Μεταφορά υποθέσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα ΤΔΔ (14-1-2014)
Στο δωδέκατο μάθημα των Ειδικών Θεμάτων Εμβάθυνσης Δημοσίου Δικαίου (14-01-2014) θα εξετάσουμε την απόφαση ΣτΕ Ολ 3919.2010 (Ι) του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 1122/2008 του Ε΄Τμήματος. Περαιτέρω, θα αναφερθούμε και σε πιό πρόσφατες αποφάσεις της Ολομέλειας, που αφορούν το ζήτημα της μεταφοράς αρμοδιοτήτων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα ΤΔΔ, είτε ως ακυρωτικές είτε ως διαφορές ουσίας, οι οποίες εκδόθηκαν κατόπιν παραπεμπτικών αποφάσεων του Δ΄ Τμήματος. Πρόκειται για τις ΣτΕ Oλ 693.2013 (ΘΠΔΔ 8-9/2013, σ. 743), που εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 1630/2009 του Δ΄Τμήματος, ΣτΕ Ολ 616/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3618/2008, ΣτΕ Ολ 617/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3617/2008, ΣτΕ Ολ 618.2013 κατόπιν της ΣτΕ 3622/2008, ΣτΕ Ολ 619/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3623/2008, ΣτΕ Ολ 620/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1631/2009, ΣτΕ Ολ 621/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1632/2009 και ΣτΕ Ολ 622/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1633/2009. Οι ανωτέρω αποφάσεις εκδόθηκαν επί αιτήσεων ακύρωσης είτε κατά ατομικών είτε κατά κανονιστικών πράξεων της ΕΕΤΤ, πράγμα που δικαιολογεί τη διαφορετική κρίση του Δικαστηρίου (Για τις παραπεμπτικές αποφάσεις του Δ΄ Τμήματος και τις απόψεις που διατυπώθηκαν ως προς το κριτήριο της διάκρισης των διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας, βλ., ενδεικτικά, Ε. Πρεβεδούρου, Ο ακυρωτικός έλεγχος των διοικητικών πράξεων υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ, Τιμ.Τόμ. Π.Ι.Παραρά, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2012, σ. 811, 876 επ.).
Η ανάλυση θα στηριχθεί στο ακόλουθο διάγραμμα.
Διάγραμμα
Ι. ΣτΕ Ολ 3919/2010
Προσβαλλόμενη πράξη
Η 284/15/30.5.2003 απόφαση της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ε.Ε.Τ.Τ.), με την οποία χορηγήθηκε άδεια κατασκευής κεραίας σταθμού ξηράς στην εταιρεία «…………… ……………» στη θέση «Δοκίμων» στον Πειραιά [ατομική πράξη]
Επί της αίτησης κατ’αυτής αίτησης ακύρωσης εκδόθηκε η ΣτΕ 1122/2008 απόφαση του Ε΄ Τμήματος, με την οποία παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την παρ. 5 του άρθρου 100 του Συντάγματος
Εφαρμοστέες διατάξεις
Α. Νομοθεσία περί ΕΕΤΤ
α) Αρμοδιότητες ΕΕΤΤ
Στο άρθρο 1 παρ. 2 του ν. 2801/2000 ορίζεται ότι: «Α. Για την κατασκευή κεραίας σταθμού στην ξηρά, που χρησιμοποιείται για την εκπομπή ή/και λήψη ηλεκτρομαγνητικής ενέργειας. . . απαιτείται άδεια, η οποία χορηγείται από το Υπουργείο Μεταφορών και Επικοινωνιών. . . Β. Πριν από νέα κατασκευή κεραίας ή τροποποίηση υφιστάμενης κατασκευής, ο κάτοχος του σταθμού πρέπει να μεριμνήσει για την έκδοση της άδειας ή την τροποποίησή της. . . ΙΒ. Όλες οι κατασκευές κεραιών που έχουν εγκατασταθεί μέχρι τη θέση σε ισχύ του παρόντος, υποχρεούνται σε αδειοδότηση, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου. . .». Ακολούθως, με το άρθρο 3 του Ν. 2867/2000 ορίστηκε στην παράγραφο 1 ότι «ο έλεγχος και η ρύθμιση του τομέα των τηλεπικοινωνιών και η εποπτεία της τηλεπικοινωνιακής αγοράς ασκούνται από την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ε.Ε.Τ.Τ.) η οποία αποτελεί την Εθνική Ρυθμιστική Αρχή σε θέματα τηλεπικοινωνιών» και στην παράγραφο 2 ότι «η Ε.Ε.Τ.Τ. είναι ανεξάρτητη διοικητική αρχή με έδρα την Αθήνα που απολαμβάνει διοικητικής και οικονομικής αυτοτελείας. . .». Περαιτέρω, στην παράγραφο 14 του ίδιου άρθρου προβλέπονται οι αρμοδιότητες οι οποίες ανατίθενται στην Ε.Ε.Τ.Τ. στο πλαίσιο της ανωτέρω αποστολής της και από τις οποίες οι πλείστες συνίστανται στην έκδοση εκτελεστών ατομικών πράξεων ή αποφάσεων κανονιστικού περιεχομένου, ορίζεται δε ότι, μεταξύ άλλων, η Ε.Ε.Τ.Τ. είναι αρμόδια να χορηγεί τις άδειες κατασκευής κεραιών σταθμών στην ξηρά, ασκώντας όλες τις αρμοδιότητες που αναφέρονται στο άρθρο 1 του Ν. 2801/2000, πλην αυτών που αφορούν τα πάρκα κεραιών και αυτών της περίπτωσης ΙΑ΄ της παρ. 2 του άρθρου 1 του Ν. 2801/2000 (περ. κ) και να εκδίδει κανονιστικές ή ατομικές πράξεις, δημοσιευόμενες στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, δια των οποίων ρυθμίζεται κάθε διαδικασία και λεπτομέρεια σε σχέση με τις αρμοδιότητές της που αναφέρονται στην παράγραφο αυτή (περ. κη). Εξάλλου, στον ν. 3431/2006, ο οποίος δημοσιεύθηκε μετά την κατάθεση της υπό κρίση αιτήσεως ακυρώσεως, ορίζεται, στο άρθρο 1 παρ. 1 ότι «Οι διατάξεις του παρόντος νόμου καθορίζουν το πλαίσιο παροχής δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών, υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, συναφών ευκολιών και συναφών υπηρεσιών εντός της Ελληνικής Επικράτειας, ενσωματώνοντας συγχρόνως και τις οδηγίες 2002/19/ΕΚ, 2002/20/ΕΚ, 2002/21/ΕΚ, 2202/22/ΕΚ και 2002/77/ΕΚ», στο άρθρο 6 ότι «1. . . . ο έλεγχος, η ρύθμιση και η εποπτεία της αγοράς των ηλεκτρονικών επικοινωνιών ασκούνται από την Ε.