Έννοια και διακρίσεις της αρμοδιότητας. Μεταβολές στην αρμοδιότητα των διοικητικών οργάνων (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, διαδικτυακό μάθημα)

Έννοια και διακρίσεις της αρμοδιότητας. Μεταβολές στην αρμοδιότητα των διοικητικών οργάνων

Βλ. αναλυτικά Α. Μουτάφη, εις Β. Γκέρτσου/Ε. Πρεβεδούρου/Β. Πυργάκη, Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας. Ερμηνεία κατ’ άρθρο, Νομική Βιβλιοθήκη, 2019, άρθρο 9, αρ. περ. 2 επ.

Αρμοδιότητα του διοικητικού οργάνου είναι η προβλεπόμενη από τους κανόνες δικαίου της έννομης τάξης ικανότητα του εν λόγω οργάνου είτε να θεσπίζει με πράξεις του μονομερώς κανόνες δικαίου (έκδοση κανονιστικών πράξεων) ή ατομικές ρυθμίσεις (έκδοση ατομικών πράξεων) είτε να συνάπτει συμβάσεις είτε να προβαίνει σε υλικές ενέργειες.

Η αρμοδιότητα είναι άμεση απόρροια της αρχής της νομιμότητας.

Κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, όσες φορές ο νόμος αναθέτει την αποφασιστική αρμοδιότητα σε ορισμένη υπηρεσία, ως αρμόδιο για την έκδοση των σχετικών προς την αρμοδιότητα αυτή πράξεων νοεί τον επικεφαλής της υπηρεσίας και όχι οποιονδήποτε άλλο υπάλληλο της υπηρεσίας αυτής, επί Υπουργείου δε, νοείται ο Υπουργός αυτού, αρμόδιος καταρχήν για την έκδοση των πράξεων των σχετικών με την άσκηση των αρμοδιοτήτων που αναθέτει ο νόμος στο Υπουργείο στο οποίο προΐσταται (ΣτΕ 1419/1961, 207/1996, 5838/1996, 3659/1997, 815/2006, 1359/2007, 1885/2012, σκ. 8).

Ωστόσο, με το άρθρο 36 του Ν. 4622/2019 για το επιτελικό κράτος, συστήθηκε θέση μόνιμου Υπηρεσιακού Γραμματέα σε κάθε Υπουργείο, ο οποίος προΐσταται όλων των υπηρεσιών που ασκούν τη διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού, την οργανωτική και την οικονομική διαχείριση του Υπουργείου. Πρόκειται για κατοχύρωση της ανώτατης δημοσιοϋπαλληλίας (Γ. Δελλής, Επιτελικό κράτος ή επιτέλους κράτος;, Καθημερινή,  4-8-2019). Με το άρθρο 37 ανατίθεται στον Υπηρεσιακό Γραμματέα η εξουσία να θέτει την τελική υπογραφή σε διοικητικές πράξεις της αρμοδιότητάς του:

Ι. Διακρίσεις της αρμοδιότητας

Ανάλογα με το κριτήριο που εφαρμόζεται, η αρμοδιότητα περιλαμβάνει πλείονες διακρίσεις.

1. Η αρμοδιότητα των διοικητικών οργάνων διακρίνεται σε:

– Καθ’ ύλην αρμοδιότητα, η οποία συνίσταται στον καθορισμό του αντικειμένου της δραστηριότητας του διοικητικού οργάνου, δηλαδή των θεμάτων που μπορεί να ρυθμίσει με τις πράξεις του. Στην περίπτωση των διοικητικών οργάνων του Δημοσίου, η καθ’ύλην αρμοδιότητα νοείται μέσα στο ευρύ πλαίσιο ενός ολόκληρου τομέα της κρατικής δραστηριότητας που ασκείται από μια ευρεία οργανωτική ενότητα, συνήθως ένα υπουργείο. Με την έννοια αυτή, η καθ’ύλην αρμοδιότητα καλείται κατά κλάδον αρμοδιότητα. Παράβαση της κατά κλάδον αρμοδιότητας (πχ διορισμός του Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης από τον Υπουργό Παιδείας) έχει ως συνέπεια το ανυπόστατο της πράξης, καθόσον πρόκειται για πρόδηλη πλημμέλεια της πράξης, που μπορεί να εντοπιστεί από τον μέσο, συνετό διοικούμενο.

– Κατά τόπον αρμοδιότητα, η οποία συνίσταται στον καθορισμό μιας εδαφικής περιοχής εντός της οποίας το όργανο ασκεί την καθ’ύλην αρμοδιότητά του. Τα κεντρικά κρατικά όργανα έχουν αρμοδιότητα σε όλη την επικράτεια, ενώ τα περιφερειακά (αποκεντρωμένα) κρατικά όργανα και τα όργανα των νπδδ έχουν συγκεκριμένη κατά τόπον αρμοδιότητα.

