H διοίκηση υπό λειτουργική έννοια: ένα παλιό ζήτημα με νέες εκφάνσεις (από Nomarchia, 28 Μαρτίου 2024)

1. Ο προσδιορισμός της έννοιας της διοίκησης ως ρυθμιστικού αντικειμένου του διοικητικού δικαίου[1] φαίνεται ζήτημα πολυσυζητημένο· κυριολεκτικά, κάθε εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου αφιερώνει τουλάχιστον ένα κεφάλαιο στην εν λόγω θεματική. Aνακύπτει, όμως, εκ νέου με ιδιαίτερη οξύτητα, λόγω της αυξανόμενης ανάθεσης διοικητικού έργου σε ιδιώτες, της ανάγκης προσδιορισμού του πεδίου εφαρμογής του διοικητικού δικαίου και της προσπάθειας του διοικητικού δικαστή να διατηρήσει τον έλεγχο κρίσιμων, κατά την εκτίμησή του, πεδίων κρατικής δράσης, έστω και αν αυτή ασκείται με τη διαμεσολάβηση ιδιωτών. Από την άλλη πλευρά, οι πρόσφατες κρίσεις, δημοσιονομική, μεταναστευτική,[2] υγειονομική και κλιματική, κατέστησαν αναγκαία την εντονότερη επέμβαση του κράτους στην ιδιωτική σφαίρα των πολιτών, αναζωπυρώνοντας τη συζήτηση για την έννοια και τα όρια της διοικητικής δράσης.[3]Εκείνο που δεν αμφισβητείται είναι ότι, μέσω της δράσης αυτής, το κράτος, με τα διάφορα μορφώματα και εργαλεία που επιλέγει, έρχεται σε καθημερινή επαφή με τον πολίτη.[4]

2. Στο πεδίο της οργάνωσης και των λειτουργιών της Πολιτείας, όπως ρυθμίζονται από το Σύνταγμα, ο όρος διοίκηση έχει την έννοια τόσο της δραστηριότητας που εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, δηλαδή το κοινό καλό[5], όσο και των φορέων που την ασκούν.[6] Στην πρώτη περίπτωση πρόκειται για τη διοίκηση υπό λειτουργική έννοια και στη δεύτερη για τη διοίκηση υπό οργανική έννοια. Οι δύο έννοιες συχνά συμπλέκονται, αλλά δεν ταυτίζονται. Η ανάλυση της διοίκησης ως δραστηριότητας προϋποθέτει την ένταξή της στο σύστημα των κρατικών λειτουργιών, όπως αυτό αποτυπώνεται στο ισχύον Σύνταγμα (Ι). Στη συνέχεια, για την ανάδειξη του εύρους και της ποικιλίας της, είναι αναγκαία μια σύντομη επισκόπηση των ετερόκλιτων φορέων που την ασκούν (ΙΙ). Τέλος, η τυπολογία του διοικητικού έργου πιστοποιεί την ανθεκτικότητα και το αναντικατάστατο της διοίκησης στο πλαίσιο του σύγχρονου κοινωνικού κράτους δικαίου (ΙΙΙ).

Ι. Η διοίκηση ως κρατική λειτουργία στο πλαίσιο της διάκρισης των εξουσιών

3. Η οργάνωση της Πολιτείας στηρίζεται στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών που αποτυπώνεται στο άρθρο 26 του Συντάγματος και αποδίδει μία από τις οργανωτικές βάσεις του πολιτεύματος.[7] Υπό την ουσιαστική της εκδοχή, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών αναφέρεται στο αντικείμενο καθεμιάς από τις τρεις βασικές κρατικές λειτουργίες, νομοθετική, εκτελεστική και δικαστική, οπότε πρόκειται για κατά κυριολεξία διάκριση των λειτουργιών. Υπό την οργανική της εκδοχή, η αρχή αναφέρεται στην ύπαρξη διαφορετικών κρατικών οργάνων που είναι, κατ’ αρχήν, αρμόδια για την άσκηση καθεμιάς από τις τρεις παραπάνω εκδηλώσεις της κρατικής εξουσίας. Πρόκειται, επομένως, για διάκριση των οργάνων[8]. Όπως συνάγεται από το γράμμα της, η διάταξη του άρθρου 26 του Συντάγματος αναφέρεται στη συγκρότηση επιμέρους κρατικών οργάνων που είναι, κατ’ αρχήν, αρμόδια για την άσκηση των τριών επιμέρους κρατικών λειτουργιών, το περιεχόμενο των οποίων δεν προσδιορίζεται στο ίδιο το άρθρο 26, αλλά συνάγεται από τη συστηματική ερμηνεία όλων των διατάξεων του οργανωτικού μέρους του Συντάγματος. Η διάκριση των εξουσιών, πέρα από το συμβολικό και ιδεολογικό της περιεχόμενο[9] και τη σημασία της για τη διάκριση των πολιτευμάτων,[10] είναι αρχή συνταγματικής ισχύος με πυκνό κανονιστικό περιεχόμενο, στην οποία στηρίζονται πολλοί κανόνες δικαίου και συγκεκριμένες νομολογιακές λύσεις για τις σχέσεις των εξουσιών. Καθιερώνει μια ιεραρχία μεταξύ των λειτουργιών, δίνοντας το προβάδισμα στη νομοθετική λειτουργία λόγω του αιρετού και αντιπροσωπευτικού χαρακτήρα των οργάνων τα οποία την ασκούν.[11] Η εκτελεστική λειτουργία είναι υποταγμένη στη νομοθετική, αφού υφίσταται για να την υλοποιεί, intra legem και secundum legem. Η νομοθετική βούληση είναι το «όριο» και η «προϋπόθεση» της εκτελεστικής λειτουργίας.[12] Ιδεοτυπικά, η νομοθετική λειτουργία είναι βούληση και η εκτελεστική είναι ενέργεια. Ακόμη και η συμμετοχή των οργάνων της τελευταίας στη νομοθετική λειτουργία (στο πλαίσιο της διασταύρωσης των λειτουργιών, μία έκφανση της οποίας έγκειται στην άσκηση κανονιστικής αρμοδιότητας από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας) προϋποθέτει την εξουσιοδότηση του νομοθετικού οργάνου.[13]

4. Το άρθρο 26 Συντάγματος δεν προβλέπει ιδιαίτερη διοικητική λειτουργία, άρα η διοίκηση δεν αποτελεί πλήρη, αυτόνομη και διακριτή κρατική λειτουργία.[14] Η έλλειψη πανηγυρικής αναγνώρισης μιας αυτόνομης και διακριτής διοικητικής λειτουργίας αντισταθμίζεται από τη μνεία, στις ίδιες τις συνταγματικές διατάξεις, ορισμένων αρμοδιοτήτων διοικητικής τάξης.[15] Πράγματι, στο πλαίσιο της εκτελεστικής λειτουργίας, από την ανάλυση των σχετικών διατάξεων, μπορεί να διακριθεί το μεν η κυβερνητική λειτουργία, η οποία συνίσταται στον «καθορισμό και την κατεύθυνση της γενικής πολιτικής της Χώρας»,[16] σύμφωνα με τους ορισμούς του Συντάγματος και των νόμων (άρθρο 82, παρ. 1 του Συντάγματος), το δε η διοικητική, η οποία αφορά την καθημερινή διαχείριση των δημόσιων υποθέσεων και της οποίας πτυχές μνημονεύονται στο Σύνταγμα.[17] Στην εκτελεστική λειτουργία, λοιπόν, ανήκει, κατά το Σύνταγμα, πέρα από την παραδοσιακή εκτέλεση των νόμων,[18] δηλαδή την εφαρμογή, σε συγκεκριμένες συνθήκες, των κανόνων που θέτει ο νομοθέτης, η ευρύτερη αρμοδιότητα τόσο της επιλογής των μέτρων που πρέπει να λαμβάνονται σε όλους τους τομείς του εθνικού βίου όσο και της θέσπισης γενικών κανόνων, έστω και κατά νομοθετική εξουσιοδότηση.Οι δύο εκφάνσεις της εκτελεστικής λειτουργίας είναι άρρηκτα συνδεδεμένες μεταξύ τους. Ακόμη και αν οι σημαντικές πολιτικές αποφάσεις λαμβάνονται από την πολιτική εξουσία (κυβέρνηση και κυβερνητική πλειοψηφία στη βουλή), η διοίκηση, ενίοτε κατά τρόπο ανεπίσημο και ήπιο, επηρεάζει τη διαδικασία της απόφασης ανάντη, καθόσον με την προετοιμασία του φακέλου, τον εντοπισμό των προβλημάτων και ελλείψεων, την επιλογή των αναγκαίων στοιχείων και τη διατύπωση προτάσεων μπορεί έως και να προκαθορίσει τις επιλογές των κυβερνητικών οργάνων. Την επηρεάζει όμως και κατάντη, στο πλαίσιο της εκτέλεσης των κυβερνητικών αποφάσεων, με την προσαρμογή τους στις ειδικές χρονικές και τοπικές συνθήκες. Η επιτακτική ανάγκη ταχείας λήψης αποφάσεων, αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας των κρατικών οργάνων λόγω των ριζικών και ραγδαίων κοινωνικών, οικονομικών και τεχνολογικών εξελίξεων και η διεύρυνση των κρατικών αποστολών λόγω, μεταξύ άλλων, της γενναιοδωρίας του κράτους-πρόνοιας αλλά και των αλλεπάλληλων κρίσεων που προκαλούν οι παραπάνω εξελίξεις ευνοούν την ανάπτυξη ενός σώματος εξειδικευμένων οργάνων για την καθημερινή διαχείριση των δημόσιων υποθέσεων, το οποίο παρεμβάλλεται μεταξύ πολιτών και κυβέρνησης. Τα όργανα αυτά τίθενται στη διάθεση των πολιτικών αρχών. Η διοίκηση, εν προκειμένω υπό οργανική έννοια, διαφέρει από την πολιτική εξουσία, η οποία ανήκει μόνο στους αιρετούς εκπροσώπους του κυρίαρχου λαού.[19] Στην ουσία, η διοίκηση, ως λειτουργία ασκούμενη από συγκεκριμένους φορείς, βρίσκεται ανάμεσα στον λαό, από τον οποίο πηγάζουν όλες οι εξουσίες (άρθρο 1, παρ. 3 του Συντάγματος) και στους εκλεγμένους αντιπροσώπους και κυβερνήτες του (Βουλή, Πρόεδρο της Δημοκρατίας και Κυβέρνηση) που ανήκουν τόσο στη νομοθετική όσο και στην εκτελεστική εξουσία. Τούτο σημαίνει ότι η διοικητική λειτουργία συνδέεται με την εκτελεστική και διαχέεται σε αυτήν.[20]

5. Η διοικητική λειτουργία, εργαλειακή και υπηρετική (dienende), συνίσταται, αφενός, στην προετοιμασία και, αφετέρου, στη διασφάλιση της καθημερινής εφαρμογής, στις εκάστοτε ειδικές συνθήκες, των επιλογών των κυβερνητικών αρχών που της επιβάλλονται. Τούτο γίνεται είτε μέσω της έκδοσης νομικών πράξεων είτε με υλικές ενέργειες, είτε, σε μικρότερο βαθμό, με τη σύναψη συμβάσεων. Κατά τον κλασικό ορισμό του Maurice Hauriou, η διοικητική λειτουργία «έχει ως αντικείμενο τη διαχείριση των καθημερινών υποθέσεων του κοινού όσον αφορά την εκτέλεση των νόμων και την ικανοποίηση του γενικού συμφέροντος».[21] Από τα παραπάνω συνάγεται, όπως επισήμανε ο καθηγητής Γ. Παπαδημητρίου, ότι η διοίκηση αποτελεί την «υποδεέστερη έκφραση της εκτελεστικής εξουσίας».[22] Η αρχή του διαχωρισμού της διοίκησης, που επιτρέπει τη διασφάλιση τόσο της συνέχειας του κράτους στους τριγμούς της πολιτικής εξουσίας όσο και της ουδετερότητας της δράσης της, επιτάσσει τον διαχωρισμό των αιρετών από τους μόνιμους δημόσιους υπαλλήλους. Σε οργανικό επίπεδο, οι φορείς της διοικητικής λειτουργίας συνδέονται θεσμικά με τα όργανα της εκτελεστικής λειτουργίας, δηλαδή την Κυβέρνηση. Πράγματι, με την εξαίρεση των ανεξάρτητων αρχών, κάθε διοικητική αρχή και κάθε ΝΠΔΔ τελεί, κατά κανόνα, υπό την εξουσία κάποιου οργάνου της εκτελεστικής εξουσίας, με σχέση είτε ιεραρχικής εξάρτησης είτε εποπτείας (άρθρα 16 και 102 του Συντάγματος), αντιστοίχως.

6. Την αποτύπωση της διάκρισης μεταξύ Κυβέρνησης και Διοίκησης, που αποτελεί ζητούμενο, κυρίως, της διοικητικής επιστήμης για την αντιμετώπιση των νοσηρών φαινομένων της διαπλοκής της πολιτικής εξουσίας και των δημόσιων υπαλλήλων,[23] επιχειρεί σε νομικό επίπεδο ο Ν. 4622/2019 για το επιτελικό κράτος.[24] Από την αιτιολογική έκθεση του νόμου συνάγεται ότι η Διοίκηση, προφανώς υπό οργανική έννοια, αποτελεί «τον εφαρμοστικό βραχίονα του κυβερνητικού έργου».[25] Επιχειρείται, λοιπόν, η σαφής οριοθέτησή της σε επίπεδο δομών, αποστολής και γενικών αρχών λειτουργίας, ώστε να διασαφηνίζονται τα όρια του πολιτικού και του διοικητικού επιπέδου, με σκοπό την ενδυνάμωση του Διοικητικού Συστήματος, αλλά και τη βελτίωση της επικοινωνίας μεταξύ των «δύο επιπέδων της εκτελεστικής εξουσίας». Αν και ο νόμος διαχωρίζει τα όργανα και τα μέσα της Διοίκησης[26] από τα αντίστοιχα της Κυβέρνησης, ώστε τα κυβερνητικά στελέχη να μην εμπλέκονται σε διοικητικές διαδικασίες, η προσπάθεια οριοθέτησης προσκρούει στην έλλειψη σαφούς κριτηρίου διάκρισης, σε εννοιολογικό επίπεδο, της κυβερνητικής από τη διοικητική πτυχή της εκτελεστικής λειτουργίας και στη ρευστότητα των μεταξύ τους ορίων.

7. Πράγματι, η παραπάνω διάκριση στηρίζεται στην αόριστη ιδέα ότι η πρώτη λειτουργία αντιστοιχεί στις ουσιώδεις αποφάσεις, ενώ η δεύτερη περιορίζεται στην καθημερινή εκτέλεση των νόμων, ακόμη και στα πιο χαμηλά επίπεδα. Ενστικτωδώς, είναι απολύτως κατανοητό ότι υπάρχει κάποια διαφορά μεταξύ, αφενός, ενός προεδρικού διατάγματος περί γενικής αναβάθμισης των κοινωνικών παροχών λίγο πριν από τις βουλευτικές εκλογές και, αφετέρου, του προεδρικού διατάγματος περί καθορισμού των χρήσεων γης κάποιου λιμένος ή μιας υπουργικής απόφασης έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για κάποιο έργο.[27] Με άλλα λόγια, και οι ανώτατες πολιτικές αρχές που ασκούν την εκτελεστική λειτουργία (Πρόεδρος, Κυβέρνηση, Υπουργοί) διασφαλίζουν και τη διεύθυνση της διοικητικής δράσης του Κράτους. Οι αποφάσεις τους, ακόμη και τα προεδρικά διατάγματα, θεωρούνται, ανεξαρτήτως της πολιτικής σημασίας τους, διοικητικές πράξεις, δεκτικές ευθείας δικαστικής προσβολής. Μόνο οι λεγόμενες «κυβερνητικές πράξεις», που δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο, διότι «ανάγονται στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας»,[28] θα μπορούσαν να θεωρηθούν έκφανση της κυβερνητικής λειτουργίας. Τα κριτήρια διαφοροποίησης, όμως, είναι τόσο αβέβαια, ώστε κάθε προσπάθεια δογματικά συνεπούς ορισμού είναι ατελέσφορη.[29] Κατά την εύστοχη διατύπωση της μειοψηφούσας άποψης σε αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, ακριβώς με την ευκαιρία προσβολής κυβερνητικής πράξης, η δράση των οργάνων της εκτελεστικής λειτουργίας, μάλιστα δε «είτε αυτή ασκεί εν στενή εννοία διοικητικά καθήκοντα, είτε εκδίδει πράξεις διαχείρισης της πολιτικής εξουσίας», είναι συντεταγμένη και υπόκειται στο Σύνταγμα. Αναγνωρίζει, ωστόσο, στην εκτελεστική εξουσία έναν τομέα της εκ μέρους της αμιγούς διαχείρισης της πολιτικής εξουσίας (δηλαδή τις σχέσεις της Κυβέρνησης με την Βουλή και τις διεθνείς σχέσεις της Χώρας), υπό την ταυτόχρονη προϋπόθεση ότι η οικεία πράξη δεν έχει αντανάκλαση στην άσκηση ατομικού δικαιώματος, συνταγματικώς κατοχυρωμένου. Σε αντίθετη περίπτωση, η πράξη αυτή έχει απωλέσει τον αμιγή «κυβερνητικό» της χαρακτήρα και επανέρχεται στον κανόνα της εκτελεστής διοικητικής πράξης που είναι ελεγκτή από τον ακυρωτικό δικαστή.

8. Και στο επίπεδο των οργάνων, παρά τις ρυθμίσεις του Ν. 4622/2019, ιδίως δε τη σύσταση θέσης μόνιμου Υπηρεσιακού Γραμματέα σε κάθε υπουργείο, η σύγχυση μεταξύ πολιτικού και διοικητικού είναι αναπόφευκτη. Είναι δύσκολο, στο ανώτατο επίπεδο, να διακριθούν πλήρως οι πολιτικές αρχές από την ανώτατη διοικητική ιεραρχία. Ως χαρακτηριστικό παράδειγμα, θα μπορούσαν να αναφερθούν τα αιρετά όργανα των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, οι οποίοι, κατά το Σύνταγμα, διαθέτουν σημαντική αυτοτέλεια και αυτονομία έναντι της κυβερνητικής εξουσίας. Παρόλο που είναι διοικητικοί θεσμοί, αποκτούν μια μορφή πολιτικής νομιμοποίησης λόγω της δημοκρατικής εκλογής των αρχών τους. Εν κατακλείδι, τα όρια των δύο συνιστωσών της εκτελεστικής λειτουργίας είναι τόσο πορώδη, που η μεταξύ τους διάκριση σε εννοιολογικό, αλλά και πρακτικό, επίπεδο καθίσταται αδύνατη.

