Πρακτική εναρμόνιση συνταγματικών διατάξεων και γενικών αρχών συνταγματικής τάξης (ΣτΕ Ολ 1792/2011 και ΣτΕ 3064/2012)

Πρακτική εναρμόνιση συνταγματικών διατάξεων και γενικών αρχών συνταγματικής τάξης (ΣτΕ Ολ 1792/2011 και ΣτΕ 3064/2012)

Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1792/2011 κρίθηκε ότι οι αρχές της προστατευόμενης εμπιστοσύνης και της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής σε περίπτωση που η κατάσταση δημιουργήθηκε κατά παραβίαση συνταγματικών διατάξεων, όπως του άρθρου 24 του Συντάγματος. Κατά τη μειοψηφία, πάντως, η ισχύουσα για την ερμηνεία του Συντάγματος ερμηνευτική αρχή της πρακτικής εναρμονίσεως των διατάξεων τούτου και των γενικών αρχών που αυτό κατοχυρώνει επιβάλλει την εις το μέγιστο δυνατόν παράλληλη διασφάλισή τους. Έτσι, η μεν συνταγματικώς επιβαλλόμενη προστασία του περιβάλλοντος διασφαλίζεται με την ύπαρξη ως νομίμου προϋποθέσεως για τη χορήγηση της αδείας ιδρύσεως ή εγκαταστάσεως πολυκινηματογράφου του επιτρεπτού της εγκαταστάσεως στην περιοχή και τις ισχύουσες γι’ αυτήν χρήσεις γης, οι δε εκ παραλλήλου συνταγματικώς επιβαλλόμενες, υπό τη μορφή γενικών αρχών του δικαίου, προστασία της εμπιστοσύνης και σταθερότητας των δυνάμει διοικητικής πράξεως δημιουργουμένων νομικών και πραγματικών καταστάσεων διασφαλίζεται για τον διοικούμενο με την μη ανακίνηση του ζητήματος του επιτρεπτού της εγκαταστάσεως κατά τις ισχύουσες για την περιοχή χρήσεις γης, ως αύθις εκ δευτέρου εξεταζομένης νομίμου προϋποθέσεως, για την χορήγηση αδείας λειτουργίας της εγκαταστάσεως που κατασκεύασε δυνάμει της προηγουμένης χορηγηθείσης αδείας ιδρύσεως ή εγκαταστάσεως.

Ωστόσο, με την απόφαση ΣτΕ 3064/2012, το Δ΄ Τμήμα αποδυνάμωσε, κατ’ουσία την κρίση της Ολομέλειας, προβαίνοντας σε συσταλτική ερμηνεία της, καθόσον δέχθηκε ότι η άρνηση χορηγήσεως αδείας λειτουργίας πολυκινηματογράφου για τον λόγο ότι η επίμαχη χρήση δεν επιτρέπεται από τις οικείες πολεοδομικές διατάξεις για την συγκεκριμένη περιοχή δεν αποκλείεται, σε εξαιρετικές περιστάσεις, να προσκρούει στις συνταγματικής τάξεως αρχές της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων και να είναι, ως εκ τούτου, παράνομη, ιδίως όταν από σειρά θετικών ενεργειών των αρμοδίων οργάνων κατά τα διάφορα στάδια της διοικητικής διαδικασίας που προηγήθηκε, δημιουργήθηκε στον καλόπιστο ενδιαφερόμενο η εύλογη πεποίθηση ότι πρόκειται για χρήση που δεν αντιβαίνει στο ισχύον στην περιοχή πολεοδομικό καθεστώς.