– Στη νομολογία απαντά και ο όρος της χρονικής (αν)αρμοδιότητας, με την έννοια του διαστήματος εντός του οποίου μπορεί να ασκηθεί η καθ’ύλην αρμοδιότητα του οργάνου. Το ζήτημα της χρονικής (αν)αρμοδιότητας μπορεί να ανακύψει στις εξής περιπτώσεις:

α. Όταν οι σχετικές διατάξεις προβλέπουν αποκλειστική προθεσμία για την άσκηση της αρμοδιότητας (βλ. άρθρο 10 παρ. 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας: «Οι προθεσμίες για τη Διοίκηση είναι ενδεικτικές, εκτός εάν από τις σχετικές διατάξεις προκύπτει ότι είναι αποκλειστικές. Οι προθεσμίες για την έκδοση ατομικών διοικητικών πράξεων, δυσμενών για το πρόσωπο το οποίο αφορούν άμεσα, είναι αποκλειστικές». Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποκλειστικής αρμοδιότητας αποτελεί η ρύθμιση του άρθρου 20 παρ. 2 του Ν. 4009/2011: « Ο Υπουργός Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης και Θρησκευμάτων ελέγχει τη νομιμότητα οποιασδήποτε εκλογής ή εξέλιξης [καθηγητή ΑΕΙ] είτε αυτεπαγγέλτως είτε ύστερα από σχετική αναφορά που υποβάλλεται είτε από συνυποψήφιο του εκλεγέντος είτε από οποιοδήποτε μέλος της ακαδημαϊκής κοινότητας του ιδρύματος. Ο έλεγχος νομιμότητας από τον Υπουργό ολοκληρώνεται μέσα σε αποκλειστική προθεσμία έξι μηνών από την παραλαβή του φακέλου».

β. Όταν οι σχετικές διατάξεις προβλέπουν θητεία των μελών του οργάνου, μονομελούς ή συλλογικού. Οι πράξεις που εκδίδονται μετά τη λήξη της θητείας είναι παράνομες και ακυρωτέες ελλείψει αρμοδιότητας του οργάνου. Σημειώνεται ότι η διάταξη του άρθρου 13 παρ. 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας προβλέπει την αντικατάσταση μέλους συλλογικού οργάνου πριν από τη λήξη της θητείας του για λόγους αναγόμενους στην άσκηση των καθηκόντων του. Η διάταξη δεν καλύπτει τα μονοπρόσωπα όργανα των ν.π.δ.δ., ενώ δεν υφίσταται γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, σύμφωνα με την οποία επιτρέπεται γενικώς η παύση των μονοπρόσωπων οργάνων, που έχουν εκλεγεί, πριν από τη λήξη της θητείας τους, χωρίς αυτό να προβλέπεται από ειδική διάταξη, στην οποία να ρυθμίζονται και οι προϋποθέσεις και η διαδικασία της παύσης, ή έστω να συνάγεται τούτο σαφώς από τη σχετική νομοθεσία [ΣτΕ 2055/2011. Ενδιαφέρουσα, πάντως, είναι και η μειοψηφούσα γνώμη: υφίσταται γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, σύμφωνα με την οποία είναι, κατ’αρχήν, δυνατή η παύση μονοπρόσωπου οργάνου της Διοίκησης ή των νπδδ πριν από τη λήξη της θητείας του, για λόγους που ανάγονται στην άσκηση των καθηκόντων του, εκτός βέβαια, εάν το αντίθετο προβλέπεται ρητά ή συνάγεται από την οικεία νομοθεσία. Η αρχή αυτή συνάγεται ιδίως : Πρώτον, από τη γενική αρχή περί ανακλήσεως των διοικητικών πράξεων, σύμφωνα με την οποία είναι, καταρχήν, δυνατή η ex nunc ανάκληση (κατάργηση) νόμιμων διοικητικών πράξεων, για λόγους δημοσίου συμφέροντος που ανέκυψαν μετά την έκδοσή της, χωρίς να απαιτείται να προβλέπεται τούτο ειδικώς στο νόμο. Δεύτερον, από τη διάταξη του άρθρου 13 παρ. 6 του ΚΔΔιαδ, σύμφωνα με την οποία είναι δυνατή η αντικατάσταση μέλους συλλογικού οργάνου πριν από τη λήξη της θητείας του για λόγους αναγόμενους στην άσκηση των καθηκόντων του, ανεξαρτήτως του εάν το μέλος αυτό έχει διορισθεί ή εκλεγεί και μάλιστα είτε με έμμεση είτε με άμεση εκλογή (βλ. ΣτΕ 2719, 3370/2007, 422/2006). Η διάταξη αυτή αποκρυσταλλώνει και αναβιβάζει σε επίπεδο τυπικού νόμου γενική αρχή του διοικητικού δικαίου (βλ. ΣτΕ 489/1965, Ολομ., 2926/1965, 1459/1967, 803/1968, 2028/1981, 2965/1987, 1802/1998). Τρίτον, όσον αφορά στα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, ο νομοθέτης έχει παγίως θεσπίσει αναγκαστικού δικαίου διατάξεις, σύμφωνα με τις οποίες τα όργανα διοίκησής τους μπορεί να παύονται οποτεδήποτε για σπουδαίο λόγο και ιδίως «για ανικανότητα να ασκήσουν την τακτική διαχείριση» (βλ. άρθρα 94 ΑΚ για τα σωματεία, 752 ΑΚ για τις αστικές εταιρείες, η οποία εφαρμόζεται και στις ΟΕ και ΕΕ δυνάμει του άρθρου 18 ΕμπΝ, 19 ν. 3190/1955 για τις ΕΠΕ κ.α.). Συνεπώς, εφόσον η έννομη τάξη, η οποία επιτρέπει την ex nunc ανάκληση (κατάργηση) νόμιμων διοικητικών πράξεων, αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στην εύρυθμη λειτουργία τόσο των συλλογικών οργάνων των νπδδ, όσο και των οργάνων διοίκησης των νπιδ, η οποία μπορεί να διακυβευθεί από τη μη αποτελεσματική άσκηση διοίκησης από τα αρμόδια όργανα, δεν μπορεί παρά να επιτρέπει, για τον ίδιο λόγο, σε επίπεδο γενικής αρχής, και την παύση μονοπρόσωπου διοικητικού οργάνου πριν από τη λήξη της θητείας του, για λόγους που ανάγονται στην άσκηση των καθηκόντων του].

