοσύνης » [justice retenue] : την απόφαση που προετοίμαζε το Conseil d’Etat υπέγραφε τελικώς ο αρχηγός του κράτους, ο οποίος ακολουθούσε σχεδόν πάντα τη γνώμη του Conseil. Μετά την πτώση της Δεύτερης Αυτοκρατορίας ο νόμος της 24ης Μαΐου 1872 καθιέρωσε την εγκατάλειψη του ως άνω συστήματος και την εγκαθίδρυση του συστήματος της αποκαλούμενης «justice déléguée», η οποία απονέμεται από το Conseil d’Etat «στο όνομα του γαλλικού λαού». Το συμβολικό αυτό μέτρο ακολούθησε η εγκατάλειψη της θεωρίας του ministre- juge με την απόφαση Cadot της 13ης Δεκεμβρίου 1889, η οποία αναγνώρισε στο Conseil d’Etat γενική αρμοδιότητα για την επίλυση των διοικητικών διαφορών, ακόμη και χωρίς προηγούμενη παρέμβαση υπουργού, και ολοκλήρωσε την καθιέρωση του Conseil d’Etat ως δικαστηρίου. Υπάρχει έκτοτε στη Γαλλία ο κλάδος των πολιτικών δικαστηρίων, αρμόδιος για την επίλυση αστικών και ποινικών διαφορών, και ο κλάδος των διοικητικών δικαστηρίων, που κρίνουν τη νομιμότητα των διοικητικών πράξεων και την ευθύνη της δημόσιας εξουσίας, διαφαλίζοντας μια «δικονομική εποπτεία» (tutelle contentieuse) [11] επί του συνόλου των διοικητικών αρχών. Η διοικητική δικαιοσύνη απέκτησε, στη συνέχεια, συνταγματική βάση χάρη στο Conseil constitutionnel, με δύο θεμελιώδεις αποφάσεις, της 22ας Ιουλίου 1980, η οποία επιβεβαιώνει την ανεξαρτησία του διοικητικού δικαστή [12] και της 23ης Ιανουαρίου 1987 [13], που καθορίζει την ύπαρξη σκληρού πυρήνα αρμοδιότητας υπέρ του διοικητικού δικαστή. Ο δυϊσμός εντάσσεται στο εξής, εμμέσως αλλά σαφώς, στο Σύνταγμα, από τη συνταγματική αναθεώρηση της 23ης Ιουλίου 2008 που προσέθεσε το άρθρο 61-1 σχετικά με το προκριματικό ζήτημα συνταγματικότητας [14].
7. Μετά το ιστορικό γένεσης της διοικητικής δικαιοσύνης, εκτίθεται η κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων προκειμένου να καταδειχθεί ότι δεν είναι ανώφελα περίπλοκη, όπως υποστηρίζεται ενίοτε, αλλά σταθερή και στηρίζεται σε απλές και σαφείς κατευθυντήριες γραμμές. Λαμβάνοντας υπόψη τον νόμο της 24ης Μαΐου 1872, το Conseil constitutionnel, αφενός, στήριξε την ανεξαρτησία της διοικητικής δικαιοσύνης στις θεμελιώδεις αρχές που αναγνωρίζουν οι νόμοι της Δημοκρατίας [principes fondamentaux reconnus par les lois de la République] και, αφετέρου, επικύρωσε τη συνταγματική της υπόσταση προσδιορίζοντας τον πυρήνα της αρμοδιότητάς της που έγκειται στον έλεγχο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων [15]. Μετά τη διατύπωση της εν λόγω συνταγματικής ισχύος αρχής, ακολούθησε ο περαιτέρω προσδιορισμός των αρμοδιοτήτων της διοικητικής δικαιοσύνης, που, κατά τον J.-M. Sauvé, δεν στερείται ορθολογισμού. Συγκεκριμένα, η παραπάνω βασική αρχή κατανομής αρμοδιοτήτων εμπλουτίσθηκε από το Conseil constitutionnel το οποίο αναγνώρισε τη δυνατότητα του νομοθέτη να τροποποιεί τη διαχωριστική γραμμή μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων προς το «συμφέρον της ορθής απονομής της δικαιοσύνης» [«l’intérêt d’une bonne administration de la justice»], όταν η εφαρμογή ειδικής νομοθεσίας θα μπορούσε να προκαλέσει πλείονες διαφορές που κατανέμονται, βάσει των κλασικών κανόνων αρμοδιότητας, μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων. Η απαίτηση ορθής απονομής δικαιοσύνης αποτελεί σκοπό συνταγματικής περιωπής [objectif de valeur constitutionnelle] που αναγνωρίζεται από το Conseil constitutionnel και αποσκοπεί στην κατάργηση ή αποφυγή νομολογιακών αποκλίσεων μεταξύ των διαφόρων δικαστηρίων που ενδέχεται να επιληφθούν των σχετικών διαφορών, με περαιτέρω συνέπεια την αβεβαιότητα ως προς το δίκαιο και τις καθυστερήσεις στην απονομή του. Τέτοιες νομοθετικές παρεμβάσεις αποτελούν τα λεγόμενα «πλέγματα αρμοδιότητας» [blocs de compétence], που είχαν εισαχθεί ήδη από το 1937, με την αναγνώριση της αρμοδιότητας του πολιτικού δικαστή όσον αφορά την ευθύνη του διδακτικού προσωπικού, και το 1957, για την ευθύνη από αυτοκινητιστικά ατυχήματα, ανεξαρτήτως της ιδιότητας του οδηγού και του θύματος. Ο συνταγματικός και νομοθετικός καθορισμός των κανόνων αρμοδιότητας των δύο δικαιοδοτικών κλάδων δεν εμπόδισε την περαιτέρω διευκρίνιση της κατανομής με την εφαρμογή άλλων κριτηρίων νομολογιακής προέλευσης. Συνοψίζοντας, στον διοικητικό δικαστή απόκειται να εφαρμόζει τους κανόνες του δημοσίου δικαίου στις διαφορές που γεννά η δράση της Διοίκησης, της οποίας ο σκοπός και το νομιμοποιητικό έρεισμα είναι η επιδίωξη του δημοσίου συμφέροντος. Η έννοια της δημόσιας υπηρεσίας ή η άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας [16], που εκφράζουν τον ειδικό χαρακτήρα των σκοπών και των μέσων της Διοίκησης, επιβάλλουν ταυτόχρονα την εφαρμογή καθεστώτος δημοσίου δικαίου και την αρμοδιότητα του διοικητικού δικαστή. Οσάκις όμως η Διοίκηση ενεργεί υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με ιδιώτη και δεν προβάλλει την ιδιαιτερότητα της δράσης της, υπόκειται στους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου και ελέγχεται από τον πολιτικό δικαστή [17]. Έτσι οι διαφορές που γεννά η δραστηριότητα της δημόσιας υπηρεσίας [service public] εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του διοικητικού δικαστή, εφόσον η υπηρεσία είναι διοικητική και στην αρμοδιότητα του πολιτικού δικαστή, εφόσον είναι βιομηχανικής ή εμπορικής φύσης [18]. Το ίδιο ισχύει για τις διαφορές από την κατάσταση των εργαζομένων στις υπηρεσίες αυτές [19]. Τέλος, εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του διοικητικού δικαστή οι πράξεις διαχείρισης της δημόσιας κτήσης νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου [actes de gestion du domaine public d’une personne publique] και του πολιτικού δικαστή οι πράξεις διαχείρισης που αφορούν την ιδιωτική κτήση [20].