ΙΙ. Το περιεχόμενο της διοικητικής λειτουργίας

Α. Αδυναμία θετικού ορισμού

9. Ως τμήμα της εκτελεστικής εξουσίας, η διοίκηση είναι μια κρατική δραστηριότητα για τη διευθέτηση υποθέσεων που εξυπηρετούν δημόσιο σκοπό. Υπάρχουν δύο μέθοδοι ορισμού της. Η πρώτη ορίζει τη διοίκηση αρνητικά, οριοθετώντας την σε σχέση με τις άλλες κρατικές δραστηριότητες, ενώ η δεύτερη επιχειρεί τον θετικό ορισμό της. Σύμφωνα με τον αρνητικό ορισμό, ο οποίος λαμβάνει ως αφετηρία το παραδοσιακό σχήμα της διάκρισης των εξουσιών που διαπνέει το Σύνταγμα, διοίκηση είναι η κρατική δραστηριότητα που δεν συνιστά ούτε νομοθεσία ούτε απονομή της δικαιοσύνης.[30] Ωστόσο, ο αρνητικός ορισμός της διοίκησης την οριοθετεί μεν έναντι των λοιπών κρατικών λειτουργιών, αλλά δεν αποδίδει το περιεχόμενό της. Από την άλλη πλευρά, ούτε ο θετικός ορισμός φαίνεται να αποτυπώνει το αναγκαίο εύρος της έννοιας. Η αναγωγή σε συγκεκριμένα χαρακτηριστικά της δράσης αυτής, όπως η υλοποίηση των κρατικών σκοπών που αφορούν τους πολίτες, η άσκηση δημόσιας εξουσίας για την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος, η εφαρμογή του δημόσιου δικαίου σε κατ’ ιδίαν περιπτώσεις και εκτός από την επίλυση των διαφορών και τον ποινικό κολασμό, η παροχή υπηρεσιών προς εξυπηρέτηση ζωτικών αναγκών, παραπέμπει μεν σε ουσιώδεις πτυχές της διοίκησης υπό λειτουργική έννοια, αλλά δεν δίνει έναν καθολικό και δογματικά συνεκτικό ορισμό. Ίσως, η ιδιαιτερότητα της διοίκησης, η οποία, ως προς τους τομείς και τις μορφές δράσης, τα καθήκοντα και τη δομή είναι τόσο πολυσχιδής, καθιστά αδύνατη τη διατύπωση ενός ορισμού με τα παραπάνω χαρακτηριστικά. Έτσι, είναι ακριβέστερο να δεχθεί κανείς ότι η περιγραφή της διοίκησης –και όχι ο ορισμός της– είναι αποτελεσματικότερος τρόπος για την πρόσληψή της.[31]

10. Βασικά χαρακτηριστικά της είναι ότι πρόκειται για δραστηριότητα που έχει ως αντικείμενο την κρατικώς οργανωμένη κοινωνική συμβίωση, η οποία εκδηλώνεται ως μέριμνα για τις υποθέσεις του κοινωνικού συνόλου με γνώμονα το δημόσιο ή γενικό συμφέρον, που είναι πολυδιάστατο και υπόκειται στις μεταβολές του χρόνου. Ο προσδιορισμός του δημόσιου συμφέροντος γίνεται βάσει του Συντάγματος και της νομοθεσίας. Το δημόσιο συμφέρον μπορεί να συμπίπτει εν όλω ή εν μέρει με τα ιδιωτικά ή να συγκρούεται με αυτά. Δεδομένου ότι, κατά το Σύνταγμα, η αξία του ανθρώπου είναι το ύψιστο συνταγματικό δικαίωμα,[32] κατά την επιδίωξη του δημοσίου συμφέροντος στις διάφορες εκφάνσεις του, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και τα δικαιώματα και έννομα συμφέροντα των κατ’ ιδίαν μελών της κοινωνίας, αφού η ικανοποίησή τους ανήκει στα δημόσια καθήκοντα.[33] Τέλος, η διοίκηση είναι ενεργός, δηλαδή υλοποιεί κατά συγκεκριμένο τρόπο αυτό που αποφασίζει γενικά και αφηρημένα ο νομοθέτης και προγραμματίζει η πολιτική εξουσία. Από την υλοποίηση αυτή απορρέουν και καθήκοντα που δεν περιγράφονται πάντοτε ρητώς στις εφαρμοστέες νομοθετικές διατάξεις, όπως η κατασκευή οδών, η συντήρηση κοινωνικών δομών, η προώθηση καλλιτεχνικών προσπαθειών. Συναφώς η διοίκηση μπορεί και οφείλει να διαμορφώνεται δημιουργικά, αναπτύσσοντας πρωτοβουλίες, αρκεί να παραμένει εντός των ορίων του νόμου και των οδηγιών της κυβέρνησης.[34]

Β. Ετερόκλιτοι φορείς άσκησής της

11. Το εύρος και το πολυσχιδές της διοικητικής δραστηριότητας αντικατοπτρίζεται στο ετερόκλιτο των φορέων που την ασκούν, δηλαδή, κατά σχηματική και απλουστευτική ορολογία, στη διοίκηση υπό οργανική έννοια. Αυτή περιλαμβάνει, κατ’ αρχάς, τα νομικά πρόσωπα δημόσιου δικαίου, που αποτελούν τον εν στενή εννοία δημόσιο τομέα,[35] ο οποίος καλύπτει μόνον οντότητες που διέπονται από το δημόσιο δίκαιο. Πρόκειται για το Δημόσιο, τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου ειδικών σκοπών (ΝΠΔΔ). Περαιτέρω, η διοικητική δραστηριότητα μπορεί να ασκηθεί και από νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου (ΝΠΙΔ), ιδρυματικού ή σωματειακού χαρακτήρα, όπως ο Εθνικός Οργανισμός Δημόσιας Υγείας (ΕΟΔΥ),[36] ο Ελληνικός Γεωργικός Οργανισμός-ΔΗΜΗΤΡΑ (ΕΛΓΟ-ΔΗΜΗΤΡΑ),[37] ο Οργανισμός Πληρωμών και Ελέγχου Κοινοτικών Ενισχύσεων Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΟΠΕΚΕΠΕ).[38] Τα μορφώματα αυτά διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο, αλλά έχουν δημιουργηθεί με κρατικούς πόρους και υπόκεινται στην εποπτεία του Δημοσίου ή κάποιου ΟΤΑ. Η επιλογή της μιας ή της άλλης νομικής μορφής είναι, συχνά, συγκυριακή.[39] Έτσι, το Εθνικό Ίδρυμα Ερευνών είναι ΝΠΙΔ, ενώ το Εθνικό Κέντρο Κοινωνικών Ερευνών[40] είναι ΝΠΔΔ. Διοικητικό έργο ασκούν και οι λεγόμενες δημόσιες επιχειρήσεις, δηλαδή ΝΠΙΔ που έχουν συνήθως τη μορφή ανώνυμων εταιρειών στις οποίες το ελληνικό Δημόσιο δύναται να ασκεί άμεσα ή έμμεσα αποφασιστική επιρροή, λόγω της συμμετοχής του στο μετοχικό τους κεφάλαιο ή της χρηματοοικονομικής συμμετοχής του ή των κανόνων που τις διέπουν.[41] Όσες από τις παραπάνω εταιρείες έχουν μετοχές εισηγμένες στο χρηματιστήριο τελούν σε πιο χαλαρή σχέση με το Δημόσιο και βρίσκονται εκτός του, κατά τις ισχύουσες κάθε φορά διατάξεις, ευρύτερου δημόσιου τομέα. Η τελευταία αυτή έννοια, παρά τη ρευστότητα και την ελαστικότητά της, είναι κομβική για την κατανόηση της διοικητικής λειτουργίας.

12. Κοινά χαρακτηριστικά των παραπάνω μορφωμάτων, δημόσιου και ιδιωτικού δικαίου, είναι ότι, πρώτον, εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον και, δεύτερον, έχουν κάποια σύνδεση με το Δημόσιο. Μια κατηγοριοποίηση των φορέων αυτών επιχειρήθηκε με τη διαμόρφωση της έννοιας του δημόσιου ή ευρύτερου δημόσιου τομέα, ο οποίος περιλαμβάνει σημαντικό αριθμό από τις παραπάνω οντότητες. Ειδικότερα, το γεγονός ότι μεγάλα τμήματα της διοικητικής λειτουργίας ασκούνται, εκτός από τα ΝΠΔΔ, από διάφορα είδη ΝΠΙΔ είχε ως συνέπεια την εισαγωγή στην έννομη τάξη της ως άνω έννοιας. Στα άρθρα 14, παρ. 9[42] και 103, παρ. 7[43] του Συντάγματος απαντά ο όρος «ευρύτερος δημόσιος τομέας», ενώ σε μεγάλο αριθμό νομοθετημάτων που ρυθμίζουν τμήματα της κρατικής οργάνωσης και δραστηριότητας οριοθετείται η συγγενής έννοια του δημόσιου τομέα για τους σκοπούς του εκάστοτε κειμένου. Σχηματικά και απλουστευτικά, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ο δημόσιος τομέας περιλαμβάνει φορείς στην οργάνωση και δράση των οποίων ασκεί επιρροή το Δημόσιο.

13. Η πρώτη οριοθέτηση του δημόσιου τομέα έγινε με το άρθρο 9, παρ. 1, του Ν. 1232/1982,[44] το οποίο ερμηνεύθηκε αυθεντικά με τη διάταξη του άρθρου 1, παρ. 6 του Ν. 1256/1982.[45] Η ένταξη θυγατρικών ανώνυμων εταιρειών που απλώς ελέγχονται έμμεσα από τα ΝΠΔΔ ή ΝΠΙΔ τα οποία επιχορηγούνται από το Δημόσιο καταδεικνύει την επιθυμία του νομοθέτη να καλύψει κάθε μόρφωμα που συντηρείται από το δημόσιο χρήμα.[46] Η χρήση παραδειγμάτων στο κείμενο του νόμου υποδηλώνει την αμηχανία του νομοθέτη και τη δυσκολία να οριστεί ο δημόσιος τομέας. Τα μορφώματα που ανήκουν στον ευρύτερο δημόσιο τομέα καθορίζονται και από μεταγενέστερα νομοθετήματα,[47] η οριοθέτηση, δε, αυτή μεταβάλλεται ανάλογα με το πεδίο εφαρμογής του εκάστοτε νόμου. Συνεκδοχικά, από το σύνολο των σχετικών νομοθετημάτων, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι «δημόσιος τομέας είναι το ιδιαίτερο νομικό καθεστώς που προκύπτει από επιμέρους νομοθετήματα τα οποία αφορούν σε περιορισμούς προσήκοντες ή συναφείς προς την έννοια της δημόσιας υπηρεσίας και αναγόμενους είτε στην πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού τους είτε στην απόκτηση και χρήση πόρων, προς επίτευξη του δημόσιου σκοπού τον οποίον επιδιώκουν».[48] Προκειμένου να διασφαλιστεί μεγαλύτερη ευελιξία των φορέων που ασκούσαν ορισμένες διοικητικές λειτουργίες, προβλέφθηκε η δυνατότητα εξαίρεσης ΝΠΙΔ από τον δημόσιο τομέα και από την εφαρμογή ρητά καθοριζόμενων νόμιμων περιορισμών.[49] Ομοίως για την εξασφάλιση ευελιξίας και αποτελεσματικότητας ορισμένων οντοτήτων, οι ιδρυτικοί νόμοι ανωνύμων εταιρειών που ανήκουν στο Δημόσιο, όπως το Ταμείο Αξιοποίησης της Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου (ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ), η Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας (ΕΕΣΥΠ ΑΕ) ή η Εταιρεία Υδρευσης και Αποχέτευσης Πρωτευούσης ΑΕ (ΕΥΔΑΠ ΑΕ), προβλέπουν ότι τα οικεία μορφώματα δεν ανήκουν στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, με συνέπεια να μην υπόκεινται στις παραπάνω δεσμεύσεις. Νεότερα νομοθετήματα περιέχουν άλλες κατηγοριοποιήσεις των παραπάνω φορέων, βάσει διαφορετικών, κατά περίπτωση, κριτηρίων.[50] Επιβάλλεται η επισήμανση, ήδη από το σημείο αυτό, ότι, παρά τη μεγάλη ποικιλία των παραπάνω μορφωμάτων που ασκούν τη διοίκηση υπό λειτουργική έννοια και, ανεξαρτήτως του τυχόν ιδιωτικού προσωπείου τους, συνδέονται οργανικά με το Δημόσιο, σε κάποιες περιπτώσεις, που διαρκώς αυξάνονται, διοικητικό έργο ασκείται, βάσει ειδικής κανονιστικής πρόνοιας, και από ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, τα οποία δεν συνδέονται με το κράτος πέρα από την πράξη ή τη σύμβαση ανάθεσης του συγκεκριμένου έργου.[51]

ΙΙΙ. Τυπολογία του διοικητικού έργου

14. Ανεξάρτητα από τους φορείς στους οποίους ανατίθεται, η διοίκηση που συγκεντρώνει τα παραπάνω χαρακτηριστικά αποκαλείται κυριαρχική διοίκηση, είναι, δε, η τυπική εκδήλωση μιας διάστασης της κρατικής εξουσίας που πηγάζει από τη λαϊκή κυριαρχία[52]. Βάσει του είδους της δραστηριότητας και των επιδιωκόμενων σκοπών δημόσιου συμφέροντος, η κυριαρχική διοίκηση διακρίνεται παραδοσιακά σε τρεις τύπους: περιοριστική, παροχική και ρυθμιστική. Η διάκριση στηρίζεται στα κυρίαρχα χαρακτηριστικά της κάθε δραστηριότητας. Διευκρινίζεται ότι οι τύποι αυτοί δεν εμφανίζονται αμιγείς στην πράξη, αλλά σχεδόν πάντοτε συμπλέκονται μεταξύ τους.

Α. H περιοριστική διοίκηση

15. Πρόκειται για τον παραδοσιακό τύπο της κυριαρχικής διοίκησης (police administrative, Eingriffsverwaltung ή Ordnungsverwaltung[53]), με κύριο έργο την τήρηση της δημόσιας τάξης. Στη Γαλλία και στη Γερμανία χρησιμοποιείται, συναφώς, ο λατινικής προέλευσης όρος police και Polizei που υποδηλώνει τη διοικητική δραστηριότητα στα αρχικά της στάδια, στο πλαίσιο του Κράτους-χωροφύλακα, η οποία περιοριζόταν στην τήρηση της τάξης και της ασφάλειας και στον ατομικό καθορισμό και τη συλλογή των φόρων. Πρόκειται για δράσεις που εμπίπτουν στον σκληρό πυρήνα της κρατικής εξουσίας ως έκφραση κυριαρχίας (activités régaliennes), αποτελούν την πρωταρχική και κύρια λειτουργία της και, κατ’ αρχήν, δεν μπορούν να ασκηθούν από ιδιώτες. Στη δραστηριότητα αυτή εντάσσονται, σήμερα, τα αστυνομικά καθήκοντα, όπως η ρύθμιση της κυκλοφορίας και η τήρηση της δημόσιας τάξης,[54] ο έλεγχος των οικονομικών δραστηριοτήτων, ο έλεγχος τήρησης της πολεοδομικής και περιβαλλοντικής νομοθεσίας,[55] η βεβαίωση και συλλογή των φόρων και η αντιμετώπιση των κρίσεων. Η πρόσφατη πανδημία έθεσε πάλι στο προσκήνιο τον κλασικό αυτόν τύπο διοίκησης. Όπως αναφέρει χαρακτηριστικά ο Β. Σκουρής, «με την πανδημία σήμανε η ώρα της διοίκησης, διότι κλήθηκε νa αντιμετωπίσει μία πρωτόγνωρη υγειονομική κρίση με τη χρήση των καθιερωμένων μέσων λειτουργίας της».[56] Η περιοριστική διοίκηση ασκείται με τη χρήση κυριαρχικών μέσων, δηλαδή με τη μονομερή επιβολή υποχρεώσεων και, σε ορισμένες περιπτώσεις, καταναγκασμού. Συνεπάγεται επέμβαση στην ιδιωτική σφαίρα και περιορισμό θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως της ελευθερίας και της ιδιοκτησίας του ατόμου. Για τον λόγο αυτόν, στο πλαίσιο της περιοριστικής διοίκησης, αποκτά θεμελιώδη σημασία ο ακριβής καθορισμός, αφενός, του εύρους των εξουσιών των φορέων που την ασκούν και, αφετέρου, του περιεχομένου των ατομικών δικαιωμάτων και των συνταγματικώς ανεκτών περιορισμών τους. Αυτήν ακριβώς τη λειτουργία επιτελεί το διοικητικό δίκαιο, το οποίο καθίσταται έτσι το «δίκαιο των εφαρμοσμένων ατομικών δικαιωμάτων».[57]

Β. Η παροχική διοίκηση

16. Η παροχική διοίκηση αποτελεί μετάφραση του γερμανικού όρου Leistungsverwaltung, ο οποίος δεν απαντά στην ελληνική νομοθεσία ή νομολογία.[58] Αντιστοιχεί στη διεύρυνση των αποστολών του κράτους, το οποίο σταδιακά εξελίσσεται σε κράτος-πρόνοια. Πρόκειται για τη δραστηριότητα που συνίσταται στην παροχή αγαθών ή υπηρεσιών ζωτικής σημασίας για τους ιδιώτες. Παροχική διοίκηση είναι η διαχείριση των δημόσιων πραγμάτων (οδών, πλατειών, αιγιαλού, λιμένων), που διασφαλίζει την κοινοχρησία τους, η εκπαίδευση, η περίθαλψη, η κοινωνική ασφάλιση, δηλαδή δραστηριότητες που έχουν κοινωνικό χαρακτήρα. Όσον αφορά τους φορείς που ασκούν την ως άνω δραστηριότητα, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι, κατά κανόνα, αυτή ανατίθεται σε ΝΠΔΔ, χωρίς να αποκλείονται οι εξαιρέσεις.[59] Στην παροχική διοίκηση ανήκουν και δραστηριότητες που έχουν εμπορικό ή βιομηχανικό χαρακτήρα,[60] όπως η παραγωγή, μεταφορά και διανομή ηλεκτρικής ενέργειας, οι τηλεπικοινωνίες, οι συγκοινωνίες, η ύδρευση και αποχέτευση,[61] οι ραδιοτηλεοπτικές εκπομπές.[62] Οι παραπάνω δραστηριότητες εκπληρώνουν σημαντικές υποχρεώσεις του κοινωνικού κράτους δικαίου που, κατά το Σύνταγμα, υπέχει ο νομοθέτης και, στη συνέχεια, η εκτελεστική εξουσία. Παροχική διοίκηση συνιστά και η δραστηριότητα της ενίσχυσης τομέων της εθνικής οικονομίας, όπως είναι ο τουρισμός,[63] καθώς και της επιχειρηματικότητας.[64]

17. Σκοπός της παροχικής διοίκησης είναι όχι απλώς η παροχή των αγαθών και υπηρεσιών καθ’ εαυτήν, η οποία θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί και από τους ιδιώτες, αλλά, πρώτον, η σε κάθε περίπτωση εξασφάλιση της παροχής των εν λόγω ζωτικής σημασίας αγαθών και υπηρεσιών και, δεύτερον, η προσφορά τους σε ανεκτούς όρους, τους οποίους δεν μπορεί να διασφαλίσει πάντοτε ο νόμος της προσφοράς και της ζήτησης, ούτε η νομοθεσία περί ελεύθερου ανταγωνισμού, ούτε η έμμεση κρατική επιρροή επί της οικονομίας. Σύμφωνα με τη σχετική νομολογία, υφίσταται ανάγκη για παροχική διοίκηση μόνο λόγω της ανεπάρκειας των παρεχόμενων υπό καθεστώς ελεύθερου ανταγωνισμού υπηρεσιών.[65] Πολλές από τις θεμελιώδεις ανάγκες του κοινωνικού συνόλου, όπως η διατροφή, η ένδυση ή η κατοικία, ικανοποιούνται αποκλειστικά ή στην πλειονότητά τους από την αγορά.[66]

Γ. Η έννοια της δημόσιας υπηρεσίας ως έκφανση της παροχικής διοίκησης

i) Οριοθέτηση της δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια

18. Στην ελληνική έννομη τάξη, η παροχική διοίκηση αποδίδεται ως δημόσια υπηρεσία κατά τη λειτουργική του όρου έννοια. Πρόκειται για έννοια γαλλικής προέλευσης (service public), με την επισήμανση, πάντως, ότι, στο γαλλικό διοικητικό δίκαιο, η δημόσια υπηρεσία έχει μεγαλύτερη εμβέλεια, αφού διαπνέει το σύνολο της κρατικής οργάνωσης και λειτουργίας, καλύπτει δηλαδή τόσο την περιοριστική διοίκηση[67] όσο και τη δικαιοσύνη. Έτσι γίνεται λόγος για τη δημόσια υπηρεσία της εθνικής άμυνας, της συλλογής των φόρων ή της δικαιοσύνης, που αποτελούν βασικές αποστολές του κράτους, οι οποίες δεν μπορούν να εκπληρωθούν από ιδιώτες. Και στην ελληνική έννομη τάξη δεν λείπουν οι απόψεις περί ευρείας αντίληψης της δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια. Κατά τον Προκόπη Παυλόπουλο, δημόσια υπηρεσία είναι η lato sensu κρατική δραστηριότητα, η οποία αποσκοπεί στην εξυπηρέτηση συγκεκριμένου και θεσμικώς οριοθετημένου δημόσιου συμφέροντος υπό καθεστώς δημοσίου δικαίου, το οποίο αντιστοιχεί όχι μόνο στη χρήση προνομίων δημόσιας εξουσίας αλλά και στην ανάληψη ιδιαίτερων δημόσιου δικαίου υποχρεώσεων.[68] Ομοίως, στην αιτιολογική έκθεση του Ν. 4622/2019, για το επιτελικό κράτος,[69] αναφέρεται ότι η εξασφάλιση της παροχής ποιοτικών δημόσιων υπηρεσιών είναι ο σημαντικότερος λόγος ύπαρξης ενός κράτους και αποτελεί τον πυρήνα νομιμοποίησής του από τους πολίτες.