Ιδιαίτερης μνείας χρήζει συναφώς η σχετική με τη θητεία των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών νομολογία. Βλ. συναφώς ΣτΕ Ολ 95/2017: «ως προς το ζήτημα της συγκροτήσεως του Ε.Σ.Ρ. και των λοιπών συνταγματικώς κατοχυρωμένων ανεξαρτήτων αρχών και, ειδικότερα, της θητείας των μελών τους, έχει κριθεί με την απόφαση ΣτΕ Ολ 3515/2013, ότι κατά την έννοια του άρθρου 101Α του Συντάγματος, που προβλέπει συγκεκριμένη διαδικασία εντός ορισμένων χρονικών ορίων και καθιερώνει ρητώς «ορισμένη» θητεία των μελών των ανεξαρτήτων αρχών, είναι μεν ανεκτή η συνέχιση της λειτουργίας των εν λόγω αρχών μετά τη λήξη της θητείας των μελών τους και μέχρι την επιλογή των νέων, μόνο όμως για εύλογο χρονικό διάστημα, το οποίο κρίνεται κατά τις εκάστοτε συντρέχουσες περιστάσεις· τούτου έπεται ότι, μετά την πάροδο του ευλόγου χρόνου, το Σύνταγμα δεν ανέχεται πλέον την παράταση της θητείας των μελών της ανεξάρτητης αρχής, η δε ανεξάρτητη αρχή δεν διαθέτει, από το χρονικό αυτό σημείο και εφεξής, νόμιμη συγκρότηση. Εν όψει τούτου, κρίθηκε περαιτέρω με την ως άνω απόφαση (ΣτΕ 3515/2013 Ολομ.), ότι είναι ανίσχυρη, ως αντιβαίνουσα στην εν λόγω συνταγματική διάταξη, η διάταξη του άρθρου 57 παρ. 1 του ν. 3979/2011 (Α΄ 138/16.6.2011) –θεσπισθείσα κατόπιν προηγούμενης νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας (1098/2011 7μ.) με ταυτόσημη ερμηνεία της ανωτέρω συνταγματικής διατάξεως (βλ. επίσης ΣτΕ 2074/2011 7μ., 1823 – 1826, 2605, 4025/2011 κ.ά.)– η οποία επιτρέπει, ειδικώς για το Ε.Σ.Ρ., την αυτοδίκαιη παράταση της τετραετούς, κατά το άρθρο 3 παρ. 2 του ν. 3051/2002, θητείας των μελών του για μια ακόμη τετραετία, ήτοι για χρονικό διάστημα που σε κάθε περίπτωση υπερβαίνει τον ανεκτό, κατά το άρθρο 101Α του Συντάγματος, εύλογο χρόνο” (βλ. ΣτΕ 1918/2018). Πάντως, το θέμα της θητείας των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών λύθηκε με το άρθρο 101 παρ. 2 του Συντάγματος, που ορίζει ότι η θητεία των μελών των ανεξάρτητων αρχών παρατείνεται έως τον διορισμό νέων μελών.

γ. Τέλος, είναι προφανές ότι η αρμοδιότητα του διοικητικού οργάνου διαρκεί από τη στιγμή που αυτό αποκτά νόμιμη υπόσταση και για όσο χρόνο τη διατηρεί.

2. Η αρμοδιότητα διακρίνεται σε:

– αποφασιστική, όταν παρέχει στο διοικητικό όργανο την ικανότητα να εκδώσει εκτελεστή διοικητική πράξη

– γνωμοδοτική, όταν παρέχει στο όργανο την ικανότητα να διατυπώσει γνώμη ή πρόταση για να διαφωτίσει το όργανο που έχει την αποφασιστική αρμοδιότητα (άρθρο 20 ΚωδΔΔιαδ).

