Περιεχόμενο και τύπος της διοικητικής πράξης (άρθρο 16 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας)
- Τύπος
Η διοικητική πράξη πρέπει να είναι έγγραφη (ΣτΕ 3880/2002, 2963/1983)
– Προφορική κατ’εξαίρεση: χαρακτήρα εκτελεστής διοικητικής πράξης μπορεί να έχουν και προφορικές δηλώσεις βούλησης διοικητικών οργάνων, οι οποίες είναι δεκτικές προσβολής με αίτηση ακύρωσης, εφόσον αποδεικνύονται (ΣτΕ 317/2012, 4078/2010, 1773/2006, 2997/2006, 3880/2002, Ολ 1288/1992, Ολ 86/1954, Ολ 33/1931). Η Διοίκηση μπορεί να χρησιμοποιεί και σύμβολα για την έκφραση της βούλησής της, εφόσον τα σύμβολα αυτά είναι γνωστά στους αποδέκτες (πχ φωτεινά σήματα και πινακίδες της τροχαίας) ή γνωστοποιούνται βάσει επεξηγήσεων (εισηγητική έκθεση).
– σιωπηρή πράξη: παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (άρθρο 45 παρ. 4 ΠΔ 18/1989, 63 παρ. 2 του ΚΔΔ), τεκμαιρόμενη απόρριψη ενδικοφανούς προσφυγής (άρθρο 45 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989, 63 παρ. 4 του ΚΔΔ).
Σημειώνεται ότι ο Ν 3979/2011, για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση και λοιπές διατάξεις, προβλέπει τη δυνατότητα έκδοσης «ηλεκτρονικών» διοικητικών πράξεων, οι οποίες φέρουν προηγμένη ηλεκτρονική υπογραφή και ασφαλή χρονοσήμανση και έχουν την ίδια νομική ισχύ με τα έγγραφα που φέρουν ιδιόχειρη υπογραφή και σφραγίδα (άρθρα 12 και 13). Κατά το άρθρο 12 παρ. 1 του Ν. 3979/2011, «Με την επιφύλαξη ειδικών ρυθμίσεων επιτρέπεται η έκδοση διοικητικών πράξεων, η σύνταξη και τήρηση εγγράφων κάθε είδους, καθώς και η διακίνηση, διαβίβαση, κοινοποίηση και ανακοίνωση αυτών μεταξύ φορέων του δημόσιου τομέα ή μεταξύ αυτών και των φυσικών προσώπων και Ν.Π.Ι.Δ. με χρήση ΤΠΕ [τεχνολογία πληροφορικής και επικοινωνιών]». Κατά το άρθρο 13 παρ. 1 και 2 του Ν. 3979/2011, σχετικά με το κύρος και αποδεικτική ισχύς ηλεκτρονικών εγγράφων, «1. Τα ηλεκτρονικά έγγραφα που συντάσσονται από όργανο φορέα του δημόσιου τομέα και φέρουν προηγμένη ηλεκτρονική υπογραφή του εξουσιοδοτημένου οργάνου που βασίζεται σε αναγνωρισμένο πιστοποιητικό και δημιουργείται από ασφαλή διάταξη δημιουργίας υπογραφής έχουν την ίδια νομική και αποδεικτική ισχύ με τα έγγραφα που φέρουν ιδιόχειρη υπογραφή και σφραγίδα. 2. Τα ηλεκτρονικά διοικητικά έγγραφα φέρουν υποχρεωτικά ασφαλή χρονοσήμανση».
2. Περιεχόμενο
H διοικητική πράξη πρέπει να περιέχει, στο σώμα της, τα ακόλουθα στοιχεία:
– αναφορά της εκδούσας αρχής: η διοικητική πράξη πρέπει να αναφέρει την εκδούσα αρχή και, αν η αρχή αυτή είναι συλλογικό όργανο, αρκεί τα ονόματα των μελών της να προκύπτουν από το συντασσόμενο πρακτικό συνεδρίασης του συλλογικού οργάνου (ΣτΕ 715/2013).
– χρονολογία: οι διοικητικές πράξεις πρέπει να έχουν βεβαία χρονολογία, διότι από αυτήν κρίνεται το νομικό και πραγματικό καθεστώς που λαμβάνεται υπόψη για την έγκυρη έκδοσή τους (ΣτΕ 1857/1977, Ολ 2956/1964). Επομένως, έλλειψη του στοιχείου αυτού συνεπάγεται ακυρότητα της κατ’αυτόν τον τρόπο ατελώς δηλωθείσας διοικητικής βούλησης. Ειδικότερα, η νομολογία δέχεται ότι η έλλειψη χρονολογίας επάγεται, για λόγους ασφάλειας των νομικών σχέσεων, την ακυρότητά της πράξης και όχι το ανυπόστατο αυτής. ΣτΕ 453/2011: «κατ’ εφαρμογήν της αρχής της νομιμότητος της διοικητικής δράσεως, οι διοικητικές πράξεις πρέπει να έχουν βεβαία χρονολογία, διότι από αυτήν κρίνεται το νομικό και πραγματικό καθεστώς που είναι ληπτέο υπόψιν για την έγκυρη έκδοσή τους. Επομένως, η έλλειψη του στοιχείου αυτού επάγεται ακυρότητα της κατ’ αυτόν τον τρόπο ατελώς δηλωθείσης διοικητικής βουλήσεως, προκειμένου δε ειδικότερα περί καταλογιστικών πράξεων, η έλλειψη χρονολογίας καθιστά αυτές νομικώς πλημμελείς (ΣτΕ 2763/2001, 4487/2001, 250/1996, 1262/1991). Η νομική δε αυτή πλημμέλεια, η οποία προκύπτει από την ίδια την πράξη και συνεπάγεται την ολική ακύρωσή της, λαμβάνεται υπόψιν και αυτεπαγγέλτως από τα διοικητικά δικαστήρια» (βλ. και ΣτΕ Ολ 4487/2001, 250/1996, 1262/1991, 2514/1986, 2956/1064).
