H ανάκληση των διοικητικών πράξεων
Α. (1) Πηγές, (2) έννοια και χαρακτηριστικά της ανάκλησης διοικητικών πράξεων
1. Πηγές
Στο ελληνικό διοικητικό δίκαιο, η ανάκληση των διοικητικών πράξεων, παρά την μεγάλη πρακτική και θεωρητική σημασία της, δεν ρυθμίζεται εξαντλητικά στον νόμο. Οι κανόνες που τη διέπουν αποτυπώθηκαν σε γενικές αρχές του δικαίου, οι οποίες διατυπώθηκαν βαθμιαία και συστηματοποιήθηκαν από τη νομολογία των ελληνικών δικαστηρίων και πρωτίστως του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ).
Το άρθρο 21 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας θεσπίζει, αρκετά ελλειπτικά, διαδικαστικούς κανόνες σχετικά με την ανάκληση των ατομικών διοικητικών πράξεων όσον αφορά το αρμόδιο όργανο (παρ. 1) και την τηρητέα διοικητική διαδικασία (παρ. 2), χωρίς, όμως, να αποσαφηνίζει αρκετά και κρίσιμα θέματα. Σε κάποιες περιπτώσεις, ο ίδιος ο νομοθέτης ρύθμισε τη διαδικασία της ανάκλησης με κανόνες γενικής ή ειδικής εφαρμογής. Στην πρώτη κατηγορία εντάσσεται το άρθρο μόνο του α.ν. 261/1968, το οποίο διαγράφει το πλαίσιο ανάκλησης των παράνομων ατομικών διοικητικών πράξεων, και στη δεύτερη κατηγορία ειδικές ρυθμίσεις που αφορούν εξειδικευμένες περιπτώσεις, κατισχύοντας, φυσικά τόσο των γενικών αρχών περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων όσο και των νομοθετημάτων γενικής εφαρμογής. Τέτοιες διατάξεις είναι, ενδεικτικά, το άρθρ. 12, παρ. 1 και 2 και το άρθρ. 11 του ν. 2882/2001 (Κώδικας Αναγκαστικών Απαλλοτριώσεων Ακινήτων), με τις οποίες χορηγείται διακριτική ευχέρεια για την ανάκληση διοικητικών πράξεων στη διοίκηση, το άρθρ. 12 του ν. 2730/1999 (Ολυμπιακά Έργα), με το οποίο καθιερώνεται υποχρέωση ανάκλησης πράξεων όταν συντρέχουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις, το άρθρ. 140 του ν. 3528/2007 (Υπαλληλικός Κώδικας), το οποίο απαγορεύει την ανάκληση συγκεκριμένης διοικητικής πράξης και το άρθρ. 11 του ν.δ. 96/1973 (Περί της εμπορίας των φαρμακευτικών, διαιτητικών και καλλυντικών προϊόντων), το οποίο επιτρέπει την ανάκλησή της σε περιοριστικά οριζόμενες περιπτώσεις.
Ο λόγος απουσίας νομοθετικών ρυθμίσεων σχετικά με το δίκαιο της ανάκλησης διοικητικών πράξεων μπορεί να αναζητηθεί στην περιπλοκότητα των σταθμίσεων, μεταξύ θεμελιωδών αρχών του δικαίου, που πρέπει να γίνουν για να αξιολογηθεί η (συνταγματική) νομιμότητα της εν λόγω διαδικασίας. Δύο είναι οι βασικές συνταγματικές αρχές που διέπουν, πολλές φορές διά της μεταξύ τους σύγκρουσης, την ανάκληση των διοικητικών πράξεων: η προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, η οποία, ως έκφανση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, απαιτεί τη διατήρηση σε ισχύ ευμενούς για τον καλόπιστο διοικούμενο πράξης και η αρχή της νομιμότητας, η οποία επιβάλλει την απουσία κάθε παράνομης διοικητικής πράξης από την έννομη τάξη. Επιπλέον, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η ανάκληση των διοικητικών πράξεων, αποσκοπούσα (και) στην προσαρμογή των νομικών ρυθμίσεων στις διαρκείς και πολυποίκιλες αλλαγές, αποτελεί έκφανση της αρχής της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης. Για την πραγματοποίηση των κρίσιμων αυτών σταθμίσεων, καθοριστική λειτουργία επιτελεί η αρχή της υπεροχής του δημοσίου συμφέροντος κατά την άσκηση της, ελεγχόμενης υπό αυστηρούς δικονομικούς όρους, διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης σχετικά με την ανάκληση των πράξεών της, η οποία μπορεί να επιτάσσει άλλοτε τη διατήρηση της ισχύος και άλλοτε την ανάκλησή τους. Πέρα από τις περιπτώσεις που, ενδεικτικά, απαριθμήθηκαν ανωτέρω και αποτελούν δείγματα νομοθετικής ρύθμισης της ανάκλησης, σε όλες τις άλλες το έργο της στάθμισης φέρει εις πέρας αρχικά η διοίκηση και στη συνέχεια το δικαστήριο.
2. Έννοια και χαρακτηριστικά της ανάκλησης
Ανάκληση είναι η μερική ή ολική άρση της ισχύος διοικητικής πράξης, για το μέλλον ή αναδρομικώς με την έκδοση άλλης νεότερης. Η πράξη που ανακαλείται είναι η ανακαλούμενη και η πράξη που ανακαλεί την προηγούμενη ονομάζεται ανακλητική. Ανάκληση υπάρχει στην περίπτωση που η ανακλητική πράξη αναφέρεται άμεσα ή έμμεσα στα δεδομένα της ανακαλούμενης. Με άλλα λόγια, η ανάκληση επέρχεται για λόγους που ανάγονται στην ανακαλούμενη πράξη. Πράξη εντελώς αυτοτελής που ανατρέπει ή περατώνει μια νομική κατάσταση η οποία δημιουργήθηκε με προηγούμενη διοικητική πράξη δεν είναι ανάκληση παλαιάς αλλά νέα πράξη (actus contrarius, πράξη αντίθετου περιεχομένου. Χαρακτηριστική περίπτωση η προβλεπόμενη στο άρθρο 13 παρ. 6 του ΚΔΔσίας πράξη περί παύσης μέλους συλλογικού οργάνου πριν από τη λήξη της θητείας του, για λόγους αναγόμενους στην άσκηση των καθηκόντων του, η οποία δεν αποτελεί ανάκληση του διορισμού του ΣτΕ 1784/2012, 3370/2007). Όπως προκύπτει από τον ανωτέρω ορισμό, η ανάκληση μπορεί να έχει αναδρομική ισχύ ή να ισχύει ex nunc. Στη δεύτερη περίπτωση, το ζήτημα που ρυθμιζόταν με την ανακαλούμενη πράξη αφήνεται αρρύθμιστο. Η διαδικασία της ανάκλησης ορίζεται, όπως αναφέρθηκε, σε αδρές γραμμές, από το άρθρο 21 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, σύμφωνα με το οποίο «Αρμόδιο για την ανάκληση ατομικής διοικητικής πράξης όργανο είναι εκείνο που την εξέδωσε ή που είναι αρμόδιο για την έκδοσή της» (παρ. 1) ενώ «Για την ανάκληση δεν είναι απαραίτητο να τηρείται η διαδικασία που προβλέπεται για την έκδοση της πράξης, εκτός αν ανακαλείται πράξη νόμιμη ή πράξη παράνομη ύστερα από εκτίμηση πραγματικών περιστατικών» (παρ. 2).
Γίνεται κατανοητό ότι η ανάκληση αφορά, κατ’ αρχήν, μόνο τις ατομικές διοικητικές και όχι τις κανονιστικές πράξεις (βλ. αναλυτικότερα παρακάτω, υπό Γ). Να σημειωθεί ότι μπορούν να ανακληθούν και μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις, όπως οι γνωμοδοτήσεις, όταν εντάσσονται στη διαδικασία παραγωγής εκτελεστών.
Η νομολογία του ΣτΕ έχει αποσαφηνίσει από νωρίς ότι το ανακλητικό αποτέλεσμα δεν είναι ανάγκη να αποτυπώνεται ρητά στην ανακλητική πράξη αλλά μπορεί να συνάγεται από τη ρύθμιση που επιβάλλει (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1716/1970, 572/1979). Σ’ αυτό το πλαίσιο, έχει νομολογηθεί ότι η χρονικά απεριόριστη αναστολή της ισχύος διοικητικής πράξης ισοδυναμεί με ανάκληση, όπως η για αόριστο χρόνο διακοπή των οικοδομικών εργασιών, που ισοδυναμεί με ανάκληση της οικοδομικής άδειας (ΣτΕ 3824/2007).