3. Τέλος, η αρμοδιότητα διακρίνεται σε:

– αποκλειστική, όταν οι σχετικές διατάξεις προβλέπουν ως φορέα της ένα και μόνο διοικητικό όργανο και

– συλλογική, όταν οι διατάξεις προβλέπουν ότι για την έκδοση μιας πράξης απαιτείται η δήλωση της βούλησης περισσοτέρων του ενός διοικητικών οργάνων, που έχουν αποφασιστική αρμοδιότητα. Στην περίπτωση αυτή, τα περισσότερα όργανα λειτουργούν ως αυτοτελή όργανα, αποτελούν δε σύνθετο (όχι συλλογικό) όργανο, όπως στην περίπτωση έκδοσης Κοινής Υπουργικής Απόφασης (ΚΥΑ).

ΙΙ. Μεταβίβαση αρμοδιότητας

Η αρμοδιότητα που έχει ανατεθεί σε ορισμένο όργανο δεν μπορεί να ασκηθεί νόμιμα από άλλο όργανο (ΣτΕ Ολ 933/1936, 79/1944), ακόμη και ανώτερο του αρμοδίου, εκτός εάν υπάρχει ρητή αντίθετη ρύθμιση.

Το αρμόδιο διοικητικό όργανο μπορεί να μεταβιβάσει την αρμοδιότητά του με κανονιστική πράξη του (η οποία δημοσιεύεται νομίμως) εάν αυτό προβλέπεται από τις σχετικές με το οικείο όργανο διατάξεις (άρθρο 9 παρ. 2 του ΚωδΔΔιαδ). Κατά πάγια νομολογία, «η απόφαση μεταβίβασης του δικαιώματος υπογραφής κατά την παρ. 3 του άρθρου 9 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η οποία έχει κανονιστικό χαρακτήρα, όπως ρητώς ορίζεται στη διάταξη αυτή, πρέπει, για να λάβει νόμιμη υπόσταση, να δημοσιευθεί κατά τον τρόπο που προβλέπουν τα άρθρα 1 και 2 του ν. 301/1976, δηλαδή, να δημοσιευθεί, κατά κανόνα, στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, εφόσον ειδική διάταξη νόμου δεν προβλέπει άλλο πρόσφορο τρόπο δημοσιότητας” (ΣτΕ 958/2021, 1385-1387/2016, 2910/2006, 1981/2002) Το άρθρο 9 του ΚΔΔιαδ δεν παρέχει το ίδιο δυνατότητα μεταβίβασης αρμοδιότητας, αλλά θέτει κανόνες που εφαρμόζονται σε περίπτωση που με άλλες διατάξεις προβλέπεται τέτοια δυνατότητα.

Στην περίπτωση αυτή, η αρμοδιότητα ασκείται αποκλειστικά από το όργανο στο οποίο μεταβιβάστηκε, εκτός εάν οι σχετικές διατάξεις ορίζουν ότι, παράλληλα, μπορεί να ασκείται και από το όργανο που τη μεταβίβασε. Η μεταβίβαση συνεπάγεται συρρίκνωση της αρμοδιότητας του μεταβιβάζοντος και διεύρυνση της αρμοδιότητας του προς ο η μεταβίβαση οργάνου. Ο Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας του 1995 προβλέπει στο άρθρο 115 παρ. 3 ότι αν ο αποδέκτης της μεταβιβασθείσας αρμοδιότητας “απουσιάζει ή κωλύεται”, τότε την ασκεί ο μεταβιβάσας (αντίστροφη αναπλήρωση).