Ε.Τ.Τ., η οποία αποτελεί την Εθνική Ρυθμιστική Αρχή (ΝRA) σε θέματα παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, συναφών ευκολιών και συναφών υπηρεσιών και είχε συσταθεί με το ν. 2246/1994 . . . 2. Η Ε.Ε.Τ.Τ. είναι ανεξάρτητη διοικητική αρχή με έδρα την Αθήνα και απολαμβάνει διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας. . . 3. . . .». Στο άρθρο 12 προβλέπονται οι αρμοδιότητες της Ε.Ε.Τ.Τ., από τις οποίες οι περισσότερες συνίστανται σε έκδοση εκτελεστών ατομικών πράξεων και αποφάσεων κανονιστικού περιεχομένου και στις οποίες περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, η χορήγηση των αδειών κατασκευής κεραιών σταθμών στην ξηρά σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις και η έκδοση κάθε αναγκαίας κανονιστικής πράξεως για την άσκηση των αρμοδιοτήτων της, η οποία περιλαμβάνει ιδίως τη διαδικασία χορηγήσεως της άδειας κατασκευής, τους όρους συνεγκαταστάσεως ή από κοινού χρήσεως ευκολιών, τις προϋποθέσεις ταυτοποιήσεως της κάθε κατασκευής κεραίας, τις διαδικασίες τροποποιήσεως ή ανακλήσεως των αδειών . . . (περ. λβ΄). Περαιτέρω στο άρθρο 31 του ίδιου νόμου προβλέπονται σχετικά με την εγκατάσταση των ανωτέρω κεραιών, μεταξύ άλλων, ότι : «για την τοποθέτηση εγκαταστάσεων κεραιών και συναφών κατασκευών δεν απαιτείται η έκδοση οικοδομικής άδειας, αλλά έγκριση, που χορηγείται από την αρμόδια Πολεοδομική Υπηρεσία, ύστερα από έλεγχο των δικαιολογητικών, που καθορίζονται με απόφαση του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ» (παρ. 13), καθώς και ότι «για τους προϋφιστάμενους της ισχύος του παρόντος σταθμούς, οι οποίοι είναι εφοδιασμένοι με Έγκριση Περιβαλλοντικών Όρων, απαιτείται η υποβολή στην Ε.Ε.Α.Ε. μελέτης ηλεκτρομαγνητικών ακτινοβολιών της κεραίας, σύμφωνα με τα όρια ασφαλούς έκθεσης του κοινού, κατά τις παραγράφους 9 και 10 και η αδειοδότηση από την Ε.Ε.Τ.Τ., εντός δώδεκα μηνών από την έναρξη ισχύος του παρόντος. Η ως άνω προθεσμία δύναται να παραταθεί με απόφαση του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών. . . .» (παρ. 20).
β) Δικονομικές διατάξεις (έννομη προστασία)
Τέλος, στο άρθρο 67 του ίδιου νόμου ορίζεται ότι «1. Οι αποφάσεις της Ε.Ε.Τ.Τ. υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών μέσα σε αποκλειστική προθεσμία τριάντα ημερών από τη δημοσίευσή τους, προκειμένου περί κανονιστικών αποφάσεων ή την κοινοποίησή τους σε κάθε άλλη περίπτωση. 2. Η προθεσμία για την άσκηση της προσφυγής και η άσκησή της δεν αναστέλλουν την εκτέλεση των ανωτέρω αποφάσεων εκτός κι αν, μετά από αίτηση του προσφεύγοντος, το δικαστήριο, με αιτολογημένη απόφασή του, αναστείλει εν όλω ή εν μέρει την εκτέλεση της πράξης, εφαρμόζοντας τις σχετικές διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, ως ισχύει. 3. Η προσφυγή εκδικάζεται εντός προθεσμίας δύο μηνών από την ημέρα κατάθεσής της και εκδίδεται απόφαση εντός προθεσμίας τεσσάρων μηνών από την εκδίκασή της. Αναβολή της συζήτησης είναι δυνατή μόνο μία φορά και για σπουδαίο λόγο, ο δε επαναπροσδιορισμός της δίκης δεν απέχει περισσότερο από ένα μήνα από την αρχική δικάσιμο, εκτός κι αν υφίσταται περίπτωση συνεκδίκασης περισσότερων προσφυγών. 4. Κατά των αποφάσεων του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, που εκδίδονται σύμφωνα με τον παρόντα νόμο, μπορεί να ασκηθεί αίτηση αναίρεσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις. Η αίτηση αναίρεσης εκδικάζεται εντός τριμήνου από την ημερομηνία κατάθεσή της στο Συμβούλιο της Επικρατείας και εκδίδεται απόφαση εντός τεσσάρων μηνών από τη συζήτησή της», στο άρθρο 70 παρ. 2 ότι «Από της ενάρξεως ισχύος του παρόντος καταργούνται: α) Ο ν. 2867/2000. . . πλην των . . . καθώς και των διατάξεων που αφορούν στον τομέα παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών. . .» και στο άρθρο 74 ότι «Η ισχύς του παρόντος νόμου αρχίζει από τη δημοσίευσή του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, εκτός αν άλλως ορίζεται. . . ….».