Υπέρ της ανωτέρω άποψης συνηγορούν και τα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε στο Συμβούλιο της Επικρατείας στο πλαίσιο της πιλοτικής δίκης του άρθρου 1 του Ν. 3900/2010 το Διοικητικό Πρωτοδικείο Ηρακλείου: «α) Αν ο περιορισμός του αυτεπάγγελτου (εκ μέρους του Διοικητικού Πρωτοδικείου) ελέγχου της νομιμότητας της προσβαλλόμενης με την προσφυγή πράξης ή παράλειψης της φορολογικής ή τελωνειακής αρχής μόνο για να διακριβωθεί αν υπάρχει παράβαση δεδικασμένου (άρθρο 79 παρ. 5 περίπτ. Α΄ περ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, όπως η παρ. 5 προστέθηκε με το άρθρο 20 παρ. 1 του Ν. 3900/2010) παραβιάζει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος) σε συνδυασμό με την αρχή της ισότητας (άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος) ; […] Αν η απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι ότι υφίσταται παράβαση των παραπάνω συνταγματικών διατάξεων, πώς θα αποκατασταθεί η διαπιστωθείσα παράβαση ; […]. β) Αν είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα η παραπάνω περ. 2 της περίπτ. Α΄ της παρ. 5 του άρθρου 79 του ΚΔΔ και ο προσφεύγων δεν επικαλεστεί την έλλειψη ημερομηνίας εκδόσεως της προσβαλλόμενης με την προσφυγή πράξης της τελωνειακής ή φορολογικής αρχής, ως λόγο ακυρώσεώς της, μήπως πρέπει να επιτραπεί και στην περίπτωση αυτή ο αυτεπάγγελτος (εκ μέρους του διοικητικού πρωτοδικείου) έλεγχος της νόμιμης βάσης της πράξης, μέσω τελολογικής επέκτασης του γράμματος της παραπάνω διάταξης, προκειμένου να ακυρωθεί η χωρίς ημερομηνία εκδόσεως πράξη της φορολογικής ή τελωνειακής αρχής ; Αν [όχι] … ποιού χρονικού σημείου το νομικό και πραγματικό καθεστώς θα ληφθεί υπόψη προκειμένου να κριθεί η αρμοδιότητα του οργάνου που εξέδωσε την πράξη αυτή και γενικά η νομιμότητα της έκδοσής της; γ) Αν είναι βέβαιη η ημερομηνία σύνταξης της έκθεσης ελέγχου της φορολογικής ή τελωνειακής αρχής, η οποία αποτέλεσε έρεισμα για την έκδοση της καταλογιστικής πράξης της εν λόγω αρχής, και αναγράφεται η ημερομηνία αυτή στο σώμα της πράξης, και αν, επιπλέον, από τα στοιχεία του φακέλου της υπόθεσης προκύπτει η ημερομηνία επίδοσης της πράξης σε εκείνον τον οποίον αφορά και αν, επιπλέον, μεταξύ των δύο παραπάνω ημερομηνιών δεν έχει επέλθει καμία μεταβολή του κρίσιμου νομικού και πραγματικού καθεστώτος, τότε μήπως κατ’ εξαίρεση η έλλειψη ημερομηνίας έκδοσης της πράξης δεν είναι αναγκαίο να καταλήξει σε ακύρωση αυτής […] ; ». Με πράξη του Προέδρου του Β΄Τμήματος (1008/2014), η ανωτέρω προσφυγή εισήχθη στην Επταμελή σύνθεση του Τμήματος, σύμφωνα με τα άρθρα 14 παρ. 5, 20 και 21 του Π.Δ. 18/1989 λόγω σπουδαιότητας. Επ’αυτής εκδόθηκε η απόφαση ΣτΕ 2282/2014, η οποία έκρινε τα εξής: «… κατά την έννοια των … διατάξεων [του άρθρου 16] του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, ερμηνευόμενων ενόψει της αρχής της νομιμότητας της διοικητικής δράσης, ναι μεν η διοικητική πράξη … πρέπει να φέρει την ημερομηνία έκδοσής της, διότι με βάση την χρονολογία αυτή κρίνεται το νομικό και πραγματικό καθεστώς που είναι ληπτέο υπόψη για την εγκυρότητά της (πρβλ. ΣτΕ 453/2011, 73/2001, 250/1996), αλλά η έλλειψη του ως άνω στοιχείου, το οποίο είναι ουσιώδες και κατ’αρχήν αναγκαίο για τη νομιμότητα της πράξης (πρβλ. ΣτΕ 453/2011, 73/2001, 250/1996, 1262/1991, 2513/1998, 2956/1964), δεν επάγεται ακυρότητα αυτής σε περίπτωση, κατά την οποία από το όλο περιεχόμενο της πράξης ή/και τα στοιχεία του φακέλου της υπόθεσης συνάγεται ότι αυτή εκδόθηκε μεταξύ δύο συγκεκριμένων ημερομηνιών, ο δε καθορισμός της ακριβούς χρονολογίας έκδοσής της δεν ασκεί επιρροή στην ανεύρεση του κρίσιμου για την επίλυση της διαφοράς νομικού και πραγματικού καθεστώτος, το οποίο δεν μεταβλήθηκε ανάμεσα στις δύο αυτές ημερομηνίες (πρβλ. Conseil d’Etat 4.6.1954, Sieur Vingtain, Rec. Lebon 1954, σ. 342-343)”. [βλ. συναφώς www.prevedourou.gr, Οι συνέπειες της έλλειψης ημερομηνίας έκδοσης της διοικητικής πράξης για το «κύρος» αυτής: ΣτΕ 2282/2014]
Περαιτέρω, κατά πάγια νομολογία, απορρίπτεται ως αβάσιμος λόγος ακύρωσης περί έλλειψης ημερομηνίας, όταν από την όλη διατύπωση του πρακτικού του συλλογικού οργάνου προκύπτει ότι η εκεί μνημονευόμενη ημερομηνία είναι, εκτός από ημερομηνία της συνεδριάσεως, και ημερομηνία της αποφάσεως, από κανένα δε στοιχείο δεν προκύπτει ότι η απόφαση εκδόθηκε σε διαφορετικό χρόνο (ΣτΕ 388/2014, 2407/2007, 537/2002).