19. Συνηθέστερα, πάντως, ο όρος δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια[70] χρησιμοποιείται, τόσο σε επίπεδο θετικού δικαίου όσο και στη θεωρία, για τις δραστηριότητες που εξυπηρετούν ζωτικές ανάγκες των πολιτών και έχουν είτε κοινωνικό (εκπαίδευση, περίθαλψη, κοινωνική ασφάλιση, προαγωγή του πολιτισμού και της τέχνης) είτε βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα (ενέργεια, ύδρευση, μεταφορές, συγκοινωνίες, επικοινωνίες, ραδιοτηλεόραση). Πρόκειται για τη δραστηριότητα φορέων που συνδέονται με το Κράτος,[71] η οποία έχει ως αντικείμενο την παροχή αγαθών ή υπηρεσιών προς τους ιδιώτες για την ικανοποίηση ζωτικών αναγκών τους,[72] που καθορίζονται κάθε φορά από την έννομη τάξη: παροχή εκπαίδευσης, ιατρο-φαρμακευτικής περίθαλψης, κοινωνικής ασφάλισης, πολιτιστικών και καλλιτεχνικών αγαθών, εξασφάλιση συγκοινωνιών, ηλεκτρικής ενέργειας, ταχυδρομικών υπηρεσιών, ύδρευσης.[73]Η λειτουργική έννοια της δημόσιας υπηρεσίας συνδέεται με την έννοια του δημόσιου συμφέροντος, δηλαδή της ωφέλειας για το κοινωνικό σύνολο. Κατά γενική αρχή του δημόσιου δικαίου, αναγνωρίζεται στις αρμόδιες αρχές, κατά την άσκηση της κανονιστικής τους εξουσίας, ελευθερία επιλογής, εντός των ορίων του νόμου, της οργανωτικής μορφής των φορέων στους οποίους ανατίθεται η άσκηση δραστηριότητας, που έχει αναχθεί από τον νόμο σε αντικείμενο δημόσιας υπηρεσίας με λειτουργική έννοια.[74] Κατά πάγια νομολογία, οι δημόσιες υπηρεσίες υπό λειτουργική έννοια οργανώνονται είτε α) με τη μέθοδο της απευθείας διαχείρισης από το κράτος, δηλαδή ως οργανωτικές δομές ενταγμένες στο Δημόσιο ή στις  αποκεντρωμένες μονάδες του, οπότε αποτελούν (αυτοτελείς) δημόσιες υπηρεσίες και υπό οργανική έννοια,[75] είτε β) με τη μέθοδο της ίδρυσης χωριστού ΝΠΔΔ ή  ΝΠΙΔ το οποίο εντάσσεται στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, είτε γ) με τη μέθοδο της εκχώρησης της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας σε ιδιώτη, φυσικό ή νομικό πρόσωπο, μέσω σύμβασης παραχώρησης.[76]

20. Η έννομη τάξη προσδιορίζει ποιες είναι κάθε φορά οι ζωτικές ανάγκες των διοικουμένων/ιδιωτών που πρέπει να εξυπηρετούνται από τη δραστηριότητα του Δημοσίου ή υπό την εποπτεία του. Ακριβέστερα, το ερώτημα που ανακύπτει είναι σε ποιες δραστηριότητες πρέπει να επιβληθούν «υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας». Τούτο σημαίνει ότι πρέπει να ασκηθούν είτε από το ίδιο το Κράτος ή άλλα δημόσια μορφώματα ή υπό την εποπτεία και την εγγύησή του. Πριν απ’ όλα, το ίδιο το Σύνταγμα ανάγει συγκεκριμένους σκοπούς σε επιδίωξη του κράτους, όπως είναι η εκπαίδευση, η υγεία και η κοινωνική ασφάλιση. Η κύρια όμως πηγή δημόσιων σκοπών είναι ο νομοθέτης, ο οποίος εκφράζει κάθε φορά τις πολιτικές επιλογές της κυβερνητικής πλειοψηφίας ως προς τις ανάγκες που το Κράτος οφείλει να καλύπτει. Επομένως, με την εξαίρεση των δημόσιων υπηρεσιών που έχουν συνταγματική πρόβλεψη, όπως η παιδεία (άρθρο 16 του Συντάγματος), η περίθαλψη (άρθρο 21 του Συντάγματος) και η κοινωνική ασφάλιση (άρθρο 22, παρ. 5 του Συντάγματος), οι άλλες υπάρχουν μόνο στο μέτρο που τις υιοθετεί η εκάστοτε κυβερνητική πλειοψηφία στο Κοινοβούλιο. Το άρθρο 23, παρ. 2, τρίτο εδάφιο του Συντάγματος αναφέρεται στις «επιχειρήσεις δημόσιου χαρακτήρα ή κοινής ωφέλειας που η λειτουργία τους έχει ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου». Ο προσδιορισμός των επιχειρήσεων αυτών ανήκει στον νομοθέτη. Επισημαίνεται, συναφώς, ότι, στα πεδία των υπηρεσιών των οποίων η κυκλοφορία έχει απελευθερωθεί στο πλαίσιο του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η ευχέρεια του εθνικού νομοθέτη περιορίζεται. Έτσι, στο πεδίο των ενδοθαλάσσιων μεταφορών, γίνεται δεκτό ότι μόνον η ανεπάρκεια των παρεχόμενων υπό καθεστώς ελεύθερου ανταγωνισμού υπηρεσιών τακτικών μεταφορών δημιουργεί πραγματική ανάγκη για την επιβολή υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας βάσει συστήματος προηγούμενης διοικητικής άδειας.[77] Ως υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας νοούνται εκείνες, τις οποίες οι πλοιοκτήτες δεν θα ανελάμβαναν στη ίδια έκταση ή με τους αυτούς όρους, εάν ελάμβαναν υπόψη αποκλειστικά τα δικά τους εμπορικά συμφέροντα.[78]

21. Τον ευέλικτο χαρακτήρα της έννοιας της δημόσιας υπηρεσίας καταδεικνύει η μεταβολή των αντιλήψεων όχι μόνο του νομοθέτη αλλά και του δικαστή. Έτσι, έγινε δεκτό ότιοι αλλοδαπές αεροπορικές επιχειρήσεις που λειτουργούσαν στην Ελλάδα παρέχουν δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια,[79]εφόσον η δραστηριτηςά τους εξυπηρετεί στοιχειώδεις/βασικές ανάγκες του κοινωνικού συνόλου, πράγμα που επιβάλλει την υποχρέωση της συνδικαλιστικής οργάνωσης του προσωπικού τους να διαθέτει προσωπικό ασφαλείας σε περίπτωση απεργίας του.[80] Είναι προφανές ότι, όταν οι σχετικές ανάγκες των ιδιωτών ικανοποιούνται πλήρως υπό καθεστώς ελεύθερου ανταγωνισμού, όπως συμβαίνει σήμερα, δεν υπάρχει ανάγκη κρατικής παρέμβασης υπό τη μορφή της παροχικής διοίκησης, δηλαδή της δημόσιας υπηρεσίας.

Δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια είναι και η δημόσια ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία που συνίσταται στην παροχή αξιόπιστων και έγκυρων πληροφοριών στο κοινωνικό σύνολο, στην ενημέρωση των πολιτών σε όλα τα σημεία της επικράτειας με τρόπο αντικειμενικό, πολυφωνικό και με βάση τις αρχές της ισοπολιτείας και του σεβασμού και της διακίνησης όλων των ιδεών και απόψεων που αναπτύσσονται σε μια πλουραλιστική δημοκρατική κοινωνία. Κατά την νομολογία, για την άσκηση της εν λόγω δημόσιας υπηρεσίας δεν απαιτείται από το Σύνταγμα η ίδρυση και λειτουργία δημόσιου φορέα ραδιοτηλεόρασης.[81]

Η  ύδρευση και αποχέτευση συνιστούν επίσης δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια, την οποία, όμως, μπορεί να παρέχει όχι ο οποιοσδήποτε ιδιώτης αλλά μόνο δημόσια επιχείρηση που λειτουργεί υπό καθεστώς ιδιωτικού δικαίου. Με άλλα λόγια, επειδή πρόκειται για υπηρεσία κοινής ωφέλειας «απολύτως ζωτικής σημασίας για τον πληθυσμό», το Συμβούλιο της Επικρατείας είναι ιδιαίτερα αυστηρό όσον αφορά το νομικό καθεστώς του παρόχου, δεχόμενο ότι είναι συνταγματικώς επιβεβλημένος ο έλεγχός του από το Ελληνικό Δημόσιο, όχι απλώς με την άσκηση εποπτείας επ’ αυτού, αλλά και με τη διατήρηση της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου του.[82] Περαιτέρω, ο χαρακτήρας της δημόσιας επιχείρησης αναιρείται στην περίπτωση αποξένωσης του Ελληνικού Δημοσίου από τον έλεγχο της ανώνυμης εταιρείας και της κατ’ ουσίαν ιδιωτικοποίησής της, δηλαδή της συγκέντρωσης σε ιδιώτες επενδυτές του ποσοστού μετοχικού κεφαλαίου που εξασφαλίζει ιδιοκτησιακό έλεγχο.[83] Ο αυστηρός έλεγχος ως προς τις απαιτήσεις της δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα της ύδρευσης οφείλεται, ίσως, και στο γεγονός ότι ο ίδιος φορέας διαχειρίζεται το μονοπωλιακό δίκτυο και ταυτόχρονα παρέχει την υπηρεσία στο κοινό. Δεν αρκεί η ρυθμιστική εποπτεία από το κράτος,[84] αλλά, κατά την Ολομέλεια του Δικαστηρίου, απαιτείται ιδιοκτησιακός έλεγχος. Ανακύπτει το ερώτημα αν η θέσπιση της νέας Ρυθμιστικής Αρχής Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων, που φιλοδοξεί να καλύψει το κενό της έλλειψης κρατικής εποπτείας στον τομέα της ύδρευσης, θα μπορούσε να επηρεάσει τη στάση του Δικαστηρίου.[85]

Αντίθετα, στην περίπτωση της ηλεκτρικής ενέργειας, που αποτελεί, όπως ακριβώς και η ύδρευση, «υπηρεσία κοινής ωφελείας απολύτως ζωτικής σημασίας», η επιβαλλόμενη από την οδηγία 2009/72/ΕΚ[86] διάσπαση της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας,[87] της διαχείρισης του δικτύου μεταφοράς της[88] και του δικτύου διανομής της[89] και η ανάθεσή τους σε διαφορετικούς φορείς, επιτρέπει τη δραστηριοποίηση στην αγορά ιδιωτών εμπόρων ως παραγωγών ηλεκτρικής ενέργειας. Αυτό σημαίνει ότι στις αγορές παραγωγής και προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας δραστηριοποιείται, εκτός της ΔΕΗ, δηλαδή του αρχικού μονοπωλιακού κρατικού φορέα,[90] και οποιοσδήποτε ιδιώτης λάβει την προβλεπόμενη στον νόμο άδεια,[91] πράγμα που διασφαλίζει την επαρκή κάλυψη των αναγκών για την εν λόγω υπηρεσία. Ομοίως, δεν προβλέπεται πλέον ανώτατο ποσοστό μετοχικού κεφαλαίου της ΔΕΗ ΑΕ που πρέπει να κατέχει το Ελληνικό Δημόσιο.

22. Χαρακτηριστικό παράδειγμα της μεταβολής των απόψεων του νομοθέτη ως προς τον τρόπο οργάνωσης μιας δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια αποτελεί το συγκοινωνιακό έργο.[92] Το έργο αυτό παραχωρήθηκε, στη μεν περιοχή Αθηνών-Πειραιώς και περιχώρων, στις Συγκοινωνιακές Επιχειρήσεις (ΣΕΠ), οι οποίες συστήθηκαν, βάσει του Ν. 2078/92, με απόφαση του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών, με υποχρεωτικά μέλη (μετόχους) τους αυτοκινητιστές δικαιούχους στους οποίους παρασχέθηκαν δικαιώματα θέσης σε κυκλοφορία λεωφορείων αυτοκινήτων δημόσιας χρήσης, ενώ στη Θεσσαλονίκη παραχωρήθηκε στον ΟΑΣΘ, ΝΠΙΔ συσταθέν με το ΝΔ 3721/1957, ως αποκλειστικό προνόμιο. Επιβάλλεται η επισήμανση ότι η άσκηση αυτής της δραστηριότητας από τους παραπάνω ιδιωτικούς φορείς δεν ήταν αποτέλεσμα της συνταγματικώς κατοχυρωμένης, ως ατομικού δικαιώματος, οικονομικής ελευθερίας και ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας από επιχειρήσεις που μπορούσαν να ιδρυθούν ελεύθερα με οποιαδήποτε νομική μορφή προς ενάσκηση του έργου αυτού ως επιχειρηματικής δραστηριότητας, αλλά αποτελούσε παροχή υπηρεσίας για την εξυπηρέτηση ζωτικών αναγκών των πολιτών, την οποία το Δημόσιο ή ο οικείος ΟΤΑ ανέθεσε σε ιδιώτες.[93] Στη συνέχεια, μεταβλήθηκαν οι αντιλήψεις του νομοθέτη, δηλαδή της κυβερνητικής πλειοψηφίας, ως προς τον καλύτερο, για το συμφέρον του κοινωνικού συνόλου, τρόπο εκτέλεσης του συγκοινωνιακού έργου, το οποίο, πάντως, παρέμεινε αντικείμενο δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια. Έτσι, με τις διατάξεις του Ν. 2175/1993, ιδρύθηκε ΝΠΙΔ, που συνιστούσε δημόσια επιχείρηση κοινωφελούς χαρακτήρα, με την επωνυμία Οργανισμός Αστικών Συγκοινωνιών Αθηνών (ΟΑΣΑ), στο οποίο και ανατέθηκε η εκτέλεση του έργου αυτού, αφού αφαιρέθηκε από τις ΣΕΠ.[94]Στο ίδιο πνεύμα, είκοσι χρόνια αργότερα, με τις διατάξεις του Ν. 4482/2017, αφαιρέθηκε το παραχωρηθέν, δημόσιας φύσης, προνόμιο της αποκλειστικής εκτέλεσης του συγκοινωνιακού έργου στη Θεσσαλονίκη από τον ΟΑΣΘ με τη λύση της μεταξύ αυτού και του Ελληνικού Δημοσίου σύμβασης και την εξαγορά του από το Δημόσιο. Ταυτοχρόνως, με τις διατάξεις του ίδιου νόμου, ανατέθηκε το συγκοινωνιακό έργο που εκτελούσε ο ΟΑΣΘ σε κρατικό ΝΠΙΔ(Α.ΣΥ.Θ. Α.Ε.). Η αφαίρεση του, κατά παραχώρηση ασκουμένου από ιδιωτικό φορέα, προνομίου της αποκλειστικής εκμετάλλευσης συγκοινωνιακού έργου και η ανάθεσή του σε κρατικό ΝΠΙΔ αφορά στην οργάνωση και λειτουργία δημόσιας υπηρεσίας υπό ουσιαστική έννοια.[95]

23. Δεδομένου ότι το κύριο χαρακτηριστικό της δραστηριότητας που συνιστά δημόσια υπηρεσία και, συνακολούθως, διοίκηση υπό λειτουργική έννοια, είναι η εξυπηρέτηση ζωτικών αναγκών των πολιτών από φορείς που συνδέονται με το Κράτος, θα μπορούσε να ενταχθεί στην κατηγορία αυτή και η υλοποίηση μεγάλων έργων, η οποία ανατέθηκε σε εξειδικευμένους φορείς, που συστάθηκαν με τη μορφή ανωνύμων εταιρειών και υπάγονταν στην εποπτεία του αντίστοιχου Υπουργείου, στο οποίο ανήκε το μετοχικό τους κεφάλαιο. Με τον Ν. 2229/1994, περί τροποποίησης και συμπλήρωσης του Ν. 1418/1984, θεσμοθετήθηκε το πλαίσιο των ανωνύμων εταιρειών του Δημοσίου, σύμφωνα µε το οποίο «µπορούν να ιδρύονται ΝΠΙΔ χωριστά για κάθε μεγάλο έργο ύψους άνω των είκοσι πέντε δισεκατοµµυρίων (25.000.000.000) δραχμών µε τη μορφή ανώνυµης εταιρείας».[96] Οι εν λόγω ανώνυμες εταιρείες, κατά ρητή πρόβλεψη του νόμου, δεν υπάγονταν στην κατηγορία των οργανισμών και επιχειρήσεων του δημόσιου τομέα,[97] ούτε στις διατάξεις που διέπουν εταιρείες που ανήκουν έµµεσα ή άμεσα στο ∆ηµόσιο. Ορίζονταν ως επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας, διεπόμενες από το θεσμικό και νομικό πλαίσιο των εταιρειών του ιδιωτικού τομέα. Η παραπάνω πρακτική οφειλόταν στη διαπίστωση ότι, σε εξειδικευμένους τομείς, ανέκυπταν σοβαρές δυσκολίες, λόγω των αυστηρών απαιτήσεων τήρησης, εκ μέρους των υπηρεσιών των Υπουργείων, των κανόνων Δημόσιου Λογιστικού, που προκαλούσαν μακρές και δυσανάλογες καθυστερήσεις, με συνέπεια τον κίνδυνο απώλειας κοινοτικών κονδυλίων και εθνικών πόρων. Στην κατηγορία των ανώνυμων εταιρειών στις οποίες ανατέθηκαν μεγάλα έργα ανήκαν, ενδεικτικά, η ΑΤΤΙΚΟ ΜΕΤΡΟ ΑΕ,[98] η «ΕΓΝΑΤΙΑ Ο∆ΟΣ ΑΕ» και η ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ ΑΕ.[99] Με μεταγενέστερα νομοθετήματα, οι εταιρείες αυτές εντάχθηκαν στο πεδίο εφαρμογής του Κεφαλαίου Α΄ του Ν. 3429/2005.[100]