Β. Η ανάκληση ατομικών διοικητικών πράξεων
Για την ευκρινέστερη ανάλυση των κανόνων που διέπουν την ανάκληση των (ατομικών) διοικητικών πράξεων η θεωρία έχει προβεί στη διάκριση μεταξύ της ανάκλησης (1) παράνομων, ευμενών και δυσμενών, και (2) νόμιμων, ευμενών και δυσμενών, διοικητικών πράξεων.
Επισημαίνεται ότι η έννοια του δικαιώματος, που αποτελεί κομβικό σημείο της ανάλυσης που ακολουθεί, είναι ιδιαίτερα ευρεία καθώς δεν περιορίζεται στα δικαιώματα που αναγνωρίζονται από το ιδιωτικό ή το διοικητικό δίκαιο και παρέχουν αξίωση κατά της διοίκησης ή ιδιωτών για παροχή ή παράλειψη αλλά περιλαμβάνει και την ωφέλεια που αντλεί ο διοικούμενος από νομικές ή πραγματικές καταστάσεις, η ανατροπή των οποίων είναι αντίθετη προς τις αρχές της χρηστής και εύρυθμης διοίκησης και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου.
1.Η ανάκληση παράνομων ατομικών διοικητικών πράξεων
Παράνομες είναι οι διοικητικές πράξεις, που κατά την παραγωγή τους εμφιλοχώρησε πλημμέλεια, η οποία θεμελιώνει λόγο ακύρωσής τους εφόσον προσβληθούν, ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων, με αίτηση ακύρωσης ή προσφυγή. Βάσει του άρθρ. 48 του π.δ. 18/1989, τέτοιος λόγος ακύρωσης, και άρα τέτοια μορφή παρανομίας της πράξης, υπάρχει α) όταν η πράξη έχει εκδοθεί από αναρμόδιο όργανο, καθ’ ύλη ή κατά τόπο, β) όταν η πράξη έχει εκδοθεί κατά παράβαση ουσιώδους τύπου, γ) όταν η πράξη έχει εκδοθεί κατά παράβαση ουσιαστικής διάταξης νόμου ή δ) όταν η πράξη έχει εκδοθεί κατά κατάχρηση εξουσίας. Στην παράβαση ουσιαστικής διάταξης νόμου εντάσσεται και η πλάνη περί τα πράγματα, δηλαδή η εσφαλμένη αντίληψη του διοικητικού οργάνου ότι συντρέχουν οι εκ του νόμου προβλεπόμενες πραγματικές προϋποθέσεις έκδοσης της πράξης. Πιο συνοπτικά, παράνομη διοικητική πράξη είναι αυτή που η έκδοση ή το περιεχόμενό της παραβαίνει κανόνες δικαίου ή που εκδίδεται κατόπιν πλάνης περί τα πράγματα.
Κατ’αρχήν, βάσει της αρχής της νομιμότητας, η ανάκληση των παράνομων ατομικών διοικητικών πράξεων (ή των ατομικών γενικού περιεχομένου) γίνεται ελεύθερα από τη διοίκηση (ΣτΕ 4026/2008), ανεξάρτητα από το εάν από τις πράξεις αυτές έχουν απορρεύσει δικαιώματα των διοικουμένων, εφόσον πραγματοποιηθεί εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος από την έκδοση της πράξης και άρα από την απόκτηση των δικαιωμάτων από πλευράς διοικουμένων.
Κατά τη διατύπωση του άρθρου μόνου, παράγραφος 1 του α.ν. 261/1968: «Ατομικαί διοικητικαί πράξεις, εκδοθείσαι κατά παράβασιν νόμου, ανακαλούνται υπό της Διοικήσεως ελευθέρως και άνευ οιασδήποτε δια το Δημόσιον συνεπείας, εντός ευλόγου από της εκδόσεως αυτών χρόνου.» Στη δεύτερο εδάφιο, σχετικά με τον εύλογο χρόνο ανάκλησης ορίζεται ότι: «Επιφυλασσομένων των ειδικώς, άλλως οριζουσών, διατάξεων της κειμένης νομοθεσίας, χρόνος, ήσσων της 5ετίας τουλάχιστον από της εκδόσεως των κατά τα άνω ανακλητέων πράξεων, εν ουδεμιά περιπτώσει δύναται να θεωρηθή ως μη εύλογος προς ανάκλησιν, ανεξαρτήτως τυχόν κτήσεως υπό τρίτων βάσει αυτών οιουδήποτε δικαιώματος.»
α. Η ανάκληση παράνομων ευμενών διοικητικών πράξεων
Στο πεδίο της ανάκλησης παράνομων ευμενών διοικητικών πράξεων αναδεικνύονται τα περισσότερα προβλήματα σταθμίσεων από τη σχετική περιπτωσιολογία. Και αυτό διότι υπάρχει σύγκρουση μεταξύ της αρχής της νομιμότητας, που όπως αναφέρθηκε παραπάνω (υπό Β. 1), επιτάσσει την άρση της παρανομίας με την εξαφάνιση της παράνομης πράξης από τον νομικό κόσμο, και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, που αξιώνει τη διατήρηση της ισχύος της ευμενούς για τον καλόπιστο διοικούμενο πράξης.
Μια πρώτη στάθμιση αυτών των συνταγματικών αρχών έκανε ο ίδιος ο νομοθέτης μέσω της παραπάνω διάταξης του α.ν. 261/1968. Σύμφωνα με αυτόν και βάσει της πλούσιας νομολογίας του ΣτΕ, ο κανόνας που εφαρμόζεται όσον αφορά την ανάκληση των παράνομων ευμενών διοικητικών πράξεων επιτρέπει την ανάκληση των παράνομων ευμενών διοικητικών πράξεων εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος, που προσδιορίζεται στην πενταετία, ακόμη και αν οι εν λόγω πράξεις χαρακτηρίζονται από τις σχετικές διατάξεις ως οριστικές ή ανέκκλητες (ΣτΕ Ολ 2403/1997). Κατά την έννοια της διάταξης αυτής, η Διοίκηση δεν κωλύεται να ανακαλέσει παράνομη πράξη εντός πενταετίας από την έκδοσή της από την ύπαρξη καλής πίστης του διοικουμένου, υπέρ του οποίου έχει εκδοθεί η εν λόγω πράξη, και ανάγκης προστασίας της δημιουργηθείσας σ’ αυτόν εμπιστοσύνης ή για τον λόγο ότι η βλάβη που επέρχεται σ’ αυτόν από την ανάκληση είναι δυσαναλόγως μεγαλύτερη από το όφελος για το δημόσιο συμφέρον ούτε υποχρεούται να συνεκτιμήσει τα στοιχεία αυτά πριν αποφασίσει αν θα ανακαλέσει ή όχι την πράξη (ΣτΕ 2814/2011, 1501/2008). Προϋπόθεση για την εφαρμογή του σχετικού χρονικού περιορισμού είναι ο διοικούμενος, υπέρ του οποίου έχει εκδοθεί η πράξη, να μην «παρέσυρε» το διοικητικό όργανο στην έκδοσή της με απατηλές ενέργειες. Και αντίστροφα: ο χρονικός περιορισμός του ανακλητού των παράνομων ευμενών πράξεων δεν ισχύει όταν το διοικητικό όργανο παρασύρθηκε στην έκδοση της πράξης από απατηλή ενέργεια του διοικουμένου που επωφελείται από την πράξη.
Ο χρονικός αυτός περιορισμός παύει να ισχύει σε δύο ακόμη περιπτώσεις: α) όταν υπάρχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος που επιβάλλουν την ανάκληση της πράξης και β) όταν η ανάκληση γίνεται για λόγους συμμόρφωσης προς το περιεχόμενο ακυρωτικής απόφασης του ΣτΕ (ή διοικητικού δικαστηρίου), που ακύρωσε την κανονιστική (συνηθέστερα) ή την ατομική πράξη στο πλαίσιο της οποίας εκδόθηκε η προς ανάκληση διοικητική πράξη.