Ημερομηνία έκδοσης της πράξης είναι η ημερομηνία της υπογραφής της από τον εκδότη της και όχι η ημερομηνία της πρωτοκόλλησης και διεκπεραίωσης του εγγράφου ή ο χρόνος κατά τον οποίο έλαβε αριθμό (ΣτΕ 469/1998, 840/1979, 1530/1977, 870/1940). Ο αριθμός πρωτοκόλλου δεν αποτελεί αναγκαίο τυπικό στοιχείο της διοικητικής πράξης (ΣτΕ 229/2013, 1555/2009, 2941/2003). Συναφώς, διοικητική πράξη που φέρει ημερομηνία έκδοσης δεν είναι ούτε ανυπόστατη ούτε παράνομη εκ του λόγου ότι δεν φέρει αριθμό απόφασης του οργάνου που την εξέδωσε (ΣτΕ 1071/2008, 121/1987, 4602/1977) ή σφραγίδα της δημόσιας αρχής, εφόσον αυτό δεν ορίζεται ειδικά στον νόμο (ΣτΕ 121/1987). Έτσι και η ΣτΕ 388/2014, για τις αποφάσεις της Επιτροπής Κρίσεως Ενστάσεων Αυθαιρέτων της Διεύθυνσης Πολεοδομίας που εκδίδονται επί ενδικοφανών προσφυγών: αριθμός πρωτοκόλλου δεν απαιτείται για το κύρος τους καθόσον από καμία διάταξη νόμου ή γενική αρχή δεν απαιτείται, και δη επί ποινή ακυρότητας ή ανυποστάτου, όπως οι διοικητικές πράξεις φέρουν «αύξοντα αριθμό εκδόσεως» (ΣτΕ 2407/2007, 2941/2003).
– υπογραφή: η υπογραφή του πρωτοτύπου της πράξης, αποτελεί συστατικό στοιχείο της έκδοσής της (ΣτΕ 22/1956). Επί συλλογικού οργάνου για την νόμιμη υπόσταση της πράξης του αρκεί η υπογραφή του προέδρου του (άρθρο 15 παρ. 8 ΚΔΔιαδ, ΣτΕ 715/2013, 2253/2002). Δημοσίευση της πράξης στην ΕτΚ χωρίς να έχει προηγουμένως υπογραφεί το πρωτότυπο δεν συνιστά υποστατή διοικητική πράξη, αλλά αθέμιτη υλική ενέργεια των υπαλλήλων του Εθνικού Τυπογραφείου, που δεν έχει καμία νομική ισχύ (ΣτΕ 22/1956).
Το αρμόδιο όργανο που εκδίδει δημοσιευτέα πράξη, πρέπει να είναι αρμόδιο για την έκδοσή της όχι μόνο κατά τον χρόνο της υπογραφής, αλλά και κατά τον χρόνο δημοσίευσής της (ΣτΕ 29/2010, 735/1970). Πάντως, διοικητική πράξη που δεν φέρει την υπογραφή του κατά τον χρόνο της έκδοσής της αρμοδίου Υπουργού, αλλά του προκατόχου του, είναι έγκυρη, εφόσον από το πρωτότυπο του σχετικού φακέλου προκύπτει ότι αυτή δημοσιεύθηκε στην ΕτΚ κατόπιν έγκρισης του κατά τον χρόνο της δημοσίευσης Υπουργού, ο οποίος την προσυπέγραψε στο πρωτότυπο και συνεπώς την κατέστησε δική του πράξη (ΣτΕ 1458/1953).
Το ευανάγνωστο της υπογραφής του εκδίδοντος τη διοικητική πράξη ή η παράθεση του ονοματεπωνύμου του, σε περίπτωση που η υπογραφή είναι δυσανάγνωστη, δεν αποτελεί τυπικό στοιχείο του κύρους της πράξης εφόσον δεν υπάρχει αμφισβήτηση ως προς την ταυτότητα του εκδότη της (ΣτΕ 135/1991). Εάν επί του αντιγράφου της προσβαλλόμενης πράξης, δίπλα στη θέση υπογραφής του εκδόντος αυτή οργάνου που αναγράφεται με μηχανικό μέσο, περιέχεται σφραγίδα με την οποία βεβαιώνεται η ακρίβεια του αντιγράφου και η οποία φέρει ημερομηνία και χειρόγραφη υπογραφή δημοσίου υπαλλήλου, με τον τρόπο αυτό βεβαιώνεται ότι το πρωτότυπο της προσβαλλόμενης πράξης φέρει την υπογραφή του αρμοδίου οργάνου (ΣτΕ 3762/2007).