Η ρύθμιση της ανωτέρω παραγράφου 1 του άρθρου 67 του ν. 3431/2006, κατά την οποία οι αποφάσεις της Ε.Ε.Τ.Τ., ατομικού και κανονιστικού χαρακτήρα, υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, καταλαμβάνει, ως αναφερόμενη στην αρμοδιότητα δικαστηρίου, δηλαδή ως ρύθμιση δικονομική, και τις εκκρεμείς ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας υποθέσεις, εφόσον δεν ορίζεται το αντίθετο στον νόμο αυτό.
Β. Ερμηνεία των συνταγματικών διατάξεων περί κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των διοικητικών δικαστηρίων
α) Αρμοδιότητες ΣτΕ και ΤΔΔ
Στο Σύνταγμα ορίζεται, στο άρθρο 94 παρ. 1 ότι «Στο Συμβούλιο της Επικρατείας και τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια υπάγονται οι διοικητικές διαφορές, όπως νόμος ορίζει, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου» και στο άρθρο 95 ότι «1. Στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως: α) Η μετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή για παράβαση νόμου. β) Η μετά από αίτηση αναίρεση τελεσίδικων αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, όπως νόμος ορίζει. γ) Η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σ΄ αυτό σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους νόμους. δ) Η επεξεργασία όλων των διαταγμάτων που έχουν κανονιστικό χαρακτήρα. 2. . . . 3. Κατηγορίες υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας μπορεί να υπάγονται με νόμο, ανάλογα με τη φύση και τη σπουδαιότητά τους, στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια. Το Συμβούλιο της Επικρατείας δικάζει σε δεύτερο βαθμό, όπως νόμος ορίζει. 4. Οι αρμοδιότητες του Συμβουλίου της Επικρατείας ρυθμίζονται και ασκούνται όπως νόμος ειδικότερα ορίζει. . . 5. . . .».
β) Γενική ακυρωτική «δικαιοδοσία» του ΣτΕ – Αρμοδιότητα ΤΔΔ – Έννοια διαφοράς ουσίας – Μεταφορά αρμοδιοτήτων από το ΣτΕ στα ΤΔΔ
Η θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας ως δικαστηρίου που δικάζει, σύμφωνα με την παράγραφο 1 περίπτ. α΄ του άρθρου 95 του Συντάγματος, την αίτηση ακύρωσης κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, είναι καίρια στο σύστημα του Κράτους Δικαίου που καθιερώνει το Σύνταγμα, η δε γενική ακυρωτική δικαιοδοσία του δικαστηρίου τούτου δεν αφήνεται από τον συντακτικό νομοθέτη στην απόλυτη διάθεση του κοινού νομοθέτη και, συνεπώς, ο περιορισμός της μέσω της μεταφοράς κατηγοριών υποθέσεων προς εκδίκαση στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο από την άποψη της τήρησης των συνταγματικών ορίων. Ειδικότερα από τις μνημονευόμενες στην προηγούμενη σκέψη συνταγματικές διατάξεις προκύπτουν τα ακόλουθα:
Στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια ανατίθεται, εκτός από τις διοικητικές διαφορές ουσίας που το ίδιο το Σύνταγμα αναθέτει σε άλλα δικαστήρια, γενική αρμοδιότητα επί των διοικητικών διαφορών που πηγάζουν είτε από διοικητικές συμβάσεις είτε από ενέργειες διοικητικών οργάνων που δεν συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις και εφόσον, στην τελευταία αυτή περίπτωση, ο νόμος οργανώνει κατά τέτοιο τρόπο τη δικονομική προστασία του πολίτη, ώστε το αίτημά του ενώπιον του δικαστηρίου να είναι η καταψήφιση σε παροχή ή η αναγνώριση δικαιώματος ή έννομης σχέσης που διέπεται από το δημόσιο δίκαιο.
Από την άλλη πλευρά, λόγω της γενικής ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας επί των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, ο νόμος, κατά την έννοια των ανωτέρω άρθρων 94 παρ. 1, 95 παρ. 1 περίπτ. α΄ και 95 παρ. 3 του Συντάγματος, που πρέπει να ερμηνευθούν συνδυασμένα, μπορεί να ανατεθεί στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, όταν η διαφορά γεννάται από εκτελεστή διοικητική πράξη, μόνον ειδική αρμοδιότητα, για συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων, η φύση και η σπουδαιότητα των οποίων δεν επιβάλλει, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, την εκδίκασή τους από το Συμβούλιο της Επικρατείας.
Η κατά τα ανωτέρω ανατιθέμενη στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια αρμοδιότητα μπορεί να οργανωθεί από τον νόμο είτε ως ακυρωτική, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου δεν μπορεί, σύμφωνα με τον νόμο να έχει ως περιεχόμενο την τροποποίηση αλλά μόνο την εν όλω ή εν μέρει ακύρωση εκτελεστής διοικητικής πράξης ή την ακύρωση παράλειψης προς έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης, είτε ως αρμοδιότητα που εκτείνεται σε άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου μπορεί, σύμφωνα με τον νόμο, να είναι, εκτός από την ακύρωση, και η μεταρρύθμιση εκτελεστής διοικητικής πράξης και το δικαστήριο έχει, καταρχήν, την εξουσία να διαμορφώσει το ουσιαστικό περιεχόμενο της πράξης ή του δικαιώματος, της υποχρέωσης ή της κατάστασης που απορρέει από αυτή, μετά από διάγνωση των πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης.