24. Δυσκολότερη φαίνεται η ένταξη στην κατηγορία της δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια της διαχειριστικής δραστηριότητας, η οποία ανατίθεται, για συγκεκριμένους κάθε φορά λόγους δημόσιου συμφέροντος, σε ΝΠΙΔ με τη μορφή ανώνυμων εταιρειών, τα οποία ανήκουν εξ ολοκλήρου ή κατά πλειοψηφία στο Δημόσιο, όπως το Ταμείο Αξιοποίησης της Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου (ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ),[101] η Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίου (ΕΤΑΔ ΑΕ),[102] η Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας ΑΕ (ΕΕΣΥΠ),[103] το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΤΧΣ),[104] η Ελληνική Διαχειριστική Εταιρία Υδρογονανθράκων και Ενεργειακών Πόρων[105] και οι Εταιρίες Αξιοποίησης και Διαχείρισης Περιουσίας των ΑΕΙ.[106] Πρόκειται για δραστηριότητα που δυστροπεί στην υπαγωγή στις κλασικές κατηγορίες της διοικητικής λειτουργίας. Το ΤΑΙΠΕΔ, ίσως το πιο δυναμικό από τα παραπάνω μορφώματα, έχει ως αποκλειστικό σκοπό την αξιοποίηση περιουσιακών στοιχείων της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, καθώς και περιουσιακών στοιχείων ΝΠΔΔ ή των δημοσίων επιχειρήσεων, των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου, άμεσα ή έμμεσα, στο Δημόσιο ή σε ΝΠΔΔ, σύμφωνα με τις επικρατούσες συνθήκες της αγοράς και με εγγυήσεις πλήρους διαφάνειας, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι των εσόδων. Λειτουργεί σύμφωνα με τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, διέπεται από τις διατάξεις της νομοθεσίας περί ΑΕ, δεν υπάγεται στην κατηγορία των οργανισμών και επιχειρήσεων του ευρύτερου δημόσιου τομέα και δεν εφαρμόζονται σε αυτό οι διατάξεις που διέπουν εταιρείες που ανήκουν άμεσα ή έμμεσα στο Δημόσιο. Το προϊόν αξιοποίησης χρησιμοποιείται αποκλειστικά για την αποπληρωμή του δημόσιου χρέους προς αποκατάσταση της αξιοπιστίας της χώρας. Στην ευρεία αυτή κατηγορία δημόσιας υπηρεσίας θα μπορούσε να ενταχθεί και η δραστηριότητα φορέων με αποστολή την επιτάχυνση της αναπτυξιακής διαδικασίας, που λειτουργούν για την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος και κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, όπως η Ελληνική Εταιρεία Επενδύσεων και Εξωτερικού Εμπορίου ΑΕ,[107]που δεν ανήκει στο Δημόσιο ή στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, και η Μονάδα Οικονομικής Διαχείρισης του Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης (ΜΟΔ ΑΕ),[108] που αποτελεί, αντίθετα, ανώνυμη εταιρεία μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα του ευρύτερου δημόσιου τομέα.^[109]

ii) Οι αρχές που διέπουν τη δημόσια υπηρεσία

25. Η δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια διέπεται από ορισμένες αρχές, γαλλικής προέλευσης, οι οποίες έχουν ως έμπνευση τους λεγόμενους νόμους του Louis Rolland (lois de Rolland), του Γάλλου καθηγητή που τις συστηματοποίησε τη δεκαετία του 1930. Οι αρχές αυτές εφαρμόζονται στο σύνολο των δημόσιων υπηρεσιών, ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος του φορέα ή παρόχου.[110] Επιβάλλουν στο κράτος να ικανοποιεί αποτελεσματικά τις συλλογικές ανάγκες.[111] Ο χρήστης της υπηρεσίας έχει το δικαίωμα να αντιμετωπίζεται με όρους ισότητας, ανεξαρτήτως της προσωπικής του κατάστασης (αρχές της ισότητας [égalité] και της ουδετερότητας [neutralité]), να απαιτεί τη συνεχή και αδιάλειπτη λειτουργία της υπηρεσίας (αρχή της συνέχειας [continuité]) και την προσαρμογή της στις τεχνικές εξελίξεις (αρχή της προσαρμοστικότητας [mutabilité]). Το περιεχόμενο και η εμβέλεια  των παραπάνω αρχών στην ελληνική έννομη τάξη είναι συνάρτηση, αφενός, των σχετικών συνταγματικών διατάξεων και των νομοθετικών αποτυπώσεων ορισμένων πτυχών τους και, αφετέρου, του ενωσιακού δικαίου που επιτάσσει την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, ιδίως όσον αφορά τις δημόσιες υπηρεσίες βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα. Στις παραπάνω αρχές προστίθεται και η αρχή της οικονομικότητας, σύμφωνα με την οποία τα αγαθά και οι υπηρεσίες πρέπει να παρέχονται με τη μικρότερη, κατά το δυνατόν, οικονομική θυσία των χρηστών, ενόψει του επιδιωκόμενου δημόσιου ή γενικότερου κοινωνικού συμφέροντος. Οι παραπάνω γενικές αρχές αποτελούν ένα ελάχιστο κανονιστικό πλαίσιο αναφοράς και η εφαρμογή τους ποικίλλει ανάλογα με τον τύπο της δημόσιας υπηρεσίας. Οι επιτακτικές ανάγκες της οικονομικής διαχείρισης, ιδίως στις δημόσιες υπηρεσίες που έχουν βιομηχανικό και εμπορικό χαρακτήρα, περιόρισαν ουσιωδώς τη διάσταση αλληλεγγύης που πρέπει να είναι το κύριο χαρακτηριστικό της δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια.[112] Το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης οδήγησε στην επανεξέταση και τον επαναπροσδιορισμό των αρχών αυτών σε ορισμένους τομείς.

α) Η αρχή της ισότητας και της ουδετερότητας

26. Στο πεδίο της δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια, η αρχή της ισότητας, που διέπει το σύνολο της οργάνωσης και της λειτουργίας του Κράτους, σημαίνει ότι όλοι οι πολίτες έχουν πρόσβαση με ίδιους όρους στη δραστηριότητα που εξυπηρετεί τις ζωτικές ανάγκες τους, χωρίς αυθαίρετες διακρίσεις. Όσον αφορά τις ειδικότερες συνιστώσες της αρχής της ισότητας στο πλαίσιο της δημόσιας υπηρεσίας, πρόκειται για την αναλογική πτυχή της αρχής αυτής,[113] που επιβάλλει την ίση μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων καταστάσεων και, αντιστρόφως, τη διαφορετική μεταχείριση ουσιωδώς ανόμοιων.[114] Επομένως, η αρχή της ισότητας περιλαμβάνει την επί ίσοις όροις πρόσβαση όλων εκείνων τους οποίους αφορά η λειτουργία της συγκεκριμένης δημόσιας υπηρεσίας,[115] όπως η επιβολή ίδιου αντιτίμου για την παροχή των υπηρεσιών ενέργειας, ύδρευσης, μεταφορών κ.λπ. Η αναλογική υφή της ισότητας επιτρέπει ενδεχόμενες θετικές διακρίσεις όταν η διαφορά στην κατάσταση των χρηστών είναι ουσιώδης και νόμιμη και συνδέεται με τον σκοπό που εξυπηρετεί η δημόσια υπηρεσία. Λαμβάνονται συναφώς υπόψη ο υποχρεωτικός ή όχι χαρακτήρας της υπηρεσίας, ο τομέας δραστηριότητας, η χρηματοδότησή της, ο τόπος κατοικίας των χρηστών. Εάν πρόκειται, για παράδειγμα, για υγειονομική ή προνοιακή υπηρεσία, θα ήταν δυνατή η χορήγηση ιδιαίτερων πλεονεκτημάτων για τη διευκόλυνση της χρήσης της υπηρεσίας από τους οικονομικά αδύναμους χρήστες, όπως ο καθορισμός των τιμολογίων βάσει εισοδηματικών κριτηρίων. Σε υπηρεσίες που λειτουργούν σε ανταγωνιστικό τομέα, όπως είναι η ενέργεια, συνάδει προς την αποστολή τους η ενίσχυση των ασθενέστερων καταναλωτών.

β) Η αρχή της συνέχειας

27. Η αρχή της συνέχειας των δημόσιων υπηρεσιών αποτελεί συνιστώσα της γενικής αρχής της συνεχούς λειτουργίας του κράτους και της αδιάλειπτης άσκησης των αρμοδιοτήτων της Δημόσιας Διοίκησης με την ευρεία έννοιά της.[116]Ειδικά για τις δημόσιες υπηρεσίες υπό λειτουργική έννοια, κατοχυρώνεται στο άρθρο 23, παρ. 2 του Συντάγματος, σύμφωνα με το οποίο επιτρέπεται, για να διασφαλιστεί η εξυπηρέτηση ζωτικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου, να επιβληθούν με νόμο περιορισμοί στο δικαίωμα απεργίας των δημοσίων υπαλλήλων και του προσωπικού επιχειρήσεων δημόσιου χαρακτήρα ή κοινής ωφέλειας. Η αρχή αυτή έχει αξιοποιηθεί προς δικαιολόγηση της επίταξης μεταφορικών μέσων κατόπιν εξαγγελίας ακινητοποίησής τους, δεδομένου ότι «η αστική συγκοινωνία είναι ζωτικής σημασίας δημόσια υπηρεσία και η ακώλυτη διεξαγωγή της αποτελεί βασική ανάγκη για σημαντικό τμήμα του πληθυσμού της χώρας».[117] Στο ίδιο πνεύμα, έστω και χωρίς ρητή αναφορά στην αρχή της συνέχειας, εντάσσονται οι αποφάσεις περί γενικής πολιτικής επιστράτευσης του προσωπικού των πληρωμάτων σε όλες τις κατηγορίες πλοίων κατόπιν εξαγγελίας της κήρυξης σαρανταοκτάωρης επαναλαμβανόμενης πανελλαδικής απεργίας με προοπτική κλιμάκωσής της,^[118] ή των χειριστών και ιπτάμενων μηχανικών της πρώην Ολυμπιακής Αεροπορίας,[119] ή των ιδιοκτητών και οδηγών φορτηγών αυτοκινήτων και βυτιοφόρων δημόσιας χρήσης.[120]

γ. Η αρχή της προσαρμοστικότητας

28. Μετά τη σύστασή της, η δημόσια υπηρεσία πρέπει να λειτουργεί σύμφωνα με το Σύνταγμα, τους νόμους και τις καταστατικές διατάξεις του φορέα της. Δεδομένου, όμως, ότι οι συνθήκες υπό τις οποίες λειτουργεί ενδέχεται να αλλάξουν, η αρμόδια αρχή πρέπει να μπορεί να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να προσαρμόσει τη λειτουργία της σε αυτές. Πρόκειται για την αρχή της«προσαρμοστικότητας» (mutabilité), η οποία επιβάλλει την ικανοποίηση των ζωτικών αναγκών των πολιτών, όπως αυτές εξελίσσονται βάσει των μεταβαλλόμενων κοινωνικών, οικονομικών και τεχνικών δεδομένων. Η αρχή της προσαρμοστικότητας εξυπηρετεί  και την αρχή της ορθολογικής λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας. Η ουσία της τελευταίας έγκειται στην επίτευξη του συνδυασμού των στόχων: αφενός, αποτελεσματική εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος, υπό την έννοια της εξυπηρέτησής του κατά τρόπο που οδηγεί στην πραγμάτωση των επιλογών του βασικού πυρήνα και, αφετέρου, αποδοτική εξυπηρέτηση, κατά τρόπο που να επιτυγχάνει ποιοτική επάρκεια και το βέλτιστο αποτέλεσμα με το μικρότερο δυνατό κόστος. Η έκταση της υποχρέωσης του κράτους να τηρεί την αρχή της προσαρμοστικότητας της δημόσιας υπηρεσίας είναι τέτοια ώστε, ιδίως επί συμβάσεων παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας, του παρέχεται από την έννομη τάξη ως θεσμικό αντιστάθμισμα η δυνατότητα είτε μονομερούς μεταβολής των κανονιστικών όρων της σύμβασης, είτε παρέμβασης που ισοδυναμεί με «ζημιογόνο πράξη της αρχής» (fait du prince), είτε προσφυγής στη θεωρία της απρόοπτης μεταβολής των συνθηκών εκτέλεσης της σύμβασης, κατά γενική αρχή που συνάγεται από το γράμμα και το πνεύμα των διατάξεων του άρθρου 388 ΑΚ. Εν κατακλείδι, η διοίκηση οφείλει να προσαρμόζει την οργάνωση και τη λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας στις εξελίξεις και ουδείς έχει δικαίωμα στη διατήρηση της ισχύος μιας ρύθμισης. Διαθέτει, βεβαίως, διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την επιλογή των αναγκαίων μέτρων. Για παράδειγμα, οφείλει να προσαρμόσει τη δημόσια υπηρεσία της εθνικής παιδείας στην ψηφιακή επανάσταση, αλλά μπορεί να επιλέξει τον αριθμό των ηλεκτρονικών υπολογιστών που θα εγκαταστήσει σε κάθε σχολείο. Σημειώνεται ότι, παρά την εφαρμογή διαφόρων εκφάνσεων της αρχής της προσαρμοστικότητας, ο όρος δεν απαντάται στην ελληνική νομολογία.[121]

iii) H έννοια της καθολικής υπηρεσίας

29. Μεταξύ των σκοπών της Ένωσης, όπως αυτοί απαριθμούνται στο άρθρο 3 της ΣΕΕ, είναι η εγκαθίδρυση της κοινωνικής οικονομίας της αγοράς με υψηλό βαθμό ανταγωνιστικότητας. Το άνοιγμα στον ανταγωνισμό πολλών υπηρεσιών βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα, που στηρίζονταν σε εθνικά δίκτυα, τα οποία διαχειρίζονταν, κατά κανόνα, δημόσιοι μονοπωλιακοί οργανισμοί (τηλεπικοινωνίες, ταχυδρομεία, ηλεκτρική ενέργεια, μεταφορές), στηρίχθηκε σε νέους κανόνες που ποικίλλουν ανάλογα με την υπηρεσία. Απλουστευτικά, οι κανόνες αυτοί θα μπορούσαν να εντοπιστούν, πρώτον, στη διάκριση των παρόχων των υπηρεσιών από τους ρυθμιστές που θέτουν, σε καθεστώς ανεξαρτησίας, τους κανόνες λειτουργίας της κάθε υπηρεσίας και ελέγχουν την τήρησή τους, δεύτερον, στον διαχωρισμό του διαχειριστή του δικτύου από τον πάροχο της υπηρεσίας και, τρίτον, στην εφαρμογή των κανόνων της αγοράς σε σημαντικές παροχές κάθε υπηρεσίας. Σε πολλές περιπτώσεις, όμως, ο τελευταίος κανόνας δεν μπορεί να διασφαλίσει την παροχή αποδοτικών, από οικονομική άποψη, υπηρεσιών που εξυπηρετούν ζωτικές ανάγκες των πολιτών. Επομένως, οι δραστηριότητες που εξυπηρετούν τις ανάγκες αυτές θα πρέπει να ανατεθούν σε περισσότερους παρόχους, κατά διαφανή τρόπο, με πράξη της αρμόδιας κρατικής αρχής (νομοθέτη ή κανονιστικώς δρώσας διοίκησης) η οποία ορίζει τις ειδικές υποχρεώσεις που επιβάλλονται και μπορούν να δικαιολογήσουν, ως αντιστάθμισμα, ειδικά ή/και αποκλειστικά δικαιώματα καθώς και ειδικούς μηχανισμούς χρηματοδότησης. Πράγματι, η ίδια η Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) αναγνωρίζει τη σημασία των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος στο πλαίσιο των κοινών αξιών της Ένωσης και τη συμβολή τους στην προώθηση της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής και προβλέπει τη μέριμνα τόσο της Ένωσης όσο και των κρατών μελών, εντός του πεδίου των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, ώστε οι υπηρεσίες αυτές να λειτουργούν βάσει αρχών και προϋποθέσεων, ιδίως οικονομικών και δημοσιονομικών, οι οποίες επιτρέπουν την εκπλήρωση του σκοπού τους.[122]

30. Υπό το πρίσμα των επιταγών της ενωσιακής έννομης τάξης, οι κλασικές αρχές που αποσκοπούν στην αποτελεσματική λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών συνοψίζονται στη λεγόμενηαρχή της «καθολικής υπηρεσίας», δηλαδή στην παροχή καθορισμένης δέσμης στοιχειωδών υπηρεσιών σε όλους τους χρήστες σε προσιτή τιμή. Αφορά τις δημόσιες υπηρεσίες βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα, οι οποίες, στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αποδίδονται με τον όρο υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ). Οι υπηρεσίες αυτές εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των Συνθηκών.[123] Ο όρος καθολική υπηρεσία διαμορφώθηκε στις Ηνωμένες Πολιτείες, στις αρχές του 20ού αιώνα στον τομέα της τηλεφωνίας και, στην κοινοτική/ενωσιακή έννομη τάξη, ορίζεται ως «το ελάχιστο επίπεδο υπηρεσιών συγκεκριμένης ποιότητας στις οποίες έχουν πρόσβαση όλοι οι χρήστες και καταναλωτές, βάσει των οικείων εθνικών προϋποθέσεων, σε προσιτή τιμή».[124] Τα κριτήρια της καθολικής υπηρεσίας βασίζονται στις αρχές της ισότητας, της συνέχειας, της προσαρμογής, καθώς και στις υγιείς αρχές συμπεριφοράς: διαφάνεια κατά τη διαχείριση, τιμολόγηση και χρηματοδότηση, ελεγκτικές αρχές διαφορετικές από τους φορείς.[125] Ο καθορισμός των υποχρεώσεων παροχής καθολικής υπηρεσίας αποτελεί θεμελιώδες συνοδευτικό στοιχείο της ελευθέρωσης δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν ζωτικές ανάγκες των πολιτών, όπως οι τηλεπικοινωνίες και η ηλεκτρική ενέργεια. Η ενίσχυση του περιεχομένου της καθολικής υπηρεσίας, που δεν καλύπτει απλώς μια δέσμη ελάχιστων παροχών, αλλά διασφαλίζει την πρόσβαση όλων, ανάλογα με τις νέες ανάγκες των χρηστών και τις τεχνολογικές εξελίξεις, προσεγγίζει την κλασική εθνική έννοια της δημόσιας υπηρεσίας.

31. Πολλές ενωσιακές οδηγίες και οι νόμοι που τις μεταφέρουν στην εθνική έννομη τάξη ορίζουν με ακρίβεια τις υποχρεώσεις που περιλαμβάνει η καθολική υπηρεσία, αναγνωρίζοντας, ταυτόχρονα, τη δυνατότητα των κρατών μελών να καθιστούν διαθέσιμες στο κοινό πρόσθετες υπηρεσίες πέραν των παραπάνω. Ως χαρακτηριστικό παράδειγμα μπορεί να αναφερθεί ο τομέας των τηλεπικοινωνιών, όπου η καθολική υπηρεσία και η δημόσια υπηρεσία κατά την παραδοσιακή έννοια διακρίνονται σαφώς. Οι υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας ρυθμίστηκαν στην οδηγία 2002/22/ΕΚ,[126] η οποία ενσωματώθηκε στην εθνική έννομη τάξη με τον Ν. 3431/2006.[127] Σύμφωνα με το άρθρο 46, παρ. 2 του νόμου αυτού, η παροχή καθολικής υπηρεσίας περιλαμβάνει τις ακόλουθες υπηρεσίες: α) σύνδεση σε σταθερές θέσεις με το δημόσιο τηλεφωνικό δίκτυο, β) υπηρεσία πληροφοριών τηλεφωνικού καταλόγου και καταλόγους συνδρομητών σε έντυπη ή επικουρικά ηλεκτρονική μορφή, γ) κοινόχρηστα τηλέφωνα δ) ειδικές ρυθμίσεις για τελικούς χρήστες που είναι άτομα με ειδικές ή ειδικές κοινωνικές ανάγκες. Ο φορέας που παρέχει την καθολική υπηρεσία επιλέγεται με ανταγωνιστική διαδικασία που ρυθμίζεται και διεξάγεται από την αρμόδια για την οικεία υπηρεσία ρυθμιστική αρχή. Οι «υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας» είναι ευρύτερες, εφόσον καλύπτουν, εκτός από την καθολική υπηρεσία, υποχρεωτικές υπηρεσίες, όπως η πρόσβαση σε ψηφιακό δίκτυο μεταφοράς δεδομένων στο σύνολο της επικράτειας και αποστολές δημοσίου συμφέροντος στον τομέα της άμυνας, της δημόσιας ασφάλειας και έρευνας. Η παροχή περαιτέρω υπηρεσιών υπόκειται στους κανόνες του ανταγωνισμού, ο οποίος είναι ιδιαίτερα έντονος στο πεδίο της κινητής τηλεφωνίας, όπου δεν επιβάλλεται καμία υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας. Ο ανταγωνισμός επιτρέπει, όπως ακριβώς η δημόσια υπηρεσία, την παροχή ποιοτικών υπηρεσιών σε προσιτές τιμές.[128]

32. Όπως προκύπτει από τα παραπάνω, η καθολική υπηρεσία αποτελεί δίχτυ ασφάλειας για να διασφαλίζεται ότι διατίθεται τουλάχιστον ένα σύνολο ελάχιστων υπηρεσιών σε όλους τους τελικούς χρήστες και σε προσιτή τιμή, σε περιπτώσεις, όπου ο κίνδυνος κοινωνικού αποκλεισμού που προκύπτει από την έλλειψη αυτής της πρόσβασης αποτρέπει τους πολίτες από την πλήρη συμμετοχή τους στην οικονομική και κοινωνική ζωή. Η έννοια της καθολικής υπηρεσίας θα πρέπει να εξελίσσεται ώστενα αντανακλά την πρόοδο της τεχνολογίας, την εξέλιξη της αγοράς και τις μεταβολές στις απαιτήσεις των χρηστών (πρόκειται για την πτυχή της προσαρμοστικότητας). Τα κράτη μέλη θα πρέπει να δημιουργούν, όπου χρειάζεται, μηχανισμούς για τη χρηματοδότηση του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας που αναλαμβάνει να παρέχει μια επιχείρηση, εφόσον αποδεικνύεται ότι η παροχή των υπηρεσιών αυτών είναι δυνατή μόνο με ζημία ή με καθαρό κόστος που αφίσταται της συνήθους εμπορικής πρακτικής.[129]

33. Στο πεδίο της παροχικής διοίκησης, τόσο η συνταγματοποίηση όλων των κλάδων του δικαίου όσο και το ενωσιακό οικοδόμημα αφήνουν σαφές αποτύπωμα. Ο υποχρεωτικός, κατά το Σύνταγμα, χαρακτήρας ορισμένων δημόσιων υπηρεσιών και η επανεξέταση, υπό το πρίσμα των κανόνων του ανταγωνισμού, του πεδίου και του καθεστώτος των δημόσιων επεμβάσεων, ιδίως στον τομέα της αγοράς, δημιουργούν αμφιβολίες και αμφισβητήσεις σε πολλά σημεία. Πέρα από τις «φυσικές» λειτουργίες του κράτους, δηλαδή τις δραστηριότητες που είναι άρρηκτα συνδεδεμένες με τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας ως άσκησης κυριαρχίας (περιοριστική διοίκηση), δύο προσεγγίσεις βρίσκονται αντιμέτωπες. Κατά την πρώτη, ο κυρίαρχος κανόνας εντοπίζεται στους νόμους της αγοράς, ενώ οι περιορισμοί στο όνομα του δημόσιου συμφέροντος αποτελούν την εξαίρεση. Στο πλαίσιο αυτό, η δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια περιορίζεται στο ελάχιστο δυνατό. Κατά τη δεύτερη, μόνον η δημόσια διοίκηση είναι ικανή να ασκήσει τις δραστηριότητες που είναι αναγκαίες για την κοινωνική συνύπαρξη και την επίτευξη των στόχων της αλληλεγγύης, της ισότητας και της συνοχής. Η επιλογή μεταξύ των δύο απόψεων είναι πολιτικής τάξης και συνδέεται με την περί Κράτους αντίληψη σε κάθε χώρα. Πάντως, οι σχετικές επιταγές του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ιδίως η τήρηση των κανόνων υγιούς και ανόθευτου ανταγωνισμού, διευκολύνουν τη λήψη υπόψη όλων των διαστάσεων της δημόσιας υπηρεσίας, έστω στις περιπτώσεις που το ειδικό νομικό καθεστώς της δικαιολογείται από την αδυναμία της αγοράς και των κανόνων προσφοράς και ζήτησης να καλύψουν τις σχετικές ζωτικές ανάγκες. Το θετικό στοιχείο της ενωσιακής προσέγγισης είναι ότι επιτρέπει την καταπολέμηση των φαινομένων στασιμότητας, γραφειοκρατίας και υπέρμετρου κόστους για τις δραστηριότητες τόσο μη εμπορικού όσο και εμπορικού χαρακτήρα. Οδηγεί στην αποσύνδεση της δημόσιας υπηρεσίας από τη μονοπωλιακή οργάνωση και ενισχύει και αναβαθμίζει την ουσιαστική έννοια της και τον σκοπό της.