Τέλος, στην απόφαση της κατ’άρθρο 4 παρ. 4 του ΠΔ 267/1998 [Αυθαίρετα, χαρακτηρισμός, κατεδάφιση, πρόστιμα] Επιτροπής Κρίσης Αυθαιρέτων Κατασκευών πρέπει να αναγράφονται τα ονοματεπώνυμα των μελών της, ώστε να είναι δυνατόν να ελεγχθεί από μέρους του δικαστηρίου αν η Επιτροπή συνεδρίασε υπό νόμιμη σύνθεση. Η αναγραφή του ονοματεπωνύμου των μελών της Επιτροπής αναπληρώνεται από τις υπογραφές των μελών, οι οποίες έχουν τεθεί στην απόφαση, πρέπει όμως στην τελευταία αυτή περίπτωση οι υπογραφές να είναι ευανάγνωστες. Αν στην απόφαση δεν αναφέρονται τα ονοματεπώνυμα των μελών της Επιτροπής και οι υπογραφές τους είναι δυσανάγνωστες, η απόφαση είναι πλημμελής και ακυρωτέα (ΣτΕ 3352/1998, 4461/1997, 912/1996, 1747/1994, 1409/1987, ΔΕφΘεσσ 1265/2006).
Ενδιαφέρον, για το ζήτημα αυτό, παρουσιάζει η προσέγγιση του γαλλικού Conseil d’Etat όσον αφορά την ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 4 του νόμου της 12.4.2000, σχετικά με τα δικαιώματα των πολιτών στις σχέσεις τους με τις διοικητικές αρχές (DCRA): “όλες οι αποφάσεις των διοικητικών αρχών περιλαμβάνουν, εκτός της υπογραφής του συντάκτη, τη μνεία, με ευανάγνωστους χαρακτήρες, του ονόματος, του επωνύμου και της ιδιότητάς του”. Αν και η έλλειψη κάποιου από τα ανωτέρω στοιχεία ως παράβαση ουσιώδους τύπου, η νομολογία παρουσιάζει διακυμάνσεις ως προς τις συνέπειες της παράβασης αυτής. Η αρχική, ρεαλιστική, προσέγγιση του Δικαστηρίου ήταν ότι η έλλειψη επέφερε την ακύρωση της πράξης, μόνον εάν από τα λοιπά στοιχεία δεν μπορούσε να εντοπισθεί με ακρίβεια το όργανο που εξέδωσε την πράξη (CE 28 nov. 2003, Mme Rahou, req. n° 249389, CE 28 nov. 2003, M. Douidi, req. n° 249390, CE 8 déc. 2004, M. Saïd X., req. n° 249900, CE 15 nov. 2006, Mme Devois, req. n° 280424, AJDA 2007, σ. 254, concl. M. Guyomar). Στη συνέχεια, το Δικαστήριο υιοθέτησε πιο φορμαλιστική στάση, κρίνοντας ότι η έλλειψη οιουδήποτε από τα στοιχεία του άρθρου 4 του DCRA καθιστά παράνομη την πράξη, διότι άλλως θα καθίστατο κενή περιεχομένου η εν λόγω νομοθετική διάταξη (CE 29 juin 2005, M. André Lusignet, req. n° 276808, Constr.-Urb. 2005, n° 224, note P. Cornille· CE 21 juill. 2009, ERECA, req. n° 315961· CE 16 nov. 2009, SNC Anse de Toulvern, req. n° 322554, AJDA 2010, σ. 574). Σε κάποιες αποφάσεις του 2009, πάντως, το Conseil d’Etat φαίνεται να καταλήγει στη συμβιβαστική λύση ότι η έλλειψη του ονόματος (πλήρης αναγραφή) ή του επωνύμου ή της ιδιότητας του διοικητικού οργάνου επισύρει την ακύρωση της πράξης (ο κανόνας), εκτός εάν η ευανάγνωστη υπογραφή ή κάποιο άλλο στοιχείο του κειμένου επιτρέπουν τον καθορισμό του εκδόντος την πράξη οργάνου (CE 11 mars 2009, Commune d’Auvers-sur-Oise, req. n° 307656, JCP Adm. 2009. 2089, comm. G. Pellissier, JCP 2009. 60, chron. B. Plessix, RDI 2009, σ. 375, obs. P. Soler-Couteaux, BJDU 2009, σ. 226, rapp. L. Derepas, note E. Geffray· CE 20 mars 2009, M. Canivenq, req. n° 314658, AJDA 2009, σ. 949· CE 29 mai 2009, Société Les laboratoires Servier, req. n° 307162· CE 8 avr. 2009, Commune de Fameck, req. n° 312668· CE 28 juill. 2009, Société Air France, req. n° 329819· CE 30 déc. 2009, Commune du Cannet-des-Maures). Αναλυτικά για τις νομολογιακές διακυμάνσεις ως προς την παράβαση του τύπου αυτού βλ. S. Saunier, Les hésitations du juge sur le caractère substantiel de l’exigence de la mention du nom et du prénom de l’auteur de l’acte, AJDA 26/2010, σ. 1488.
