H αρχή της νομιμότητας : νέα ισορροπία ή ομολογία “ανισορροπίας”; (με αφορμή την επιφυλλίδα του L. Marcovici, Principe de légalité : nouvel équilibre ou déséquilibre assumé ? –– AJDA 2019. 361)
Εδώ και μια δεκαετία, το Conseil d’ Etat μετέθεσε σε μεγάλο βαθμό, με τη νομολογία του πρωτίστως, αλλά και κανονιστικώς, στο μέτρο που επεμβαίνει γνωμοδοτικά στην κατάρτιση των δικονομικών νομοθετημάτων, το σημείο ισορροπίας μεταξύ της σταθερότητας των νομικών καταστάσεων και της αρχής της νομιμότητας. Πρόκειται για μια παράδοξη συνέπεια [1] της διαρκώς αυξανόμενης αποτελεσματικότητας του ρόλου του διοικητικού δικαστή! Η εξήγηση δίνεται από το ίδιο το Conseil d’Etat, τόσο από τη νομολογία του όσο και από την ανάλυσή της εκ μέρους της οργανικής θεωρίας. Αφού η απόφαση Lopez του 1994 [2] ανέδειξε και έθεσε εν αμφιβόλω τον πλατωνικό χαρακτήρα της ακύρωσης των αποσπαστών πράξεων, οι αποφάσεις Tropic (2007) [3], Commune de Béziers (2009) [4]και Tarn-et-Garonne (2014)[5]ήρθαν, αφενός, να διορθώσουν το παραπάνω πρόβλημα με τη νομολογιακή καθιέρωση ενός ενδίκου βοηθήματος πλήρους δικαιοδοσίας κατά της σύμβασης εκ μέρους των αποκλεισθέντων τρίτων και, αφετέρου, να αμβλύνουν τον «καταστροφικό χαρακτήρα» των συνεπειών του εν λόγω ενδίκου βοηθήματος, περιορίζοντας την εμβέλειά του. Τα δικαστήρια κρίνουν γρήγορα και ενίοτε ακυρώνουν; Η απόφαση Danthony (2011) [6]υπενθυμίζει σε όσους δεν κατάλαβαν καλά ότι κάθε παρανομία δεν οδηγεί στην ακύρωση.
Τρεις κατηγορίες τεχνικών τέθηκαν σε εφαρμογή και συστηματοποιήθηκαν για τον περιορισμό της δικαστικής ακύρωσης διοικητικών πράξεων: οι μέθοδοι διόρθωσης (régularisation) των διοικητικών πράξεων, η εξουδετέρωση (neutralisation) των πλημμελειών και η δυσχέρανση της πρόσβασης στον δικαστή. Οι τεχνικές αυτές είναι διαφορετικής εμβέλειας και σημασίας. Επιβάλλεται η μεταξύ τους διάκριση, διότι όλα τα μέσα δεν διαθέτουν την ίδια νομιμοποίηση για την επίτευξη του επιδιωκομένου αποτελέσματος.
Η αναγνώριση στη Διοίκηση της δυνατότητας να διορθώσει τις «σκωρίες» μιας ατομικής ή κανονιστικής πράξης, να καταστήσει νόμιμο αυτό που ήταν αρχικώς παράνομο με στοχευμένη θεραπεία, που την εντοπίζει ο ίδιος ο δικαστής φαίνεται κάτι απολύτως φυσικό. Ενισχύεται ο σεβασμός της αρχής της νομιμότητας και ενδυναμώνεται η Διοίκηση κατά τη δράση της. Οι προτάσεις του V. Daumas στην απόφαση της Ολομέλειας του δικαιοδοτικού τμήματος της 1ης Ιουλίου 2016, Commune d’Emerainville et syndicat d’agglomération nouvelle de Marne-la-Vallée-Val-Maubuée [7]δίνουν τη βασική κατεύθυνση όσον αφορά το περιεχόμενο και την έκταση της διόρθωσης των πλημμελειών διοικητικής πράξης τόσο κατά τη διάρκεια της εκκρεμοδικίας όσο και στο στάδιο της εκτέλεσης τυχόν ακυρωτικής απόφασης, έστω και αν η ίδια η απόφαση περιορίζεται στη ρύθμιση της συγκεκριμένης διαφοράς.