8. Στηριζόμενος στους ανωτέρω κανόνες κατανομής αρμοδιοτήτων, ο J.-M. Sauvé εντοπίζει τον λόγο του δυϊσμού στην εξειδίκευση και τις αρμοδιότητες που ανέπτυξαν ο πολιτικός και ο διοικητικός δικαστής, έκαστος στον τομέα που του ανήκει. Περαιτέρω, η εξέλιξη των διαχωριστικών γραμμών οφείλεται στο γεγονός ότι κάθε τομέας του δικαίου, ιδιωτικός ή δημόσιος, υπακούει σε ειδικούς κανόνες και διαφορετική λογική. Στη δημόσια εξουσία και στις διοικητικές δημόσιες υπηρεσίες που αναλαμβάνουν την επιδίωξη του δημοσίου συμφέροντος αντιστοιχούν οι κανόνες του διοικητικού δικαίου και η αρμοδιότητα του διοικητικού δικαστή. Το βασικό αυτό κριτήριο σχετικοποιείται προκειμένου να τηρηθεί η συνταγματικώς προβλεπόμενη [άρθρο 66 του γαλλικού Συντάγματος] αρμοδιότητα του πολιτικού δικαστή όσον αφορά την προστασία της ατομικής ελευθερίας [liberté individuelle] και της ιδιοκτησίας που περιλαμβάνει την προστασία της διανοητικής και καλλιτεχνικής ιδιοκτησίας, και όταν αυτή θίγεται από δημόσια σύμβαση [21]. Αντίθετα, ο έλεγχος της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων αποτελεί αποκλειστική αρμοδιότητα του διοικητικού δικαστή. Στην αρμοδιότητα του διοικητικού δικαστή εμπίπτουν και τα αστυνομικά μέτρα για την πρόληψη προσβολών της δημόσιας τάξης και τον περιορισμό των ελευθεριών. Εντός του συνταγματικού αυτού πλαισίου, ο σκοπός αστυνομικού μέτρου, ανάλογα με το αν είναι προληπτικός ή κατασταλτικός, καθορίζει τον αρμόδιο δικαστή. Οι αποστολές της δικαστικής αστυνομίας που αποσκοπούν στην καταστολή των διενεργηθεισών παραβιάσεων [22] εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του πολιτικού δικαστή. Αυτό είναι το κλειδί της κατανομής αρμοδιοτήτων, που δικαιολογεί το ότι ο διοικητικός δικαστής είναι αρμόδιος για τα μέτρα που λαμβάνονται επί τη βάσει του νόμου της 3ης Απριλίου 1955 σχετικά με την κατάσταση έκτακτης ανάγκης – κατασχέσεις, κατ’οίκον περιορισμοί, κλείσιμο τόπων συγκέντρωσης – και δεν αποσκοπούν στην καταστολή ήδη διαπραχθεισών παραβάσεων, αλλά στην αποτροπή του ενδεχομένου να διαπραχθούν νέες στο γαλλικό έδαφος. Με άλλα λόγια, τα στερητικά μέτρα της ελευθερίας [mesures «privatives» de liberté] υπάγονται στο άρθρο 66 του Συντάγματος και στην αρμοδιότητα του πολιτικού δικαστή, ενώ τα απλώς περιοριστικά της ελευθερίας [«restrictives» de liberté] μέτρα στον διοικητικό δικαστή [23].
9. Στο δεύτερο μέρος της εισήγησής του, ο J.-M. Sauvé αναγνωρίζει μεν ότι το παρόν σύστημα κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων στηρίζεται σε μια ριζοσπαστική αντίληψη για την κατανομή εξουσιών, συνδεόμενη με συγκεκριμένες ιστορικές συγκυρίες, επιχειρεί όμως να καταδείξει ότι η διάρκειά του οφείλεται στην σκοπιμότητά του και στην αποτελεσματικότητά του για το κράτος δικαίου. Στο πρώτο τμήμα αντικρούονται ως αδικαιολόγητες οι αμφισβητήσεις και οι επικρίσεις του συστήματος των δύο δικαιοδοτικών κλάδων. Όσον αφορά τη βασική αντίρρηση που ανάγεται στην αβεβαιότητα την οποία φέρεται ότι προκαλεί η κατανομή, αναφέρεται, αφενός, στον μικρό αριθμό παραπομπών στο Tribunal des conflits και, αφετέρου, στη σαφήνεια και σταθερότητα των κριτηρίων διάκρισης και στην τάση του Tribunal des conflits να απλουστεύει την κατανομή μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων προς όφελος των διαδίκων και των ίδιων των δικαστών, διατηρώντας και τη συνοχή της σχετικής νομολογίας. Στο πνεύμα της απλούστευσης της κατανομής των αρμοδιοτήτων και της ταχύτητας της διαδικασίας εκδίκασης, το Tribunal des conflits έχει δεχθεί τον περιορισμό της υποχρέωσης προδικαστικών παραπομπών μεταξύ των δικαστηρίων των δύο κλάδων, όταν ανακύπτουν ενώπιόν τους προκριματικά ζητήματα της αρμοδιότητας του άλλου κλάδου. Όσον αφορά τη δεύτερη επίκριση, που ανάγεται στον κίνδυνο αντίθετων νομολογιών μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων, τονίζεται ότι ο φόβος αυτός δεν είναι βάσιμος, δεδομένου ότι ο δυϊσμός οδήγησε στον αμοιβαίο εμπλουτισμό των νομολογιών, αφού οι δύο δικαιοδοτικοί κλάδοι επιδίδονται σε άμιλλα αριστείας, όπως προκύπτει από την παρατήρηση των αντιστοίχων νομολογιών τους σε τομείς που μοιράζονται (πχ ιατρική ευθύνη). Εκτός από τα κοινά ζητήματα, ο διοικητικός δικαστής εφαρμόζει αρχές και κανόνες του αστικού δικαίου για την κάλυψη νομικών κενών του δημοσίου δικαίου, ενώ ο πολιτικός δικαστής δανείζεται πρακτικές της νομολογίας του διοικητικού δικαστή [24]. Με την ευγενή άμιλλα μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων βελτιώνεται η διοικητική δικαιοσύνη προς το συμφέρον των διαδίκων και του κράτους δικαίου.