Ειδικότερα στοιχεία της πράξης:
- Για τις ατομικές πράξεις (βλ. και άρθρο 45 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989 και 63 παρ. 3 του ΚΔΔ)
Αναφορά της δυνατότητας άσκησης ειδικής διοικητικής ή ενδικοφανούς προσφυγής/μνεία του αρμόδιου για την εξέτασή της οργάνου/προθεσμία άσκησης/συνέπειες παράλειψης άσκησής της
Η Διοίκηση υποχρεούται να γνωστοποιεί στο πρόσωπο, το οποίο αφορά η υποκείμενη σε ενδικοφανή προσφυγή πράξη, ότι κατά της πράξης αυτής προβλέπεται ενδικοφανής προσφυγή, την προθεσμία εντός της οποίας καθώς και το όργανο ενώπιον του οποίου πρέπει να ασκηθεί η προσφυγή αυτή. Η εν λόγω γνωστοποίηση πρέπει να γίνεται είτε με σχετική αναφορά στο σώμα της υποκείμενης σε ενδικοφανή προσφυγή εκτελεστή πράξη (βλ. και άρθρο 16 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας που κυρώθηκε με τον Ν. 2690/1999), είτε με αναφορά στο έγγραφο κοινοποίησης της πράξης αυτής.
Αν όμως η Διοίκηση δεν ενημερώσει για τα θέματα αυτά, με τον ως άνω τρόπο, το ενδιαφερόμενο πρόσωπο, το οποίο αφορά η υποκείμενη σε ενδικοφανή προσφυγή εκτελεστή πράξη, η παράλειψη του προσώπου αυτού να ασκήσει ενδικοφανή προσφυγή κατ’ αυτής της πράξης δεν καθιστά απαράδεκτη την ασκούμενη από αυτό το πρόσωπο αίτηση ακύρωσης κατά της ως άνω πράξης (ΣτΕ 3625/2011, 1002, 2987, 2945/2010, 2318/2007, 2905, 3034/2006, 575/2005, 2282/2000, Ολ 2892/1993).
Εξάλλου, το οφειλόμενο στη μη τήρηση ή μη προσήκουσα τήρηση της ενδικοφανούς διαδικασίας απαράδεκτο του ενδίκου βοηθήματος αίρεται σε κάθε περίπτωση μη τήρησης από τη Διοίκηση της ως άνω διαδικαστικής υποχρέωσής της, χωρίς να ερευνάται από το Δικαστήριο το ζήτημα εάν ο ενδιαφερόμενος έχει άλλως πως λάβει γνώση της υποχρέωσης άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής και των όρων άσκησής της (ΣτΕ 690/2013, 1159/2012, 2945/2010, 1515/2006, 2712, 3465/2005).
Κατά λογική ακολουθία στην περίπτωση που ο αιτών επιλέξει, παρά ταύτα [δηλαδή παρά την έλλειψη ενημέρωσης ή τη μη προσήκουσα ενημέρωση], να ασκήσει την ενδικοφανή προσφυγή, εκτός της προθεσμίας που προβλέπουν οι διατάξεις για την άσκηση αυτής αλλά πάντως εντός ευλόγου χρόνου, αίρεται το εκπρόθεσμο της άσκησης της προσφυγής αυτής, η δε προσφυγή αυτή πρέπει να λογισθεί από το όργανο το οποίο επιλαμβάνεται αυτής ως εμπροθέσμως ασκηθείσα και η υπόθεση να εξεταστεί στην ουσία της (ΣτΕ 586/2012, 1463/2010).
Στο ίδιο πνεύμα της προστασίας του διοικουμένου σε περίπτωση μη εκπλήρωσης από τη Διοίκηση της υποχρέωσης ενημέρωσης, η ΣτΕ Ολ 1316/2001 δέχθηκε τα εξής: «…εάν η Διοίκηση δεν εκπληρώσει την υποχρέωσή της να ενημερώνει τον διοικούμενο ως προς την τηρητέα, στη συγκεκριμένη περίπτωση, ενδικοφανή διαδικασία και ο διοικούμενος τηρήσει διοικητική διαδικασία άλλη και όχι την προβλεπομένη υπό του νόμου, για να κριθεί το εμπρόθεσμο ή μη της προσφυγής εν αναφορά προς την υποκειμένη κατά νόμο στην ενδικοφανή προσφυγή πράξη, λαμβάνεται υπόψη η κοινοποίηση στο διοικούμενο ή η γνώση υπ’ αυτού της εκδοθείσης, κατόπιν της πράγματι τηρηθείσης ενδικοφανούς διαδικασίας, πράξεως και, σε περίπτωση μη εκδόσεως αποφάσεως επί της ασκηθείσης ενδικοφανούς προσφυγής, ο χρόνος συντελέσεως της σχετικής παραλείψεως, έστω και αν η πράξη ή η παράλειψη αυτή δεν προσβάλλονται παραδεκτώς, ενόψει της κατά τον νόμο τηρητέας ενδικοφανούς διαδικασίας. Συνεπώς, η προσφυγή λογίζεται ως ασκηθείσα εμπροθέσμως, εν αναφορά προς την υποκειμένη στην ενδικοφανή προσφυγή πράξη, αν κατατεθεί εντός εξήντα ημερών από την κατά τα ανωτέρω κοινοποίηση ή γνώση.» Σκοπός της εν λόγω νομολογιακής προσέγγισης είναι να μην υφίσταται ο διοικούμενος τις δυσμενείς δικονομικές συνέπειες της μη τήρησης ή της πλημμελούς τήρησης της υποχρέωσης ενημέρωσης που υπέχει η Διοίκηση όσον αφορά την πρόβλεψη ενδικοφανούς ή ειδικής διοικητικής προσφυγής και, συνακολούθως, τις συνέπειες της παράλειψης της άσκησής της. Ειδικότερα, σε περίπτωση άσκησης διοικητικής προσφυγής ως ενδικοφανούς προσφυγής χωρίς να απαιτείται, επέρχονται όλες οι δικονομικές συνέπειες της ενδικοφανούς προσφυγής και κυρίως η διακοπή της προθεσμίας του ενδίκου βοηθήματος, αφού η αναμονή έκδοσης απόφασης επί της ενδικοφανούς προσφυγής συνεπάγεται τις περισσότερες φορές και απώλεια της προθεσμίας άσκησης ενδίκου βοηθήματος. Φαίνεται ως η μόνη επιεικής λύση για τον διοικούμενο, ο οποίος έχοντας εσφαλμένη πληροφόρηση, άσκησε ενδικοφανή προσφυγή, προσβλέποντας στην αποτελεσματική έννομη προστασία του [Σ. Κυβέλος, Ειδικότερα ζητήματα «εφαρμογής» της ενδικοφανούς διοικητικής προσφυγής στην ελληνική έννομη τάξη, ΘΠΔΔ 4-5/2012, σ. 312 (321). Βλ. συναφώς την ανάλυση του Π. Λαζαράτου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2013, αρ. περ. 549, υποσημ. 55. Επικριτικός στη λύση της ΣτΕ Ολ 1316/2001 ο Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της Διοίκησης, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ. 207-208].