Δεν είναι νόμιμη η μεταβίβαση αρμοδιότητας έκδοσης συγκεκριμένης πράξης ούτε η μεταβίβαση του συνόλου των αρμοδιοτήτων ενός οργάνου. Ειδικότερα, η νομολογία έχει δεχθεί τα εξής: «η εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 8 παρ. 1 και 4 του Ν. 1416/84, Τροποποίηση και συμπλήρωση διατάξεων της δημοτικής και κοινοτικής νομοθεσίας, που επιτρέπει τη μεταβίβαση στους ΟΤΑ κάθε ανεξαιρέτως αρμοδιότητας οργάνων της κεντρικής και περιφερειακής διοίκησης, με μοναδικό κριτήριο να αφορά σε υποθέσεις “τοπικού χαρακτήρα”, προβαίνει μόνο σε γενικότατο καθορισμό των αντικειμένων που μπορούν να μεταβιβαστούν χωρίς να προσδιορίζει την έκτασή τους με συνέπεια να αφίεται παντελώς στην κρίση της Διοίκησης η επιλογή των αντικειμένων αυτών. Η πλημμέλεια αυτή δεν μπορεί να θεραπευθεί, έστω και αν θεωρηθεί ότι η εξουσιοδοτική διάταξη παραπέμπει στη γνωστή νομική έννοια των τοπικών υποθέσεων (αρθρ. 102 παρ. 1 Σ.), διότι το κριτήριο αυτό, τελείως μοναδικό, δεν αρκεί για να καταστήση ειδική την προαναφερθείσα ευρύτατη και αόριστη εξουσιοδότηση. Και από τη φύση άλλωστε των κανόνων περί αρμοδιότητας των δημοσίων οργάνων, επιβάλλεται να γίνεται η μεταβίβαση αρμοδιότητας, με εξουσιοδοτικές διατάξεις, σε άλλα όργανα, μόνο με ρητή περιγραφή του αντικειμένου της ώστε για λόγους νομικής ασφάλειας πρέπει η σχετική νομοθετική εξουσιοδότηση να είναι πλήρως εξειδικευμένη» (ΣτΕ Ολ 2309/1992, 1607/1997). Σαφέστερη προς την κατεύθυνση αυτή είναι η απόφαση ΣτΕ 1744/2000, η οποία αφορά το προγενέστερο (πριν από τον Ν. 4009/2011) νομοθετικό καθεστώς των ΑΕΙ : «Μετά την ισχύ του ν. 2188/1994 το τεκμήριο αρμοδιότητος έχει πλέον η Σύγκλητος, η οποία δύναται να μεταβιβάζει – αναθέτει – αρμοδιότητές της στο Πρυτανικό Συμβούλιο ή σε άλλα πανεπιστημιακά όργανα, με απόφασή της, η οποία ως εκ του περιεχομένου της είναι κανονιστική, όπως άλλωστε χαρακτηρίστηκε ρητά με τη διάταξη του άρθρου 9 παρ. 2 του Ν. 2690/1999, και ως τοιαύτη χρήζει δημοσιεύσεως στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, εφόσον δεν ορίζεται ειδικότερος τρόπος δημοσιότητός της. Προκύπτει επίσης, περαιτέρω, … ότι η Σύγκλητος δεν δύναται να μεταβιβάζει συλλήβδην ακόμη και όλες τις αρμοδιότητές της, οι περισσότερες των οποίων είναι καθοριστικής σημασίας για την λειτουργία του Πανεπιστημίου, σε άλλα πανεπιστημιακά όργανα. Ως εκ τούτου η εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 2 παρ. 2 εδάφ. β΄ στοιχείο ΧΙΧ του Ν. 2083/1992, που επιτρέπει στη Σύγκλητο την ανάθεση αρμοδιοτήτων της στο Πρυτανικό Συμβούλιο ή άλλα πανεπιστημιακά όργανα χωρίς να ορίζει ποιές αρμοδιότητες μεταβιβάζονται υπό ποιές προϋποθέσεις και για ποιό χρονικό διάστημα, είναι, ως εκ της γενικότητός της, αντίθετη με την διάταξη του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος και δεν δύναται να τύχει εφαρμογής».

Θα πρέπει να αναφερθεί συναφώς η διάταξη του άρθρου 8 παρ. 17 του Ν. 4009/2011 (που τροποποιήθηκε πρόσφατα με το άρθρο 73 παρ. 6 του Ν. 4316/2014), η οποία ορίζει τα εξής: “Ο πρύτανης ορίζει, για την υποβοήθηση του έργου του, καθηγητές πρώτης βαθμίδας ή αναπληρωτές καθηγητές του ιδρύματος ως αναπληρωτές πρύτανη, στους οποίους μεταβιβάζει συγκεκριμένες αρμοδιότητες του, με απόφασή του που εγκρίνεται από το Συμβούλιο. Με την απόφαση ορισμού των αναπληρωτών πρύτανη καθορίζεται η σειρά με την οποία αναπληρώνουν τον πρύτανη αν απουσιάζει, κωλύεται, έχει ακυρωθεί η εκλογή του ή ελλείπει για οποιονδήποτε άλλο λόγο και ασκούν τα καθήκοντά τους μέχρι την εκλογή νέου πρύτανη. Ο αριθμός των αναπληρωτών πρύτανη καθορίζεται στον Οργανισμό του ιδρύματος”.  Παρά το γεγονός ότι η εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 8 παρ. 17 δεν περιέχει σχετική ρύθμιση, παρατηρείται ότι σε πολλές αποφάσεις ορισμού αναπληρωτών πρύτανη (που δημοσιεύονται στο ΦΕΚ τεύχος Β) απαντά και η εξης πρόνοια: “Ο Πρύτανης μπορεί σε κάθε περίπτωση να ασκήσει ο ίδιος τις ανατιθέμενες αρμοδιότητες».

Τέλος, σημειώνεται ότι κατά πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, “ως αναγκαίο περιορισμό της πλήρους αυτοδιοικήσεως των Α.Ε.Ι., οι συνταγματικές διατάξεις (άρθρο 16 Σ) καθιερώνουν την κρατική εποπτεία επί των ιδρυμάτων αυτών, περιεχόμενο της οποίας είναι, κατά την έννοια του Συντάγματος, ο έλεγχος νομιμότητας, από κρατικό όργανο, των πράξεων των οργάνων τους (ΣτΕ Ολ 520/2015, Ολ 874/1992, Ολ 2801/1984)”. Κρίθηκε συναφώς ότι μεταβίβαση στους πρυτάνεις των Ανωτάτων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων της αρμοδιότητας του Υπουργού Εθνικής Παιδείας και Θρηακευμάτων να ενεργεί έλεγχο νομιμότητας των αποφάσεων των οικείων πανεπιστημιακών οργάνων καταργεί την ανατεθείσα, με την παραπάνω συνταγματική διάταξη (άρθρο 16 παρ. 5 Σ), στο Κράτος αρμοδιότητα να ασκεί εποπτεία στα Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα.