10. Στη συνέχεια, ο J.-M. Sauvé προβαίνει στον απολογισμό της λειτουργίας της διοικητικής δικαιοσύνης και διαπιστώνει ότι έχει διαμορφωθεί προ πολλού ένας αξιόπιστος και αποτελεσματικός έλεγχος της Διοίκησης. Η γαλλική αντίληψη περί διάκρισης των εξουσιών δεν απήλλαξε τη Διοίκηση από την τήρηση της αρχής της νομιμότητας, αλλά αντίθετα το νομολογιακό έργο του Conseil d’Etat από τα τέλη του ΧΙΧ έως και τις αρχές του ΧΧού αιώνα πραγματοποίησε το «θαύμα» [25] της υπαγωγής της Διοίκησης στην αρχή της νομιμότητας. Η δυσπιστία έναντι των δικαστών οδήγησε, αρχικά, στην απαλλαγή των διοικητικών διαφορών από τον δικαστικό έλεγχο. Το Conseil d’Etat λειτούργησε ως προστάτης του γενικού συμφέροντος και της δημόσιας τάξης διασφαλίζοντας την εύρυθμη λειτουργία της Διοίκησης και όχι ως όργανο προστασίας του ιδιώτη κατά των δημόσιων αρχών, ενώ το διοικητικό δίκαιο έγινε αντιληπτό ως «δίκαιο προνομίων» [26] για τη διατήρηση των προνομίων της Διοίκησης και την προώθηση της αποτελεσματικότητας της δράσης της. Σε ένα πλαίσιο που χαρακτηρίζεται από τον ιδιαίτερο ρόλο της Διοίκησης, οι σχέσεις μεταξύ αυτής και των διοικουμένων δεν είναι σχέσεις αυστηρώς ισότιμες [27], λαμβανομένων υπόψη των σκοπών που επιδιώκει, δηλαδή της εξυπηρέτησης του γενικού συμφέροντος και της διατήρησης της δημόσιας τάξης. Αυτό ακριβώς δικαιολογεί μέχρι σήμερα το ότι η διοικητική δράση διέπεται από αυτόνομο δίκαιο [28], υπό τον έλεγχο ειδικού δικαστή. Κατά τον γνωστό αφορισμό του συμβούλου επικρατείας Henrion de Pansey, «juger l’administration, c’est encore administrer». Επομένως, το Conseil d’Etat κατέβαλε τεράστια προσπάθεια και κατόρθωσε σταδιακά να υποβάλει τη Διοίκηση στην αρχή της νομιμότητας, διατηρώντας τα προνόμιά της και την αποτελεσματικότητα της δράσης της προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Η διεύρυνση του ελέγχου του διοικητικού δικαστή ήταν μετρημένη, καθόσον δεν επιθυμούσε να αφήσει την «απαίτηση του ελέγχου να κατισχύσει των επιταγών της δημόσιας τάξης», όπως κατέδειξε η θεωρία των circonstances exceptionnelles που αναπτύχθηκε κατά τον πρώτο παγκόσμιο πόλεμο [29]. Προοδευτικά το Conseil d’Etat ανέπτυξε νομολογία προστατευτική των δικαιωμάτων των διοικουμένων.
11. Επομένως, η διοικητική δικαιοσύνη, που χαρακτηρίζεται από την αμφισημία της γένεσής της και από τη διπλή φύση του ανώτατου δικαστηρίου – ταυτόχρονα γνωμοδοτικό όργανο της κυβέρνησης και ανώτατος διοικητικός δικαστής – επέβαλε την υπαγωγή της Διοίκησης στο δίκαιο ακριβώς χάρη στον εν λόγω λειτουργικό διχασμό. Η επιτυχία αυτή δικαιολογεί σήμερα τη διατήρηση της διοικητικής δικαιοσύνης. Επειδή ο διοικητικός δικαστής είναι ταυτόχρονα και σύμβουλος της Κυβέρνησης, διαθέτει την εμπειρία και τη δέουσα απόσταση για να κρίνει σωστά τη Διοίκηση. Και εφόσον ο σύμβουλος της Κυβέρνησης είναι και ο δικαστής της Διοίκησης, εκδίδει φωτισμένες γνώμες και μπορεί να εντοπίσει τις αδυναμίες και τις πλημμέλειες των σχεδίων πράξεων που του υποβάλλονται. Επειδή γνωρίζει τα καθήκοντα, τα μέσα, τις δεσμεύσεις αλλά και τις δυσλειτουργίες της Διοίκησης, ο διοικητικός δικαστής μπορεί να την κατανοήσει και να ελέγξει αποτελεσματικότερα τις πράξεις και τις ενέργειές της καθώς και να της εξηγήσει πώς μπορεί να αποφύγει τις νέες υπερβάσεις εξουσίας στο μέλλον. Αντιλαμβάνεται επίσης τη σημασία των αμιγώς τυπικών ή διαδικαστικών πλημμελειών της δράσης της Διοίκησης και δέχεται ότι δεν μπορούν άνευ ετέρου να εμποδίζουν την αποτελεσματικότητα της δράσης της [30]. Τέλος, ο διοικητικός δικαστής αντιλαμβάνεται καλύτερα την αποστολή και τις υποχρεώσεις της Διοίκησης για να τις αντισταθμίσει με άλλα συμφέροντα που εκφράζονται στην κοινωνία: αυτά των πολιτών και ιδίως την προστασία των δικαιωμάτων και των ελευθεριών τους. Μόνον ο διοικητικός δικαστής, λόγω της νομικής εξειδίκευσης και της επαγγελματικής εμπειρίας του, αντιλαμβάνεται τις ιδιομορφίες της λειτουργίας της Διοίκησης και μπορεί να τη δικάσει με τον πιο αποτελεσματικό τρόπο, διασφαλίζοντας, ταυτόχρονα την υποταγή της στο δίκαιο και την προστασία των δικαιωμάτων των διοικουμένων, δηλαδή να πραγματοποιήσει τη λεπτή στάθμιση, τον συγκερασμό μεταξύ της προστασίας των δικαιωμάτων των ιδιωτών και την ικανοποίηση του δημοσίου συμφέροντος. Αυτό ακριβώς υπογράμμισε η απόφαση Blanco του 1873 του Tribunal des conflits όταν έκρινε ότι η ευθύνη του Κράτους «έχει τους ειδικούς της κανόνες που ποικίλουν ανάλογα με τις ανάγκες της υπηρεσίας και την επιταγή συγκερασμού των «προνομίων» του κράτους και των δικαιωμάτων των ιδιωτών». Η κατοχύρωση των «φυσικών» αρμοδιοτήτων του διοικητικού δικαστή δεν σημαίνει αμφισβήτηση της δράσης των άλλων δικαστών, αλλά αναγνώριση του ότι, ενώ όλοι οι δικαστές μοιράζονται τις κοινές αρχές της άσκησης του δικαστικού λειτουργήματος, «δύο δίκαια, διαφορετικά λόγω των κανόνων τους, της τεχνικής τους, της φιλοσοφίας τους, θα εφαρμοστούν καλύτερα από δύο δικαιοδοτικούς κλάδους, έκαστος των οποίων υπηρετεί το ένα από τα δίκαια αυτά», όπως υπογραμμίζει ο καθηγητής Jean Rivero [31].