Σ’ αυτό το σημείο πρέπει να τονιστεί ότι η πενταετία αποτελεί το ελάχιστο και όχι το μέγιστο όριο του ευλόγου χρόνου ανάκλησης των παράνομων ευμενών διοικητικών πράξεων με αποτέλεσμα η διοίκηση να μην εμποδίζεται να ανακαλέσει πράξη μετά την πάροδο μεγαλύτερου χρονικού διαστήματος π.χ. όταν συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος. Είναι σαφές ότι αυτή η πρακτική, που νομιμοποιείται από τη ρύθμιση του α.ν. 261/1968 αλλά και την ερμηνεία του ΣτΕ, εγείρει ζητήματα αντισυνταγματικότητας λόγω παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (ΣτΕ 1501/2008).
β. Η ανάκληση παράνομων δυσμενών πράξεων
Η κατηγορία των παράνομων δυσμενών πράξεων δεν προκαλεί ιδιαίτερα προβλήματα καθώς αποτελεί ένα παράδειγμα σύμπτωσης τόσο του δημοσίου όσο και του ιδιωτικού συμφέροντος ή, αλλιώς, του σκοπού της διοίκησης και της βούλησης του ιδιώτη. Έτσι, η ανάκλησή τους επιτρέπεται χωρίς κανέναν περιορισμό εκτός αν η ανάκληση απαγορεύεται ρητά από τον νόμο ή εμποδίζεται από δικαιώματα τρίτων ή νομικές καταστάσεις, που λόγω της παρόδου μεγάλου χρονικού διαστήματος από τη σύστασή τους δεν μπορούν να ανατραπούν.
2. Η ανάκληση νόμιμων ατομικών διοικητικών πράξεων
α. Η ανάκληση νόμιμων ευμενών διοικητικών πράξεων
Η περίπτωση των νόμιμων ευμενών διοικητικών πράξεων είναι αντίστροφη από αυτή των παράνομων δυσμενών. Και αυτό γιατί υπέρ της διατήρησης της ισχύος τους, και άρα κατά της ανάκλησής τους, συνηγορούν τόσο η αρχή της νομιμότητας, η οποία, με έναν τρόπο εκφράζει το δημόσιο συμφέρον, όσο και το συμφέρον του ιδιώτη. Είναι απόλυτα εύλογη, λοιπόν, η νομολογιακή διαμόρφωση του κανόνα ότι οι νόμιμες ευμενείς διοικητικές πράξεις δεν ανακαλούνται.
Ωστόσο, κατ’ εξαίρεση από τον κανόνα του αμετακλήτου αυτής της κατηγορίας πράξεων, η θεωρία έχει συστηματοποιήσει τις ακόλουθες περιπτώσεις κάμψης του:
α) Ανάκληση πράξης υπό όρο λόγω μη εκπλήρωσης του όρου (βλ. ΣτΕ 1592/1987).
β) Ανάκληση πράξης υπό επιφύλαξη ανάκλησης λόγω πλήρωσης του πραγματικού της ανάκλησης (βλ. ΣτΕ 1596/2004).
γ) Ανάκληση πράξης σε περίπτωση συμφωνίας του διοικουμένου. Εδώ εντάσσονται οι περιπτώσεις που ο διοικούμενος επιθυμεί την ανάκληση πράξης με επιδίωξη την έκδοση νέας ευμενέστερης (ΓνωμΝΣΚ 227/2008).
δ) Ανάκληση για λόγους δημοσίου συμφέροντος. Σημειώνεται ότι η συνδρομή δημοσίου συμφέροντος πρέπει να αιτιολογείται ειδικά στην ανακλητική πράξη λόγω της (εγγενούς) αοριστίας της έννοιας και της εύλογης «καχυποψίας» που την συνοδεύει όταν αξιοποιείται από τη διοίκηση στο πλαίσιο εξαιρέσεων από τους γενικούς κανόνες που διέπουν έναν θεσμό (όπως είναι η ανάκληση νόμιμων ευμενών διοικητικών πράξεων) (ΣτΕ 3466/2008, 3905/2003).
ε) Ανάκληση λόγω μεταβολής νομικών και πραγματικών συνθηκών που αποτέλεσαν τη βάση έκδοσης της πράξης. Δεδομένου ότι μεγάλος αριθμός ειδικών νομοθετικών διατάξεων αντιμετωπίζει τη μεταγενέστερη της εκδόσεως της πράξεως μεταβολή των πραγματικών δεδομένων ως αυτοτελή λόγο ανακλήσεως, είναι ευχερής η συναγωγή και η διαμόρφωση της σχετικής γενικής αρχής του διοικητικού δικαίου [άρθρο 10 παρ. 4, του Ν. 703/1977, περί ελέγχου μονοπωλίων και ολιγοπωλίων και προστασίας του ελεύθερου ανταγωνισμού: η Επιτροπή Ανταγωνισμού μπορεί να ανακαλέσει ή να τροποποιήσει την απόφασή της περί εφαρμογής του άρθρου 1 παρ. 3 (κατ’ εξαίρεση αναγνώριση των συμπράξεων ως ισχυρών) εάν μεταβληθούν οι όροι και οι περιστάσεις που λήφθηκαν υπόψη για να κριθούν κατ` εξαίρεση ισχυρές οι κατά το άρθρο 1 παρ.1 του νόμου απαγορευμένες αποφάσεις, συμφωνίες και περιπτώσεις εναρμονισμένης πρακτικής ή οι επιχειρήσεις ή ενώσεις επιχειρήσεων κάνουν κατάχρηση της εξαίρεσης που τους δόθηκε˙ άρθρο 11 παρ. 1, β΄, του Ν 1428/1984, εκμετάλλευση λατομείων και άλλων αδρανών υλικών: ο νομάρχης μπορεί να ανακαλέσει την άδεια εκμετάλευσης ύστερα από πλήρως αιτιολογημένη πρόταση μιας από τις αρμόδιες κατά περίπτωση υπηρεσίες, εφόσον κατά τη διάρκεια της εκμετάλλευσης προκύπτουν απαγορευτικοί της λατομείας λόγοι, οι οποίοι δεν υπήρχαν κατά το χρόνο της χορήγησης της άδειας ˙ άρθρο 4, παρ. 8 του Ν. 2328/1995, Νομικό καθεστώς της ιδιωτικής τηλεόρασης και της τοπικής ραδιοφωνίας: η άδεια του σταθμού ανακαλείται με απόφαση του Υπουργού Τύπου και Μ.Μ.Ε. μετά από σύμφωνη γνώμη του Ε.Σ.Ρ. και ύστερα από ακρόαση των ενδιαφερομένων, εφόσον διαπιστώνεται ότι έπαυσαν να συντρέχουν οι θετικές ή συντρέχουν πλέον οι αρνητικές προϋποθέσεις που προβλέπονται στα άρθρα 1 και 2 του νόμου αυτού για τη χορήγηση άδειας ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικού τηλεοπτικού σταθμού]. Στις περιπτώσεις βεβαίως ρητής νομοθετικής προβλέψεως του ως άνω λόγου ανακλήσεως, το περιεχόμενο της ανακλητικής εξουσίας της Διοικήσεως ρυθμίζεται από την οικεία διάταξη.Αυτή η περίπτωση, που είναι και η πιο προβληματική, συνδέεται με την κατασκευή της επιγενόμενης παρανομίας, η οποία υφίσταται όταν στη νομοθετική διάταξη στην οποία στηρίχθηκε η εκδοθείσα, προς ανάκληση, πράξη εμπεριέχεται ρητώς ή συνάγεται από γραμματική ή τελολογική ερμηνεία η ρήτρα rebus sic stantibus, όταν στη νομοθετική διάταξη ορίζεται ρητά υποχρέωση ανάκλησης εφόσον συντρέχει συγκεκριμένος λόγος ανάκλησης και όταν η νομοθετική διάταξη έχει αναδρομική ισχύ και χαρακτηρίζει παράνομη την αρχική, προς ανάκληση, πράξη.
β. Η ανάκληση νόμιμων δυσμενών πράξεων
Σε αντιδιαστολή προς τον κανόνα του αμετακλήτου των νόμιμων ευμενών πράξεων, οι νόμιμες δυσμενείς ανακαλούνται ελεύθερα υπό την επιφύλαξη της αρχής της νομιμότητας, της προστασίας εννόμων συμφερόντων τρίτων προς τους οποίους οι πράξεις είναι ευμενείς και των ειδικών νομοθετικών διατάξεων που χαρακτηρίζουν ορισμένες πράξεις ως αμετάκλητες ή περιέχουν αποκλειστική απαρίθμηση των λόγων ανάκλησης.