Δ. Η ρυθμιστική διοίκηση

34. Η ρυθμιστική διοίκηση (Regulierungsverwaltung ή Gewährleistungsverwaltung,[130] ανάλογα με το αν δίδεται έμφαση στον ρυθμιστικό της αγοράς ή στον εγγυητικό για τους ιδιώτες ρόλο της) αποτελεί την πιο σύγχρονη μορφή διοικητικής δραστηριότητας, η οποία, κατά τη διατύπωση του καθηγητή Π. Δαγτόγλου, δεν έχει τον ρόλο ούτε του αστυνόμου, όπως η περιοριστική –στην αρχετυπική της μορφή– ούτε του δωρητή, όπως η παροχική διοίκηση.[131]Πρόκειται για δραστηριότητα με προγραμματικό, κατευθυντήριο, διαπλαστικό χαρακτήρα και έγκειται στη ρύθμιση τομέων της οικονομίας, όπως της αγοράς τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών, ηλεκτρικής ενέργειας, ταχυδρομείων, ενδοθαλάσσιων μεταφορών, που εξυπηρετούν ζωτικές ανάγκες των πολιτών. Αντί το κράτος να ασκεί παροχική διοίκηση, δηλαδή να προσφέρει το ίδιο την υπηρεσία ή το αγαθό ζωτικής σημασίας, συστήνοντας δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια,[132] αναθέτει τη σχετική δραστηριότητα εν μέρει ή και εν όλω στους ιδιώτες, ρυθμίζοντας τους όρους άσκησής της. Η ρύθμιση αυτή συνίσταται στη θέσπιση των όρων λειτουργίας της συγκεκριμένης αγοράς, στη χορήγηση αδειών στους οικονομικούς φορείς που προτίθενται να δραστηριοποιηθούν στον εν λόγω τομέα, στον έλεγχο τήρησης των όρων της άδειας και στην επιβολή κυρώσεων λόγω μη συμμόρφωσης προς τους όρους αυτούς. Η διοικητική επέμβαση δεν περιορίζεται στον άμεσο αποδέκτη της, για παράδειγμα στον κάτοχο της άδειας, αλλά επιτελεί συντονιστική λειτουργία του συγκεκριμένου τομέα της οικονομίας. Χαρακτηριστικό παράδειγμα ρυθμιστικής διοίκησης αποτελεί και η κρατική ενίσχυση μιας επιχείρησης, η οποία επηρεάζει το σύνολο της σχετικής αγοράς. Εν προκειμένω, οι σχέσεις του κράτους που ασκεί την οικεία δραστηριότητα και των ιδιωτών (παρόχων και χρηστών υπηρεσιών) δεν συνίστανται στον «ανταγωνιστικό ή πατερναλιστικό δυισμό» (Befehl und Gehorsam),[133] αλλά σε έννοιες όπως πρόγραμμα, συντονισμός, σύμπραξη, συνεργασία, συνεννόηση.

35. Η ρυθμιστική διοίκηση αποτυπώνει το ανεκχώρητο καθήκον του κράτους να εγγυάται μεν την κάλυψη των ζωτικών αναγκών των πολιτών με συγκεκριμένες προδιαγραφές, χωρίς όμως να παρέχει το ίδιο τις σχετικές υπηρεσίες και τα αγαθά.[134] Η ρυθμιστική διοίκηση αντιστοιχεί στην εγγυητική και εποπτική λειτουργία του Κράτους, το οποίο ταυτόχρονα εγκαταλείπει την παροχική λειτουργία του.[135] Φορείς της ρυθμιστικής διοίκησης, εκτός από τις κλασικές διοικητικές αρχές και το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (ΕΣΡ) που έχει συνταγματικό έρεισμα, είναι οι ανεξάρτητες ρυθμιστικές αρχές με έντονη την ενωσιακή προέλευση, όπως η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ΕΕΤΤ), η Ρυθμιστική Αρχή Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων (ΡΑΑΕΥ[136]), και η Επιτροπή Ανταγωνισμού.[137] Το ΕΣΡ και η ΕΕΤΤ είναι ενταγμένα στο νομικό πρόσωπο του Δημοσίου, ενώ η Επιτροπή Ανταγωνισμού και η ΡΑΑΕΥ είναι εξοπλισμένες με ιδιαίτερη νομική προσωπικότητα. Παρόλο που δεν έχουν ειδική συνταγματική κατοχύρωση, η ύπαρξη και η λειτουργία τους προβλέπονται από το παράγωγο δίκαιο της Ένωσης, για τη ρύθμιση των απελευθερωμένων αγορών υπηρεσιών, πράγμα που αποκλείει ευρείες κανονιστικές παρεμβάσεις του Έλληνα νομοθέτη στο νομικό καθεστώς τους.[138]

Ε.  Νέες διοικητικές αποστολές

36. Η ενίσχυση σημαντικών τομέων της κοινωνικής, της οικονομικής και της πολιτιστικής ζωής έχει ως συνέπεια, στο πλαίσιο της εννοιοκρατικής προσέγγισης της γερμανικής επιστήμης, την ανάδειξη και αυτονόμηση νέων αποστολών και, συνακολούθως, νέων τύπων διοίκησης υπό λειτουργική έννοια. Ένας ολιστικός όρος για την απόδοση τέτοιων δράσεων είναι αυτός της Lenkungsverwaltung,[139] στον οποίον εντάσσεται η προγραμματική και συντονιστική διοίκηση, ιδίως δε ο χωρικός σχεδιασμός, η ενίσχυση ασθενών οικονομικών κλάδων ή η προώθηση καλλιτεχνικών προσπαθειών. Οι συγγραφείς του Handbuch des Verwaltungsrechts[140] προτείνουν λεπτομερέστερη κατηγοριοποίηση, προσθέτοντας στους κλασικούς τύπους της περιοριστικής, παροχικής και ρυθμιστικής διοίκησης τη λειτουργία του σχεδιασμού (Planende Verwaltung),[141] η οποία καλύπτει κυρίως τον περιβαλλοντικό και χωρικό σχεδιασμό, τη διοίκηση των υποδομών (Infrastrukturverwaltung),[142] που αφορά τη διαχείριση κάθε αναγκαίας για την άσκηση των άλλων μορφών διοίκησης υποδομής και τη διοίκηση της πληροφορίας (Informationsverwaltung),[143] με έμφαση την αποστολή ενημέρωσης του πολίτη και τα αντίστοιχα δικαιώματά του. Οι νέοι τύποι διοίκησης που προτείνει η γερμανική επιστήμη δεν διακρίνονται με στεγανά από την κλασική διοικητική δράση.[144] Τα παραδοσιακά μέσα της επιταγής, της απαγόρευσης και της άδειας παραμένουν κομβικά, αλλά η ποικιλομορφία των αποστολών και των παροχών της διοίκησης απαιτεί και πιο ευέλικτες μορφές.

Καταληκτικές σκέψεις

37. Υπό το πρίσμα της παραπάνω ανάλυσης, τρεις βασικές σκέψεις θα μπορούσαν να διατυπωθούν. Πρώτον, η ελληνική έννομη τάξη υιοθετεί πρωτίστως λειτουργική προσέγγιση της διοίκησης, με έμφαση στους σκοπούς που πρέπει να επιτευχθούν, δηλαδή στην ικανοποίηση των ζωτικών αναγκών των πολιτών. Οι διοικητικές δομές δημιουργούνται για την εξυπηρέτηση των αποστολών οι οποίες τους ανατίθενται και συνοψίζονται στην ικανοποίηση του δημόσιου συμφέροντος, δηλαδή του καλού του κοινωνικού συνόλου. Όπως συμβαίνει με τη δαρβινική θεωρία της εξέλιξης των ειδών, στο πλαίσιο του διοικητικού δικαίου η λειτουργία είναι εκείνη που δημιουργεί το όργανο και το όργανο υφίσταται μόνον επειδή, και στο μέτρο που, διασφαλίζει τη βέλτιστη εκπλήρωση της λειτουργίας αυτής.[145] Κατά πάγια νομολογία, το διοικητικό δίκαιο εφαρμόζεται και η διοικητική διαφορά γεννιέται όταν μια πράξη «εκδίδεται κατ’ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και αποβλέπει αμέσως στην επίτευξη δημοσίου σκοπού»,^[146] και όχι απλώς όταν προέρχεται από διοικητικό όργανο.[147] Καθοριστικά κριτήρια είναι, επομένως, η φύση της δραστηριότητας και ο εξαιρετικός χαρακτήρας των μέσων άσκησής της («exorbitance des moyens»). Ακόμη και αν η διοικητική λειτουργία ασκείται πρωτίστως από το Δημόσιο, τους ΟΤΑ και τα ΝΠΔΔ, βασικό χαρακτηριστικό της έννομης τάξης είναι η συνεχής διαφοροποίηση των φορέων που αναλαμβάνουν τις διοικητικές δραστηριότητες. Ανάλογα με το είδος της ασκούμενης δραστηριότητας, ο νομοθέτης και η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, υπό τον έλεγχο του δικαστή, κρίνουν ότι ΝΠΙΔ που δημιουργούνται με κρατικά μέσα και εποπτεύονται από το Δημόσιο ή ανώνυμες εταιρείες με μεγαλύτερη ή μικρότερη συμμετοχή του Δημοσίου, συχνά εκτός του ευρύτερου δημόσιου τομέα, εξυπηρετούν καλύτερα συγκεκριμένο δημόσιο συμφέρον. Και όπου η εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος απαιτεί πιο ευέλικτες οντότητες και μορφές δράσης, δηλαδή μέσα του ιδιωτικού δικαίου, το διοικητικό δίκαιο υποχωρεί, όπως και η δικαιοδοσία του διοικητικού δικαστή, χωρίς, ωστόσο, να αναιρείται ο ρόλος του κράτους, ούτε η λειτουργία να χάνει τον διοικητικό της χαρακτήρα.

38. Δεύτερον, η παραπάνω διεύρυνση των κρατικών αποστολών επιβεβαιώνει τη διαπίστωση του Μ. Στασινόπουλου: «είναι δυνατόν να υπήρξε πολιτεία άνευ νόμων και δικαστών, δεν υπήρξε όμως πολιτεία άνευ διοικήσεως». Τηρουμένων των αναλογιών, βραχίονες της κυρίαρχης πολιτείας, με μέσα που διαρκώς εξελίσσονται, «σκουπίζουν τους δρόμους και ανάβουν τους φανοστάτες».[148] Η διαμόρφωση νέων όρων για την απόδοση των αποστολών της διοίκησης στη γερμανική επιστήμη αποτυπώνει ακριβώς την αναγκαία διεύρυνση των σκοπών και των τομέων άσκησης της διοικητικής δραστηριότητας, η οποία επεκτείνεται αναπόδραστα και αδιάλειπτα για να ανταποκριθεί στις ραγδαίες κοινωνικές, οικονομικές και τεχνολογικές εξελίξεις. Η διοίκηση υπό λειτουργική έννοια καλύπτει ένα ευρύτατο φάσμα πεδίων, από την παραδοσιακή τήρηση της τάξης, την ικανοποίηση ζωτικών αναγκών και την αντιμετώπιση οξύτατων και πρωτόγνωρων κρίσεων μέχρι τη ρύθμιση των πιο περίπλοκων και τεχνικών δραστηριοτήτων, όπως η ανάπτυξη πιλοτικών θαλάσσιων πλωτών φωτοβολταϊκών σταθμών[149] ή υπεράκτιων αιολικών πάρκων.[150] Η δραστηριότητα αυτή, η οποία -ανεξαρτήτως της νομικής φύσης των φορέων της, του νομικού καθεστώτος που την διέπει και του δικαστή που την ελέγχει– συνδέεται άμεσα ή έμμεσα με τη δημόσια εξουσία, είναι αναγκαία για την τήρηση των επιταγών του σύγχρονου κοινωνικού κράτους δικαίου και τη διασφάλιση της ευτυχίας του πολίτη.

39. Πρόσφατα παρατηρείται μια έντονη τάση outsourcing των διοικητικών δραστηριοτήτων. Η εξωτερική ανάθεση διοικητικού έργου συνιστά παλαιά και πάγια πρακτική, που έχει πολλές εκφάνσεις. Η συνηθέστερη και πιο κλασική αφορά στην άσκηση δραστηριότητας που εξυπηρετεί ζωτικές ανάγκες των πολιτών στο πλαίσιο της παροχικής διοίκησης. Ένα περαιτέρω βήμα αποτελεί η παροχή συνδρομής στη διοικητική αρχή για την άσκηση των αρμοδιοτήτων της στο πλαίσιο της περιοριστικής διοίκησης.[151] Στις περιπτώσεις αυτές πρόκειται, συνήθως, για αξιοποίηση από τη Διοίκηση –υπό οργανική έννοια– της εξειδίκευσης και εμπειρογνωμοσύνης των ιδιωτών και της κάλυψης κενών και αδυναμιών των δικών της τεχνικών υπηρεσιών. Οι ιδιώτες ελέγχουν, μετρούν και σταθμίζουν, αλλά δεν εκδίδουν διοικητικές πράξεις. Ένα παραπάνω βήμα στην κατεύθυνση αυτή είναι η σύμπραξη των ιδιωτών στη διαδικασία απονομής συντάξεων από τον ΕΦΚΑ. Εδώ οι προσωρινές βεβαιώσεις των ιδιωτών μεταπίπτουν σε εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Ακόμη και αν οι αμφιβολίες ως προς τη συνταγματικότητα των σχετικών διατάξεων, όπως εύστοχα αποτυπώθηκαν στις μειοψηφίες των αποφάσεων της Ολομέλειας, δεν έχουν αρθεί πλήρως, θα πρέπει να δοθεί έμφαση στο ότι ούτε στην περίπτωση αυτή αλλοιώνεται η φύση της διοικητικής λειτουργίας, αλλά αλλάζουν, απλώς, τα μέσα άσκησής της. Η κοινωνική ασφάλιση παραμένει διοικητική λειτουργία.

[1] Gaudemet Υ., «Le critère du droit administratif : une question nécessaire, une réponse impossible», στο Florilèges du droit public. Recueil de mélanges en l’honneur de Jean- Pierre Boivin, La Mémoire du Droit, 2012.

[2] Pernice-Warnke S., «Demographischer Wandel als Verwaltungsaufgabe», στο Kahl W./ Ludwigs M. (επιμ.), Ηandbuch des Verwaltungsrechts, C. F. Müller, 2021, Ι § 29.

[3] Σκουρής B., «Σταθμοί στη διαμόρφωση του σύγχρονου διοικητικού δικαίου», ΕφημΔΔ 1/2021, σ. 2-8.

[4] Wissmann R., Verwaltungsrecht, Mohr Siebeck, 2023, σ. 3.

[5] Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, κατά το άρθρο 102, παρ. 1 του Συντάγματος.

[6] Η οργάνωση της διοίκησης κατά το αποκεντρωτικό σύστημα, ή η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, κατά το άρθρο 101, παρ. 1 και 4 του Συντάγματος, αντιστοίχως.

[7] Αντί πολλών, Βενιζέλος Ευ., Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου. Νέα έκδοση, Σάκκουλας, 2021, σ. 315 επ.

[8] Βλ. διεξοδικά, αυτ., σ. 357 επ.

[9] Βλ. την πανηγυρική μνεία της στο άρθρο 16 της γαλλικής Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη του 1789: “Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution”.

[10] Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, ό.π., σ. 358.

[11] Petit J./Frier P.-L., Droit administratif, LGDJ, 2022-2023, σ. 16 επ· Plessix B., Droit administratif général, LexisNexis, 2022, σ. 245.

[12] Carré de Malberg R., Contribution à la théorie générale de l’État, t. I, 1920, σ. 488.

[13] Άρθρο 43, παρ. 2 και 4 του Συντάγματος.

[14] Timsit G., Le rôle de la fonction administrative en droit administratif français, LGDJ, 1963.

[15] Ενδεικτικά, άρθρα 10, παρ. 3 και 20, παρ. 2 του Συντάγματος.

[16] Ως γενική πολιτική της χώρας, την οποία καθορίζει και κατευθύνει η Κυβέρνηση νοούνται, κατά μία άποψη, τα πάντα, δηλαδή οι διεθνείς σχέσεις, τα εσωτερικά, τα οικονομικά κ.λπ. και πρόκειται για ευρύτατη αρμοδιότητα. Βλ. συναφώς Μουκίου Χ., «Ερμηνεία άρθρου 82» στο Φ. Σπυρόπουλος/ Ξ. Κοντιάδης/Χ. Ανθόπουλος/Γ. Γεραπετρίτης (επιμ.), Σύνταγμα, Κατ’ άρθρο ερμηνεία, 2017. Κατά άλλη άποψη, το «Κυβερνάν» σημαίνει την διεύθυνση των γενικότερων και υψίστων συμφερόντων του Κράτους, ενώ το «διοικείν» την εκάστοτε εκτέλεση των νόμων. Οι αποφάσεις που λαμβάνει η Κυβέρνηση στο πλαίσιο του άρθρου 82, παρ. 1 του Συντάγματος δεν αποτελούν νομικά δεσμευτικές αποφάσεις, εφόσον δεν έχουν τον χαρακτήρα διοικητικής πράξης, αλλά συνιστούν ουσιαστικές πολιτικές αποφάσεις, κατευθυντήριου χαρακτήρα, που καθιστούν την Κυβέρνηση το κύριο όργανο διακυβέρνησης της χώρας από ουσιαστική άποψη. Οι αποφάσεις αυτές αποκτούν δεσμευτικό χαρακτήρα με την αποτύπωσή τους είτε σε πράξεις του νομοθετικού οργάνου, είτε σε διοικητικές πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα (προεδρικά διατάγματα, ΠΥΣ ή υπουργικές αποφάσεις).