12. Ο J. M. Sauvé επισημαίνει ότι το σύστημα του δυϊσμού της δικαιοσύνης αποτελεί πρότυπο για πολλά κράτη μέλη της Ένωσης [32], τονίζοντας ότι ακόμη και στη Μεγάλη Βρετανία, με το κατ’εξοχήν ενιαίο δικαιοδοτικό σύστημα, ο έλεγχος της Διοίκησης κατέστησε αναγκαία την εξειδίκευση ορισμένων τμημάτων [33] και τη δημιουργία ειδικών οιονεί δικαιοδοτικών οργάνων, των Administrative Tribunals καθώς και του Administrative Justice and Tribunals Council που εποπτεύει τη δραστηριότητά τους. Κατά τον J.-M. Sauvé, ο δικαστικός δυισμός δεν αφαιρεί τίποτε από τους δύο υφιστάμενους δικαιοδοτικούς κλάδους. Η δικαιοσύνη, στο σύνολό της, διασφαλίζει την αποτελεσματικότητα και τη διάρκεια των βασικών δημοκρατικών αρχών και των θεμελιωδών δικαιωμάτων που διατυπώθηκαν στο εθνικό Σύνταγμα και στα διεθνή κείμενα προστασίας των δικαιωμάτων. Ο διοικητικός δικαστής καταδεικνύει διαρκώς, και ιδίως μετά την κήρυξη της κατάστασης έκτακτης ανάγκης, την ικανότητά του να λειτουργήσει ως αποτελεσματικός υπερασπιστής των θεμελιωδών ελευθεριών. Έδωσε υπόσταση στα θεμελιώδη δικαιώματα προστατεύοντας τις αρχές της Déclaration des droits de l’homme et du citoyen [34] και διατυπώνοντας τις γενικές αρχές του δικαίου που αντλούνται από τη δημοκρατική παράδοση [35] και από τις principes fondamentaux reconnus par les lois de la République [36]. Από το 1933 και την απόφαση Benjamin, το Conseil d’Etat ασκεί πλήρη έλεγχο αναλογικότητας στα μέτρα της περιοριστικής διοίκησης [police administrative] των οποίων εξετάζει τον πρόσφορο, αναγκαίο και ανάλογο χαρακτήρα [37]. Τον έλεγχο αυτό ασκεί και επί των μέτρων που λαμβάνονται βάσει της κατάστασης έκτακτης ανάγκης [38]. Επιπλέον, ο νομοθέτης εξόπλισε τον διοικητικό δικαστή με πιο αποτελεσματικά εργαλεία ελέγχου, που του επιτρέπουν να διασφαλίσει τη συμμόρφωση της Διοίκησης στις αποφάσεις του [39]. Τέλος, ο νόμος της 30ής Ιουνίου 2000 [40] καθιέρωσε αποτελεσματικές και αξιόπιστες διαδικασίες ασφαλιστικών μέτρων [référé-suspension, référé-liberté]. Η κατοχύρωση των δικαιωμάτων με την ενίσχυση του ελέγχου της συμβατότητας (contrôle de conventionnalité) [41] και η καθιέρωση του référé-liberté αναμόρφωσαν ουσιωδώς τη φύση και τη δομή της διοικητικής δικονομίας, ικανοποιώντας την ανάγκη να διασφαλιστεί, πέρα από την υποταγή της Διοίκησης στο δίκαιο, η αποτελεσματική προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Η διεύρυνση της προσφυγής πλήρους δικαιοδοσίας, που κρίνεται ενίοτε πιο αποτελεσματική από την αίτηση ακύρωσης εφόσον παρέχει στον δικαστή την εξουσία να υποκαταστήσει την απόφασή του σε αυτή της Διοίκησης [42] και η τελειοποίηση των δικονομικών εργαλείων του διοικητικού δικαστή επέτρεψαν τη μετατροπή της διοικητικής δικαιοσύνης σε μια πραγματική δικαιοδοσία «των δικαιωμάτων του ανθρώπου» [43]. Χωρίς να απαρνηθεί το ιστορικό κεκτημένο της – τον έλεγχο της νομιμότητας – η διοικητική δικαιοσύνη κάλυψε τις ανεπάρκειές της και εμπλούτισε τον αρχικό της ρόλο.
13. Kατά τον J.-M. Sauvé, οι εξελίξεις αυτές ήσαν καθοριστικές διότι επέτρεψαν την ενίσχυση του ελέγχου που ασκείται επί της Διοίκησης υπό το πρίσμα των θεμελιωδών δικαιωμάτων, αφενός, αλλά και όλων των γενικών συμφερόντων, αφετέρου, για τα οποία μεριμνά ο δικαστής [44]. Για παράδειγμα, τονίζεται ότι πρόσφατα το Conseil d’Etat επέβαλε στη Διοίκηση την υποχρέωση να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για να εκπονηθούν και να τεθούν σε εφαρμογή σχέδια σχετικά με την ποιότητα του αέρα, προκειμένου να μειωθεί η συγκέντρωση σε ρυπογόνα στοιχεία κάτω από τις τιμές που καθορίζει ο κώδικας περιβάλλοντος, το ταχύτερο δυνατόν (CE, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, n° 394254). Δεν είναι βέβαιο ότι ο δικαστής του κοινού δικαίου, εκ φύσεως λιγότερο εξοικειωμένος με τις ιδιαιτερότητες της διοικητικής δράσης; θα μπορούσε να συγκεράσει κατά τρόπο τόσο ισορροπημένο τις επιταγές του δημοσίου συμφέροντος και της δημόσιας τάξης με την προστασία των δικαιωμάτων των διοικουμένων.