Γ. Η ανάκληση κανονιστικών διοικητικών πράξεων
Όπως αναφέρθηκε παραπάνω (υπό Α. 2) η ανάκληση αφορά πρωτίστως και κατά κανόνα στις ατομικές διοικητικές πράξεις. Οι κανονιστικές πράξεις καταργούνται ή τροποποιούνται με νεότερη κανονιστική πράξη, η οποία εκδίδεται βάσει της ισχύουσας ή νεότερης νομοθετικής εξουσιοδότησης (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 312/1979). Αυτό σημαίνει ότι παύουν να ισχύουν για το μέλλον. Η αναδρομική κατάργηση ή τροποποίηση κανονιστικής πράξης επιτρέπεται βάσει σχετικής ρητής νομοθετικής εξουσιοδότησης (βλ. ΣτΕ 2918/1984, 1818/2007, 501/2009. Βλ. και άρθρο17 παρ. 2 του Ν. 2889/2001, Εθνικό Σύστημα Υγείας: «2. Η διευθέτηση της έννομης κατάστασης η οποία ανέκυψε ύστερα από την απόφαση … 79/2001 του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου Επικρατείας, με τηνοποία ακυρώθηκε το αρ. 163/30.7.1999 ΠΔ περί ίδρυσης του Εφετείου Λαμίας, πρέπει να γίνει μέσα σε ένα τρίμηνο από τη δημοσίευση του παρόντος νόμου με την έκδοση νέου ΠΔ, που είτε θα ανακαλεί το ιδρυτικό του Εφετείου Λαμίας διάταγμα είτε θα το τροποποιεί είτε θα επανιδρύει το Εφετείο.»). Σε ορισμένες περιπτώσεις, ωστόσο, γίνεται δεκτό ότι υφίσταται δυνατότητα ανάκλησης κανονιστικής πράξης, όταν η τελευταία είναι παράνομη, για λόγους ασφάλειας δικαίου, εντός σύντομου χρονικού διαστήματος (βλ. ΣτΕ 1542/1995). Έτσι, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι χωρεί ανάκληση κανονιστικής πράξης σε περίπτωση παρανομίας της πράξης όταν λόγοι ασφάλειας δικαίου καθιστούν αναγκαία την αναδρομική εξαφάνισή της από την έννομη τάξη.
Δ. (1) Αρμοδιότητα, (2) διακριτική ευχέρεια, (3) διαδικασία και (4) συνέπειες ανάκλησης
1. Αρμοδιότητα ανάκλησης
Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, αρμόδιο όργανο για την ανάκληση ατομικής διοικητικής πράξης, κατά το άρθρ. 21 παρ. 1του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας είναι εκείνο που την εξέδωσε ή εκείνο που είναι αρμόδιο για την έκδοσή της. Όπως προκύπτει από τη διατύπωση της διάταξης, αρμόδιο για την ανάκληση είναι τόσο το όργανο που εξέδωσε την ανακαλούμενη πράξη όσο και, σε περίπτωση μεταβολής της αρμοδιότητας το όργανο που έχει πλέον την αρμοδιότητα για να την εκδώσει (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 3582/2008).
Η διατύπωση του νόμου προκαλεί πρόβλημα ως προς την ασφάλεια δικαίου και, συνεπώς, την ενότητα της έννομης τάξης καθώς η διοίκηση έχει διακριτική ευχέρεια για την ανάκληση των πράξεών της και υπάρχει περίπτωση διαφορετικής εκτίμησης μεταξύ των δύο οργάνων. Το πρόβλημα έγκειται ακριβώς στο γεγονός ότι, σε περίπτωση μεταβίβασης αρμοδιότητας, τη σχετική αρμοδιότητα για την ανάκληση διαθέτουν τόσο το όργανο που εξέδωσε την πράξη όσο και αυτό που έχει, πλέον, την αρμοδιότητα να την εκδώσει.
Ένα ακόμη κρίσιμο ζήτημα, που έχει απασχολήσει τη νομολογία σε αρκετές περιπτώσεις, είναι η έκδοση διοικητικής πράξης από αναρμόδιο όργανο. Γινόταν δεκτό ότι το αναρμόδιο όργανο, επιλαμβανόμενο της ανάκλησης της αναρμοδίως εκδοθείσας διοικητικής πράξης, έχει εξουσία ανάκλησης αλλά μόνο για τον λόγο της αναρμοδιότητας (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2069, 611, 612/2008). Η πλειοψηφία της Ολομέλειας του ΣτΕ, σε σχετικά πρόσφατη απόφαση, κατέληξε σε μια, μάλλον, αμφιλεγόμενη, ως προς τη δογματική της ορθότητα, θέση, κατά την οποία κάθε ατομική διοικητική πράξη, είτε αρμοδίως είτε αναρμοδίως εκδοθείσα, δύναται να ανακαλείται, για οποιονδήποτε λόγο εξωτερικής ή εσωτερικής νομιμότητας, είτε από το όργανο που την εξέδωσε είτε από το όργανο, το οποίο, κατά τον χρόνο της ανάκλησης, είναι αρμόδιο για ην έκδοσή της. Στην ειδικότερη δε περίπτωση της αναρμοδίως εκδοθείσας ατομικής διοικητικής πράξης, η ανάκλησή της από το όργανο που την εξέδωσε χωρεί όχι μόνον κατ’ επίκληση της αναρμοδιότητάς του, αλλά για οποιονδήποτε λόγο. Στην περίπτωση, δηλαδή, αυτήν, η αναρμοδιότητα ως προς την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης, ως ζήτημα δημοσίας τάξεως, εξεταζόμενο και αυτεπαγγέλτως από τον δικαστή ενώπιον του οποίου αμφισβητείται το κύρος της ανακλητικής πράξης, καθιστά νόμιμη εν πάση περιπτώσει την ανάκλησή της. Ακολουθώντας προηγούμενη νομολογία, η πρώτη μειοψηφήσασα γνώμη, εξέφρασε μια συνεπέστερη δογματικά άποψη, δεχόμενη ότι ναι μεν το αναρμόδιο όργανο μπορεί να ανακαλέσει την παρανόμως (λόγω αναρμοδιότητας) εκδοθείσα πράξη αλλά μόνο για τον λόγο της αναρμοδιότητάς του. Και αυτό γιατί η αρχή της νομιμότητας μπορεί να εξυπηρετηθεί μόνο διά της νομίμου οδού και όχι μέσω νέας παράβασης, που έγκειται στην εκ νέου οικειοποίηση αλλότριας αρμοδιότητας. Σε γενικές γραμμές, πρόκειται για ένα εξαιρετικά περίπλοκο θέμα, το οποίο συνδέεται και με την εξουσία του ακυρωτικού δικαστή να υποκαταστήσει με τον λόγο της αναρμοδιότητας, ως παρανομίας της ανακαλούμενης πράξης, τον λόγο ανάκλησης που επικαλείται με την ανακλητική πράξη το όργανο που εξέδωσε και τις δύο αναρμοδίως (βλ. αναλυτικότερα για το θέμα, www.prevedourou.gr, Αρμοδιότητα ανάκλησης διοικητικών πράξεων, ανάρτηση 10.11.2013).
2. Διακριτική ευχέρεια ως προς την ανάκληση
Η νομολογία του ΣτΕ δέχεται πάγια ως γενική αρχή του διοικητικού δικαίου ότι η διοίκηση έχει διακριτική ευχέρεια να ανακαλεί παράνομες ατομικές διοικητικές πράξεις της για τις οποίες παρήλθε η προθεσμία προσβολής τους ή οι οποίες έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς, όχι όμως και υποχρέωση προς τούτο, εκτός αν αυτή επιβάλλεται βάσει κανόνα δικαίου (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 952/1988. Eπίσης κατά την ΣτΕ Ολ 2282/1992, κάμψη της ανωτέρω γενικής αρχής είναι δυνατή μόνο βάσει ρητής, ειδικής και ανενδοίαστης προβλέψεως του νομοθέτη και δεν δύναται να συναχθεί από το όλο πνεύμα και το σκοπό των συνταγματικών διατάξεων) ή αν η ανάκληση είναι αναγκαία για τη συμμόρφωση προς ακυρωτική απόφαση (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1025/1992). Η άρνηση ανάκλησης δεν συνιστά, συνεπώς, παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας ωστόσο πρέπει να είναι ειδικά αιτιολογημένη ώστε να είναι δυνατός ο δικαστικός έλεγχος της διακριτικής ευχέρειας (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 3065/1991).