ΙΙΙ. Εξουσιοδότηση υπογραφής

Το αρμόδιο διοικητικό όργανο μπορεί, με κανονιστική πράξη του (που δημοσιεύεται νομίμως), εφόσον αυτό προβλέπεται από τις σχετικές διατάξεις, να εξουσιοδοτεί ιεραρχικά υφιστάμενο όργανο να υπογράφει με εντολή του πράξεις ή άλλα έγγραφα της αρμοδιότητάς του. Οι πράξεις αυτές, αν και φέρουν την υπογραφή του εξουσιοδοτημένου οργάνου, θεωρούνται πράξεις του οργάνου έδωσε την εξουσιοδότηση (ΣτΕ 4060/2012).

Υπάρχει πλούσια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας σχετικά με τη δημοσίευση της πράξης παροχής εξουσιοδότησης προς υπογραφή: «η πράξη με την οποία ο Νομάρχης μεταβιβάζει σε ιεραρχικά υφιστάμενό του όργανο την εξουσία υπογραφής πράξεων της αρμοδιότητός του αποκτά, ως κανονιστική, νόμιμη υπόσταση με την δημοσίευσή της κατά τον προβλεπόμενο στο άρθρο 3 παρ. 1 τουΝν. 301/1976 τρόπο, δηλαδή με καταχώριση κεκυρωμένου αντιγράφου της σε ειδικό βιβλίο ή φάκελο, τηρούμενο στην αρμόδια υπηρεσία και προσιτό στο κοινό, και με δημοσίευση σε μία τουλάχιστον εφημερίδα της έδρας ή της περιφερείας του νομού. Σε περίπτωση δε μη δημοσιεύσεώς της κατά τον ως άνω τρόπον, η εν λόγω νομαρχιακή πράξη είναι ανυπόστατη και δεν δύναται να προσδώσει αρμοδιότητα υπογραφής στο ως άνω ιεραρχικώς υφιστάμενο όργανο (ΣτΕ Ολ 1581-2/2010, ΣτΕ 1440, 4205/2011, 2621, 4060/2012, 8/2013)

Η εξουσιοδότηση υπογραφής δεν στερεί από το όργανο που εξουσιοδοτεί την αρμοδιότητα να υπογράφει εκείνο, όταν το κρίνει σκόπιμο, τα έγγραφα.

Η κανονιστική πράξη της εξουσιοδότησης υπογραφής εξακολουθεί να ισχύει μέχρι να καταργηθεί από μεταγενέστερη όμοιά της και δεν συνδέεται με τυχόν μεταβολή του προσώπου του εξουσιοδοτούντος ή του εξουσιοδοτουμένου οργάνου, εκτός εάν η εξουσιοδότηση δοθεί ρητά στο συγκεκριμένο πρόσωπο (ΣτΕ 1885/2012, 3882/2008: κατά το άρθρο 29 παρ. 4 του Ν. 1558/1985 «Κυβέρνηση και Κυβερνητικά όργανα», η απόφαση μεταβίβασης αρμοδιότητος ή του δικαιώματος υπογραφής κατά την παράγραφο 1 αυτού του άρθρου εξακολουθεί να ισχύει μέχρι την ανάκληση της από το αρμόδιο όργανο, και αν αυτός που την εξέδωσε παύσει να υπάρχει»).

Για τη διάκριση μεταξύ μεταβίβασης αρμοδιότητας και εξουσιοδότησης υπογραφής, βλ. ΣτΕ 4060/2012: «κατά γενική αρχή, όταν πρόκειται για μεταβίβαση της αρμοδιότητας υπογραφής (σε αντίθεση με την περίπτωση της μεταβίβασης αρμοδιότητας) εκείνος που μεταβίβασε την αρμοδιότητα υπογραφής ορισμένων πράξεων που ανήκουν στην αρμοδιότητά του, ως οργάνου, εξακολουθεί να θεωρείται ως μόνος αρμόδιος προς έκδοση των πράξεων αυτών, ακόμη και όταν οι πράξεις αυτές υπογράφονται από τον εξουσιοδοτηθέντα προς τούτο, σε τρόπο ώστε ο εξουσιοδοτήσας να μπορεί οποτεδήποτε να υπογράφει ο ίδιος τις πράξεις αυτές, ανεξάρτητα από τη μεταβίβαση της αρμοδιότητας υπογραφής τους σε άλλο όργανο (ΣτΕ 4478/1987, 5797/1996). Τέτοια περίπτωση προβλέπει η … διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 9 του ΚΔΔιαδ (ΣτΕ Ολ 716/2001 και 1581/2010). Αντιθέτως, στην περίπτωση της μεταβίβασης της αρμοδιότητας, η αρμοδιότητα ασκείται αποκλειστικά από το όργανο στο οποίο μεταβιβάσθηκε, εκτός εάν οι σχετικές διατάξεις ορίζουν ότι, παράλληλα, μπορεί να ασκείται και από το όργανο που τη μεταβίβασε. Τέτοια περίπτωση προβλέπει η … διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 9 του ΚΔΔιαδ….».