14. Το τρίτο μέρος της εισήγησης του J.-M. Sauvé είναι αφιερωμένο στην κοινή αποστολή των δύο δικαιοδοτικών κλάδων, δηλαδή τη βελτίωση της απονομής της δικαιοσύνης και της προστασίας των διαδίκων, και στη διατύπωση των κανόνων που πρέπει να διέπουν τον τρόπο εργασίας όλων των δικαστών. Τονίζει, ιδίως, τη μέριμνα για συνοχή της νομολογίας, εκτιμώντας ότι το καθήκον συνοχής αποτελεί τον πυρήνα της προστασίας των δικαιωμάτων και ζητεί την αποφυγή των «αναταράξεων», των αντιφάσεων ή των απρόσμενων μεταστροφών. Επισημαίνει, μάλιστα, ότι πρέπει να προστατεύεται η σταθερότητα και η προβλεψιμότητα της νομολογίας και ότι κάθε νομολογιακή μεταστροφή πρέπει να προετοιμάζεται μεθοδικά, να ανακοινώνεται κατά σαφή τρόπο και να δικαιολογείται επισταμένως. Περαιτέρω, για την αποφυγή των πολλών ενδίκων βοηθημάτων, τα ανώτατα δικαστήρια θα πρέπει να μεριμνούν για τη διασφάλιση της ενότητας της νομολογίας, κρίνοντας τα ίδια τα ζητήματα αρχής. Στο σημείο αυτό αναφέρει τους ισχύοντες στη Γαλλία δικονομικούς μηχανισμούς, αντίστοιχους με την πιλοτική δίκη ή την προδικαστική απόφαση του ελληνικού δικονομικού συστήματος. Εκτιμά ότι η σταθερότητα και η προβλεψιμότητα της νομολογίας οφείλεται στον σεβασμό τόσο των διοικητικών πρωτοδικείων και εφετείων όσο και των μειοψηφούντων μελών του Conseil d’Etat στη νομολογία του. ΄Εμφαση δίδεται στο συλλογικό έργο και όχι στη διαίσθηση ή τις προσωπικές πεποιθήσεις του κάθε δικαστή. Τέλος, η ενότητα της νομολογίας διασφαλίζεται με την παρέμβαση άτυπων οργάνων διαβούλευσης, της καλούμενης τρόικα, που αποτελείται από προέδρους τμημάτων του Conseil d’Etat [βλ. D. Labetoulle, Une histoire de troïka, Mélanges Dubouis, Dalloz 2002], οι οποίοι συνιστούν την παράταση κάποιων διασκέψεων ή την παραπομπή σε ευρύτερες συνθέσεις προς αποφυγή αντιφάσεων και διαφοροποιήσεων μεταξύ των τμημάτων του δικαστηρίου. Η μεγαλύτερη συνοχή της νομολογίας των διοικητικών δικαστηρίων σε σχέση με αυτή των πολιτικών οφείλεται και στο ότι η διοικητική δικαιοσύνη δημιουργήθηκε εκ των άνω προς τα κάτω, σε αντιδιαστολή προς την πολιτική, η οποία δημιουργήθηκε από τη βάση προς την κορυφή. Τονίζει, επίσης, ότι η ανεξαρτησία του δικαστή δεν πρέπει να αποτελεί πρόφαση για την έλλειψη συνοχής των δικαστικών αποφάσεων η οποία αποβαίνει σε βάρος των διαδίκων. Ανεξαρτησία δεν σημαίνει απομόνωση και αδιαφορία για το έργο των άλλων δικαστών. Αντιθέτως, η ασφάλεια δικαίου που είναι ο πυρήνας της προσέγγισης του Conseil d’Etat και του Conseil constitutionnel και της ορθής απονομής της δικαιοσύνης ευνοούνται από μια συνεκτική, σταθερή και προβλέψιμη νομολογία. Την ασφάλεια δικαίου εξυπηρετεί και η νομολογιακής προέλευσης δυνατότητα του δικαστή να περιορίζει τα διαχρονικά αποτελέσματα τόσο των νομολογιακών μεταστροφών όσο και των ακυρωτικών αποφάσεων [45].
15. Στο πλαίσιο αυτό τονίζει την ανάγκη τήρησης των καθηκόντων του δικαστή, πολιτικού και διοικητικού, που τα ανάγει σε πέντε: ανεξαρτησία, αξιοπρέπεια, αμεροληψία, ακεραιότητα και εντιμότητα, όπως έχουν διατυπωθεί στον νέο νόμο περί δεοντολογίας [46]. Ειδικά για τους δικαστές του Conseil d’Etat, λόγω του λειτουργικού διχασμού του οργάνου αυτού, αναφέρει τους ειδικούς κανόνες που διασφαλίζουν τη διάκριση δικαιοδοτικών και συμβουλευτικών αρμοδιοτήτων των μελών του, στεγανοποιώντας την άσκηση καθεμίας από αυτές [47]. Αναλύει, επίσης, τη στάση του δικαστή απέναντι στους διαδίκους για την προστασία της αμεροληψίας και της ανεξαρτησίας έναντι των εξωτερικών πιέσεων. Τέλος, τονίζει το καθήκον έκδοσης ποιοτικών αποφάσεων προς το συμφέρον των διαδίκων. Τα κριτήρια ποιότητας της δικαιοσύνης και οι επιδιωκόμενοι στόχοι είναι ίδιοι για τους δύο δικαιοδοτικούς κλάδους. Επισημαίνει, ιδίως, την ανάγκη αιτιολόγησης των δικαστικών αποφάσεων με στιβαρό νομικό συλλογισμό που στηρίζεται στον νόμο και στη νομολογία. Λαμβανομένης υπόψη της ρυθμιστικής λειτουργίας του δικαστή, η αιτιολογία και η σύνταξη των αποφάσεων παραμένουν ένα μέγιστο διακύβευμα της ποιότητας της δικαιοσύνης. Η εποχή της συντομίας και της λακωνικότητας των αποφάσεων του Conseil d’Etat παρήλθε και ο διοικητικός δικαστής απαντά με ακρίβεια στο σύνολο των λόγων και ισχυρισμών ώστε οι αποφάσεις του να είναι κατανοητές από τους αποδέκτες. Τονίζει, πάντως, ότι η διοικητική δικαιοσύνη εξακολουθεί να προβληματίζεται και να πειραματίζεται ως προς τον τρόπο σύνταξης των αποφάσεών της. Ο στόχος είναι να καταλήξει σε ένα νομικά πυκνό, σαφές και κατανοητό κείμενο, χωρίς να χάνονται η συνοχή και η ποιότητα του νομικού συλλογισμού. Πρόκειται για το σημαντικότερο διακύβευμα που αντιμετωπίζουν οι δικαστές, διότι η σύνταξη των αποφάσεων είναι το μέσον να γίνουν κατανοητοί από το κοινό και από τη νομική κοινότητα, πράγμα που διευκολύνει την αποδοχή των αποφάσεών τους.