Υποχρέωση ανάκλησης διοικητικής πράξης, κατ’ εξαίρεση της ως άνω γενικής αρχής, και άρα μετατροπή της διακριτικής ευχέρειας σε δέσμια αρμοδιότητα, υπάρχει στις ακόλουθες περιπτώσεις:
α) Στην περίπτωση που η ανάκληση υπαγορεύεται ή απαγορεύεται από διάταξη νόμου και στην περίπτωση που η ανάκληση αποκλείεται από τη φύση της πράξης (βλ. ΣτΕ 2087/1977: αποκλείεται η ανάκληση της παραχώρησης τάφου και ιδιαίτερα σε άτομα μεγάλης ηλικίας ή αν έγινε ήδη χρήση του τάφου). Τέτοια υποχρέωση ορίζει το άρθρ. 51 παρ. 6 του ν. 345/1976, κατά το οποίο εάν μια νομοθετική διάταξη κηρυχθεί αντισυνταγματική με απόφαση του ΑΕΔ, η οποία έχει αναδρομική ισχύ, ανακαλούνται υποχρεωτικώς, εντός αποκλειστικής προθεσμίας έξι μηνών από τη δημοσίευση της δικαστικής απόφασης, οι διοικητικές πράξεις που εκδόθηκαν βάσει της διάταξης αυτής κατά το χρονικό διάστημα της αναδρομής. Βλ. και ΣτΕ 3977/2010, η οποία εκδόθηκε επί αίτησης ακύρωσης της πράξης της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Βοιωτίας με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση των αιτούντων περί ανάκλησηςτων αδειών ίδρυσης και λειτουργίας καθώς και των λοιπών εγκρίσεων συγκεκριμένης καθώς και της παράλειψης της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Βοιωτίας να ανακαλέσει την άδεια λειτουργίας και την έγκριση περιβαλλοντικών όρων του εργοστασίου της ως άνω εταιρείας, σε κάθε δε περίπτωση να διακόψει τη λειτουργία του. Το ΣτΕ έκρινε ότι “κάθε φορά που οι αρμόδιες αρχές, όπως η Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση εν προκειμένω, διαπιστώνουν ρύπανση ή υποβάθμιση του περιβάλλοντος και μάλιστα ευαίσθητων οικοσυστημάτων, εξαιτίας της δραστηριότητας μιας βιομηχανικής εγκατάστασης και περαιτέρω, παραβίαση των όρων λειτουργίας της, ιδίως αυτών που συνδέονται με τη διαχείριση επικινδύνων αποβλήτων, δεν αρκεί η επιβολή διαδοχικών προστίμων, αλλά ενόψει κα της αρχής της προλήψεως σε περίπτωση που τα ληφθέντα μέτρα δεν επαρκούν ή δεν τηρούνται, ανακύπτει και υποχρέωσή τους για την ανάκληση των σχετικών αδειών και εγκρίσεων. Συνεπώς, η Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Βοιωτίας όφειλε να ερευνήσει ενδελεχώς τις συνθήκες λειτουργίας της παρεμβαινούσης και αναλόγως του πορίσματος να επιβάλει τις νόμιμες κυρώσεις προσωρινής ή οριστικής, μερικής ή ολικής διακοπής λειτουργίας της επίδικης δραστηριότητας και παρέλειψε κατά τούτο οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια.” Ενδιαφέρουσα συναφώς είναι και η ΣτΕ 796/2009: “κατά την έννοια του άρθρου 6 παρ. 5 του Ν. 1892/1990, επί παραβάσεως όρου της πράξεως υπαγωγής επενδύσεως στις διατάξεις του εν λόγω νόμου, όπως είναι και η μη ολοκλήρωση του προβλεπομένου στην εγκριτική πράξη επενδυτικού έργου, η αναστολή καταβολής των υπολειπομένων δόσεων της επιχορηγήσεως, καθώς και η λογικώς αναγκαία για την αναστολή αυτή ανάκληση της πράξεως υπαγωγής, χωρεί, ενόψει και του σκοπού εκδόσεως της πράξεως υπαγωγής, κατά δεσμία αρμοδιότητα. Αντιθέτως, η ανωτέρω διάταξη του Ν. 1892/1990 παρέχει στην Διοίκηση διακριτική ευχέρεια να κρίνει, εάν, ενόψει της ανακλήσεως αυτής, θα διατάξει περαιτέρω την επιστροφή του συνόλου ή μέρους μόνον της καταβληθείσης επιχορηγήσεως, δοθέντος ότι το ζήτημα αυτό της επιστροφής των καταβληθέντων και του ύψους του επιστρεπτέου ποσού επιχορηγήσεως πρέπει να κρίνεται ενόψει των εκάστοτε ειδικών συνθηκών της υποθέσεως και, ιδίως, επί μη ολοκληρώσεως της επενδύσεως, ενόψει του ποσοστού του επενδυτικού έργου που είχε ολοκληρωθεί κατά την εκπνοή της ταχθείσης προς ολοκλήρωση της επενδύσεως προθεσμίας, καθώς και του αν το πραγματοποιηθέν μέρος της επενδύσεως μπορεί να λειτουργήσει αυτοτελώς ως επιχειρηματική μονάδα (πρβλ. ΣτΕ 556/2003, 2515/2004, 3423/2005, 169/2007)”.
β) Στην περίπτωση που για τη συμμόρφωση με ακυρωτική απόφαση διοικητικών δικαστηρίων, πρέπει να ανακληθούν οι πράξεις που εκδόθηκαν με βάση την ακυρωθείσα πράξη (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2909/1994).
γ) Στην περίπτωση πράξεων ομοίων προς ακυρωθείσα αν με απόφαση του ΣτΕ ή με αμετάκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου ακυρώθηκε ατομική διοικητική πράξη για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη νόμου αντίθετη προς το Σύνταγμα ή σε κανονιστική πράξη η οποία δεν έχει νόμιμο έρεισμα. Προϋποθέσεις για την ανάκληση της όμοιας πράξης είναι να υποβληθεί αίτηση εντός ευλόγου χρόνου από άτομο που έχει έννομο συμφέρον στη διοίκηση και με την ανάκληση να μην θίγονται δικαιώματα που αποκτήθηκαν καλόπιστα από την εφαρμογή της πράξης ή, καίτοι θίγονται τέτοια δικαιώματα, να συντρέχουν λόγοι υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος για τους οποίους επιβάλλεται η ανάκλησή τους (βλ. 2139/2002, ΣτΕ 370/1997). Συνέπεια της αναγνώρισης αυτής της υποχρέωσης ήταν ότι η παράλειψη της διοίκησης να ανακαλέσει την πράξη συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Η άποψη αυτή «μετριάστηκε» στη συνέχεια με τη νομολογιακή καθιέρωση της υποχρέωσης επανεξέτασης και αιτιολογίας (και όχι υποχρέωσης ανάκλησης) των όμοιων προς ακυρωθείσα πράξεων, με την εφαρμογή των παραπάνω προϋποθέσεων (βλ. ΣτΕ 3500/2002 ΣτΕ Ολ 2176/2004, 3279/2005, 2123/2006, ΣτΕ Ολ 1175/2008).
δ) Στην περίπτωση υπόθεσης κοινωνικής ασφάλισης, όπου διαμορφώθηκε νομολογιακά η υποχρέωση επανεξέτασης υποθέσεων κοινωνικής ασφάλισης, ως «ηθικής φύσεως γενική αρχή του δικαίου των κοινωνικών ασφαλίσεων» διαδικαστικού χαρακτήρα (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1025/1992). Πρόκειται για την υποχρέωση επανάληψης της διοικητικής διαδικασίας και της αναδρομικής ανάκλησης της διοικητικής πράξης μετά από αλλαγή της νομοθεσίας, της νομολογίας ή των πραγματικών δεδομένων έναντι του χρόνου έκδοσης της αρχικής πράξης. Αυτή η γενική αρχή συρρικνώθηκε στη συνέχεια σημαντικά καθώς έγινε δεκτό ότι οι αποφάσεις των οργάνων των ασφαλιστικών οργανισμών που υπάγονται στον ν. 861/1979 είναι δυνατό να αναθεωρούνται, αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν αίτησης οποιουδήποτε έχει έννομο συμφέρον, μόνο για τους λόγους που αναφέρονται στο άρθρ. 1 παρ. 5 αυτού του νόμου (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1610/1999).