Βλ. πρόσφατα την απόφαση του Υπουργού Παιδείας και Θρησκευμάτων 113635/ΣΤ5, Μεταβίβαση δικαιώματος υπογραφής “Με εντολή Υπουργού” στον Γενικό Γραμματέα, στους Ειδικούς Γραμματείς και στους Προϊσταμένους Γενικών Διευθύνσεων του Υπουργείου Παιδείας και Θρησκευμάτων (ΦΕΚ Β 1943/18-07-2014). Στο άρθρο 5 της απόφασης ορίζεται ότι “1. Σε περίπτωση κωλύματος ή απουσίας του Γενικού Γραμματέα της Κ.Υ. του Υπουργείου Παιδείας και Θρησκευμάτων, οι αρμοδιότητες αυτού ασκούνται από τoν Υπουργό.”

IV. Αναφορά στο προοίμιο των διατάξεων για την αρμοδιότητα (άρθρο 9 παρ. 4 του ΚΔΔιαδ)

Στο προοίμιο των διοικητικών πράξεων, για την πληροφόρηση των ενδιαφερομένων, αναφέρονται οι διατάξεις που καθορίζουν την αρμοδιότητα για την έκδοση της πράξης, αν συντρέχει δε περίπτωση και η πράξη μεταβίβασής της στο όργανο που εκδίδει την πράξη. Η νομολογία έχει ερμηνεύσει τη εν λόγω διάταξη ως εξής:

«… η πρόβλεψη μνείας της κανονιστικής αποφάσεως, με την οποία μεταβιβάζεται το δικαίωμα υπογραφής ορισμένων πράξεων σε κατώτερο διοικητικό όργανο, στο προοίμιο της εκάστοτε διοικητικής πράξεως που εκδίδεται συνεπεία αυτής, έχει απλώς πληροφοριακό χαρακτήρα χωρίς να συνιστά ουσιώδη τύπο εκδόσεώς της και συνεπώς η παράλειψη αναγραφής της δεν επηρεάζει το κύρος της (πρβλ. ΣτΕ 2445/1992). Την ερμηνεία δε αυτή υιοθετεί και ο μεταγενέστερος Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, … ο οποίος στο μεν άρθρο 9 παρ. 4 ορίζει ότι: «Στο προοίμιο των διοικητικών πράξεων, για την πληροφόρηση των ενδιαφερομένων, αναφέρονται οι διατάξεις που καθορίζουν την αρμοδιότητα για την έκδοση της πράξης, αν συντρέχει δε περίπτωση και η πράξη της μεταβίβασής της στο όργανο που εκδίδει την πράξη ή η πράξη της εξουσιοδότησης προς υπογραφή», στο δε άρθρο 16 παρ. 1 του ίδιου Κώδικα ορίζει ότι η διοικητική πράξη αναφέρει, μεταξύ άλλων, «τις εφαρμοζόμενες διατάξεις» (εδάφιο πρώτο), περαιτέρω δε ότι «Η παράλειψη αναφοράς των εφαρμοζόμενων διατάξεων …. δεν επάγεται ακυρότητα της πράξης» (εδάφιο τρίτο). Όπως προκύπτει από την εισηγητική έκθεση του Κώδικα, η, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 9 παρ. 4 αυτού, αναφορά στο σώμα της διοικητικής πράξεως των διατάξεων που καθορίζουν το αρμόδιο για την έκδοσή της όργανο ή της αποφάσεως περί μεταβιβάσεως της αρμοδιότητας εκδόσεως ή του δικαιώματος υπογραφής της σε άλλο όργανο «… έχει απλώς πληροφοριακό χαρακτήρα και, συνεπώς, η παράλειψή της δεν συνιστά ελάττωμα της πράξης», προς την έννοια δε αυτή της διατάξεως του άρθρου 9 παρ. 4, όπως διευκρινίζεται στην εισηγητική έκθεση, στοιχεί και η διάταξη του άρθρου 16 παρ. 1 του ίδιου Κώδικα (ΣτΕ 3882/2008, 1885/2012, 2466/2017, σκέψη 7, 325/2019).

ΣτΕ 1387/2016: “4. Επειδή, περαιτέρω, όπως έχει κριθεί (ΣτΕ 3264/2005, 1417/2004, 1286/ 2003, 1081/2002 κ.ά.), η απόφαση για τη μεταβίβαση αρμοδιότητας ή του δικαιώματος υπογραφής, έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ. 1 του ν. 301/1976 (Α΄ 91): «Διά της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως δημοσιεύονται α) … γ) Αι κανονιστικαί πράξεις του υπουργικού συμβουλίου, του πρωθυπουργού και των υπουργών ή υφυπουργών, ως και οιουδήποτε ετέρου συλλογικού ή ατομικού οργάνου της Διοικήσεως, επιφυλασσομένων των διατάξεων του άρθρου 2 του παρόντος …» και στην παρ.1 του άρθρου 2 του ίδιου νόμου ότι «Δεν δημοσιεύονται διά της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως α) Αι κανονιστικού χαρακτήρα πράξεις οιουδήποτε εκ των υπό στοιχ. γ΄ της παραγράφου 1 του προηγουμένου άρθρου οργάνων της Διοικήσεως διά τας οποίας ειδική διάταξις νόμου προβλέπει την δημοσίαν γνωστοποίησιν αυτών δι’ ετέρου προσφόρου μέσου …».