ΣτΕ Ολ 1792/2011 σκέψη 8:

Από τον συνδυασμό των διατάξεων του άρθρου 25 του προϊσχύσαντος Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (Π.Δ. 410/1995) και των άρθρων 80 και 81 του νεώτερου Ν. 3463/2006, ερμηνευομένων ενόψει της επιταγής του άρθρου 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος περί ορθού χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού της χώρας, προκύπτει ότι ο έλεγχος του επιτρεπτού της εγκαταστάσεως κινηματογράφου σε ορισμένη περιοχή από την άποψη των ισχυουσών στην περιοχή αυτή χρήσεων διενεργείται τόσο κατά το στάδιο της χορηγήσεως αδείας ιδρύσεως [εγκαταστάσεως] όσο και κατά το στάδιο της χορηγήσεως αδείας €λειτουργίας. Και τούτο διότι μόνο με αυτόν τον τρόπο εξασφαλίζονται η εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας των οικισμών και οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβιώσεως των κατοίκων (ΣτΕ Ολ 1528/2003, Ολ 123/2007, Ολ 3059/2009). Συνεπώς, το αρμόδιο όργανο του οικείου Οργανισμού Τοπικής Αυτοδιοίκησης προκειμένου να χορηγήσει την άδεια λειτουργίας συγκεκριμένης εγκαταστάσεως, όπως είναι ο πολυκινηματογράφος, ο οποίος από απόψεως πολεοδομικής λειτουργίας και συνεπειών στην φυσιογνωμία της περιοχής διαφέρει ουσιωδώς από τον τύπο του κοινού κινηματογράφου, οφείλει να ελέγξει, κατά πόσον η χρήση αυτή συμβιβάζεται προς τη χρήση που προβλέπεται από το γενικό πολεοδομικό σχέδιο για τη συγκεκριμένη περιοχή εγκαταστάσεως, εφόσον, ιδίως, δεν έχει προηγηθεί τέτοιος έλεγχος κατά τα προγενέστερα στάδια αδειοδοτήσεως. Παράλειψη δε του οργάνου αυτού να προβεί στον κατά τα ανωτέρω έλεγχο καθιστά την εκδιδόμενη πράξη με την οποία χορηγείται η άδεια λειτουργίας κατ’ αρχήν παράνομη. Εξάλλου, εφόσον δεν επιτρέπεται η δημιουργία καταστάσεων που αντιβαίνουν στις αρχές του ορθού χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού και επιβάλλεται ο έλεγχος του επιτρεπτού της εγκαταστάσεως σε ορισμένη περιοχή από την άποψη των ισχυουσών στην περιοχή αυτή χρήσεων τόσο κατά το στάδιο τηςχορηγήσεως αδείας ιδρύσεως [εγκαταστάσεως], όσο και κατά το στάδιο της χορηγήσεως αδείας λειτουργίας, δεν τίθεται στην προκειμένη περίπτωση ζήτημα εφαρμογής των αρχών της προστατευόμενης εμπιστοσύνης και της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων δεδομένου ότι οι αρχές αυτές δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής σε περίπτωση που η κατάσταση, όπως εν προκειμένω, δημιουργήθηκε κατά παραβίαση συνταγματικών διατάξεων. … Διάφορο είναι το ζήτημα της τυχόν υποχρέωσης αποζημιώσεως κατά τα άρθρα 105 και 106 του Εισ.Ν.Α.Κ. του καλόπιστου δικαιούχου της άδειας ιδρύσεως [εγκαταστάσεως] και λειτουργίας από το υπαιτίως ενεργήσαν ή παραλείψαν όργανο, εφόσον, βέβαια, συντρέχουν οι κατά νόμο προϋποθέσεις.

Μειοψηφία (εναρμόνιση συνταγματικών διατάξεων και αρχών συνταγματικής περιωπής)