[17] Petit/Frier, Droit administratif, ό.π., σ. 16, 18 επ. Η Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου Δ., «Το κριτήριο του «λειτουργικού διχασμού των οργάνων» (dédoublement fonctionnel) του Διεθνούς Δικαίου, ως κριτήριο του φαινομένου της δικαστικής ασυλίας των «Κυβερνητικών Πράξεων» στο Εσωτερικό Δημόσιο Δίκαιο», ΔιΔικ 2/1990, σ. 257, αναφέρεται σε μια γαλλική θεωρία που διαμορφώθηκε για να δικαιολογήσει τη δικαστική ασυλία των κυβερνητικών πράξεων, κατά την οποία η εκτελεστική λειτουργία δεν αποτελεί ενιαία λειτουργία, αλλά διασπάται στη διοικητική λειτουργία και στην «κυβερνητική» λειτουργία. Η τελευταία είναι αυτόνομη και αδέσμευτη έναντι του νόμου προς διασφάλιση των υψίστων συμφερόντων του Κράτους. Αν και η θεωρία αυτή έχει κάποια ψήγματα βασιμότητας, δεν μπορεί να αποτελέσει κριτήριο διάκρισης των κυβερνητικών από τις λοιπές διοικητικές πράξεις, αφενός, διότι τα όρια μεταξύ κυβερνητικής και διοικητικής λειτουργίας είναι ασαφή και ρευστά και, αφετέρου, διότι, κατά ρητή συνταγματική επιταγή, η κυβερνητική λειτουργία δεσμεύεται από την αρχή της νομιμότητας. Διεξοδικά, Πυργάκης Δ., «Οι Κυβερνητικές Πράξεις», στο Α. Ράντος/ Πρεβεδούρου Ε. (επιμ.), Η Αίτηση Ακυρώσεως. Το κύριο ένδικο βοήθημα του Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, σ. 347 (354).

[18] Άρθρο 18, παρ. 2 του Ν. 4622/2019: «Αποστολή της Κεντρικής Δημόσιας Διοίκησης είναι η εκτέλεση και διαφύλαξη των επιταγών του Συντάγματος και των νόμων, η προστασία του δημοσίου συμφέροντος, η μέριμνα για την παροχή ποιοτικών δημοσίων υπηρεσιών στην κοινωνία και η εν γένει προστασία της ισότητας, της δικαιοσύνης και της κοινωνικής αλληλεγγύης».

[19] Λιτή και ακριβής η διάκριση από Petit/Frier, Droit administratif, ό.π., σ. 17.

[20] Με την εξαίρεση των ανεξάρτητων (διοικητικών) αρχών, όπως θα αναλυθεί κατωτέρω. Βλ. και ΣτΕ 944/1999: Το ΕΣΡ «εντάσσεται, κατά την επιταγή του Συντάγματος, στην εκτελεστική εξουσία και δη ασχέτως του αν ανήκει ή όχι στη διοικητική ιεραρχία».

[21] Hauriou M., Précis de droit administratif, Sirey, 10éd., 1921, σ. 21.

[22] Παπαδημητρίου Γ., «Σχόλιο» σε Γώγος Κ. (επιμ.), Η πορεία προς το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα και η πρόσφατη αναθεώρηση του Ελληνικού Συντάγματος. Σκέψεις, τάσεις, προοπτικές, Πρακτικά Συνεδρίου 28-29 Οκτωβρίου 2001, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2002, σ. 248.

[23] Πελατειακές σχέσεις, φαινόμενα διαφθοράς και διασπάθισης δημόσιου χρήματος. Βλ. Χατζηπαναγιώτου Μ., Το επιτελικό κράτος, Νομική Βιβλιοθήκη, 2021, σ. 108 επ.

[24] Επιτελικό Κράτος: οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης, ΦΕΚ Α΄ 133.

[25] Βλ. Χατζηπαναγιώτου, Το επιτελικό κράτος, ό.π., σ. 105. Αιτιολογική έκθεση του Ν. 4622/2019, σ. 6.

[26] Ανατίθεται σε διοικητικά όργανα (Προϊσταμένους Γενικών Διευθύνσεων, Υπηρεσιακό Γραμματέα), δηλαδή στους επικεφαλής της διοικητικής ιεραρχίας, η έκδοση του συνόλου των ατομικών πράξεων, που είναι εφαρμοστικές των κανονιστικών πράξεων (άρθρο 37 του Ν. 4622/2019).

[27] Για παράδειγμα, ΠΔ με τίτλο Έγκριση Αναπτυξιακού Προγράμματος και Μελέτης Διαχείρισης (Master Plan) λιμένα Πειραιά, ΦΕΚ Δ΄ 32/2023· απόφαση των Υπουργών Περιβάλλοντος και Τουρισμού περί έγκρισης της δημιουργίας σύνθετου τουριστικού καταλύματος στην Ίο και των περιβαλλοντικών όρων για το εν λόγω έργο (ΣτΕ 674/2018, ΔΕΕ της 7.11.2019, C-280/18, Alain Flausch, EU:C:2019:928, ΣτΕ 1037/2022).

[28] Άρθρο 45, παρ. 6 του ΠΔ 18/1989.

[29] Βλ. αποφάσεις ΣτΕ Ολ 3669/2006 και 22/2007 με επισήμανση των αδυναμιών της έννοιας από τη γνώμη της μειοψηφίας. Βλ., αναλυτικά Πυργάκης, «Οι Κυβερνητικές Πράξεις», ό.π., σ. 347.

[30] Κατά την κλασική διδασκαλία των Otto Mayer και Jellinek, διοίκηση είναι η δραστηριότητα του κράτους ή άλλου φορέα δημόσιας εξουσίας εκτός της νομοθεσίας και της δικαιοσύνης.

[31] Έτσι, κατ’ αποτέλεσμα οι Maurer H./Waldhoff C., Allgemeines Verwaltungsrecht, C.H. Beck, 2024, σ.  9 και ο Plessix, Droit administratif général, ό.π., σ. 239 επ.

[32] Άρθρο 2 του Συντάγματος.

[33] Άρθρα 21 και 22 του Συντάγματος.

[34] Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, ό.π., σ. 4.

[35] ΣτΕ 1585, 1587/2021, 105/2015.

[36] Ν. 4633/2019. Ο ΕΟΔΥ είναι καθολικός διάδοχος του προϋφιστάμενου Κέντρου Ελέγχου και Πρόληψης Νοσημάτων, το οποίο καταργήθηκε από τον Ν.4600/2019.

[37] Ανήκει στον ευρύτερο Δημόσιο Τομέα, λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος και εποπτεύεται από το Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης & Τροφίμων (ΥΠΑΑΤ). Ιδρύθηκε με την αριθμ. 188763/10-10-2011 ΚΥΑ (ΦΕΚ Β’ 2284) και σε αυτόν συγχωνεύθηκαν τέσσερα μέχρι τότε αυτοτελώς λειτουργούντα ΝΠΙΔ. περιλαμβανομένου του Εθνικού Ιδρύματος Αγροτικής Έρευνας (ΕΘΙΑΓΕ) που από το 1989 ήταν ο ερευνητικός βραχίονας του ΥΠΑΑΤ. Τα αντικείμενα του ΕΛΓΟ-ΔΗΜΗΤΡΑ περιλαμβάνουν την υποστήριξη δράσεων που αποσκοπούν στον εκσυγχρονισμό και την ανάπτυξη του αγροτικού τομέα της χώρας.

[38] Συστήθηκε το 1998 με τον Ν. 2637/1998, ΦΕΚ Α΄ 200.

[39] Σκουρής Β., «Συνταγματική καθιέρωση του οργανικού κριτηρίου;», στο Σκουρής Β., Προσανατολισμοί στο Δημόσιο Δίκαιο, 1996, σ. 547.

[40] Και τα δύο εποπτεύονται από τη Γενική Γραμματεία Έρευνας και Καινοτομίας του Υπουργείου Ανάπτυξης και Επενδύσεων. Βλ. ΠΔ 75/2022, Οργανισμός του Εθνικού Κέντρου Κοινωνικών Ερευνών, ΦΕΚ Α΄ 200.

[41] Βλ. συναφώς Ν. 3429/2005, Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί (Δ.Ε.Κ.Ο.), ΦΕΚ Α΄ 314. Το Κεφάλαιο Α΄ του Νόμου (άρθρα 1-14Γ) ρυθμίζει το καθεστώς των εταιρειών των οποίων οι μετοχές δεν είναι εισηγμένες στο χρηματιστήριο και το Κεφάλαιο Β΄ εφαρμόζεται στις εταιρείες των οποίων οι μετοχές έχουν εισαχθεί προς διαπραγμάτευση σε οργανωμένη αγορά (χρηματιστήριο) ή ως προς τις οποίες έχει αποφασιστεί η έναρξη διαδικασιών αποκρατικοποίησης δια της εισαγωγής μετοχών τους σε οργανωμένη αγορά, με απόφαση της Διυπουργικής Επιτροπής Αποκρατικοποιήσεων του Ν. 3049/2002.

[42] Για την «επαναφορά σε ισχύ, τροποποίηση και συμπλήρωση των διατάξεων του Ν.Δ. 4352/1964 και άλλες διατάξεις».

[43] «Η πρόσληψη υπαλλήλων στο Δημόσιο και τον ευρύτερο δημόσιο τομέα, όπως αυτός καθορίζεται κάθε φορά (…)  γίνεται είτε με διαγωνισμό είτε με επιλογή σύμφωνα με προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια και υπάγεται στον έλεγχο ανεξάρτητης αρχής, όπως νόμος ορίζει».

[44] Επαναφορά σε ισχύ τροποποίηση και συμπλήρωση των διατάξεων του Ν.Δ. 4352/1964 και άλλες διατάξεις, ΦΕΚ Α΄ 22.

[45] Για την πολυθεσία, την πολυαπασχόληση και την καθιέρωση ανωτάτου ορίου απολαβών στο δημόσιο τομέα καθώς για το Ελεγκτικό Συνέδριο, το Νομικό Συμβούλιο του κράτους και άλλες διατάξεις, ΦΕΚ Α΄ 65.

[46] Φλογαΐτης Σπ., Το Ελληνικό Διοικητικό Σύστημα, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 1987, σ. 21. Βλ. ΣτΕ 1780-1782/2019, 1716/2016, 964/2016, 3360/2015, 1464/2015, 404/2015.

[47] Βλ. άρθρο 51 (επαναοριοθέτηση του δημόσιου τομέα) του Ν. 1892/1990, Για τον εκσυγχρονισμό και την ανάπτυξη και άλλες διατάξεις, ΦΕΚ Α΄ 101. Επίσης άρθρο 14 του Ν. 4270/2014, Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας (ενσωμάτωση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ) – δημόσιο λογιστικό και άλλες διατάξεις, ΦΕΚ Α΄ 143.

[48] ΣτΕ ΠΕ 158/1992, 32-34, 38/1998, 242/1998, 355/2006.

[49] Ν. 1682/1987, Μέσα και όργανα πολιτικής. Προγραμματικές συμφωνίες και αναπτυξιακές συμβάσεις ένταξη επενδύσεων στα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα, τροποποίηση του ν. 1262/1982 και άλλες διατάξεις, ΦΕΚ Α΄ 14. Άρθρο 19, παρ. 1: «Με κοινή απόφαση του Πρωθυπουργού, των Υπουργών Προεδρίας της  Κυβέρνησης, Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και του κατά περίπτωση    αρμόδιου υπουργού μπορεί να εξαιρούνται, κατά παρέκκλιση διατάξεων  νόμου, ορισμένα ΝΠΙΔ του δημόσιου τομέα, όπως ορίζεται στο άρθρο 1 παρ. 6 του ν. 1256/1982, ή ορισμένες  υπηρεσίες ή κατηγορίες υπηρεσιών τους από την εφαρμογή ρητά καθοριζόμενων στην απόφαση νόμιμων περιορισμών. (…)». Ακολούθησαν οι διατάξεις των άρθρων 30 παρ. 1 του Ν. 1914/1990, Εκσυγχρονισμός και ανάπτυξη του δημόσιου τομέα και της κεφαλαιαγοράς, φορολογικές ρυθμίσεις και άλλες διατάξεις, ΦΕΚ Α΄ 178 και 22 του Ν. 1947/1991, Απλούστευση φορολογικών διαδικασιών και άλλες ρυθμίσεις, ΦΕΚ Α΄ 70 και τα ΠΔ που εκδόθηκαν βάσει  αυτών.

^[50] Ο Ν. 4622/2019 (άρθρο 18) εντάσσει στο νομικό πρόσωπο του Δημοσίου, το οποίο αποκαλεί Κεντρική Δημόσια Διοίκηση, το σύνολο των ακόλουθων φορέων: (α) Προεδρία της Δημοκρατίας, (β) Προεδρία της Κυβέρνησης, (γ) Υπουργεία και αποκεντρωμένες ή περιφερειακές υπηρεσίες τους, (δ) Αποκεντρωμένες Διοικήσεις και (ε) Ανεξάρτητες Αρχές. Για τους σκοπούς του Ν. 4270/2014, ο δημόσιος τομέας περιλαμβάνει τη Γενική Κυβέρνηση, τα εκτός αυτής ΝΠΔΔ, καθώς και τις εκτός αυτής δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμούς του Κεφαλαίου Α΄ του Ν. 3429/2005, ανεξαρτήτως εάν έχουν εξαιρεθεί από την εφαρμογή του (βλ. άρθρο 14).

[51] Βλ. συναφώς Μουζουράκη Π., Η  άσκηση διοικητικού έργου μέσω ιδιωτών, Σάκκουλας, 2021· Πρεβεδούρου Ε., «Η ανάθεση διοικητικού έργου σε ιδιώτες: Αποδυνάμωση ή αναζωογόνηση του διοικητικού δικαίου;» στο Ελληνική Εταιρεία Δικαίου του Περιβάλλοντος, Το Βιώσιμο Κράτος. Τιμητικός Τόμος για την Κατερίνα Σακελλαροπούλου, Σάκκουλας, 2022, σ. 97.

[52] Άρθρο 26, παρ. 2 του Συντάγματος.

[53] Βλ. διεξοδικά Greis Μ.-Ε., «Eingriffsverwaltung», σε Kahl/Ludwigs (επιμ.), Ηandbuch ό.π., Ι § 11.

[54] ΣτΕ Ολ 1934/1998, 701/2015, Ολ 16, 16/2015, Ολ 2046, 2047/2022: Η δημόσια τάξη και η κρατική ασφάλεια, ειδικότερες εκφάνσεις των οποίων αποτελούν η πρόληψη και η καταστολή του εγκλήματος, ως κατ’ εξοχήν δημόσιες εξουσίες και εκφράσεις κυριαρχίας, αποτελούν αρμοδιότητες αναπόσπαστες από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας. Για τον λόγο αυτόν, η άσκηση των επιμέρους αρμοδιοτήτων που συγκροτούν την αποστολή των ενόπλων σωμάτων ασφαλείας, κλάδο των οποίων αποτελεί η Ελληνική Αστυνομία, μη δυνάμενη κατ’ αρχήν να παραχωρηθεί σε ιδιώτες ασκείται μέσω της αστυνομικής αρχής μόνο από το Κράτος και από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που είναι κι αυτά αποκεντρωμένες καθ’ ύλην δημόσιες υπηρεσίες. Πρβλ. ΣτΕ 3946/2002, 1879/2012.

[55] ΣτΕ 2587-2589/2015. Βλ. και ΣτΕ 1740, 1741/2023: Η ανάθεση παροχής ελεγκτικού χαρακτήρα υπηρεσιών διεξαγωγής μετρήσεων σε ιδιώτες, λόγω της εξειδίκευσής τους και της αδυναμίας της αρμόδιας διοικητικής αρχής να ασκήσει τις αρμοδιότητές της, δεν αντίκειται στα άρθρα 1, παρ. 3, 26, παρ. 2 και 103, παρ. 1 του Συντάγματος, προεχόντως, διότι οι ιδιώτες, δεν προβαίνουν οι ίδιοι στην έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων. Οι αρμόδιες ελεγκτικές αρχές για την τήρηση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας διατηρούν τις αρμοδιότητές τους σχετικά με τη λήψη κατάλληλων διοικητικών μέτρων και την επιβολή κυρώσεων, δεν επηρεάζεται δε ο πυρήνας της κρατικής εξουσίας, ούτε θίγονται ατομικά δικαιώματα προστατευόμενα από το Σύνταγμα.

[56] Σκουρής, «Σταθμοί στη διαμόρφωση του σύγχρονου διοικητικού δικαίου», ό.π., σ. 3. Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ Ολ 1684/2022, για το μέτρο του υποχρεωτικού εμβολιασμού του προσωπικού των μονάδων παροχής υπηρεσιών υγείας και ΣτΕ Ολ 1681/2022 για την απαγόρευση συναθροίσεων.

[57] Δαγτόγλου Π., Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Σάκκουλας, 2015, αρ. περ. 23.

[58] Πρόκειται για όρο που χρησιμοποιεί ο Δαγτόγλου Π., αυτ., αρ. περ. 24, αποδίδοντας τον γερμανικό όρο Leistungsverwaltung.

[59] Αναλυτικά ΣτΕ Ολ 750/2023, για τη σύμπραξη ιδιωτών (πιστοποιημένων επαγγελματιών) στη διαδικασία απονομής συντάξεων από τον ΕΦΚΑ, την οποία προβλέπουν τα άρθρα 255 και 257 του Ν. 4798/2021, ΦΕΚ Α΄68.

[60] Για την πτυχή αυτή της παροχικής διοίκησης, ο E. Forsthoff χρησιμοποίησε για πρώτη φορά, το 1938, τον όρο Daseinsvorsorge.

[61] Βλ. ΣτΕ Ολ 1906/2014, Ολ 190, 191/2022.

[62] Βλ. αναλυτικά, ΣτΕ Ολ 1901/2014.

^[63] H ανάπτυξη και αναβάθμισή του ανατέθηκε στον ΕΟΤ, που ιδρύθηκε ως ΝΠΔΔ (για πρώτη φορά το 1929 και επανιδρύθηκε το 1950 με τον ΑΝ 1565/1950, ΦΕΚ Α΄ 255, ο οποίος κυρώθηκε με τον Ν. 1624/1951, ΦΕΚ Α΄ 7) και διατηρεί τον χαρακτήρα αυτόν μέχρι σήμερα.

[64] Τέτοιες δραστηριότητες ανατέθηκαν σε δημόσια ιδρύματα μελέτης και προαγωγής ορισμένων παραγωγικών τομέων, που ιδρύθηκαν ως νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, όπως το Ελληνικό Κέντρο Παραγωγικότητας (ΕΛΚΕΠΑ), που τέθηκε υπό εκκαθάριση με το άρθρο 33 του Ν. 2937/2001, ΦΕΚ Α΄ 169, ή ο Εθνικός Οργανισμός Μικρών-Μεσαίων Επιχειρήσεων και Χειροτεχνίας (ΕΟΜΜΕΧ), ο οποίος ιδρύθηκε το 1977, με τον Ν. 707/1977, ως ΝΠΙΔ και είκοσι χρόνια μετά, με το ΠΔ 159/1997 μετατράπηκε σε ΑΕ. Σκοπός του ήταν η προαγωγή, προώθηση και στήριξη της ανάπτυξης των Μικρών και Μεσαίων Επιχειρήσεων του δευτερογενούς και τριτογενούς τομέα της οικονομίας, συμπεριλαμβανομένης της χειροτεχνίας και της καλλιτεχνικής βιοτεχνίας. Κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 66 του Ν. 4002/2011, εκδόθηκε υπουργική απόφαση, με την οποία η ΕΟΜΜΕΧ ΑΕ συγχωνεύθηκε με απορρόφηση από το Εθνικό Ταμείο Επιχειρηματικότητας και Ανάπτυξης (ΕΤΕΑΝ ΑΕ) και  με το άρθρο 17 του Ν. 4038/2012 θεσπίστηκαν και οι επιμέρους ρυθμίσεις της συγχώνευσης. Η ΕΤΕΑΝ ΑΕ μετονομάσθηκε σε Ελληνική Αναπτυξιακή Τράπεζα με τον Ν. 4608/2019, ΦΕΚ Α΄ 66.