16. Η ποιοτική δικαιοσύνη στηρίζεται επίσης και σε διαδικασίες που επιτρέπουν στο σύνολο των διαδίκων να επωφελούνται μιας δημόσιας υπηρεσίας δίκαιης, λειτουργικής και αποτελεσματικής. Για τη διασφάλιση της ταχύτητας στην απονομή δικαιοσύνης, λαμβανομένης υπόψη της αύξησης των ενδίκων βοηθημάτων λόγω της τάσης των πολιτών να ζητούν την επίλυση των προβλημάτων που έχουν μεταξύ τους και με τη Διοίκηση από τον δικαστή, ο J.- M. Sauvé αναφέρεται στην αναθεώρηση των μεθόδων εργασίας και στην εισαγωγή ορισμένων εργαλείων που βελτιώνουν την εξέταση των υποθέσεων. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει ο νόμος της 18ης Νοεμβρίου 2016, για τον εκσυγχρονισμό της δικαιοσύνης του XXIου αιώνα, που προβλέπει την ομαδική αγωγή ενώπιον τόσο του πολιτικού όσο και του διοικητικού δικαστή. Αναφέρονται επίσης οι εξωδικαστικές μέθοδοι επίλυσης των διαφορών και οι διαδικασίες φιλτραρίσματος των υποθέσεων οι οποίες εφαρμόζονται ενώπιον των δικαστηρίων, όπως η διαδικασία αποδοχής των αιτήσεων αναίρεσης [procédure d’admission des pourvois en cassation] που επιτρέπει την άμεση απόρριψη των αιτήσεων αναίρεσης που δεν στηρίζονται σε σοβαρό λόγο [moyen sérieux, άρθρο L. 822-1 του code de justice administrative] ή η απόρριψη των προδήλως απαράδεκτων ενδίκων βοηθημάτων με διάταξη.
17. Iδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν οι σκέψεις του J.-M. Sauvé όσον αφορά τη σχέση του δικαστή με την κοινωνία εντός της οποίας ζει και δικάζει. Οι δικαστές και των δύο δικαιοδοτικών κλάδων οφείλουν να «έχουν τα μάτια τους ανοικτά στην κοινωνία ενός της οποίας επεμβαίνουν. Ο δικαστής είναι παρών στην Πόλη… Καλείται, πρωτίστως, να ρυθμίσει τις κοινωνικές σχέσεις και, όσον αφορά ειδικότερα τον διοικητικό δικαστή, τις σχέσεις μεταξύ της δημόσιας εξουσίας και των πολιτών…. Δεν μπορεί να αγνοεί την πραγματικότητα και το πλαίσιο εντός των οποίων εντάσσονται οι σχέσεις που ρυθμίζει…. Δεν πρέπει, πάντως, να υποχωρεί στα πάθη της κοινής γνώμης, στον ενθουσιασμό των ΜΜΕ ή στην πίεση της στιγμής, [ούτε όμως] και να ζει αποκλεισμένος σε γυάλινο πύργο. Κάθε δικαστής, πολιτικός ή διοικητικός, είναι υπεύθυνος των αποφάσεών του και οφείλει, επομένως, να είναι σε θέση να αναλάβει τις συνέπειές τους για το υπόλοιπο της κοινωνίας, πράγμα που σημαίνει ότι τις σταθμίζει σωστά. Σωστή κατανόηση των συνεπειών των αποφάσεών του δεν σημαίνει ότι αποφαίνεται με επιείκεια [statuer en équité]. Η αρχή της αναλογικότητας, η στάθμιση των διακυβευομένων συμφερόντων δεν υποδηλώνει ότι συνάγονται μόνο ατομικές λύσεις που στηρίζονται πρωτίστως στη θεώρηση των επιεικών ή μη συνεπειών μιας απόφασης. Ως δικαστής πρέπει να εφαρμόζει τον κανόνα δικαίου, χωρίς φυσικά να αποσυνδέει το νομικό δόγμα από την πραγματικότητα. Πρέπει πάντοτε να εξετάζει τη βιωσιμότητα μιας δικαστικής απόφασης μετά τη δημοσίευσή της. Μπορεί να εφαρμοστεί ευλόγως χωρίς να προσβάλει την κοινή λογική; Το δικαστικό λειτούργημα και η επίλυση διαφοράς σημαίνει πρωτίστως ότι ο δικαστής δεν μπορεί να μην εφαρμόσει τον κανόνα δικαίου, όπως απορρέει από το Σύνταγμα, τις ευρωπαϊκές δεσμεύσεις, τον νόμο και τις κανονιστικές πράξεις, εν ονόματι μιας επιείκειας που στηρίζεται σε μεμονωμένες θεωρήσεις, κυμαινόμενες, υποκειμενικές και ασταθείς».
18. Ο J.-M. Sauvé καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν έχουν νόημα οι στείρες αντιπαραθέσεις για την ανάγκη διατήρησης ή κατάργησης των δύο δικαιοδοτικών κλάδων και ιδίως της διοικητικής δικαιοσύνης. Οι διαφορές τους είναι παράγων εμπλουτισμού, συμπληρωματικότητας και άμιλλας. Τονίζει την ανάγκη διαλόγου και συνεργασίας μεταξύ πολιτικών και διοικητικών δικαστηρίων για την εκπλήρωση της κοινής συνταγματικής αποστολής τους, δηλαδή τη διασφάλιση μιας δημόσιας υπηρεσίας ποιοτικής δικαιοσύνης.