Το επιτρεπτόν της εγκαταστάσεως κινηματογράφου σε ορισμένη περιοχή, από απόψεως ισχυουσών για την περιοχή αυτή χρήσεων γης, συνιστά νόμιμη προϋπόθεση για τη χορήγηση άδειας εγκαταστάσεως κινηματογράφου σε αυτή και ερευνάται κατά την εξέταση υποβληθείσης αιτήσεως χορηγήσεως τέτοιας αδείας, όχι όμως και για τη χορήγηση αδείας λειτουργίας κινηματογράφου, ώστε να χωρεί εκ νέου εξέταση του ζητήματος τούτου προκειμένου να χορηγηθή τέτοια άδεια. Γενικώτερα, άλλωστε, όταν σύμφωνα με το σύστημα ρυθμίσεως του νόμου απαιτείται για την κατασκευή εγκαταστάσεως, προς άσκηση σε αυτήν επιχειρηματικής δραστηριότητας, η προς τούτο χορήγηση αδείας ιδρύσεως ή εγκαταστάσεως, περαιτέρω δε για την μετά την ολοκλήρωση της κατασκευής της εγκαταστάσεως έναρξη της επιχειρηματικής δραστηριότητας σε αυτήν, η χορήγηση αδείας λειτουργίας, το αξιούμενο στο νόμο επιτρεπτόν της εν λόγω εγκαταστάσεως στην περιοχή κατά τις ισχύουσες για αυτήν χρήσεις γης επιβάλλεται να λογισθή ως νόμιμη προϋπόθεση για την χορήγηση ως προς αυτήν αδείας ιδρύσεως ή εγκαταστάσεως, όχι δε και για τη χορήγηση αδείας λειτουργίας αυτής. Και τούτο διότι μόνο αυτή η ερμηνεία ενός τέτοιου συστήματος ρυθμίσεως του νόμου τελεί σε πλήρη αρμονία προς το Σύνταγμα, το οποίο εκ παραλλήλου κατοχυρώνει αφ’ ενός την προστασία του περιβάλλοντος (άρθρο 24) και αφ’ ετέρου την προστασία της εμπιστοσύνης και την σταθερότητα των δυνάμει διοικητικών πράξεων δημιουργουμένων νομικών και πραγματικών καταστάσεων, ως γενικές αρχές του δικαίου με συνέπεια να ευνοείται η οικονομική ανάπτυξη περί της οποίας ειδικώς προνοεί η διάταξη του άρθρου 106 παρ. 1 του Συντάγματος, με τη δημιουργία καταλλήλου κλίματος για την επενδυτική δραστηριότητα. Επομένως, η ισχύουσα για την ερμηνεία του Συντάγματος ερμηνευτική αρχή της πρακτικής εναρμονίσεως των διατάξεων τούτου και των γενικών αρχών που αυτό κατοχυρώνει επιβάλλει την εις το μέγιστο δυνατόν παράλληλη διασφάλιση. Καθ’ ότι, με την εν λόγω ερμηνεία του συστήματος ρυθμίσεως του νόμου, η μεν συνταγματικώς επιβαλλόμενη προστασία του περιβάλλοντος διασφαλίζεται με την ύπαρξη ως νομίμου προϋποθέσεως για τη χορήγηση της αδείας ιδρύσεως ή εγκαταστάσεως του επιτρεπτού της εγκαταστάσεως στην περιοχή και τις ισχύουσες για αυτήν χρήσεις γης. Οι δε εκ παραλλήλου συνταγματικώς επιβαλλόμενες, υπό τη μορφή γενικών αρχών του δικαίου, προστασία της εμπιστοσύνης και σταθερότητας των δυνάμει διοικητικής πράξεως δημιουργουμένων νομικών και πραγματικών καταστάσεων διασφαλίζεται για τον διοικούμενο – ο οποίος μετά τη λήψη της αδείας ιδρύσεως ή εγκαταστάσεως, και δίνοντας πίστη στη δημιουργία με αυτήν δικαιώματός του προς κατασκευή της εγκαταστάσεως, προέβη, με την πραγματοποίηση αντίστοιχης δαπάνης, σε ολοκλήρωση της σχεδιασθείσης από αυτόν επενδύσεως σε συμφωνία με τους όρους της αδείας – με την μη ανακίνηση του ζητήματος του επιτρεπτού της εγκαταστάσεως κατά τις ισχύουσες για την περιοχή χρήσεις γης, ως αύθις εκ δευτέρου εξεταζομένης νομίμου προϋποθέσεως, για την χορήγηση αδείας λειτουργίας της εγκαταστάσεως που κατασκεύασε δυνάμει της προηγουμένης χορηγηθείσης αδείας ιδρύσεως ή εγκαταστάσεως. Κατά συνέπειαν, κατά τη γνώμη αυτή, δεν είναι επιτρεπτή, κατά το στάδιο της χορηγήσεως της αδείας λειτουργίας η επανεξέταση του ζητήματος του επιτρεπτού της εγκαταστάσεως της κινηματογραφικής επιχειρήσεως σε ορισμένο τόπο, δεδομένου ότι η επανεξέταση αυτή άγει κατ’ ουσίαν σε απαγορευόμενο παρεμπίπτοντα έλεγχο της αδείας εγκαταστάσεως, δηλαδή ατομικής διοικητικής πράξεως η οποία έχει διαφύγει τον ακυρωτικό έλεγχο και, μάλιστα μετά την δυνάμει αδείας κατασκευή εγκαταστάσεών της, ο δε σχετικός λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος ως απαράδεκτος. Εξυπακούεται, πάντως, ότι δεν αποκλείεται η ανάκληση της τυχόν μη νόμιμης αδείας εγκαταστάσεως, σύμφωνα με τους κανόνες που διέπουν την ανάκληση των διοικητικών πράξεων, οι οποίοι αποβλέπουν στο συγκερασμό των αρχών της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων αφενός, και της προστασίας της εμπιστοσύνης και της σταθερότητας των δυνάμει διοικητικής πράξεως δημιουργουμένων νομικών και πραγματικών καταστάσεων αφ’ ετέρου, με επακόλουθο, σε μια τέτοια περίπτωση, την ενδεχόμενη δημιουργία αξιώσεως αποζημιώσεως του διοικουμένου.