Τέλος, επιβάλλεται να τονισθεί στο σημείο αυτό ότι με την πρόσφατη απόφαση ΣτΕ Ολ 876/2013, το Συμβούλιο της Επικρατείας εξαρτά την υποχρέωση ενημέρωσης που υπέχει η Διοίκηση από το είδος της διάταξης που προβλέπει την ενδικοφανή προσφυγή. Αν η προσφυγή αυτή προβλέπεται σε διαδικαστική διάταξη, υφίσταται υποχρέωση ενημέρωσης του διοικουμένου. Αντίθετα, τέτοια υποχρέωση δεν υφίσταται εάν η ενδικοφανής προσφυγή προβλέπεται ειδικά σε δικονομική διάταξη ως προϋπόθεση του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος που η διάταξη αυτή ρυθμίζει: «τα κριθέντα με την απόφαση ΣτΕ Ολ 2892/1993 καθ’ ερμηνεία της γενικής διάταξης του άρθρου 45 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989 αφορούν ενημέρωση του ενδιαφερομένου για την ύπαρξη ειδικής διαδικαστικής διάταξης διοικητικού νόμου, η οποία προβλέπει την άσκηση, κατά ορισμένης πράξης, ενδικοφανούς προσφυγής, η άσκηση της οποίας αποτελεί, κατά τον γενικό δικονομικό κανόνα που τάσσει το εν λόγω άρθρο, προϋπόθεση της παραδεκτής προσβολής της πράξης αυτής με αίτηση ακύρωσης και δεν μπορούν να ισχύσουν και σε περιπτώσεις όπου η ίδια δικονομική διάταξη η οποία προβλέπει την άσκηση συγκεκριμένου ειδικού ενδίκου βοηθήματος, επιτάσσει ρητώς την προηγούμενη τήρηση της οριζόμενης με αυτήν ενδικοφανούς διαδικασίας ως προϋπόθεση του παραδεκτού του εν λόγω ενδίκου βοηθήματος. Και ευλόγως, διότι η επιβαλλόμενη στη Διοίκηση υποχρέωση ενημέρωσης αποσκοπεί στην ικανοποίηση πραγματικής ανάγκης ενημέρωσης των ενδιαφερομένων για την τήρηση της προβλεπόμενης από ειδική διάταξη νόμου ενδικοφανούς διαδικασίας ως προϋπόθεσης της παροχής δικαστικής προστασίας, τέτοια δε ανάγκη ενημέρωσης δεν υφίσταται, όταν με δικονομικές διατάξεις, οι οποίες προβλέπουν την άσκηση συγκεκριμένου ενδίκου βοηθήματος, επιτάσσεται η προηγούμενη τήρηση της οριζόμενης στις ίδιες αυτές διατάξεις, ενδικοφανούς διαδικασίας. Επομένως, υποχρέωση ενημέρωσης δεν μπορεί να θεωρηθεί επιβαλλομένη και για τις, κατ’ άρθρο 12 του ν. 1418/84, ένσταση και αίτηση θεραπείας, η άσκηση των οποίων τάσσεται ως προϋπόθεση του παραδεκτού της προσφυγής του άρθρου 13 του νόμου αυτού, δεδομένου ότι η ενδικοφανής αυτή διαδικασία δεν προβλέπεται από ειδική διάταξη, διαδικαστικού χαρακτήρα, άλλου διοικητικού νόμου, αλλά από τις ίδιες διατάξεις του αυτού νόμου για την έννοια των οποίων δεν καταλείπεται καμία εύλογη αμφιβολία. Αλλωστε, δεν μπορεί ευλόγως να γίνει δεκτό ότι μια εργοληπτική επιχείρηση εγγεγραμμένη στο μητρώο εργοληπτικών επιχειρήσεων, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 15 και 16 του Ν. 1418/1984, με σκοπό την κατασκευή δημοσίων έργων, η οποία, κατά την συνήθη πορεία των πραγμάτων, μετέχει σε διαγωνισμούς για την ανάθεση της κατασκευής δημοσίων έργων και η οποία έχει ανακηρυχθεί ανάδοχος με βάση τις διατάξεις του ανωτέρω ν. 1418/1984, αγνοεί τις διατάξεις των άρθρων 12 και 13 του ισχύοντος από το 1984 νόμου αυτού, οι οποίες αφορούν τη δικαστική της προστασία επί διαφορών που ανακύπτουν κατά το στάδιο της εκτέλεσης του δημοσίου έργου. Με αυτά τα δεδομένα, τυχόν αποδοχή της αντίθετης άποψης θα υπερακόντιζε το σκοπό της ενημέρωσης και θα επέτρεπε την καταστρατήγηση των ανωτέρω διατάξεων του ν. 1418/1984, οι οποίες, λόγω της σοβαρότητας του αντικειμένου των δημοσίων έργων, προβλέπουν την υποχρεωτική τήρηση ενδικοφανούς διαδικασίας σε δυο μάλιστα στάδια». [βλ. συναφώς Σ. Κυβέλος, Τάσεις συρρίκνωσης της υποχρέωσης ενημέρωσης για την ενδικοφανή προσφυγή που διαθέτει ο διοικούμενος. Από τη ΣτΕ Ολ 2892/1993 στη ΣτΕ Ολ 876/2013, ΘΠΔΔ 2013, σ. 258]