3. Διαδικασία ανάκλησης
Η διαδικασία ανάκλησης ρυθμίζεται ρητά στο άρθρ. 21 παρ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που προβλέπει την τήρηση της διαδικασίας που προβλέπεται για την έκδοση της πράξης εφόσον ανακαλείται πράξη νόμιμη ή παράνομη, ύστερα από εκτίμηση πραγματικών περιστατικών. Στις άλλες περιπτώσεις, όπου η ανάκληση λαμβάνει χώρα χωρίς να έχει προηγηθεί επανεκτίμηση των πραγματικών περιστατικών, δεν απαιτείται (χωρίς να απαγορεύεται) να ακολουθηθεί η διαδικασία έκδοσης της πράξης (βλ. ΣτΕ 3906/2008, ΣτΕ 4069/2012, 4518/2011, 5523/1996, Oλ 3507/1979). Με την ΣτΕ Ολ 3507/1979 επιλύθηκε το θέμα “εάν δια την ανάκλησιν ανακλητικής πράξεως, επί τω τέλει αναβιώσεως της αρχικής πράξεως, απαιτείται η ου νέα έρευνα περί της συνδρομής των ουσιαστικών προϋποθέσεων εκδόσεως της αρχικής πράξεως και τηρήσεως των τυχόν εκ του νόμου επιβαλλομένων δια την έκδοσιν ταύτης τύπων”. Επειδή, κατά γενικήν αρχήν του διοικητικού δικαίου, αι διοικητικαί πράξεις, και εις ην έτι περίπτωσιν χαρακτηρίζονται υπό του νόμου οριστικαί ή ανέκκλητοι, δύναται να ανακληθούν υπό του εκδόντος ταύτας διοικητικού οργάνου δια λόγους αναγομένους εις την νομιμότητα αυτών και εφ’ όσον δεν παρήλθεν ο κατ’ εκτίμησιν των εκάστοτε συντρεχουσών συνθηκών εύλογος χρόνος από της εκδόσεως αυτών. Η αρχή δε αύτη έχει εφαρμογήν ου μόνον επί διοικητικών πράξεων, δι’ ων το πρώτον δημιουργείται ή τροποποιείται δια το μέλλον νομική τις κατάστασις, αλλά και επί πράξεων, δι’ ων ανακαλείται προγενεστέρα εκτελεστή διοικητική πράξις, της ανακλήσεως και τούτων ούσης πάντοτε επιτρεπτής υπό τας αυτάς ως άνω προϋποθέσεις, επαγομένης δε την αναβίωσιν ως ισχυράς και εγκύρου της αρχικής διοικητικής πράξεως, ήτις ανεκλήθη παρανόμως δια της ήδη ανακαλουμένης. Ως εκ τούτου, διαπιστουμένης εντός ευλόγου χρόνου υπό του εκδόντος τοιαύτην πράξιν, ανακλητικήν προγενεστέρας εκτελεστής πράξεως, προερχομένης εκ του αυτού οργάνου, τυχόν παρανομίας της ανακλήσεως, είναι οπωσδήποτε θεμιτή και η ανάκλησις της τελευταίας επί τω τέλει αναβιώσεως της αρχικής πράξεως, άνευ ερεύνης περί της συνδρομής των ουσιαστικών προϋποθέσεων εκδόσεως της αρχικής εκείνης πράξεως, ουδέ τηρήσεως των τυχόν προηγηθέντων της εκδόσεως ταύτης και εκ του νόμου επιβαλλομένων τύπων, δεδομένου ότι, δια της ανακλήσεως της μεσολαβησάσης παρανόμου ανακλητικής πράξεως, δεν επιχειρείται εξ υπαρχής ρύθμισις σχέσεώς τινος ή καταστάσεως, αλλά επιδιώκεται η αποκατάστασις της νομιμότητος περί υφισταμένην ήδη νομικήν κατάστασιν, η οποία ανετράπη δια της εκδόσεως της ρηθείσης παρανόμου ανακλητικής πράξεως. Άλλως, η ανάκλησις της τυχόν εμφιλοχωρησάσης παρανόμου ανακλητικής διοικητικής πράξεως θα καθίστατο άνευ αποτελέσματος οσάκις, δια της παρόδου εκ του νόμου τασσομένου προθεσμιών ή μεταβολής του νομικού ή πραγματικού καθεστώτος, δεν θα ήτο δυνατή η επανάληψις της διαδικασίας ή αύτη θα συνεπήγετο πρόσθετα βάρη ή υποχρεώσεις δια το Δημόσιον. Του θέματος άλλωστε τούτου είναι όλως διάφορον το θέμα αν, λόγω παρόδου του ευλόγου χρόνου και δημιουργίας πραγματικής καταστάσεως επ’ ωφελεία των διοικουμένων, δεν είναι πλέον επιτρεπτή η ανάκλησις και αυτής έτι της παρανόμου ανακλητικής πράξεως, αλλά μόνον η επί τη συνδρομή των νομίμων προϋποθέσεων έκδοσις νέαν διοικητικής πράξεως, ισχυούσης δια το μέλλον και ρυθμιζούσης εξ υπαρχής την επίδικον σχέσιν ή κατάστασιν.
Περαιτέρω, έχει παγίως κριθεί (ΣτΕ Ολ. 454/1962, Ολ. 2539/ 1996, Ολ. 2403/1997) ότι ναι μεν για την ανάκληση διοικητικής πράξης, για λόγους νομιμότητας, δεν απαιτείται η τήρηση της διαδικασίας που προβλέπεται για την έκδοσή της, αν όμως η ανάκληση γίνεται για πλάνη περί τα πράγματα, η οποία προκύπτει από την εκτίμηση νέων στοιχείων που δεν υπήρχαν κατά την έκδοση της ανακαλουμένης, η ανακλητική πράξη οφείλει να ακολουθεί τους τύπους και τη διαδικασία, οι οποίοι επιβάλλονται από το νόμο για την έκδοσή της και είναι ουσιώδεις για την κρίση του επίμαχου θέματος και τη διαμόρφωση της ουσιαστικής εκτίμησης, από την οποία εξαρτάται η έκδοση ή όχι ανακλητικής απόφασης (ΣτΕ 4518/2011). Βλ. και ΣτΕ 1505/2003: απαιτείται προηγούμενη ακρόαση στην περίπτωση πράξης με την οποία ανακλήθηκε η άδεια οπλοφορίας του αιτούντος χωρίς την προηγούμενη ακρόασή του, με την αιτιολογία ότι συνέτρεχαν λόγοι εξυπηρέτησης γενικότερου δημοσίου συμφέροντος και επείγουσας ανάγκης.
Ειδικής μνείας χρήζει η απόφαση ΣτΕ 239/2012, για την ανάκληση διορισμού διευθύνοντος συμβούλου ΝΠΙΔ: προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη [ανάκληση διορισμού υπό την έννοια της πρόωρης λήξης της θητείας του οργάνου) είτε για λόγους αναγόμενους στη συμπεριφορά του οργάνου κατά την άσκηση των καθηκόντων του είτε για οποιοδήποτε άλλο λόγο, που μπορεί, κατά την ανέλεγκτη ακυρωτικά ουσιαστική κρίση του αρμόδιου για τον διορισμό και την ανάκλησή του διοικητικού οργάνου, να καθιστά το ως άνω όργανο διοίκησης ν.π.ι.δ. ανεξαρτήτως της ειδικότερης συμπεριφοράς του, εν πάση περιπτώσει ακατάλληλο για την άσκηση των καθηκόντων του] έχει εκδοθεί κατά παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, εφόσον για την έκδοσή της η Διοίκηση δεν τήρησε την διαγραφόμενη στο άρθρο 16 παρ. 1 του ν. 2520/1997, την οποία είχε τηρήσει για τον διορισμό του (ακρόαση από την αρμόδια επιτροπή της Βουλής). Ο προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, διότι από τις προεκτεθείσες διατάξεις συνάγεται ότι η πρόβλεψη της εν λόγω διαδικασίας αφορά, ενόψει του σκοπού της, ο οποίος είναι να καταστεί διαφανής η επιλογή του συγκεκριμένου προσώπου, μόνον την διαδικασία διορισμού του διευθύνοντος συμβούλου και όχι και την ανάκληση διορισμού, η οποία λαμβάνει χώρα για λόγο αναγόμενο στην άσκηση των καθηκόντων του. Και τούτο διότι στην τελευταία αυτή περίπτωση η ανάγκη διασφάλισης της διαφάνειας, ικανοποιείται με την αιτιολόγηση της ανακλητικής του διορισμού απόφασης (πρβλ. ΣτΕ 1711/2011).