Ειδικώτερη γνώμη

Ο καθορισμός των χρήσεων γης σε περιοχή εντός σχεδίου πόλεως θα πρέπει να γίνεται στο ίδιο το κείμενο της πράξεως περί εγκρίσεως του σχεδίου και όχι μόνον να επισημειώνεται στο συνοδεύον το σχέδιο διάγραμμα με χαρακτηριστικό χρώμα, διότι ενόψει των περιορισμών δομήσεως που αναφέρθηκαν ανωτέρω που συνδέονται στενά με τον καθορισμό αυτό θα πρέπει να καθίσταται σαφές στους διοικουμένους τι ισχύει σε κάθε συγκεκριμένη περιοχή ως προς τις χρήσεις γης και, επομένως, ενόψει του ελαττώματος αυτού η ρύθμιση του σχεδίου πόλεως με τη μορφή αυτή παρίσταται ανίσχυρη.

Εξετάζοντας την απόφαση αυτή υπό το πρίσμα της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, η πάρεδρος Αικ. Ρωξάνα [Ζητήμα αστικής ευθύνης του Δημοσίου στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ΘΠΔΔ 3-4/2013, σ. 218] επισημαίνει ότι εν προκειμένω, καθόσον έρχονται σε ευθεία αντίθεση η αρχή της νομιμότητας με την αρχή της ασφαλείας δικαίου, υπό την ειδικότερη έκφανση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, αναδεικνύεται ο κρίσιμος για το κράτος δικαίου αποκαταστατικός ρόλος του θεσμού της αστικής ευθύνης του Κράτους. Η δυνατότητα άσκησης αγωγής αποζημίωσης προσφέρει μιας μορφής εξισορρόπηση απέναντι στα τρωθέντα δικαιώματα του καλόπιστου διοικούμενου. Δυνάμει της αποζημιωτικής ευθύνης του Κράτους επιτυγχάνεται σε κάποιο βαθμό η πρακτική εναρμόνιση των αντιτιθέμενων γενικών αρχών που το Σύνταγμα εξίσου κατοχυρώνει, δηλαδή η παράλληλη διασφάλιση της αρχής της νομιμότητας και της αρχής της ασφάλειας του δικαίου, έκφανση της οποίας είναι η προστατευόμενη εμπιστοσύνη [στο ίδιο πνεύμα και ΣτΕ 4100/2012, 866/2011, Ολ 2034/2011].