19. Το ζήτημα του δυϊσμού της δικαιοσύνης φαίνεται ότι έχει θέσει με τον πλέον εύστοχο τρόπο ο καθηγητής J . Caillosse, Les justifications du maintien actuel du dualisme juridictionnel, AJDA 2005, σ. 1781 : στο ερώτημα αυτό δεν υπάρχει νομικά επιβεβλημένη απάντηση υπέρ του ενός ή του άλλου συστήματος. Τίποτε δεν απαγορεύει να θεωρηθεί ότι το σύστημα ενιαίας δικαιοσύνης υπερέχει. Τίποτε επίσης δεν αποδεικνύει ότι η συγχώνευση των δικαιοδοτικών κλάδων θα διασφάλιζε καλύτερη διοικητική δικαιοσύνη, διότι, σε τελική ανάλυση, η συζήτηση αφορά το πεδίο αυτό. Ο καθηγητής D. Truchet, στη συμβολή του στις Etudes offertes à J.-M. Auby, σ. 335, 1992, με τίτλο, Fusionner les juridictions administrative et judiciaire ?, ορθώς κάνει λόγο για «στοίχημα». Η υποστήριξη της άποψης περί ενιαίας δικαιοδοσίας αποτελεί αποδοχή στοιχήματος περί απλούστερης, ταχύτερης και αποτελεσματικότερης δικαιοσύνης. Προφανώς κανείς δεν μπορεί να διαβεβαιώσει ότι αυτό θα συνέβαινε οπωσδήποτε. Είναι βέβαιο ότι, στις έννομες τάξεις όπου εφαρμόζεται, το σύστημα της ενιαίας δικαιοσύνης εμφανίζει πλεονεκτήματα των οποίων στερείται το σύστημα του δυϊσμού à la française ; Αν μεταφερθεί η σχετική συζήτηση στην Ελλάδα, όπου η κατάργηση του κλάδου των διοικητικών δικαστηρίων δεν αποτελεί «επανάσταση», όπως στη Γαλλία, αλλά απαιτεί την αναθεώρηση ορισμένων άρθρων του Συντάγματος, μήπως η θεσμική αναταραχή, την οποία θα προκαλούσε για μεγάλη χρονική περίοδο η διαδικασία της συγχώνευσης, θα δημιουργούσε σοβαρές αμφιβολίες για την ορθότητα του εγχειρήματος, λαμβανομένου υπόψη ότι το σύστημα του δυϊσμού είναι δεκτικό τροποποιήσεων και βελτιώσεων; Η συζήτηση είναι ατέρμονη, αλλά ίσως το κρίσιμο ερώτημα είναι αν σε ένα τόσο ευαίσθητο ζήτημα έχει νόημα η ανάληψη των κινδύνων που είναι σύμφυτοι σε κάθε στοίχημα. Εφόσον η διοικητική δικαιοσύνη, ενισχυμένη από τις συνεχείς μεταρρυθμίσεις, κερδίζει σε αποτελεσματικότητα (και σε νομιμοποίηση, όσον αφορά τη γαλλική έννομη τάξη, ενώ στην Ελλάδα έτυχε εξ αρχής συνταγματικής κατοχύρωσης), μήπως το σχέδιο κατάργησής της είναι παρακινδυνευμένο; Άλλωστε, σε συνταγματικό πλαίσιο, ο δυϊσμός εμφανίζεται ως ένα σύστημα «μεταβλητής γεωμετρίας», χωρίς στεγανό διαχωρισμό μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών κλάδων, που προσφέρεται στους «ελιγμούς» του νομοθέτη, προς το συμφέρον της ορθής απονομής της δικαιοσύνης.
[1] Βλ. σχολιασμό των κειμένων των δύο Προέδρων από R. Bonnefont, Une opa (offre publique d’achat) pour la juridiction administrative, in Le blog Droit administratif. Βλ. επίσης ενδεικτικά, M. Long, L’état actuel de la dualité de juridictions, RFDA, 1990, σ. 689˙ G. Vedel, La loi des 16-24 août 1790 : Texte ? Prétexte ? Contexte ?, RFDA, 1990, σ. 698˙ J. Chevallier, Du principe de séparation au principe de dualité, RFDA, 1990, σ. 712˙ R. Chapus, Dualité de juridictions et unité de l’ordre juridique, RFDA, 1990, σ. 739˙ A. Van Lang, Le dualisme juridictionnel en France : une question toujours d’actualité, AJDA 2005, σ. 1760˙ D. Truchet, Plaidoyer pour une cause perdue : la fin du dualisme juridictionnel, AJDA 2005, σ. 1767˙ D. Labetoulle, L’avenir du dualisme juridictionnel. Point de vue d’un juge administratif, AJDA, 2005, σ. 1770˙ M.-Fr. Mazars, Le dualisme juridictionnel en 2005, AJDA, 2005, σ. 1777. Για την ελληνική έννομη τάξη βλ., ενδεικτικά, Κ. Γιαννακόπουλου, H δυνατότητα ενιαίας δικαιοδοσίας επίλυσης ιδιωτικών και διοικητικών διαφορών σύμφωνα με το άρθρο 94 παρ. 3 του Συντάγματος, ΕΔΔΔΔ 2005, σ. 258 – 286 = in Γενέθλιον Απόστολου ΣΕΛ. Γεωργιάδη, Τόμος ΙΙ, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 2006, σ. 2203 – 2239, με πλούσιες βιβλιογραφικές παραπομπές.
[2] Υπέρμαχοι της κατάργησης του δυισμού είναι, μεταξύ άλλων, οι καθηγητές A. van Lang, Le dualisme juridictionnel en France: une question toujours d’actualité, AJDA 2005, σ. 1760 και D. Truchet, Fusionner les juridictions administrative et judiciaire ?, in Etudes offertes à J.-M. Auby, 1992, σ. 335, και ,Plaidoyer pour une cause perdue: la fin du dualisme juridictionnel, AJDA 2005, σ. 1767.
[3] ΔΕΚ, 9.9.2003, Mme Burbaud, C-285/01˙ ΕΔΔΑ, 19.4.2007, Vilho Eskelinen c. Finlande, n° 63235/00.
[4] ΔΕΚ, 27.4.1991, Höfner, C-41/90.
[5] TC, 17.10.2011, SCEA du Chéneau, n° 3828 et 3829.
[6] CC, 23 janvier 1987, 1987, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, n° 86-224 DC.
[7] G. Vedel, La loi des 16-24 août 1790 : Texte ? Prétexte ? Contexte ? , RFDA, 1990, σ. 698.
[8] Décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 portant réforme du contentieux administratif.
[9] Décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l’audience devant ces juridictions.
[10] Για ορισμένους συγγραφείς, η γενέθλια απόφαση της αίτησης ακύρωσης είναι η απόφαση της 4ης Μαΐου 1826, Landrin.
[11] Πρόκειται για έκφραση του προέδρου J. Romieu στις προτάσεις του στην απόφαση Jacquin (CE, 30 novembre 1906).