Γ. Διάκριση των λειτουργιών
Με το άρθρο 26 του Συντάγματος ορίζεται ότι «1. Η νομοθετική λειτουργία ασκείται από τη Βουλή και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. 2. Η εκτελεστική λειτουργία ασκείται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και την Κυβέρνηση. 3. Η δικαστική λειτουργία ασκείται από τα δικαστήρια. οι αποφάσεις τους εκτελούνται στο όνομα του Ελληνικού Λαού».
Δ. Κανονιστική αρμοδιότητα της Διοίκησης
Το άρθρο 43 του Συντάγματος ορίζει τα εξής: «1. Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας εκδίδει τα διατάγματα που είναι αναγκαία για την εκτέλεση των νόμων και δεν μπορεί ποτέ να αναστείλει την εφαρμογή τους ούτε να εξαιρέσει κανένα από την εκτέλεσή τους. 2. Ύστερα από πρόταση του αρμόδιου Υπουργού επιτρέπεται η έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων, με ειδική εξουσιοδότηση νόμου και μέσα στα όριά της. Εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της διοίκησης επιτρέπονται προκειμένου να ρυθμιστούν ειδικότερα θέματα ή θέματα με τακτικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό. 4. Με νόμους που ψηφίζονται από την Ολομέλεια της Βουλής μπορεί να παρέχεται εξουσιοδότηση έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων για τη ρύθμιση των θεμάτων που καθορίζονται σ΄ αυτούς σε γενικό πλαίσιο. Με τους νόμους αυτούς καθορίζονται οι γενικές αρχές και οι κατευθύνσεις της ρύθμισης που πρέπει να ακολουθηθεί και τίθενται χρονικά όρια για τη χρήση της εξουσιοδότησης. 5. Τα κατά το άρθρο 72 παράγραφος 1 θέματα της αρμοδιότητας της Ολομέλειας της Βουλής δεν μπορεί να αποτελέσουν αντικείμενο εξουσιοδότησης κατά την προηγούμενη παράγραφο».
Προϋποθέσεις απαγόρευσης μεταφοράς αρμοδιοτήτων από το ΣτΕ στα ΤΔΔ ως ουσιαστικών
Με την πρώτη από τις ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις θεσπίζεται η αρχή της διάκρισης των λειτουργών ενώ με τη δεύτερη επιτρέπεται, κατά διασταύρωση της νομοθετικής λειτουργίας με την εκτελεστική, η θέσπιση κανόνων δικαίου, δηλαδή η άσκηση νομοθετικής αρμοδιότητας, όχι από τα αρμόδια προς τούτο όργανα αλλά με διοικητικές πράξεις εκδιδόμενες από τα όργανα της εκτελεστικής λειτουργίας, εφ΄ όσον έχουν προς τούτο εξουσιοδοτηθεί με τυπικό νόμο στις περιπτώσεις των παρ. 2 και 4.
Α. Ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας επί κανονιστικών πράξεων
Από τις σχετικές με την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ διοικητικών δικαστηρίων διατάξεις του Συντάγματος, ερμηνευόμενες περαιτέρω σε συνδυασμό και με τις συνταγματικές διατάξεις περί διάκρισης των εξουσιών και περί κανονιστικής αρμοδιότητας της Διοίκησης, προκύπτει ότι δεν επιτρέπεται να οργανώνεται η αρμοδιότητα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων ως εκτεινόμενη σε άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας για την εκδίκαση των κατηγοριών υποθέσεων που, κατ’ εκτίμηση της φύσης και της σπουδαιότητάς τους, επιτρεπτώς μεταφέρονται σε αυτά, αφαιρούμενα από την ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, εφόσον η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας στις συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων συνεπάγεται την υπεισέλευση της δικαστικής λειτουργίας στην εκτελεστική επί θεμάτων για τα οποία είναι αυτή αποκλειστικώς αρμόδια: Λόγω ρητής συνταγματικής πρόβλεψης, όπως στην περίπτωση της προσβολής κανονιστικών διοικητικών πράξεων, δεδομένου ότι με αυτές αναγνωρίζονται δικαιώματα ή επιβάλλονται υποχρεώσεις ή ρυθμίζονται καταστάσεις απροσώπως και, συνεπώς, η μεταρρύθμισή τους από το δικαστή, συνεπαγόμενη τη διαμόρφωση των ρυθμιζόμενων δικαιωμάτων, υποχρεώσεων ή καταστάσεων από το δικαστή, η οποία μόνον απροσώπως θα ήταν δυνατή, θα συνιστούσε θέσπιση νέας κανονιστικής διοικητικής πράξεως, για την οποία όμως αρμόδια είναι μόνο τα προβλεπόμενα από το άρθρο 43 του Συντάγματος όργανα της εκτελεστικής εξουσίας. Τούτου έπεται ότι η μετατροπή των διαφορών αυτών σε ουσιαστικές θα προσέκρουε στις συνταγματικές αυτές διατάξεις διότι θα είχε ως αποτέλεσμα την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας των ανωτέρω διοικητικών οργάνων από τα διοικητικά δικαστήρια.
Β. Περιεχόμενο ακυρωτικού ελέγχου κανονιστικών πράξεων
Ο έλεγχος, συνεπώς, των διοικητικών πράξεων, όταν προσβάλλονται ευθέως, είναι δυνατός μόνον ακυρωτικώς, κατ’ αυτόν δε εξετάζεται α) αν η εξουσιοδοτική διάταξη είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις, β) αν τηρήθηκε η προβλεπόμενη από την εξουσιοδοτική διάταξη διαδικασία έκδοσης της κανονιστικής πράξης, γ) αν το περιεχόμενο της κανονιστικής ρύθμισης ευρίσκεται εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διάταξης και δ) αν η κανονιστική ρύθμιση είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνοθετικής ισχύος διατάξεις.