Υποχρέωση ενημέρωσης δεν υφίσταται επίσης για την άσκηση προδικαστικής προσφυγής κατά τη διαδικασία της προσωρινής δικαστικής προστασίας του Ν. 2522/1997 και ήδη του Ν. 3886/2010 (ΣτΕ ΕΑ 1338/2009, 1402/2008, 517/2007, 474/2004, 389/2003).
2. Για τις κανονιστικές πράξεις
Αναφορά περί κάλυψης δαπάνης: το άρθρο 29 Α του Ν. 1558/1985, όπως προστέθηκε με το άρθρο 27 του Ν. 2081/1992 και όπως ισχύει μετά το άρθρο 1 παρ. 2 εδ. α΄ του Ν. 2469/1997 -και περιλήφθηκε ήδη ως άρθρο 90 στο ΠΔ 63/2005 «Κωδικοποίηση της νομοθεσίας για την Κυβέρνηση και τα κυβερνητικά όργανα»- ορίζει τα εξής: «1. Η κατά νομοθετική εξουσιοδότηση έκδοση από οποιοδήποτε διοικητικό όργανο κανονιστικών διοικητικών πράξεων που συνεπάγονται κάθε είδους δαπάνες σε βάρος του Δημοσίου επιτρέπεται εφεξής μόνο αν έχει εγγραφεί αντίστοιχη πίστωση στον προϋπολογισμό του Κράτους. 2. Στο κείμενο των κανονιστικών πράξεων και σε ιδιαίτερο ακροτελεύτιο άρθρο ή στο προοίμιο αναγράφεται υποχρεωτικά το μέγεθος της δαπάνης, η κατανομή της σε οικονομικά έτη, ο τρόπος αντιμετώπισής της για χρονικό διάστημα τουλάχιστον 5 ετών και αναφέρεται υποχρεωτικά από το αρμόδιο για την έκδοσή τους όργανο, ο ειδικός φορέας του Προϋπολογισμού και ο Κωδικός Αριθμός Εξόδου (Κ.Α.Ε.), από την εγγεγραμμένη πίστωση των οποίων πρόκειται να καλυφθεί η εν λόγω δαπάνη. . 3. Η παράγραφος 1 εφαρμόζεται αναλόγως στους ΟΤΑ και σε όλα τα άλλα ν.π.δ.δ. . . . Στην περίπτωση αυτή στο κείμενο κάθε κανονιστικής πράξης σε ιδιαίτερο ακροτελεύτιο άρθρο ή σε ιδιαίτερη ακροτελεύτια διάταξη με τον τίτλο «κάλυψη δαπάνης» αναγράφεται υποχρεωτικά το μέγεθος της δαπάνης και η κατανομή της σε οικονομικά έτη και βεβαιώνεται υποχρεωτικά από το αρμόδιο για την έκδοση ή την έγκριση της πράξης όργανο, η πίστωση του προϋπολογισμού του νομικού προσώπου από την οποία πρόκειται να καλυφθεί η εν λόγω δαπάνη. Σε περίπτωση που δεν υπάρχει τέτοια πίστωση, αναγράφεται η πράξη των αρμόδιων οργάνων με την οποία τροποιείται ο προϋπολογισμός του νομικού προσώπου για τη δημιουργία της αναγκαίας πίστωσης. 4. Η αναφορά των στοιχείων των προηγούμενων παραγράφων στο σώμα της κανονιστικής πράξης αποτελεί ουσιώδη τύπο για την έκδοσή της. Σε περίπτωση παράλειψης της αναφοράς αυτής η κανονιστική πράξη δεν δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως».
Επομένως, κάθε κανονιστική πράξη πρέπει πάντοτε να περιέχει μνεία των απαιτουμένων στις παραγράφους 2 ή 3 της διατάξεως αυτής, κατά περίπτωση, στοιχείων εάν δε, τα στοιχεία αυτά έχουν παραλειφθεί, η τυχόν δημοσιευθείσα, χωρίς την παράθεσή τους, κανονιστική πράξη είναι ανίσχυρη και ακυρωτέα (ΣτΕ Ολ 3668/2006, Ολ 3218/2003).