ΣτΕ 3064/2012

Κατά τα κριθέντα με την ΣτΕ Ολ 1792/2011, το διοικητικό όργανο που είναι αρμόδιο για την χορήγηση της αδείας λειτουργίας συγκροτήματος κινηματογράφων έχει την υποχρέωση να ελέγξει κατά πόσον η χρήση αυτή επιτρέπεται από τις ισχύουσες διατάξεις για την συγκεκριμένη περιοχή. Παραδεκτώς, συνεπώς, προβάλλεται κατά της πράξεως, με την οποία χορηγείται άδεια λειτουργίας συγκροτήματος πολυκινηματογράφου, λόγος ακυρώσεως περί παραβάσεως των σχετικών με τις χρήσεις γης της περιοχής ρυθμίσεων του οικείου γενικού πολεοδομικού σχεδίου. Κατά τα γενόμενα, όμως, δεκτά από την ανωτέρω απόφαση της Ολομελείας, η παράλειψη της αρμόδιας για την χορήγηση της ανωτέρω διοικητικής αδείας αρχής να προβεί στον κατά τα προεκτεθέντα έλεγχο των χρήσεων γης, «κατ’ αρχήν» και μόνον καθιστά παράνομη την χορηγηθείσα άδεια λειτουργίας συγκροτήματος πολυκινηματογράφου. Αντιστοίχως, κατ’ αρχήν και μόνο δεν ανακύπτει, στην περίπτωση αυτή, ζήτημα εφαρμογής των αρχών της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, που θα παρεκώλυαν τον κατά τ’ άνω έλεγχο. Αντιθέτως, η άρνηση χορηγήσεως της αδείας λειτουργίας για τον λόγο ότι η επίμαχη χρήση δεν επιτρέπεται από τις οικείες πολεοδομικές διατάξεις για την συγκεκριμένη περιοχή, δεν αποκλείεται, σε εξαιρετικές περιστάσεις, να προσκρούει στις ως άνω συνταγματικής τάξεως αρχές και να είναι, ως εκ τούτου, παράνομη, ιδίως όταν από σειρά θετικών ενεργειών των αρμοδίων οργάνων κατά τα διάφορα στάδια της διοικητικής διαδικασίας που προηγήθηκε, δημιουργήθηκε στον καλόπιστο ενδιαφερόμενο η εύλογη πεποίθηση ότι πρόκειται για χρήση που δεν αντιβαίνει στο ισχύον στην περιοχή πολεοδομικό καθεστώς.

Μειοψηφία

Άδεια λειτουργίας συγκροτήματος πολυκινηματογράφου σε περιοχή όπου δεν επιτρέπονται χώροι συνάθροισης κοινού, δεν είναι νόμιμη και πρέπει, για τον λόγο αυτό, παραδεκτώς αλλά και βασίμως προβαλλόμενο, να ακυρωθεί, μη καταλειπομένου εν προκειμένω, κατά τα γενόμενα δεκτά με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1792/2011, πεδίου εφαρμογής των αρχών της προστατευομένης εμπιστοσύνης και της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων. Συνεπώς, είναι άνευ ετέρου ακυρωτέα η πράξη της αρμόδιας διοικητικής αρχής με την οποία χορηγείται άδεια λειτουργίας συγκροτήματος πολυκινηματογράφου σε περιοχή στην οποία δεν επιτρέπεται η χρήση αυτή. Περαιτέρω, στην προκειμένη περίπτωση δεν στοιχειοθετείται, πάντως, άξια προστασίας εύλογη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων, για τον σχηματισμό της οποίας απαιτούνται θετικές ενέργειες της διοικήσεως, εφόσον δεν προκύπτει προηγούμενη πράξη της αρμόδιας αρχής με την οποία να αντιμετωπίζεται ρητώς και ειδικώς το ζήτημα του επιτρεπτού της εγκαταστάσεως του συγκροτήματος πολυκινηματογράφου από την άποψη των ισχυουσών στην περιοχή χρήσεων γης.