Γ. Αδυναμία μετατροπής ακυρωτικών διαφορών σε διαφορές ουσίας επί ατομικών πράξεων
Οταν εν όψει του κατά τον νόμο αντικειμένου της προσβαλλομένης ατομικής διοικητικής πράξης, των προϋποθέσεων που απαιτούνται για την έκδοσή της και του χαρακτήρα της έρευνας βάσει της οποίας μπορεί να διαπιστωθεί η συνδρομή των προϋποθέσεων αυτών και των συνεπειών, τις οποίες θα επέφερε η μεταρρύθμιση της πράξης, η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας θα παραβίαζε τα όρια της ανατιθέμενης αποκλειστικώς στα όργανα της Διοικητικής κρατικής εξουσίας βάσει της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών.
Ειδικότερη γνώμη
Όταν ο νομοθέτης επιθυμεί να καταστήσει αρμόδια τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια για την εκδίκαση κατηγοριών υποθέσεων που ανήκουν στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας και πηγάζουν από την προσβολή ατομικών εκτελεστών διοικητικών πράξεων, δεσμεύεται μόνον από το κριτήριο της σπουδαιότητας και της φύσης των ανωτέρω υποθέσεων. Εάν αυτές, κατ’ εκτίμηση του ανωτέρω κριτηρίου, επιτρεπτώς υπάγονται στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, τότε είναι ελεύθερος να οργανώσει την αρμοδιότητά τους αυτή είτε ως ακυρωτική είτε ως πλήρους δικαιοδοσίας.
Δ. Ειδικότερα ως προς τις διαφορές από τις πράξεις της Ε.Ε.Τ.Τ.
Από τις προαναφερόμενες διατάξεις του άρθρου 67 του ν. 3431/2006 συνάγεται συναφώς ότι οι ένδικες διαφορές που ανακύπτουν από οποιαδήποτε απόφαση, κανονιστική ή ατομική, της Ε.Ε.Τ.Τ. καθίστανται διαφορές πλήρους δικαιοδοσίας. Η ρύθμιση αυτή είναι αντίθετη στις προπαρατιθέμενες συνταγματικές διατάξεις καθόσον αφορά τη μετατροπή των διαφορών που ανακύπτουν από την απευθείας προσβολή κανονιστικών αποφάσεων της Ε.Ε.Τ.Τ. από ακυρωτικές σε διαφορές ουσίας. Καθόσον δε αφορά τις διαφορές, οι οποίες ανακύπτουν από την προσβολή ατομικών αποφάσεων που η Ε.Ε.Τ.Τ. εκδίδει, η συνταγματικότητα ή μη της μετατροπής τους από ακυρωτικές σε ουσίας είναι εξεταστέα για κάθε κατηγορία των αποφάσεων αυτών εν όψει του κατά τις διατάξεις του ν. 3431/2006 αντικειμένου τους, των προϋποθέσεων που απαιτούνται για την έκδοσή τους, του χαρακτήρα της έρευνας βάσει της οποίας μπορεί να διαπιστωθεί η συνδρομή των προϋποθέσεων αυτών και των συνεπειών, τις οποίες θα επέφερε η μεταρρύθμισή τους.
Ειδικότερη γνώμη
Η ανωτέρω ρύθμιση είναι στο σύνολό της αντίθετη προς τις ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις, εφόσον με αυτήν θεσπίζεται αρμοδιότητα πλήρους δικαιοδοσίας των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων για όλες συλλήβδην τις αποφάσεις που εκδίδει η Ε.Ε.Τ.Τ., κανονιστικές ή ατομικές, χωρίς να διαφοροποιούνται, από τον νομοθέτη, κατηγορίες των πράξεων αυτών σύμφωνα με τα ανωτέρω κριτήρια.
ΙΙ. ΣτΕ Ολ 618/2013
Προσβαλλόμενη πράξη
Η 268/73/25.11.2002 (Β´ 1617/2002) απόφαση της Ε.Ε.Τ.Τ. με τίτλο «Κανονισμός Διαχείρισης και Εκχώρησης Ονομάτων Χώρου (domain names) με κατάληξη .gr». (κανονιστική πράξη)
Επί της αίτησης ακύρωσης εκδόθηκε η ΣτΕ 3622/2008 του Δ´ Τμήματος.
Συνταγματική η μεταφορά στα ΤΔΔ κατηγοριών υποθέσεων που αφορούν κανονιστικές πράξεις πλην των προεδρικών διαταγμάτων (πλειοψηφία)
Κατά την έννοια των διατάξεων των παραγράφων 1 περ. α´ και 3 του άρθρου 95 του Συντάγματος, είναι επιτρεπτή, κατ’αρχήν, η μεταφορά στα ΤΔΔ και κατηγοριών υποθέσεων που αφορούν κανονιστικές πράξεις, δεδομένου ότι η διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 95, σε αντιστοιχία με εκείνη της παρ. 1 περ. α´, δεν διακρίνει μεταξύ ατομικών και κανονιστικών πράξεων. Ούτε άλλωστε, μπορεί να θεωρηθεί ότι, κατά την έννοια της συνταγματικής αυτής διατάξεως, αποκλείεται η μεταφορά των εν λόγω διαφορών με βάση τα κριτήρια της φύσεως ή της σπουδαιότητας, διότι αν ο συνταγματικός νομοθέτης ήθελε να εξαιρέσει από την υπαγωγή στα ΤΔΔ ολόκληρη την κατηγορία των διαφορών αυτών, ανεξάρτητα από το ουσιαστικό περιεχόμενο της εκάστοτε κανονιστικής ρύθμισης, προφανώς θα όριζε ότι μπορεί να υπάγονται μόνον κατηγορίες υποθέσεων που αφορούν ατομικές πράξεις. Δεν επιτρέπεται πάντως η μεταφορά στα ΤΔΔ δικαστήρια διαφορών που προκύπτουν από την προσβολή των κανονιστικών διαταγμάτων τα οποία, σύμφωνα με το άρθρο 95 παρ. 1 περ. δ του Συντάγματος, υπόκεινται στην προηγούμενη επεξεργασία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Και τούτο διότι προδήλως δεν είναι, κατά το Σύνταγμα, νοητός ο ευθύς, από κατώτερα διοικητικά δικαστήρια, δικαστικός έλεγχος των πράξεων αυτών, για τη νομιμότητα των οποίων έχει προηγηθεί γνώμη του ανωτάτου διοικητικού δικαστηρίου.