[65] Βλ. συναφώς ΣτΕ 4291/2009, 3302/2013: σύστημα διοικητικών αδειών για την παροχή ακτοπλοϊκών μεταφορών επιτρέπεται να προβλεφθεί μόνον εφόσον αποδειχθεί ότι υφίσταται πραγματική ανάγκη για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας λόγω της ανεπάρκειας των υπηρεσιών που παρέχονται υπό καθεστώς ελεύθερου ανταγωνισμού.

[66] Ανακοίνωση της Επιτροπής της 20ής Σεπτεμβρίου 2000, Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη, COM(222) 580 τελικό.

[67] Βλ. την εξαιρετική ανάλυση του Chapus R., Droit administratif général, Tome 1, Montchrestien, 2008, σ. 578 επ. (584).

[68] Παυλόπουλος Π., Η Δημόσια Υπηρεσία. Μια ενδοσκόπηση του δημόσιου δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2017, σ. 52.

[69] Σχετική πρόβλεψη υπάρχει και στο άρθρο 18, παρ. 2 του νόμου.

[70] Στην ελληνική έννομη τάξη, ο όρος δημόσια υπηρεσία χρησιμοποιείται και υπό οργανική έννοια.

[71] Για τη νομική φύση των φορέων και της σχέσης που τους συνδέει με το Κράτος, βλ. κατωτέρω.

[72] Όπως συνάγεται από τα πρακτικά επεξεργασίας των προεδρικών διαταγμάτων του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ ΠΕ 158/1992, 32-34, 38/1998, 242/1998, 355/2006), άσκηση δημόσιας υπηρεσίας είναι η παροχή αγαθών ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο.

[73] Βλ. και ΣτΕ ΠΕ 158/2002: «Από τις διατάξεις των άρθρων 23 παρ. 2, 29 παρ. 3 και 106 παρ. 3 του    Συντάγματος, συνάγεται ότι οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο, όπως είναι ιδίως η ύδρευση, η ενέργεια και οι επικοινωνίες, ασκούν πράγματι δημόσια υπηρεσία».

[74] ΣτΕ Ολ 3818/1997, 866/2002, 2888, 3040/2011.

[75] Πχ Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας: δημόσια υπηρεσία του υπουργείου Υποδομών,  Μεταφορών και Δικτύων, Ν.Δ.714/70, όπως τροποποιήθηκε με τον Ν.1340/83· ΝΣΚ 11/2024.

[76] Στην τελευταία περίπτωση, όταν δηλαδή η δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια ανατίθεται σε ιδιώτες, που λειτουργούν στο πλαίσιο της αγοράς και των κανόνων ανταγωνισμού, και το Κράτος επιτελεί εγγυητικό (ρυθμιστικό) ρόλο, προς διασφάλιση της επάρκειας και καταλληλότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών και αγαθών ζωτικής σημασίας, χρησιμοποιείται στη γερμανική θεωρία ο όρος “Gewährleistungsverwaltung”. O όρος αυτός αποτυπώνει μία νέα διοικητική αποστολή, που κατέστη αναγκαία λόγω των εκτεταμένων ιδιωτικοποιήσεων των τελευταίων δεκαετιών.

[77] ΣτΕ 3302/2013. Ο Ν. 2932/2001 (Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στις θαλάσσιες ενδομεταφορές κ.λπ., ΦΕΚ Α΄ 145), ορίζει ότι από 1ης Νοεμβρίου 2002 οι υπηρεσίες θαλασσίων ενδομεταφορών μεταξύ λιμένων της ηπειρωτικής χώρας και λιμένων νησιών ή μεταξύ λιμένων νησιών παρέχονται ελευθέρως, υπό την εποπτεία των Υπουργών Εμπορικής Ναυτιλίας και Αιγαίου. Στο άρθρο δεύτερο, παρ. 6 του νόμου ορίζονται τα εξής: «6. Με απόφαση του Υπουργού, ύστερα από γνώμη του Σ.Α.Σ. [Συμβουλίου Ακτοπλοϊκών Συγκοινωνιών], μπορεί να επιβάλλονται στους πλοιοκτήτες που ενδιαφέρονται για τη δρομολόγηση πλοίου σε ορισμένη ή ορισμένες γραμμές, υποχρεώσεις δημοσίας υπηρεσίας. Οι ανωτέρω υποχρεώσεις επιβάλλονται για την εξυπηρέτηση λόγων δημοσίου συμφέροντος και περιλαμβάνουν, χωρίς να δημιουργούν διακρίσεις, όρους που αφορούν τους λιμένες, οι οποίοι πρέπει να εξυπηρετούνται, την τακτική εξυπηρέτηση, τη συνέχεια, τη συχνότητα και ικανότητα παροχής υπηρεσιών, το ναύλο και τη στελέχωση των πλοίων».

[78] Ο ορισμός αυτός απαντάται στον κανονισμό (ΕΟΚ) 3577/92 του Συμβουλίου (ΕΕ L 364), ο οποίος διέπει τις θαλάσσιες ενδομεταφορές και, στο άρθρο 4, παρ. 1 και 2, θέτει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορούν να επιβληθούν υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας ως εξής: «1. Οποιοδήποτε κράτος μέλος μπορεί να συνάψει συμβάσεις ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας ή να επιβάλει υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας, ως προϋπόθεση για την παροχή υπηρεσιών ενδομεταφορών, σε ναυτιλιακές εταιρείες που συμμετέχουν σε τακτικές γραμμές από και προς νησιά καθώς και μεταξύ τους. Κάθε φορά που ένα κράτος μέλος συνάπτει σύμβαση ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας ή επιβάλλει υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ενεργεί κατά τρόπον ώστε να μη δημιουργούνται διακρίσεις εις βάρος οποιουδήποτε πλοιοκτήτη της Κοινότητας. 2. Τα κράτη μέλη, όταν επιβάλλουν υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, περιορίζονται σε απαιτήσεις που αφορούν τους λιμένες που πρέπει να εξυπηρετούνται, την τακτική εξυπηρέτηση, τη συνέχεια, συχνότητα, ικανότητα παροχής υπηρεσιών, τα επιβαλλόμενα κόμιστρα και την επάνδρωση του σκάφους. Όλοι οι πλοιοκτήτες της Κοινότητας πρέπει να έχουν πρόσβαση σε οποιοδήποτε τυχόν αντιστάθμισμα για ανάληψη υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας».

[79] ΣτΕ 3244, 3246, 3247, 3249/1989, 949-952/1991.

[80] N. 1264/1982, Για τον εκδημοκρατισμό του Συνδικαλιστικού Κινήματος και την κατοχύρωση των συνδικαλιστικών ελευθεριών των εργαζομένων, ΦΕΚ Α΄ 79.

[81] ΣτΕ Ολ 1901/2014. Κατά τη μειοψηφία, όμως, μόνο δημόσιος φορέας μπορεί να παράσχει την εν λόγω δημόσια ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία.

[82] Κατά την πάγια νομολογία του (ΣτΕ Ολ 1906/2014, Ολ 190, 191/2022), οι υπηρεσίες ύδρευσης και αποχέτευσης στον πληθυσμό της Αττικής και της Θεσσαλονίκης παρέχονται μονοπωλιακώς από την ΕΥΔΑΠ ΑΕ και την ΕΥΑΘ ΑΕ, αντιστοίχως, δυνάμει σύμβασης παραχώρησης με το Ελληνικό Δημόσιο, από δίκτυα μοναδικά στην περιοχή, τα οποία ανήκουν ιδιοκτησιακώς στις παραπάνω ανώνυμες εταιρίες. Βλ. αναλυτικά για το θέμα, Μουζουράκη Π., Η δημόσια υπηρεσία ύδρευσης: μια ιδιαίτερη δημόσια υπηρεσία, ΕφημΔΔ 6/2023, σ. 619.

[83] Την ως άνω κρατικοκεντρική προσέγγιση ακολούθησε η Ολομέλεια με τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 190 και 191/2022, με τις οποίες κρίθηκε ότι η μεταβίβαση, δυνάμει του Ν. 4389/2016, από το Δημόσιο στην ΕΕΣΥΠ ΑΕ, δηλαδή στο λεγόμενο Υπερταμείο, ποσοστού μεγαλύτερου του 50% του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος: «(…) Όπως συνάγεται περαιτέρω από τις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος, ανεξαρτήτως εάν η συμμετοχή του Δημοσίου στο μετοχικό κεφάλαιο της ΕΥΔΑΠ δύναται να είναι και έμμεση, δια της παρεμβολής άλλου νομικού προσώπου, πάντως το Δημόσιο, με την κατοχή του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και τη διαχείριση της δημόσιας αυτής επιχείρησης, δεν επιτρέπεται να επιδιώκει, προεχόντως ή παραλλήλως, οικονομικούς ή άλλους σκοπούς, έστω και υπαγορευόμενους από το ευρύτερο δημόσιο συμφέρον, όταν οι σκοποί αυτοί ανταγωνίζονται ή θέτουν σε κίνδυνο την αξιούμενη αδιάλειπτη και υψηλής ποιότητας παροχή των, ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο, ως άνω υπηρεσιών ύδρευσης και αποχέτευσης».  Η ανωτέρω «αγοραφοβική» προσέγγιση του Δικαστηρίου δεν φαίνεται πειστική. Κατά τη μειοψηφούσα άποψη, από τις διατάξεις των άρθρων 5, παρ. 1, 2, 5 και 21, παρ. 3 του Συντάγματος συνάγεται ότι το κράτος και οι ΟΤΑ οφείλουν να μεριμνούν, για τον συνεχή εφοδιασμό όσων κατοικούν ή διαμένουν στη Χώρα με επαρκή για τις ανάγκες τους ποσότητα πόσιμου ύδατος, το οποίο πληροί τους απαραίτητους όρους υγιεινής και διατίθεται σε προσιτή τιμή. Η υπό τους ανωτέρω όρους εκπλήρωση της αποστολής του κράτους και των ΟΤΑ, εφόσον το Σύνταγμα δεν διακρίνει σχετικώς, μπορεί να επιδιώκεται (α) με υπηρεσίες που ανήκουν οργανικά στο κράτος και τους ΟΤΑ ή (β) με ΝΠΙΔ, στα οποία μετέχουν το κράτος ή οι ΟΤΑ, ανεξάρτητα από το ποσοστό συμμετοχής τους, είτε (γ) με ΝΠΙΔ, στα οποία δεν μετέχουν το κράτος ή οι ΟΤΑ. Στις δύο τελευταίες περιπτώσεις εξακολουθούν να έχουν εφαρμογή οι συνταγματικές επιταγές για συνεχή, επαρκή, υπό όρους υγιεινής και σε προσιτή τιμή παροχή πόσιμου ύδατος, των οποίων η τήρηση εξασφαλίζεται με την άσκηση κρατικής εποπτείας. Βλ. συναφώς, Παυλόπουλο Π., «Τα όρια περιορισμού του συνταγματικώς κατοχυρωμένου κρατικού παρεμβατισμού  Σχόλιο στις αποφάσεις ΣτΕ (Ολ) 190-191/2022 για την κατά το Σύνταγμα έκταση του ελέγχου και της εποπτείας του Δημοσίου επί των Δημόσιων Επιχειρήσεων», στο www.constitutionalism.gr (πρόσβαση: 27.03.2024)· Βλάχου-Βλαχοπούλου Μ.-Χρ., «Προς παγίωση μιας «αγοραφοβικής» προσέγγισης του φαινομένου της ιδιωτικοποίησης των δημόσιων επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας – Με αφορμή την απόφαση ΣτΕ Ολ 190/2022 για την ιδιωτικοποίηση της ΕΥΔΑΠ», ΘΠΔΔ 2/2022, σ. 175· Κουτσούκο Ι., «Ανάμεσα στη δημόσια υπηρεσία και τη ρύθμιση της αγοράς», στο www.syntagmawatch.gr (πρόσβαση: 27.03.2024)·  Μαντζούφα Π./Λάππα Ε., «Η συνταγματική διάσταση του ελέγχου των υπηρεσιών ύδρευσης», ΕφημΔΔ 1/2022, σ. 7.

[84] Όπως είχε κριθεί στα πρακτικά επεξεργασίας σχετικά με την έξοδο δημοσίων επιχειρήσεων από τον δημόσιο τομέα: ΣτΕ ΠΕ 158/1992, 32-34, 38/1998, 242/1998, 355/2006.

[85] Βλ. διεξοδική ανάλυση από Πούλου Α., «Η νέα Ρυθμιστική Αρχή Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων: μια νέα πρόκληση για το κοινωνικό αγαθό του νερού;», στο www.nomarchia.gr (πρόσβαση: 27.03.2024), η οποία επισημαίνει την νέα παγκόσμια τάση επανακρατικοποίησης των παρόχων υπηρεσιών ύδατος.

[86] Η Οδηγία 2009/72/EK του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενεργείας και για την κατάργηση της οδηγίας 2003/54/ΕΚ, επιβάλλει τον νομικό και λειτουργικό διαχωρισμό των δραστηριοτήτων της μεταφοράς και διανομής από τις καθετοποιημένες ηλεκτρικές επιχειρήσεις όπως η ΔΕΗ.

[87] Η ΔΕΗ ΑΕ είναι εταιρεία παραγωγής και προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας. Ιδρύθηκε το 1950 (Ν. 1468/1950, ΦΕΚ Α΄ 169), ως δημόσια επιχείρηση, δηλαδή ΝΠΙΔ, που ανήκε εξ ολοκλήρου στο Ελληνικό Δημόσιο και λειτουργούσε χάρη του δημόσιου συμφέροντος αλλά κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας. Απολάμβανε διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας, αλλά τελούσε υπό την ανώτατη εποπτεία και τον έλεγχο του Κράτους. Με τον Ν. 2773/1999 (Απελευθέρωση της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας. Ρύθμιση θεμάτων ενεργειακής πολιτικής και λοιπές διατάξεις, ΦΕΚ Α΄ 286), η ΔΕΗ μετατράπηκε σε Ανώνυμη Εταιρεία με μοναδικό μέτοχο το Δημόσιο και κύριο σκοπό την παραγωγή και προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας. Παραμένει κύριος του Συστήματος Μεταφοράς Ηλεκτρικής Ενέργειας, ενώ διαχειριστής του συστήματος είναι άλλη εταιρεία, εν προκειμένων η ΑΔΜΗΕ ΑΕ. Έχει,  επίσης, στην κυριότητά της το δίκτυο διανομής της ηλεκτρικής ενέργειας, του οποίου διαχειριστής είναι η ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ.

[88] Ο Ανεξάρτητος Διαχειριστής Μεταφοράς Ηλεκτρικής Ενέργειας (ΑΔΜΗΕ ΑΕ) συστάθηκε με τον Ν. 4001/2011 και οργανώθηκε και λειτουργεί κατά τις διατάξεις της Οδηγίας 2009/72/ΕΚ της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εκτελεί τα καθήκοντα του Κυρίου και Διαχειριστή του Ελληνικού Συστήματος Μεταφοράς Ηλεκτρικής Ενέργειας (ΕΣΜΗΕ). Η ΑΔΜΗΕ ΑΕ ακολουθεί το μοντέλο του ιδιοκτησιακά διαχωρισμένου Διαχειριστή (Ownership Unbundling) και είναι εναρμονισμένη με την Οδηγία 2009/72/ΕΚ.

[89] Ο Διαχειριστής του Ελληνικού Δικτύου Διανομής Ηλεκτρικής Ενέργειας (ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ) συστάθηκε με την απόσχιση του κλάδου Διανομής της ΔΕΗ ΑΕ, σύμφωνα με τον Ν. 4001/2011 και σε συμμόρφωση με την Οδηγία 2009/72/ΕΚ της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σχετικά με την οργάνωση των αγορών ηλεκτρικής ενέργειας, και ανέλαβε τα καθήκοντα του Διαχειριστή του Ελληνικού Δικτύου Διανομής Ηλεκτρικής Ενέργειας (ΕΔΜΗΕ). Στη ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ ανήκει και η διαχείριση των Ηλεκτρικών Συστημάτων των Μη Διασυνδεδεμένων Νησιών, δηλαδή των νησιών της Ελληνικής Επικράτειας των οποίων το Δίκτυο Διανομής Ηλεκτρικής Ενέργειας δεν συνδέεται με το Σύστημα Μεταφοράς ή Δίκτυο Διανομής της ηπειρωτικής χώρας. Είναι ανώνυμη εταιρεία, θυγατρική της ΔΕΗ AE, η οποία είναι και ο μοναδικός (100%) ιδιοκτήτης της.

[90] Ν. 1468/1950, ΦΕΚ Α΄ 169 (ιδρυτικός νόμος της ΔΕΗ).

[91] Βλ άρθρο 9, παρ. 2 του Ν. 2773/1991: 2.Η άδεια παραγωγής χορηγείται από τον Υπουργό Ανάπτυξης, ύστερα από γνώμη της Ρ.Α.Ε. σύμφωνα με τους όρους και τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στον νόμο αυτόν και στον Κανονισμό Αδειών.

[92] ΣτΕ Ολ 870/2018.

[93] Βλ. ειδικώς ως προς τον ΟΑΣΘ, ΣτΕ 2984/2008, πρβλ. ΣτΕ Ολ  3818-3822/1997.

[94] ΣτΕ Ολ 3818-3822/1997.

[95] Πρβλ. ΣτΕ Ολ 179/1931, 690/1957.

[96] Άρθρο 5, παρ. 6 του Ν. 2229/1994, ΦΕΚ Α΄138. Οι ανώνυμες εταιρείες του ∆ηµοσίου διέπονται, κυρίως, από τον Ν. 2190/1920 περί Ανωνύμων Εταιρειών και τον Ν. 2229/1994 (άρθρο 5). Με τον Ν. 4548/2018, Αναμόρφωση του δικαίου των ανωνύμων εταιρειών (νέος νόμος περί Ανωνύμων Εταιριών), ΦΕΚ Α΄ 104, καταργήθηκαν οι διατάξεις του Ν. 2190/1920.

[97] Άρθρο 5, παρ. 1 του Ν. 2219/1994.

[98] Ιδρύθηκε με τον Ν. 1955/1991, ΦΕΚ Α΄ 112. Η ΑΤΤΙΚΟ ΜΕΤΡΟ Α.Ε., με μοναδικό μέτοχο το Ελληνικό Δημόσιο (δια του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων -ΥΠΕΧΩΔΕ), ανέλαβε το σύνολο του αντικειμένου της «Ειδικής Υπηρεσίας Δημόσιων Έργων» (ΕΥΔΕ) Μετρό του ΥΠΕΧΩΔΕ, στην οποία είχε προηγουμένως μεταβιβαστεί αυτό το αντικείμενο, από τον ΗΣΑΠ, το 1985. Η δικαιοπολιτική αιτιολόγηση της σύστασής της υπό τη μορφή ανώνυμης εταιρείας ήταν η ανάγκη της προσφορότερης εξυπηρέτησης του δημόσιου συμφέροντος με τη χρησιμοποίηση ενός φορέα εκτός του πυρήνα της κρατικής εξουσίας, που θα παρείχε την απαραίτητη ευελιξία στο εποπτεύον ΥΠΕΧΩΔΕ για τη μελέτη και εκτέλεση των πολυσύνθετων και εξειδικευμένων έργων Διάνοιξης Σηράγγων και Εγκατάστασης και Λειτουργίας Συστημάτων Μετρό.

[99] Ιδρύθηκε με ΚΥΑ των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και ΠΕ.ΧΩ.ΔΕ (Απόφαση 81706/6085/6-10-1995/ΦΕΚ Β΄ 872) ως ΝΠΙΔ. Με τον Ν. 4164/2013 μετονομάστηκε σε «Εθνικό Κτηματολόγιο και Χαρτογράφηση Α.Ε.» (ΕΚΧΑ Α.Ε.). Η εταιρία λειτουργεί σύμφωνα με τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας και διέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 5 του Ν. 2229/1994, του κωδικοποιημένου Ν. 2190/1920, του Ν. 2308/1995 και του Ν. 2664/1998, όπως ισχύουν σήμερα. Με τον Ν. 3899/2010 εντάχθηκε στο πεδίο εφαρμογής του Κεφαλαίου Α΄ του Ν. 3429/2005 «Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί ΔΕΚΟ».