Αξίζει να σημειωθεί ότι σε περίπτωση ανάκλησης ευμενούς πράξης πρέπει να τηρηθεί ο ουσιώδης τύπος της προηγούμενης ακρόασης του διοικουμένου εφόσον η ανάκληση γίνεται για λόγους που συνδέονται με την υποκειμενική συμπεριφορά του (βλ. ΣτΕ 1850/1992). Σε περίπτωση ανάκλησης παράνομης πράξης εντός ευλόγου χρόνου λόγω μη συνδρομής των νόμιμων προϋποθέσεων για την έκδοσή της δεν απαιτείται να τηρηθεί ο εν λόγω τύπος (ΣτΕ 477/2007: ανάκληση της εγγραφής στο μητρώο διακεκριμένων αθλητών στηριζόμενη στην ύπαρξη αντικειμενικών δεδομένων και συγκεκριμένα στη διαπίστωση, βάσει προσφόρων αντικειμενικών στοιχείων, ότι η διοργάνωση, στην οποία είχε λάβει μέρος ο αιτών, δεν είχε τον χαρακτήρα παγκοσμίου πρωταθλήματος· ΣτΕ 1501/2008: ανάκληση του δικαιώματος κυκλοφορίας ως δημοσίας χρήσης επιβατικού αυτοκινήτου (ταξί), λόγω μη συνδρομής των νομίμων προϋποθέσεων˙ ΣτΕ 3906/2008: ανάκληση της άδειας λειτουργίας συνεργείου αυτοκινήτων για αντικειμενικούς λόγους νομιμότητας, μη συνδεόμενους προς υποκειμενική συμπεριφορά του αιτούντος και ουσιαστική εκτίμηση πραγματικών περιστατικών, συγκεκριμένα δε για τον λόγο ότι οι προβλεπόμενες στην περιοχή χρήσεις γης δεν επιτρέπουν την εγκατάσταση και λειτουργία συνεργείων επισκευής αυτοκινήτων στο επίδικο ακίνητο)
Τέλος, η ανακλητική πράξη πρέπει να φέρει σαφή, ειδική και επαρκή αιτιολογία ως προς τους λόγους ανάκλησης, κατά το άρθρ. 17 παρ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ΣτΕ 3047/2002, 772/2001, 420/1995).
4. Συνέπειες ανάκλησης
Η βασική συνέπεια της ανάκλησης σχετίζεται με την άρση της ισχύος της ανακαλούμενης πράξης, η οποία, τοποθετείται χρονικά, στην περίπτωση των νόμιμων πράξεων, στην ημερομηνία έκδοσης της πράξης (ex nunc).
Στην περίπτωση των παράνομων πράξεων, η ανάκλησή τους τις εξαφανίζει εξ υπαρχής ανατρέχοντας στον χρόνο έκδοσής τους και αποκαθιστώντας τη νομική κατάσταση που ίσχυε πριν την έκδοσή τους (ex tunc).
Ειδικά προκειμένου για παράνομες διοικητικές πράξεις με τις οποίες είχαν χορηγηθεί περιοδικές παροχές παρά την αντικειμενική ανυπαρξία των νομίμων προϋποθέσεων έκδοσης τους (π.χ. συντάξεις από οργανισμό κοινωνικής ασφαλίσεως, αποδοχές ανωτέρου βαθμού), η ανάκληση ενεργεί για το μέλλον και αποκλείεται η αναζήτηση των αχρεωστήτως καταβληθέντων μετά την πάροδο ικανού χρόνου από την είσπραξης, λόγω των απρόβλεπτων οικονομικών συνεπειών του μέτρου εις βάρος του λαβόντος (ΣτΕ 995, 4772, 4879/1998, 3408/1999). Πριν από την πάροδο ικανού χρόνου η αναζήτηση αποκλείεται εάν εκείνος που τις εισέπραξε καλόπιστα αποδείξει ότι η επιστροφή τους θα έχει απρόβλεπτες και δυσμενείς συνέπειες για τη διαβίωσή του (ΣτΕ 928/2009, 153/2008, 1041/2007, 525, 3459/2006). Και στην περίπτωση αυτή, η ανάκληση ενεργεί αναδρομικά, εάν ο διοικούμενος είχε δόλο, οπότε η αναζήτηση των ποσών που καταβλήθηκαν αχρεωστήτως είναι θεμιτή (ΣτΕ 3117/1964).
Στην περίπτωση ανάκλησης ανακλητικής πράξης, η ανάκληση συνεπάγεται την αναβίωση της, παρανόμως ανακληθείσας, αρχικής πράξης και είναι πάντοτε επιτρεπτή χωρίς τη συνδρομή των ουσιαστικών προϋποθέσεων έκδοσης της αρχικής πράξης και χωρίς την τήρηση της προβλεπόμενης από τον νόμο διαδικασίας για την έκδοση της πράξης (ΣτΕ 312/1994).
Στο πλαίσιο σύνθετης διοικητικής ενέργειας, καθεμία από τις πράξεις που την αποτελούν μπορεί να ανακληθεί από το αρμόδιο όργανο πριν από την έκδοση της τελικής, εφόσον είναι πλημμελής, οπότε αναβιώνει η εκτελεστότητα της αμέσως προηγούμενης πράξης (ΣτΕ 959/1998).
5. Αστική ευθύνη του Δημοσίου λόγω ανάκλησης ευμενούς πράξης
H ανάκληση ευμενών διοικητικών πράξεων μπορεί να προκαλέσει ζημία στον αποδέκτη. Ανακύπτει, επομένως, το ερώτημα κατά πόσον στοιχειοθετείται αστική ευθύνη της Διοικήσεως από την ανάκληση των διοικητικών πράξεων βάσει των διατάξεων των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ. Σε περίπτωση παράνομης ανάκλησης ευμενούς διοικητικής πράξης, αφετηρία για τον έλεγχο της συνδρομής των προϋποθέσεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ αποτελεί η ανακλητική πράξη στην οποία βρίσκεται η παράνομη και ζημιογόνος ενέργεια. Πρόβλημα δημιουργείται στην περίπτωση νόμιμης ανακλητικής πράξης, οπότε, βάσει των άρθρων 105-106 ΕισΝΑΚ, δεν μπορεί να θεμελιωθεί αστική ευθύνη της Διοίκησης, ελλείψει παράνομης πράξης. Η ανάκληση όμως ευμενούς διοικητικής πράξης, νόμιμης ή παράνομης, και η συνακόλουθη ανατροπή ευνοϊκής για τον διοικούμενο κατάστασης, είναι κατά κανόνα ζημιογόνος για τον αποδέκτη της. Δεδομένου ότι από νόμιμες ενέργειες της Διοίκησης δημιουργείται ευθύνη προς αποζημίωση μόνο βάσει ειδικής διάταξης, στην περίπτωση νόμιμης ανάκλησης νόμιμης ευμενούς πράξης δεν φαίνεται δυνατή η στοιχειοθέτηση αστικής ευθύνης της Διοίκησης. [Σημειώνεται, πάντως, ότι με την πρόσφατη απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014 έγινε δεκτή η ευθύνη του Δημοσίου από νόμιμες πράξεις, η οποία θεμελιώνεται απευθείας στο άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος, προϋποθέτει δε την ιδιαίτερη και σπουδαία βλάβη σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η πράξη αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία.] Εν προκειμένω, δηλαδή, η ratio του λόγου της ανάκλησης υπερισχύει, κατά τη στάθμιση, της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου στη διατήρηση της ισχύος της πράξης. Στο μέτρο όμως που η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης είναι συνταγματικής περιωπής και απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου, θα πρέπει σε περίπτωση υποχώρησής της ενώπιον των επιτακτικών λόγων δημοσίου συμφέροντος να έχει ως δικονομικό αντίκρισμα τη δυνατότητα ανόρθωσης της περιουσιακής ζημίας που ο διοικούμενος υπέστη από την ανάκληση της νόμιμης ευμενούς πράξης. Φαίνεται αναγκαία, κατά συνέπεια, η νομοθετική ρύθμιση του ζητήματος. [Στηριζόμενο ακριβώς στην αδυναμία εφαρμογής του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, το σχέδιο νόμου «Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας» (Προσχέδιο επιτροπής Φλογαΐτη), προέβλεψε ειδικό νόμιμο έρεισμα για τη θεμελίωση της αξίωσης προς αποζημίωση του θιγομένου ιδιώτη, Έτσι, κατά το άρθρο 28 παρ. 3 του σχεδίου, «[α]νάκληση νόμιμης διοικητικής πράξεως ή παράνομης ευμενούς μετά την πάροδο εύλογου χρόνου, προκειμένου να αποτραπεί βαριά βλάβη για το κοινωνικό σύνολο, δημιουργεί ευθύνη του κράτους προς αποζημίωση του θιγομένου ιδιώτη. Η αποζημίωση αυτή δεν πρέπει να υπερβαίνει το αρνητικό διαφέρον».]