Μειοψηφία (συνταγματικώς ανεπίτρεπτη η μεταφορά στα ΤΔΔ υποθέσεων που αφορούν κανονιστικές πράξεις)
Στα ΤΔΔ μπορεί, κατά την έννοια του άρθρου 95 παράγραφος 3 του Συντάγματος, να ανατεθεί μόνον ειδική αρμοδιότητα, για συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων, των οποίων η φύση και η σπουδαιότητα δεν επιβάλλει την εκδίκασή τους από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Επομένως, δεν επιτρέπεται η ανάθεση εκδίκασης στα ΤΔΔ κατηγοριών διαφορών, που η «φύση» και η «σπουδαιότητά» τους επιβάλλει την αποκλειστική επ’ αυτών αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας. Τα κριτήρια αυτά ευρίσκουν την πλήρη, κατά την έννοια της εν λόγω συνταγματικής διάταξης, εφαρμογή τους στην περίπτωση των κανονιστικών διοικητικών πράξεων. Η μεν φύση, λόγω του χαρακτήρα των κανονιστικών διοικητικών πράξεων ως ουσιαστικών νόμων, που τις διακρίνει από τις λοιπές διοικητικές πράξεις (άλλωστε, το υπό την ανωτέρω έννοια συνταγματικό κριτήριο της φύσης της πράξεως ευρίσκει την κατά κυριολεξία εφαρμογή του μόνο στην περίπτωση των κανονιστικών διοικητικών πράξεων). Η δε σπουδαιότητα έγκειται στην ιδιαίτερη σημασία που εξ ορισμού προσλαμβάνουν οι διαφορές αυτές λόγω ακριβώς της ευθείας προσβολής κανόνων δικαίου. Η ευθεία κρίση επί της νομιμότητος κανόνων δικαίου πρέπει να συγκεντρώνεται στο ανώτατο δικαστήριο, προκειμένου να επιλύονται ενιαίως στο επίπεδο αυτό οι σχετικές αμφισβητήσεις και να καθίσταται έτσι βέβαιος και εφικτός από το εκάστοτε αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο ο έλεγχος της νομιμότητος των ατομικών πράξεων, που στηρίζονται στους εν λόγω κανόνες δικαίου. Άλλωστε, και ιστορικά, από το έτος 1977, οπότε, με τον ν. 702/1977, έλαβε χώρα η πρώτη υπαγωγή υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητος του Συμβουλίου της Επικρατείας στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, αλλά και σε όλα τα εφεξής συναφή αμιγώς δικονομικά νομοθετήματα (ν. 2721/1999, ν. 2944/2001, ν. 3068/2002, ν. 3659/2008, ν. 3900/2010), οι μεταφερόμενες υποθέσεις αφορούν ατομικές και όχι κανονιστικές πράξεις. Σε κάθε δε περίπτωση, η λύση αυτή έχει και το, ουσιώδες για δικονομικά ζητήματα, πλεονέκτημα της σχετικής σαφήνειας, αφού τόσο ο νομοθέτης όσο και οι ενδιαφερόμενοι να προσφύγουν σε διοικητικό δικαστήριο θα γνωρίζουν ότι αυτή τουλάχιστον η κατηγορία διαφορών υπάγεται οπωσδήποτε στο ανώτατο δικαστήριο. Συνεπώς, κατά την έννοια της εν λόγω συνταγματικής διατάξεως, δεν είναι επιτρεπτή η υπαγωγή διαφορών από την προσβολή κανονιστικών πράξεων στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια.
Συνταγματικώς ανεπίτρεπτη η μεταφορά υποθέσεων, ως ακυρωτικών διαφορών, από την προσβολή των κανονιστικών πράξεων των ΑΔΔ
Ως προς τις διαφορές που ανακύπτουν, ειδικώτερα, από την απευθείας προσβολή των κανονιστικών πράξεων της Ε.Ε.Τ.Τ., η διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 67 του Ν. 3431/2006 αντίκειται στις διατάξεις των παραγράφων 1 περ. α´ και 3 του άρθρου 95 του Συντάγματος όχι μόνον καθ’ ό μέρος προβλέπει την μετατροπή των διαφορών αυτών από ακυρωτικές σε διαφορές ουσίας, αλλά και καθ’ ο μέρος προβλέπει την μεταφορά των σχετικών υποθέσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στο Διοικητικό Εφετείο Αθηνών. Τούτο, διότι με τις κανονιστικές αυτές πράξεις, που προέρχονται από ανεξάρτητη διοικητική αρχή με αρμοδιότητα σε όλη την επικράτεια, ρυθμίζονται εξ ορισμού ζητήματα, διεπόμενα από εσωτερικό και το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως περί απελευθέρωσης και ρύθμισης αγορών και υπηρεσιών σε τομείς καθολικού ενδιαφέροντος, με ιδιαιτέρως σημαντικό οικονομικό αντικείμενο, δηλαδή ζητήματα που παράγουν διαφορές, η σπουδαιότητα των οποίων επιβάλλει την αποκλειστική επ’ αυτών αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Η προσβαλλομένη απόφαση της Ε.