Το ανίσχυρο αυτό δεν ισχύει στην περίπτωση που στο μεν προοίμιο της κανονιστικής πράξης μνημονεύεται το άρθρο 29 Α του ν. 1558/1985 και είναι πρόδηλο και πέραν πάσης αμφιβολίας, ως εκ της φύσεως και του περιεχομένου της πράξης αυτής, ότι από το σύνολο των διατάξεών της δεν προκαλείται καμία δαπάνη (ΣτΕ 3973/2013, 2796/2009, 1368/2008).
Στις κανονιστικές πράξεις δεν απαιτείται να αναγράφεται και η δαπάνη που μπορεί να προκύψει από ενδεχόμενες αξιώσεις προς αποζημίωση τυχόν θιγομένων από την εφαρμογή τους (ΣτΕ 216/2011, 2612/2005).
Στοιχεία που δεν απαιτείται να μνημονεύονται στην πράξη:
– Η παράλειψη αναφοράς των εφαρμοστέων διατάξεων δεν επάγεται ακυρότητα της διοικητικής πράξης (άρθρο 16 παρ. 1 εδ. δ΄ του ΚΔΔιαδ, ΣτΕ 208/2012, 885/2011). Αντιστρόφως, η επίκληση μη εφαρμοστέας διάταξης δεν συνεπάγεται πλημμέλεια της πράξης (ΣτΕ 2674/2007).
– Όσον αφορά τις πράξεις των συλλογικών οργάνων, δεν απαιτείται να αναγράφεται στο σώμα της πράξης αν ελήφθησαν ομοφώνως ή κατά πλειοψηφία, ούτε να καταχωρείται το περιεχόμενο των μειοψηφουσών γνωμών και τα ονόματα των μειοψηφούντων μελών. Αντιθέτως, το συλλογικό όργανο υποχρεούται, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 15 παρ. 5 του ΚΔΔιαδ, να καταχωρεί στα συντασσόμενα πρακτικά συνεδριάσεων τις μειοψηφούσες γνώμες και, επί φανερών ψηφοφοριών, τα ονόματα των μειοψηφούντων μελών (ΣτΕ Ολ 1662/2009).
– Περαιτέρω, από την ενδεικτική απαρίθμηση στο άρθρο 15 παρ. 4 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίαας των στοιχείων του περιεχομένου του πρακτικού, τα οποία αναφέρονται σε θέματα που σχετίζονται άμεσα με τη συνεδρίαση και το περιεχόμενο της οικείας αποφάσεως του συλλογικού οργάνου, συνάγεται ότι δεν είναι απαραίτητο στοιχείο για το κύρος του και για το κύρος της διαδικασίας λήψεως της αποφάσεως η μνεία της πράξεως συγκροτήσεως του συλλογικού οργάνου (ΣτΕ 2634, 2635/2005, 801/2001, 3141/2000). Ενδιαφέρουσα συναφώς είναι και η στηριζόμενη στη διάταξη του άρθρου 19 παρ. 9 του Ν. 1566/1986 νομολογία: “σύμφωνα με το άρθρο 19 παρ. 9 εδ. α’ του Ν. 1599/1986 (ΦΕΚ 75 Α’) δεν επηρεάζεται η νομιμότητα της συνθέσεως, ούτε προκαλείται ακυρότητα των πράξεων του συλλογικού οργάνου από την παράλειψη αναγραφής στο κείμενο της πράξεως, στοιχείων που δεν έχουν σχέση με το περιεχόμενο της κρίσεως. Εξάλλου, μόνη η βεβαίωση του προσήκοντος της κλητεύσεως μέλους συλλογικού οργάνου, εφ’ όσον δεν συνδέεται με συγκεκριμένο λόγο κακής συνθέσεως αυτού, δεν συνιστά, κατά το νόμο ή κατά γενική αρχή του δικαίου, επιβεβλημένο τυπικό στοιχείο του κύρους των πράξεων αυτού” (ΣτΕ 3141/2000). Στη συνέχεια, “…προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν είναι νόμιμη διότι δεν αναφέρονται σε αυτήν οι ιδιότητες και ο φορέας που εκπροσωπούν τα παραστάντα τρία μέλη της Επιτροπής Εκδικάσεως Ενστάσεων, ούτε αναφέρεται εάν τα μέλη αυτά ήσαν τακτικά ή αναπληρωματικά και εάν έχουν τις ιδιότητες και τα προσόντα που προβλέπονται από το νόμο ή εάν έγινε προσήκουσα κλήτευση των απουσιαζόντων μελών, με αποτέλεσμα να μην είναι δυνατός ο έλεγχος της νομιμότητος της συγκροτήσεως του συλλογικού οργάνου. Ο λόγος αυτός, όπως προβάλλεται, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος, διότι από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι η ως άνω Επιτροπή συγκροτήθηκε, νομίμως κατ’ αρχήν, με την υπ’ αριθμ. οικ. 12734/10-12-1993 απόφαση του Νομάρχη Ανατολικής Αττικής κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 2 παρ. 4 του από 5/12-7-1983 π.δ/τος, όπως αντικαταστάθηκε, αλλά και διότι τα κατά τα ανωτέρω στοιχεία δεν σχετίζονται με το περιεχόμενο της κρίσεως του διοικητικού οργάνου και, ως εκ τούτου, η παράλειψη αναγραφής τους στο κείμενο της προσβαλλομένης πράξεως δεν καθιστά την πράξη πλημμελή, ούτε επηρεάζει τη νομιμότητα της συνθέσεως της Επιτροπής” (βλ. ΣτΕ 4565/1998, 4023, 3291/1992, 610/1989, 3141/2000).
“