Η εξουδετέρωση των πλημμελειών είναι απολύτως κατανοητή και σκόπιμη όταν αφορά την κάλυψη ήσσονος σημασίας σφαλμάτων ή όταν αποφεύγεται η πλήρης εφαρμογή υπέρμετρα λεπτομερειακών, διαδικαστικών, κανόνων. Δεν είναι, πάντως, προφανές που σταματούν τα όρια, όπως συνάγεται από την ανάλυση της νομολογίας Danthony. Όπως επισημαίνουν οι έγκριτοι αναλυτές του Conseild’Etatσχολιάζοντας την απόφασηCFDT Finances [8] της Ολομέλειας του Conseil d’ Etat–με την οποία το Δικαστήριο περιόρισε τον παρεμπίπτοντα έλεγχο των κανονιστικών πράξεων, κρίνοντας ότι οι τυπικές και διαδικαστικές πλημμέλειες κανονιστικής πράξης προβάλλονται αλυσιτελώς τόσο στο πλαίσιο ενδίκου βοηθήματος κατά της άρνησης της Διοίκησης να καταργήσει την πράξη αυτή όσο και επ’ευκαιρία ευθείας προσβολής ατομικής πράξης που στηρίζεται σε αυτή– η «υποθετική και περιπτωσιολογική συλλογιστική της νομολογίας Danthony συνίσταται στην επανασύσταση aposteriori του συστήματος μιας διοικητικής πράξης, πράγμα που, όσο απομακρύνεται κανείς χρονικά από την ημερομηνία έκδοσης, μπορεί να φανεί στους προσφεύγοντες ως ταχυδακτυλουργικό τρυκ». Το νομολογιακό αυτό ρεύμα ενισχύει την εντύπωση ότι οι διοικητικές διαδικασίες είναι περιττές και ανώφελες, εφόσον η παράβασή τους δεν επιφέρει συνέπειες. Η παράβαση του κανόνα δικαίου μένει ατιμώρητη, πράγμα που δεν είναι καλό δείγμα γενικώς και όχι μόνον όταν η χρονική απόσταση από την έκδοση της απόφασης είναι μεγάλη. Η ανοχή του δικαστή δεν μπορεί να επιβάλει στη Διοίκηση την τήρηση νομότυπης συμπεριφοράς.
Όσον αφορά, τέλος, τον εξορθολογισμό της πρόσβασης στον δικαστή, η φαντασία τουConseild’Etatδεν έχει όρια. Η εκτίμηση δεν μπορεί εν προκειμένω να είναι αντικειμενική, αλλά οι εκτροπές είναι προφανείς. Όπως εύστοχα επισημαίνει ο L. Marcovici, οι εν λόγω εκτροπές ωραιοποιούνται, καθόσον στηρίζονται, αληθοφανώς, σε λόγους «αποτελεσματικότητας», ταχείας διεκπεραίωσης των υποθέσεων και δημιουργίας «χώρων αναψυχής» για τα χαμηλότερα δικαστήρια, που απειλούνται άλλωστε να «πνιγούν» από την πλημμυρίδα των διοικητικών διαφορών. Χρησιμοποιούνται συναφώς όλα τα μέσα. Χωρίς αξιώσεις εξαντλητικής απαρίθμησης, θα μπορούσαν να αναφερθούν η νομολογία περί περιορισμού του εννόμου συμφέροντος [9],περί σύντμησης της προθεσμίας και «ανακάλυψης» μιας εύλογης προθεσμίας προσφυγής όταν, στην πραγματικότητα, οι προθεσμίες δεν έτρεξαν, ελλείψει κοινοποίησης της πράξης [10],η αποκρυστάλλωση των λόγων ακύρωσης [11],η πρόβλεψη περισσοτέρων λόγων αυτεπάγγελτης διαπίστωσης της παραίτησης από το ένδικο βοήθημα για απρόσεκτους διαδίκους [12].Οι μέθοδοι αυτές προστατεύουν μόνον τις παράνομες αποφάσεις, αφού οι νόμιμες δεν έχουν ανάγκης προστασίας. Επιπλέον, αποδεικνύονται αποτελεσματικές, δηλαδή σώζουν την προσβαλλόμενη πράξη, όσο σημαντική και αν είναι η παρανομία. Επομένως, είναι αντιφατικές προς τις τεχνικές της θεραπείας και δεν μπορούν να ενταχθούν στην προστασία της «ασφάλειας δικαίου», αφού καταλήγουν να διασφαλίζουν μόνο τη σταθερότητα των διοικητικών καταστάσεων.