Ε.Τ.Τ. περιέχει γενικές και αφηρημένες ρυθμίσεις που αφορούν στην διαχείριση και στην εκχώρηση ονομάτων χώρου (domain names) με κατάληξη .gr και έχει, συνεπώς, κανονιστικό χαρακτήρα· το γεγονός δε ότι ορισμένες από τις ρυθμίσεις αυτές έχουν εφαρμογή και επί των δραστηριοτήτων της αιτούσης εταιρείας, δεν συνεπάγεται ότι η εν λόγω απόφαση αποτελεί, ως προς αυτήν, ατομική διοικητική πράξη, όπως, αβασίμως, ισχυρίζεται με το υπόμνημά της, επικαλουμένη, προς τούτο, ότι ήταν η μόνη επιχείρηση η οποία, μέχρι την έκδοση της προσβαλλομένης, ασκούσε ορισμένες από τις ήδη ρυθμιζόμενες με την προσβαλλομένη απόφαση δραστηριότητες. Μετά την επίλυση του παραπεμφθέντος ζητήματος της συνταγματικότητος της παρ. 1 του άρθρου 67 του Ν. 3431/2006, το κρινόμενο ένδικο βοήθημα, στρεφόμενο κατά κανονιστικής απόφασης της Ε.Ε.Τ.Τ., παραδεκτώς ασκείται ως αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Μειοψηφία (συνταγματικώς επιτρεπτή η μεταφορά υποθέσεων, ως ακυρωτικών διαφορών, από την προσβολή των κανονιστικών πράξεων των ΑΔΔ)
Ο κανονιστικός χαρακτήρας των πράξεων τούτων δεν αποτελεί, καθ’ εαυτόν, στοιχείο, το οποίο, αναγόμενο στη φύση ή τη σπουδαιότητα αυτών, αποκλείει την δυνατότητα υπαγωγής των διαφορών που γεννώνται από αυτές στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Διοικητικού Εφετείου. Εξ άλλου, ούτε το γεγονός ότι πρόκειται για πράξεις ανεξάρτητης διοικητικής αρχής αποκλείει, κατά τις διατάξεις του άρθρου 95 του Συντάγματος, την ανωτέρω δυνατότητα· διότι, εξαιρουμένης της περίπτωσης των κανονιστικών πράξεων (διαταγμάτων) του Προέδρου της Δημοκρατίας, το κριτήριο του οργάνου δεν αποτελεί, καθ’ εαυτό, στοιχείο το οποίο, αναγόμενο στη φύση ή στη σπουδαιότητα της πράξεως, μπορεί να αποκλείει, κατά το Σύνταγμα, τη δυνατότητα προσβολής της ενώπιον των τακτικών δικαστηρίων. Εν όψει δε τούτου, δεν είναι κρίσιμο, εν προκειμένω, ούτε το ειδικώτερο ζήτημα αν το όργανο που εκδίδει την πράξη έχει αρμοδιότητα που εκτείνεται στο σύνολο της επικρατείας ή σε μέρος αυτής. Τέλος, οι κανονιστικές πράξεις της Ε.Ε.Τ.Τ., εν όψει του ειδικωτέρου αντικειμένου κρατικής δράσης που ανατίθεται σ’ αυτήν («έλεγχος και ρύθμιση του τομέα των τηλεπικοινωνιών και εποπτεία της τηλεπικοινωνιακής αγοράς» κατά το άρθρο 3 παρ. 1 του Ν. 2867/2000, «έλεγχος, ρύθμιση και εποπτεία των ηλεκτρονικών επικοινωνιών» κατά το άρθρο 6 παρ. 1 του Ν. 3431/2006), δεν εμφανίζουν, εν σχέσει τουλάχιστον προς τις κανονιστικές πράξεις που ανάγονται σε πλήθος άλλων τομέων κρατικής δράσης (άμυνα, παιδεία, φορολογία, διεθνείς σχέσεις κ.λπ.), ιδιαίτερη σπουδαιότητα που να αποκλείει, κατά το Σύνταγμα, την δυνατότητα εκδικάσεως των σχετικών αιτήσεων ακύρωσης από το Διοικητικό Εφετείο. Αντιθέτως, οι εν λόγω κανονιστικές πράξεις αφορούν σε έναν περιορισμένο και εντελώς εξειδικευμένο τομέα κρατικής δράσης, ρυθμίζουν δε ζητήματα εξόχως τεχνικού χαρακτήρος (από την άποψη τόσον της τεχνολογίας όσον και της οικονομικής επιστήμης), τα οποία – ακριβώς λόγω του χαρακτήρος τους αυτού – επιτρέπεται, κατά το άρθρο 43 παρ. 2 εδ. β´ του Συντάγματος, να ρυθμίζονται κανονιστικώς με πράξεις ήσσοντος τυπικής ισχύος, εν όψει δε του εν λόγω εξόχως τεχνικού χαρακτήρος των ζητημάτων τούτων, δεν είναι κρίσιμο κατά το Σύνταγμα, για την κατανόηση και αξιολόγηση αυτών και, εντεύθεν, για την επίλυση των σχετικών διαφορών, το ζήτημα του αρμοδίου για την εκδίκαση αυτών διοικητικού δικαστηρίου, ώστε να αποκλείεται η δυνατότητα μεταβιβάσεως των σχετικών ακυρωτικών υποθέσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στο Διοικητικό Εφετείο Αθηνών.