Στην περίπτωση, πάντως, νόμιμης ανάκλησης παράνομης ευμενούς πράξης, η νομολογία έχει δεχθεί τη θεμελίωση της αστικής ευθύνης της Διοίκησης. Κατ’ αρχήν, η μεν παράνομη πράξη δεν θεμελιώνει ευθύνη προς αποζημίωση διότι δεν είναι ζημιογόνος, η δε ανακλητική αυτής είναι ζημιογόνος όχι όμως και παράνομη. Ωστόσο, η μη οφειλόμενη σε υπαιτιότητα του διοικουμένου έκδοση της παράνομης ευμενούς πράξης και η νόμιμη ανάκληση της πράξης αυτής αποτελούν μια αδιάσπαστη ενότητα, η οποία περιέχει τα στοιχεία του παρανόμου και του ζημιογόνου και επομένως δύναται να θεμελιώσει αξίωση αποζημίωσης σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ [ΣτΕ 980/2002, ΔιΔικ 2004, σ. 779, ΝοΒ 2003, σ. 752, ΔΠρΑθ 15588/2003, 1139/2013]. Υπήρξε βεβαίως και η μειοψηφούσα άποψη η οποία υποστήριξε ότι η διάταξη του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ δεν δύναται να έχει εν προκειμένω εφαρμογή αφού δεν υφίσταται αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παράνομης πράξης του Δημοσίου και της ζημίας του διοικουμένου, δοθέντος ότι η ζημία δεν θα προέλθει από την ίδια την παράνομη πράξη αλλά από τη νόμιμη ανάκλησή της. [Βλ. συναφώς και Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, αρ. περ. 723]. Εν προκειμένω, η έλλειψη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της παράνομης ευμενούς πράξης και της ζημίας καλύπτεται από τη νομολογιακή κατασκευή περί αδιάσπαστης ενότητας της ανακαλούμενης και της ανακλητικής πράξης, η οποία αποτελεί το ζημιογόνο γεγονός. [Υποστηρίζεται ότι θα ήταν δογματικά συνεπέστερο, βάσει των προϋποθέσεων θεμελίωσης της αστικής ευθύνης της Διοικήσεως κατά τα άρθρα 105 και 106 ΕισΝΑΚ, να εξετασθεί υπό το πρίσμα της θεωρίας της πρόσφορης αιτιώδους συνάφειας, αν θα πρέπει κατά την αντικειμενική, ex ante κρινόμενη, συνήθη πορεία των πραγμάτων να αναμένεται ότι η παράνομη πράξη θα ανακληθεί. Προς τούτο επιβάλλεται στάθμιση μεταξύ της αρχής της νομιμότητας, η οποία υπαγορεύει καταφατική απάντηση, και της ενδεχόμενης δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου. Εάν ο διοικούμενος προκάλεσε υπαιτίως την έκδοση της παράνομης ανακαλούμενης πράξης, η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ αυτής και της ζημίας του περιορίζεται, εφόσον η ζημία οφείλεται και στη συμπεριφορά του ζημιουμένου. Περαιτέρω, θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και ο σκοπός του παραβιαζόμενου με την ανακαλούμενη πράξη κανόνα δικαίου. Έτσι, σε περίπτωση ανάκλησης παράνομης οικοδομικής άδειας και μεταγενέστερης ανάκλησής της, είναι αμφίβολο αν ο διοικούμενος δικαιούται αποζημίωσης, εφόσον οι πολεοδομικές διατάξεις έχουν τεθεί για την προστασία του περιβάλλοντος και των περιοίκων και όχι των παραβατών τους έστω και ανυπαιτίων]. Η σχετική νομολογία παγιώθηκε [ΣτΕ 980/2002, 1139/2013]. Έγινε περαιτέρω δεκτό ότι στην περίπτωση που ο κατά τα άρθρα 105 του Εισ.Ν.Α.Κ λόγος ευθύνης του Δημοσίου είναι η έκδοση ευνοϊκής για τον ζημιωθέντα πράξης, παρά την έλλειψη των νομίμων προϋποθέσεων έκδοσής της, στο κύρος της οποίας ο ζημιωθείς ανυπαιτίως επίστευσε, η ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση εκτείνεται στην αποκατάσταση του αρνητικού διαφέροντος (διαφέροντος εμπιστοσύνης) που περιλαμβάνει τόσο την αποκατάσταση της περιουσίας του ζημιωθέντος στη θέση, στην οποία θα ευρίσκετο αν δεν είχε μεσολαβήσει η έκδοση της μη νόμιμης πράξης (θετική ζημία), όσο και το κέρδος που ο ζημιωθείς θα αποκόμιζε από άλλη αιτία, αν αυτός δεν είχε πιστεύσει ανυπαιτίως στο κύρος της πράξης (αποθετική ζημία). Στην περίπτωση αυτή δεν νοείται, κατ’αρχήν, αποκατάσταση θετικού διαφέροντος, δηλαδή αποζημίωση για ό,τι θα αποκόμιζε ο ζημιωθείς, αν η πράξη ήταν νόμιμη (ΣτΕ 3320/2012, 866/2011 επτ.).
Το ερώτημα που ανακύπτει επίσης είναι πώς θα ερμηνευθεί η διάταξη του άρθρου μόνου του ΑΝ 261/1968 που προβλέπει τη δυνατότητα ανάκλησης ευμενών πράξεων «άνευ οιασδήποτε δια το Δημόσιον συνεπείας». Το Συμβούλιο της Επικρατείας προέβη σε σύμφωνη προς το Σύνταγμα και δη προς τα άρθρα 4 παρ. 5 και 20 του Συντάγματος, στα οποία θεμελιώνεται συνταγματικώς η αστική ευθύνη του κράτους, ερμηνεία της ως άνω διάταξης, δεχόμενο ότι αυτή αποβλέπει κυρίως στον καθορισμό του ευλόγου χρόνου εντός του οποίου συγχωρείται η ανάκληση των παρανόμων πράξεων και δεν αποκλείει την ευθύνη σε όσες περιπτώσεις οι διοικούμενοι δεν έχουν προκαλέσει υπαιτίως την έκδοση της πράξης. Θα μπορούσε, επομένως, να υποστηριχθεί ότι η φράση «άνευ οιασδήποτε συνεπείας» αναφέρεται στην έλλειψη πειθαρχικής ευθύνης του διοικητικού οργάνου που εξέδωσε την ανακαλούμενη ή την ανακλητική πράξη. Παρά την κριτική που ασκεί στον ΑΝ 261/1968 μεγάλη μερίδα της θεωρίας, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας εμμένει στη συνταγματικότητα της επίμαχης ρύθμισης στο σύνολό της.
Ενδεικτική βιβλιογραφία: Κ. Γιαννακόπουλου, Η υποχρέωση ανάκλησης ατομικών διοικητικών πράξεων, «ομοίων με ακυρωθείσα πράξη», εκδ. Σάκκουλα, 1998˙ Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Το δημόσιο συμφέρον και η ανάκλησις των διοικητικών πράξεων, Τιμ.Τομ ΣτΕ 1979, σ. 355˙ Π. Λαζαράτου, Περί αρμοδιότητας προς ανάκληση διοικητικών πράξεων – με αφορμή την ΣτΕ 1581/2010, ΘΠΔΔ 8-9/2010, 849 επ., του ίδιου, Και πάλι: περί της αντισυνταγματικότητας του άρθρου μόνου α.ν.261/68, Δ40/2009, 565 επ., του ίδιου, Η εφαρμογή των γενικών αρχών περί ανακλήσεως παρανόμων διοικητικών πράξεων από τη νομολογία – σχόλιο στην ΣτΕ 2403/97, Δ29/1997, 1016 επ.˙ Ι. Μαθιουδάκη, Πότε υποχρεούται η διοίκηση να ανακαλεί τις παράνομες διοικητικές πράξεις; Οι ουσιαστικές προϋποθέσεις και οι δικονομικές προεκτάσεις ενός σύνθετου ζητήματος (με αφορμή την απόφαση του ΣτΕ 370/1997), ΔιΔικ 1999, σ. 1˙ Ε. Σπηλιωτόπουλου, Ανάκληση διοικητικών κανονιστικών πράξεων, ΤοΣ 1996, σ. 989 επ.