Αν περιοριστεί κανείς στα φαινόμενα, οι παραπάνω εξελίξεις θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως απομείωση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας και αναβάθμιση των «συμφερόντων» της Διοίκησης έναντι αυτών του ιδιώτη διαδίκου. Σίγουρα καταδεικνύουν ότι ο δικαστής εστιάζει πλέον στην πρακτική χρησιμότητα του ρόλου του, προτιμώντας τη «συγκεκριμένη προσέγγιση» της προσφορότητας της νομολογιακής λύσης που πρέπει να δοθεί σε μια διαφορά [13].
Όπως τονίσθηκε, στο πλαίσιο μιας άλλης έννομης τάξης, «[r]igidity in the operation of a legal system is a sign of weakness, not strength. It deprives a legal system of necessary elasticity. Far from achieving a constitutionally exemplary result, it can produce a legal system unable to function effectively in changing times» [14]. Η συζήτηση φαίνεται ατέρμονη και η προσφυγή σε αξιώματα του τύπου «παν μέτρον άριστον»αναπόφευκτη.
[1]Βλ., προσφάτως, B. Defooort, Les paradoxes du contentieux des actes administratifs unilatéraux : à propos de quelques arrêts récents, RFDA 6/2018, σ. 1071
[2] CE, sect., 7 octobre 1994, époux Lopez. To ενδιαφέρον που παρουσιάζει η απόφαση έγκειται κυρίως στο γεγονός ότι ο διοικητικός δικαστής διασφαλίζει την πρακτική συνέπεια της ακύρωσης αποσπαστής πράξης
[3] CE, ass., 16 juill. 2007, n° 291545, AJDA 2007, σ. 1577, chron. F. Lenica/ J. Boucher, Recours des tiers contre les contrats et modulation dans le temps des effets des changements de jurisprudence : « Never say never », ibid., σ. 1497, tribune S. Braconnier, ibid., σ. 1777, tribune J.-M. Woehrling, RDI 2007, σ. 429, obs. J.-D. Dreyfus, ibid. 2008, σ. 42, obs. R. Noguellou, ibid. 2009, σ. 246, obs. R. Noguellou, RFDA 2007, σ. 696, concl. D. Casas, ibid., σ. 917, étude F. Moderne, ibid., σ. 923, note D. Pouyaud, ibid., σ. 935, étude M. Canedo-Paris, RTD eur. 2008. 835, chron. D. Ritleng/A. Bouveresse/J.-P. Kovar.
[4] CE, ass., 28 déc. 2009, n° 304802, AJDA 2010, σ. 142, chron. S.-J. Liéber/D. Botteghi, Le contrat public aurait-il (enfin) trouvé son juge?, RDI 2010, σ. 265, obs. R. Noguellou, RFDA 2010, σ. 506, concl. E. Glaser, ibid., σ. 519, note D. Pouyaud,RTD com. 2010, σ. 548, obs. G. Orsoni, Rev. UE 2015, σ. 370, étude G. Eckert.
[5] CE, 4 avr. 2014, n° 358994, AJDA 2014, σ. 945, tribune S. Braconnier, chron. A. Bretonneau/J. Lessi, Contentieux contractuel : la révolution rentre au port, RFDA 2014, σ. 425, concl. B. Dacosta, ibid., σ. 438, note P. Delvolvé, RTD com. 2014, σ. 335, obs. G. Orsoni,Rev. UE 2015,σ. 370, étude G. Eckert.