5. Επειδή, στο έβδομο εδάφιο της παρ. 2 του άρθρου 1 του ν. 2503/1997 (Α΄ 107), ορίζεται, μεταξύ άλλων, ότι ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας «με απόφαση του μπορεί να μεταβιβάζει στο Γενικό Διευθυντή της Περιφέρειας, στους Προϊσταμένους Διευθύνσεων και γενικά σε προϊσταμένους υπηρεσιακών μονάδων της Περιφέρειας, ορισμένες αρμοδιότητές του ή το δικαίωμα να υπογράφουν κατά περίπτωση «με εντολή Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας». Εξάλλου, οι πράξεις του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας που μεταβιβάζουν αρμοδιότητες ή το δικαίωμα υπογραφής στα μνημονευόμενα στην παραπάνω διάταξη όργανα έχουν, κατά τα αναφερόμενα στην προηγούμενη σκέψη, κανονιστικό χαρακτήρα, πρέπει δε, για να λάβουν νόμιμη υπόσταση, να δημοσιευθούν, κατά τον κανόνα του άρθρου 1 παρ. 1 του ν. 301/1976, στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως εκτός εάν, σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου 2 του ίδιου ως άνω νόμου, προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου η δημοσίευσή τους με άλλο τρόπο (βλ. ΣτΕ 3264/2005, πρβλ. ΣτΕ 1417/2004, 3202/2002).”

V. Αναπλήρωση των διοικητικών οργάνων (άρθρο 8 του ΚΔΔιαδ)

Τον προϊστάμενο οργανικής μονάδας δημόσιας αρχής αναπληρώνει (εφόσον ο οριζόμενος αναπληρωτής ανήκει σε κλάδο του οποίου οι υπάλληλοι, κατά τις σχετικές διατάξεις, μπορούν να προΐστανται):

–          ο ανώτερος κατά βαθμό προϊστάμενος των υποκείμενων σε αυτόν οργανικών μονάδων

–          αν δεν υπάρχουν υποκείμενες οργανικές μονάδες, ο κατά βαθμό ανώτερος υπάλληλος της μονάδας

–          σε περίπτωση ομοιοβάθμων, ο προϊστάμενος ή ο υπάλληλος που έχει τον περισσότερο χρόνο υπηρεσίας στον βαθμό.

Στην περίπτωση της αναπλήρωσης, παρά τη διαφορά των προσώπων, τις αρμοδιότητες θεωρείται ότι ασκεί το ίδιο και όχι άλλο διοικητικό όργανο.

Το άρθρο 8 του ΚΔΔιαδ είναι περιορισμένης εμβέλειας, δεδομένου ότι την αναπλήρωση των προϊσταμένων των οργανικών μονάδων των δημοσίων υπηρεσιών και των νπδδ ρυθμίζει το άρθρο 87 του Ν. 3528/2007 (Υπαλληλικός Κώδικας).

Για την αναπλήρωση του Δημάρχου βλ. άρθρα 89 και 108 του Ν. 3463/2006 (Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας) και για την αναπλήρωση του Περιφερειάρχη, βλ. άρθρο 161 του Ν. 3852/2010.

Στην περίπτωση μεταβίβασης αρμοδιοτήτων προϊσταμένων περιφερειακών υπηρεσιών του Υπουργείου Οικονομικών (μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και οι Δημόσιες Οικονομικές Υπηρεσίες) σε άλλους υπαλλήλους που υπηρετούν σ’ αυτές είναι αναγκαίο να εκδίδεται για τη μεταβίβαση αυτή εξουσιοδοτική απόφαση του προϊσταμένου, η οποία και πρέπει να μνημονεύεται στις πράξεις που εκδίδονται «εντολή Προϊσταμένου» από τους υπαλλήλους αυτούς. Αντιθέτως, στην περίπτωση αναπλήρωσης των προϊσταμένων των πιο πάνω υπηρεσιών, που δεν υπάρχουν ή είναι απόντες ή κωλύονται, δεν απαιτείται ούτε να εκδίδεται από τον προϊστάμενο απόφαση για την αναπλήρωση, ούτε συνεπώς και να μνημονεύεται τέτοια απόφαση στις πράξεις που εκδίδει ο αναπληρωτής. Απαιτείται όμως να προκύπτει ή να αποδεικνύεται ότι ο αναπληρωτής ήταν ο υπάλληλος που κατά το νόμο δικαιούται να αναπληρώνει τον Προϊστάμενο (ΣτΕ 3094/2002, πρβλ. ΣτΕ 16/1994, 320/1995, 320/1995, 1744/1992, 3126/1987).