[12] CC, 22 juillet 1980, Loi portant validation d’actes administratifs, n° 80-119 DC.
[13] CC, 23 janvier 1987, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, n° 86-224 DC.
[14] Loi constitutionnelle n° 2008-274 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République.
[15] ΄Ετσι, κατά την απόφαση Conseil de la concurrence της 23ης Ιανουαρίου 1987, «(…) εμπίπτει σε τελευταίο βαθμό στην αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων η ακύρωση ή η μεταρρύθμιση των αποφάσεων που λαμβάνουν, κατά την άσκηση προνομίων δημοσίας εξουσίας, οι αρχές που ασκούν την εκτελεστική εξουσία, οι υπάλληλοί τους, οι ΟΤΑ ή οι δημόσιοι οργανισμοί που τελούν υπό την εξουσία ή την εποπτεία τους (…)».
[16] Ο διοικητικός δικαστής είναι αρμόδιος όταν τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου ασκούν προνόμια δημόσιας εξουσίας (CE Ass., 31 juillet 1942, Monpeurt) ή είναι επιφορτισμένα με αποστολή δημόσιας υπηρεσίας εκτός συμβατικού δεσμού (CE Ass., 13 mai 1938, Caisse primaire «Aide et protection»).
[17] ΄Οταν νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου εκμισθώνει ακίνητο (CE, 9 octobre 1991, SARL Endless International, n° 80610)
[18] TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain.
[19] TC, 25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes, Préfet du Rhône et autres c/ Conseil de prud’hommes de Lyon (Berkani)˙ CE, 15 décembre 1967, Level, n° 65807˙ CE, 13 janvier 1967, Syndicat unifié des techniciens de la radiodiffusion-télévision française, n° 58091.
[20] CE, 3 juin 1998, Commune de Saint-Palais-sur-Mer, n° 173186 ˙ CE, 14 janvier 1998, Epoux Formwald, n° 159220.
[21] CE, 6 mars 2015, M. Minisini, n° 373637.
[22] CE Sect., 11 mai 1951, Consorts Baud, Rec. 265 ; TC, 7 juin 1951, Dame Noualek,
[23] CC, 22 décembre 2015, M. Cédric D., n° 2015-527 QPC, σκέψη. 5˙ CC, 2 mars 2016, M. Abdel Maname M. K., n° 2015-524 QPC, σκέψη 9).
[24] J. Antippas, « L’utilisation du droit administratif en droit civil », RFDA, 2014, p. 795.
[25] P. Weil, Le droit administratif, PUF, 1964, p. 3
[26] J. Chevallier, Le droit administratif, droit de privilège , Pouvoirs, 1988, n° 46, σ. 57.
[27] J-F. Lachaume, Droits fondamentaux et droit administratif, AJDA, numéro spécial 1998, σ. 92.
[28] TC, 8 février 1873, Blanco
[29] K. Weidenfeld, Histoire du droit administratif du XIVe siècle à nos jours, Economica, 2010, σ. 95.
[30] CE Ass., 23 décembre 2011, Danthony et autres, n° 335033.
[31] J. Rivero, Le juge administratif, gardien de la légalité administrative ou gardien administratif de la légalité ?, Mélanges offerts à Marcel Waline, LGDJ, 1974, σ. 701
[32] Y. Aguila, La justice administrative, un modèle majoritaire en Europe, AJDA, 2007, σ. 290
[33] J. Bell, Unité ou dualité de juridiction en matière administrative au Royaume-Uni, RFDA, 1990, σ. 892.
[34] Προτάσεις Corneille στην υπόθεση CE, 10 août 1917, Baldy, n° 59855.
[35] Η έκφραση «principe général du droit» εμφανίζεται για πρώτη φορά στην απόφαση CE Ass., 26 octobre 1945, Sieur Aramu.
[36] CE Ass., 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris : το Conseil d’Etat αναγνωρίζει την ελευθερία ενώσεως (liberté d’association) ως principe fondamental reconnu par les lois de la République˙ CE Ass., 3 juillet 1996, Koné : το Conseil d’Etat αναγνωρίζει την απαγόρευση έκδοσης προσώπου του οποίου η έκδοση ζητείται για πολιτικούς λόγους ως principe fondamental reconnu par les lois de la République.
[37] CE Ass., 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l’image, n° 317827, 317952, 318013, 318051.
[38] Loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public
[39] Loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative. Ο νόμος επέτρεψε στον διοικητικό δικαστή να εκδίδει διαταγές έναντι της Διοίκησης, ακόμη και προληπτικά, προκειμένου να διασφαλίζει την πλήρη, πραγματική και ταχεία εκτέλεση των αποφάσεών του και, ενδεχομένως, να τις συνοδεύει με πρόστιμο.
[40] Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives
[41] CE, 30 mai 1952, Dame Kirkwood˙ CE, 15 mars 1972, Dame Sadok Ali˙ CE Ass., 20 octobre 1989, Nicolo
[42] CE Sect., 16 février 2009, Société ATOM , n° 274000
[43] CE Sect., 11 décembre 2015, M. Doumenjoud, n° 395009 (assignations à résidence) και CE Ass. Avis, 6 juillet 2016, M. Napol et M. Thomas, n° 398234 et 399135 (perquisitions administratives).
[44] Βλ. πάντως για τη διαφορετική προσέγγιση και T. Renault, Du rififi chez les juges. Le juge administratif est-il le nouveau gardien des libertés publiques ? AJDA 2016, σ. 1677.
[45] CE Ass, 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation, n° 291545 και CE Ass., 4 avril 2014, Département du Tarn-et-Garonne, n° 358994˙ CE Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, n° 255886.
[46] Άρθρο 13 του νόμου n° 2016-483 της 20ής Απριλίου 2016, για τη δεοντολογία και τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των υπαλλήλων, που εντάσσεται στο άρθρο L. 231-1-1 του code de justice administrative : «Les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel exercent leurs fonctions en toute indépendance, dignité, impartialité, intégrité et probité et se comportent de façon à prévenir tout doute légitime à cet égard. Ils s’abstiennent de tout acte ou comportement à caractère public incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions. Ils ne peuvent se prévaloir, à l’appui d’une activité politique, de leur appartenance à la juridiction administrative».
[47] ΕΔΔΑ, 28 .09.1995, Procola κατά Λουξεμβούργου˙ ΕΔΔΑ, 6.5. 2003, Kleyn κατά Κάτω Χωρών ˙ ΕΔΔΑ, 9.11.2006, Sacilor-Lormines κατά Γαλλίας.