[6] CE, ass., 23 déc. 2011, n° 335033, AJDA 2012, σ. 195, chron. X. Domino/A. Bretonneau,Le vice, mode d’emploi, καισ. 1484, étude C. Mialot,RFDA 2012, σ. 284, concl. G. Dumortier, σ. 296, note P. Cassia, L’office du juge administratif à l’égard du vice de procédure, καισ. 423, étude R. Hostiou, Simplification du droit, sécurité juridique et nouvel office du juge administratif.Γιατηθεματικήβλ. καιV. Kapsali, Les droits des administrés dans la procédure administrative non contentieuse. Étude comparée des droits français et grec, LGDJ 2015, préface Yves Gaudemet (σελ. 614), με αντικείμενο τηνέρευνα του γαλλικού και του ελληνικού δικαίου της διοικητικής διαδικασίας υπό το πρίσμα της προστατευτικής για τα ουσιαστικά δικαιώματα και συμφέροντα των πολιτών διάστασης των διαδικαστικών δικαιωμάτων τους. Από την ελληνική βιβλιογραφία, βλ. την εξαντλητική ανάλυση της σχετικής προβληματικής (σύνδεση των σφαλμάτων της διοικητικής διαδικασίας με το κύρος των διοικητικών πράξεων) σε Κ. Γώγο, Διαδικαστικά σφάλματα και Ακύρωση των Διοικητικών Πράξεων, Νομική Βιβλιοθήκη, 2017.
[7] La régularisation d’un acte illégal, CE, section, 1er juillet 2016, Commune d’Emerainville, n° 363047 et Syndicat d’agglomération nouvelle de Marne-la-Vallée-Val-Maubuée, n° 363134, προτάσειςV. Daumat,RFDA 2017, σ. 289· chron. L. Dutheillet de Lamothe/G. Odinet, La régularisation, nouvelle frontière de l’excès de pouvoir, AJDA 2016, σ. 1859.
[8] CE, ass., 18 mai 2018, n° 414583, AJDA 2018, σ. 1206, chron. S. Roussel/C. Nicolas, Contentieux des actes réglementaires : bouquet final· www.prevedourou.gr, «Ρέκβιεμ για τις διαδικαστικές πλημμέλειες» ή «δικαίωμα στο σφάλμα»; Με αφορμή την απόφαση του Conseil d’Etat, CFDT Finances (της 18.5.2018), για τον περιορισμό του παρεμπίπτοντος δικαστικού ελέγχου των κανονιστικών πράξεων.
[9] Ε. Πρεβεδούρου, Εξελίξεις στην αίτηση ακυρώσεως υπό το πρίσμα του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ΘΠΔΔ 4-5/2018, σ. 306 επ., με γαλλικές βιβλιογραφικές παραπομπές.[9]CE, ass., 13 juill. 2016, n° 387763, Czabaj, chron. L. Dutheillet de Lamothe/G. Odinet, Délai de recours : point trop n’en faut, AJDA 2016, σ. 1629,RFDA 2016, σ. 927, concl. O. Henrard.
[10] CE, ass., 13 juill. 2016, n° 387763, Czabaj, chron. L. Dutheillet de Lamothe/G. Odinet, Délai de recours : point trop n’en faut, AJDA 2016, σ. 1629, RFDA 2016, σ. 927, concl. O. Henrard
[11] Άρθρο R. 611-7-1 του code de justice administrative: «Lorsque l’affaire est en état d’être jugée, le président de la formation de jugement ou, au Conseil d’Etat, le président de la chambre chargée de l’instruction peut, sans clore l’instruction, fixer par ordonnance la date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux».
[12] Διάταγμα n° 2018-617 της 17ης Ιουλίου 2018, που τροποποιεί τον code de justice administrative και προβλέπει υποχρέωση –ισχύουσα για το σύνολο των διαφορών ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων– επιβεβαίωσης, εκτός από την περίπτωση της αίτησης αναίρεσης, της διατήρησης του δικογράφου επί της ουσίας, μετά την απόρριψη αίτησης αναστολής ελλείψει σοβαρών λόγων.
[13] S. Roussel/C. Nicolas, Contentieux des actes réglementaires : bouquet final, AJDA 2018, σ. 1206 (1208).
[14] Law Lord Nicholls of Birkenhead, γνώμη του στην υπόθεση National Westminster Bank plc v. Spectrum Plus Limited ([2005] UKHL 41, § 41), που κρίθηκε το 2005 από το House of Lords.