[100] Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί ΔΕΚΟ, ΦΕΚ Α΄ 314.

[101] ΣτΕ 1415/2013, Ολ 2181-2187, 1902, 1903, 1906/2014.

[102] Η ΕΤΑΔ ΑΕ αποτελεί συνέχεια της εταιρίας «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ» που συστάθηκε το 1998 με σκοπό την αξιοποίηση της περιουσίας του ΕΟΤ. Το 2016 μετεξελίχθηκε σε 100% θυγατρική της ΕΕΣΥΠ ΑΕ, έχοντας στο μεσοδιάστημα απορροφήσει τα Ολυμπιακά Ακίνητα ΑΕ και την Κτηματική Εταιρεία του Δημοσίου το 2011 καθώς και την Εταιρεία «Παράκτιο Αττικό Μέτωπο ΑΕ» το 2016.

[103] Ιδρύθηκε με τον Ν. 4389/2016, Επείγουσες διατάξεις για την εφαρμογή της συμφωνίας δημοσιονομικών στόχων και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και άλλες διατάξεις, ΦΕΚ Α΄ 94.

[104] Ιδρύθηκε το 2010 (με τον Ν. 3864/2010), ως ΝΠΙΔ, το οποίο δεν ανήκει στον δημόσιο τομέα. Από το 2016, το ΤΧΣ είναι άμεσα θυγατρική της ΕΕΣΥΠ ΑΕ, διατηρώντας ωστόσο τη διοικητική του αυτονομία και ανεξαρτησία,  σύμφωνα με τις διατάξεις του ιδρυτικού Ν. 4389/2016 της ΕΕΣΥΠ. Βλ. ΣτΕ 821, 822/2021, 2393/2017.

[105] Άρθρα 145 επ. του Ν. 4001/2011, Για τη λειτουργία Ενεργειακών Αγορών Ηλεκτρισμού και Φυσικού Αερίου, για Έρευνα, Παραγωγή και δίκτυα μεταφοράς Υδρογονανθράκων, ΦΕΚ Α΄ 179. Η δραστηριότητα της ΕΔΕΥΕΠ έγκειται στη διαχείριση, για λογαριασμό του Ελληνικού Δημοσίου, των αποκλειστικών δικαιωμάτων του στην αναζήτηση, έρευνα και εκμετάλλευση των υδρογονανθράκων στις περιοχές, στις οποίες η Ελληνική Δημοκρατία ασκεί κυριαρχία ή κυριαρχικά δικαιώματα

[106] Ο Ν. 4957/2022, Νέοι Ορίζοντες στα Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα: Ενίσχυση της ποιότητας, της λειτουργικότητας και της σύνδεσης των ΑΕΙ με την κοινωνία και λοιπές διατάξεις, ΦΕΚ Α΄ 141, προβλέπει, στα άρθρα 260 επ. την ίδρυση Εταιρειών Αξιοποίησης και Διαχείρισης Περιουσίας ΑΕΙ με ΠΔ, που εκδίδεται μετά από πρόταση των Υπουργών Οικονομικών, Παιδείας και Θρησκευμάτων και Εσωτερικών, κατόπιν εισήγησης του Συμβουλίου Διοίκησης του ΑΕΙ. Οι Εταιρείες αυτές λειτουργούν για την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος και ιδίως του συμφέροντος του ΑΕΙ στο οποίο ανήκει η καθεμία, ανήκουν στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, όπως αυτός οριοθετείται στην περ. α) της παρ. 1 του άρθρου 14 του Ν. 4270/2014, ΦΕΚ Α΄ 143 και εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής του Ν. 3429/2005, ΦΕΚ Α΄ 314.

[107] Άρθρο πρώτο του Ν. 2372/1996. Ορίζεται ρητώς ότι  οι διατάξεις που αναφέρονται σε δημόσιες επιχειρήσεις, υπό την έννοια του Ν. 3429/2005, Α΄ 314 ή σε οργανισμούς δημοσίου δικαίου υπό την έννοια του Ν. 4412/2016, Α΄ 147 ή που διέπουν εταιρείες που ανήκουν άμεσα ή έμμεσα στο Δημόσιο ή που επιχορηγούνται ή χρηματοδοτούνται από αυτό δεν εφαρμόζονται ως προς την εταιρεία.

[108] Άρθρο τρίτο του Ν. 2372/1996 όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε με τους Ν. 2860/2000 (άρθρο 18), 2937/2001 (άρθρο 37), 3193/2003 (άρθρο 17) και 3336/2005 (άρθρο 7).

[109] ΣτΕ 42/2021, 165/2015.

[110] Plessix, Droit administratif général, ό.π., σ. 999.

[111] Petit/Frier, Droit administratif, ό.π., n° 445.

[112] Αυτ.

[113] Διεξοδικά, Παυλόπουλος, «Η δημόσια υπηρεσία», ό.π., σ. 187 επ.

[114] Βλ. ορισμό της ισότητας με την παραπάνω έννοια στην απόφαση ΣτΕ Ολ 986/2014, σχετικά με την πρόσβαση στην τριτοβάθμια εκπαίδευση, η οποία αποτελεί δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια: «Η καθιερούμενη με το άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος αρχή της ισότητας αποτελεί νομικό κανόνα, ο οποίος επιβάλλει την ομοιόμορφη μεταχείριση προσώπων που τελούν υπό τις αυτές ή παρόμοιες συνθήκες και αποκλείει τόσο την έκδηλα άνιση μεταχείριση, είτε με τη μορφή της εισαγωγής χαριστικού μέτρου ή προνομίου μη συνδεομένου προς αξιολογικά κριτήρια είτε με την μορφή της επιβολής αδικαιολόγητης επιβάρυνσης, όσο και την αυθαίρετη εξομοίωση διαφορετικών καταστάσεων ή την ενιαία μεταχείριση προσώπων που τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες με βάση όλως τυπικά ή συμπτωματικά ή άσχετα μεταξύ τους κριτήρια» (σκέψη 9).

[115] Παυλόπουλος, «Η δημόσια υπηρεσία», ό.π., σ. 192.

[116] Τέτοια έκφανση συνιστά, σε οργανωτικό επίπεδο, το άρθρο 101 Α, παρ. 2, εδ. 4 του Συντάγματος, που ορίζει ότι η θητεία των μελών των ανεξάρτητων αρχών παρατείνεται ως τον διορισμό νέων μελών.

[117] ΣτΕ Ολ 957/1978.

[118] ΣτΕ 1190/2005.

^[119] ΣτΕ Ολ 2291/1987.

[120] ΣτΕ 911/2011.

[121] Παρουσιάζει ενδιαφέρον, υπό το πρίσμα αυτό, μια απόφαση του γερμανικού Bundesgerichtshof που χαρακτηρίζει ως βασική υπηρεσία τη σύνδεση στο διαδίκτυο  (Urteil des III. Zivilsenats vom 24.1.2013 – III ZR 98/12), με συνέπεια να γίνεται λόγος για e-daseinvorsorge!

[122] Άρθρο 14 της ΣΛΕΕ.

[123] Σύμφωνα με το άρθρο 2 του Πρωτοκόλλου αριθ. 26, σχετικά με τις Υπηρεσίες Γενικού Οικονομικού Συμφέροντος, «οι διατάξεις των Συνθηκών ουδόλως επηρεάζουν την αρμοδιότητα των κρατών μελών όσον αφορά την παροχή, την ανάθεση και την οργάνωση υπηρεσιών γενικού συμφέροντος μη οικονομικού χαρακτήρα», δηλαδή δραστηριότητες που εξυπηρετούν ζωτικές ανάγκες των πολιτών αλλά δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα, όπως η εκπαίδευση, η περίθαλψη και η κοινωνική ασφάλιση.

[124] Ανακοίνωση της Επιτροπής της 20ής Σεπτεμβρίου 2000, Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη, COM(222) 580 τελικό.

[125] Ανακοίνωση της Επιτροπής για τις Υπηρεσίες Κοινής Ωφέλειας, της 11ης Σεπτεμβρίου 1996, ΕΕ C 281, σ. 3.

[126] Oδηγία 2002/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία καθολικής υπηρεσίας), ΕΕ L 108, σ. 51. Τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/136/ΕΚ της 25ης Νοεμβρίου 2009.

[127] Περί ηλεκτρονικών επικοινωνιών, ΦΕΚ Α΄ 13.

[128] Στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, η καθολική υπηρεσία αφορά όλους τους  οικιακούς πελάτες και, όπου κρίνεται σκόπιμο από τα κράτη μέλη, τις μικρές επιχειρήσεις και έγκειται στο δικαίωμά τους να προμηθεύονται ηλεκτρική ενέργεια συγκεκριμένης ποιότητας εντός του εδάφους τους σε ανταγωνιστικές, εύκολα και άμεσα συγκρίσιμες και διαφανείς τιμές που δεν εισάγουν διακρίσεις. Βλ. συναφώς, οδηγία 2019/944/ΕΕ, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Ιουνίου 2019, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την τροποποίηση της οδηγίας 2012/27/ΕΕ (ΕΕ L 158 της 14.6.2019, σ. 125). Στην ελληνική έννομη τάξη, σχετικές ρυθμίσεις περιέχει ο Ν. 4001/2011, για τη λειτουργία Ενεργειακών Αγορών Ηλεκτρισμού και Φυσικού Αερίου, για Έρευνα, Παραγωγή και δίκτυα μεταφοράς Υδρογονανθράκων και άλλες ρυθμίσεις, ΦΕΚ Α΄ 179.

[129] Οδηγία (ΕΕ) 2018/1972 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2018, για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Κώδικα Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών, ΕΕ L 321, σ. 36, άρθρα 84-92. Για τις καθολικές ταχυδρομικές υπηρεσίες βλ. Οδηγία 97/67/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Δεκεμβρίου 1997, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών (ΕΕ L 15, σ. 14) και απόφαση ΔΕΕ της 16.10.2019, Michael Winterhoff, C-4/18, EU:C:2019:860, σκέψη 51:  Όσον αφορά την έννοια της «καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας», αυτή οριοθετείται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 97/67, κατά το οποίο μια τέτοια υπηρεσία αντιστοιχεί στην προσφορά ταχυδρομικών υπηρεσιών συγκεκριμένης ποιότητας μονίμως σε όλα τα σημεία της επικράτειας, σε τιμές προσιτές για όλους τους χρήστες, η δε παράγραφος 4 του άρθρου αυτού προβλέπει ότι κάθε κράτος μέλος θεσπίζει τα αναγκαία μέτρα, ώστε η καθολική υπηρεσία να περιλαμβάνει τουλάχιστον την παροχή των υπηρεσιών που συνίστανται στη συλλογή, τη μεταφορά, τη διαλογή και τη διανομή των ταχυδρομικών αντικειμένων και των ταχυδρομικών δεμάτων των οποίων το βάρος δεν υπερβαίνει τα όρια που αναγράφονται στην εν λόγω διάταξη, καθώς και των υπηρεσιών των συστημένων και των αποστολών με δηλωμένη αξία. Το άρθρο 2, σημεία 4 έως 6 και 9, της οδηγίας 97/67 παρέχει, μέσω διάφορων ορισμών, συμπληρωματικά στοιχεία σχετικά με το περιεχόμενο της ελάχιστης αυτής υπηρεσίας. Οι φορείς που εξασφαλίζουν την παροχή μέρους ή του συνόλου της καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας υπόκεινται σε ιδιαίτερο νομικό καθεστώς το οποίο συνεπάγεται συγκεκριμένες υποχρεώσεις. (πρβλ. ΔΕΕ της 21ης Απριλίου 2015, Επιτροπή κατά Σουηδίας, C‑114/14, EU:C:2015:249, σκέψη 33).

[130] Σφαιρική παρουσίαση της θεματικής και των εξελίξεών της βλ. σε Ruthig J., «Gewährleistungs– undRegulierungsverwaltung», στο Kahl/Ludwigs (επιμ.), Ηandbuch des Verwaltungsrechts, ό.π., Ι § 22. Ο όρος Gewährleistungsverwaltung, που διαμόρφωσε η γερμανική συνταγματική θεωρία, υποχωρεί έναντι του ευρωπαϊκής προέλευσης όρου Regulierungsverwaltung.

[131] Βλ., αντί πολλών, Δελλής Γ., Κοινή ωφέλεια και αγορά. Τόμος Α΄ Το τέλος των διαχωριστικών γραμμών: η «αγορακεντρική» δημόσια ρύθμιση των κοινωφελών δραστηριοτήτων, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2008, σ. 193 επ., ο οποίος αναλύει διεξοδικά την εξέλιξη της ρυθμιστικής διοίκησης της μεταπολεμικής εποχής, η οποία είχε εθνοκεντρικό χαρακτήρα, στη δημόσια ρύθμιση των τελευταίων δεκαετιών, που αφορά την οργάνωση των κοινωφελών δραστηριοτήτων σε συνθήκες ελεύθερης αγοράς και επηρεάζεται από τη δυναμική του ενωσιακού δικαίου.

[132] Για τους λόγους της συρρίκνωσης της παροχικής διοίκησης με την παραδοσιακή μορφή της, βλ., ενδεικτικά, Αναστόπουλο Ι. Δ., Οι Δημόσιες Επιχειρήσεις (νομική-θεσμική θεώρηση), Αντ. Ν. Σάκκουλας, 1987, σ. 29 επ. Εύστοχη και η παρουσίαση της Αδαμαντίδου Ε., «Αποκρατικοποίηση-Εκσυγχρονισμός των Δημοσίων Επιχειρήσεων Κοινής Ωφέλειας και Προστασία των Καταναλωτών», στο ΚΔΕΟΔ, Αποκρατικοποίηση των δημόσιων επιχειρήσεων και προστασία του καταναλωτή – Επίλυση καταναλωτικών διαφορών, Σάκκουλας, 1998, σ. 29 επ.

[133] Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, ό.π., αρ. περ. 32 επ.

[134] Χαρακτηριστικό συναφώς το ΣτΕ ΠΕ 158/1992: «Οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο, όπως είναι ιδίως η ύδρευση, η ενέργεια και οι επικοινωνίες, ασκούν πράγματι δημόσια υπηρεσία. Διότι, ασχέτως του ιδιωτικού προσωπείου των, οι επιχειρήσεις αυτές επιδιώκουν τον δημόσιο σκοπό της διασφαλίσεως στο κοινωνικό σύνολο εκείνων των ζωτικών αγαθών, χωρίς τα οποία δεν υφίστανται οι ομαλοί όροι για την κατά τα σύγχρονα κριτήρια αξιοπρεπή διαβίωση του ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και δραστηριότητάς του, που εγγυώνται τα άρθρα 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος (…) οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας, ασχέτως του νομικού των ενδύματος, τελούν πάντοτε υπό την εξάρτηση και εποπτεία του κράτους, από την οποία δεν δύνανται να εξέλθουν».

[135] Δελλής, Κοινή ωφέλεια και αγορά, ό.π., σ. 218.

[136] Μετεξέλιξη της Ρυθμιστικής Αρχής Ενέργειας, με τον Ν. 5037/2023.

[137] Βλ. ακόμη Ρυθμιστική Αρχή Σιδηροδρόμων (άρθρο 22 του Ν. 3891/2010 και άρθρο 61 του Ν. 4408/2016) και Ρυθμιστική Αρχή Λιμένων (άρθρο 108 του Ν. 4389/2016).

[138] Σφοδρή κριτική στον άναρχο πολλαπλασιασμό και την αδικαιολόγητη διαφοροποίηση της εσωτερικής δομής των ρυθμιστικών αρχών ασκεί ο Δελλής Γ., «Ρυθμιστική αναρχία. Η χαοτική οργάνωση των ρυθμιστικών αρχών στην Ελλάδα», ΘΠΔΔ 2020, σ. 961.

[139] Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, ό.π., §1, αρ. περ. 19.

[140] Βλ. Πρεβεδούρου Ε., «Handbuch des Verwaltungsrechts των Kahl/Ludwigs: Ο ιδανικός πλοηγός στην επιστήμη τουγερμανικού Διοικητικού Δικαίου», στο www.e-politeia.gr (πρόσβαση: 27.03.2024).

[141] Schlacke S., «Planende Verwaltung», στο Kahl/ Ludwigs (επιμ.), Ηandbuch des Verwaltungsrechts, ό.π., Ι § 20.

[142] Durner W., «Infrastrukturverwaltung», στο Kahl/Ludwigs (επιμ.), Ηandbuch des Verwaltungsrechts, ό.π., Ι § 21.

[143] Spiecker Ι. genannt Döhmann, «Informationsverwaltung», σε Kahl/Ludwigs (επιμ.), Ηandbuch des Verwaltungsrechts, ό.π., Ι §23.

[144] Άλλωστε, ούτε οι τρεις κλασικοί τύποι κυριαρχικής διοίκησης εμφανίζονται στην πράξη  αμιγείς, με την εξαίρεση, ίσως, ορισμένων εκφάνσεων της περιοριστικής διοίκησης, όπως η άσκηση αστυνομικών καθηκόντων. Έτσι, η παροχική διοίκηση, όταν ασκείται από φορείς δημόσιας εξουσίας, εμπεριέχει στοιχεία περιοριστικής. Για παράδειγμα, στο πλαίσιο της εκπαιδευτικής δραστηριότητας, υπάρχουν πολλές εκφάνσεις περιοριστικής διοίκησης, όπως η λήψη μέτρων για την τήρηση της τάξης, της δημόσιας υγείας και της εύρυθμης λειτουργίας του οργανωτικού φορέα της δραστηριότητας. Ομοίως, η ρυθμιστική δραστηριότητα εμπεριέχει πολλά στοιχεία περιοριστικής διοίκησης, όπως ο δεσμευτικός καθορισμός των όρων λειτουργίας μιας αγοράς, η χορήγηση αδειών και ο έλεγχος τήρησης των όρων αυτών.

[145] Plessix, Droit administratif général, ό.π., σ. 243.

[146] Ενδεικτικά ΣτΕ Ολ 3776/2012. Κατά πάγια νομολογία, «από τις διατάξεις των άρθρων 94 παρ. 1, 2 και 3 και 95 παρ. 1 και 3 του Συντάγματος προκύπτει ότι διοικητική διαφορά, για την εκδίκαση της οποίας αρμόδια είναι είτε το Συμβούλιο της Επικρατείας είτε τα διοικητικά δικαστήρια, δεν προκαλεί κάθε πράξη η οποία φέρει τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξης, δηλαδή εκδίδεται από διοικητική αρχή και παράγει έννομα αποτελέσματα, αλλά εκείνη, η οποία, εκτός από τα ανωτέρω γνωρίσματα, εκδίδεται κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και εξυπηρετεί σκοπό δημοσίου συμφέροντος. Οι μονομερείς πράξεις της Διοίκησης, οι οποίες δεν πληρούν το λειτουργικό αυτό κριτήριο χαρακτηρισμού τους ως εκτελεστών διοικητικών πράξεων και κινούνται στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου, δημιουργούν ιδιωτικές διαφορές» (ΣτΕ 2434/2023).

[147] Βλ. εύστοχες παρατηρήσεις του Σκουρή, «Συνταγματική καθιέρωση του οργανικού κριτηρίου;», ό.π.

[148] P. Royer-Collar, παραπομπή από Plessix, Droit administratif général, ό.π., σ. 252.

[149] N. 4951/2022, Εκσυγχρονισμός της αδειοδοτικής διαδικασίας Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας – Β΄ φάση, Αδειοδότηση παραγωγής και αποθήκευσης ηλεκτρικής ενέργειας, πλαίσιο ανάπτυξης Πιλοτικών Θαλάσσιων Πλωτών Φωτοβολταϊκών Σταθμών και ειδικότερες διατάξεις για την ενέργεια και την προστασία του περιβάλλοντος, ΦΕΚ Α΄129.

[150] Ν. 4964/2022, Διατάξεις για την απλοποίηση της περιβαλλοντικής αδειοδότησης, θέσπιση πλαισίου για την ανάπτυξη των Υπεράκτιων Αιολικών Πάρκων, την αντιμετώπιση της ενεργειακής κρίσης, την προστασία του περιβάλλοντος και λοιπές διατάξεις, ΦΕΚ Α΄ 150.

[151] ΣτΕ 2825/2014, 1865, 1879/2019, 750-753/2023, 1740/2023.