ΙΙΙ. ΣτΕ Ολ 693/2013
Προσβαλλόμενη πράξη
Η υπ’ αρ. 304/34/23.1.2004 απόφαση της Ε.Ε.Τ.Τ., με τίτλο «Υιοθέτηση τροποποιήσεων/βελτιωτικών επεμβάσεων στο κοστολογικό σύστημα του ΟΤΕ (Μεθοδολογία ΠΚΚ- ΙΚ, Μεθοδολογία ΜΜΕΚ-ΤΚ, λογιστικός διαχωρισμός», κατά το μέρος της (άρθρο 1), με το οποίο εγκρίνονται τροποποιήσεις και βελτιωτικές παρεμβάσεις στο κοστολογικό σύστημα του ΟΤΕ, όπως αυτό είχε εγκριθεί με προηγούμενες αποφάσεις της ΕΕΤΤ (υπ’ αρ. 210/10/2001, 243/29/2002, 252/67/2002, 266/95/2002 αποφάσεις). Με την προσβαλλομένη πράξη καλείται ο Ο.Τ.Ε. να προβεί σε κάθε ενδεδειγμένη ενέργεια συμμόρφωσης, ιδίως δε να υλοποιήσει αμέσως τις τροποποιήσεις και βελτιώσεις του κοστολογικού του συστήματος που περιλαμβάνονται στο Παράρτημα της προσβαλλομένης, ώστε να ληφθούν υπόψη κατά την έκδοση των αποτελεσμάτων του, τα οποία επρόκειτο να υποβληθούν στην ΕΕΤΤ για τον κοστολογικό έλεγχο του έτους 2004 με βάση απολογιστικά στοιχεία του έτους 2002. Η προσβαλλόμενη πράξη έχει, κατά το ως άνω προσβαλλόμενο μέρος της, ατομικό χαρακτήρα. (παραπεμπτική απόφαση ΣτΕ 1630/2008, Δ΄ Τμήματος)
Συνταγματική η μεταφορά της υπόθεσης ως διαφοράς ουσίας στο ΔΕφΑθ (πλειοψηφία)
Με τις διατάξεις των Οδηγιών 90/387/ΕΟΚ, 92/44/ΕΟΚ, 97/33/ΕΚ και 98/10/ΕΚ και τις σχετικές διατάξεις μεταφοράς τους στο εσωτερικό δίκαιο, κατ’ εφαρμογή των οποίων εκδόθηκε η προσβαλλομένη πράξη, επιδιώκεται να διασφαλιστεί ότι οι τηλεπικοινωνιακοί οργανισμοί με σημαντική ισχύ στην οικεία αγορά θα διαμορφώνουν τα τιμολόγιά τους (για τη σταθερή τηλεφωνία, τις μισθωμένες γραμμές και τη διασύνδεση) τηρώντας τις αρχές της κοστοστρέφειας (προσανατολισμού προς το κόστος) και της διαφάνειας, ώστε να επιτυγχάνονται αφ’ ενός μεν συνθήκες υγιούς ανταγωνισμού μεταξύ ομοειδών επιχειρήσεων, αφ’ ετέρου δε η διαθεσιμότητα ορισμένων βασικών υπηρεσιών στο καταναλωτικό κοινό σε προσιτές τιμές. Προκειμένου να εξασφαλιστούν οι στόχοι αυτοί, οι τηλεπικοινωνιακοί οργανισμοί βαρύνονται με την υποχρέωση να διαμορφώνουν κατάλληλα τα κοστολογικά τους συστήματα, ώστε αυτά να ανταποκρίνονται στις αρχές της κοστοστρεφούς και διαφανούς τιμολόγησης των υπηρεσιών τους, φέροντας, μάλιστα, σε ορισμένες περιπτώσεις, το βάρος της απόδειξης ότι τα τέλη που επιβάλλουν υπολογίζονται βάσει του πραγματικού κόστους, συμπεριλαμβανομένου ενός λογικού ποσοστού απόδοσης της επένδυσης, καθώς και την υποχρέωση διαχωρισμού των λογαριασμών τους για ορισμένες δραστηριότητες (στον τομέα της διασύνδεσης), ώστε να εντοπίζονται όλα τα σχετικά στοιχεία κόστους και εσόδων τους. Παραλλήλως, με τις προαναφερθείσες διατάξεις καθιερώνεται ευρεία ελεγκτική και ρυθμιστική εξουσία των εθνικών ρυθμιστικών αρχών, στις οποίες έχει ανατεθεί η αρμοδιότητα ελέγχου των λογιστικών συστημάτων κοστολόγησης των υπηρεσιών των ως άνω τηλεπικοινωνιακών οργανισμών. Οι αρχές αυτές, στο πλαίσιο της ελεγκτικής αυτής αρμοδιότητάς τους, αλλά και της εξουσίας τους να διασφαλίζουν τους στόχους της διαφανούς και κοστοστρεφούς τιμολόγησης των ελεγχομένων υπηρεσιών, όχι μόνο μπορούν να πληροφορούνται τις λεπτομέρειες των κοστολογικών συστημάτων, αλλά και να υποδεικνύουν στους υπόχρεους οργανισμούς τροποποιήσεις των συστημάτων αυτών, με στόχο την προσαρμογή τους προς τις προαναφερθείσες αρχές κοστοστρεφούς και διαφανούς τιμολόγησης. Προς την κατεύθυνση αυτή, η Ε.Ε.Τ.Τ. εξέδωσε τις εξής πράξεις: α) «Κανονισμό Αρχών Κοστολόγησης και Τιμολόγησης», με τον οποίο καθόρισε συγκεκριμένα πρότυπα συστήματα κοστολογήσεως για τις υπηρεσίες προσβάσεως και χρήσης του Τοπικού Βρόχου, για τις Μισθωμένες Γραμμές και για τη Διασύνδεση, με αποδέκτες τους οργανισμούς που έχουν καθορισθεί από την Ε.Ε.Τ.Τ. ως έχοντες σημαντική ισχύ στις αντίστοιχες αγορές, και β) «Κανονισμό Διαδικασιών Ελέγχου και Υποχρεώσεις Δημοσιότητας Τιμολογίων Παρόχων Τηλεπικοινωνιακών Υπηρεσιών ή/και Δικτύων», με τον οποίο θεσπίσθηκε διαδικασία ετήσιου ελέγχου των τιμολογίων των τηλεπικοινωνιακών οργανισμών, οι οποίοι κατέχουν σημαντική θέση στην αγορά, για τις προσφερόμενες από αυτούς τηλεπικοινωνιακές υπηρεσίες. Υπό το ανωτέρω σύστημα ρυθμίσεων, κύριο γνώρισμα του οποίου είναι η ευθεία από τις διατάξεις της νομοθεσίας πρόβλεψη όχι μόνον των αρχών που πρέπει να διέπουν την κοστολόγηση των τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών (κοστοστρέφεια – διαφάνεια), αλλά και η θέσπιση συγκεκριμένων κοστολογικών μεθόδων, βάσει των οποίων οι τηλεπικοινωνιακοί οργανισμοί οφείλουν να κοστολογούν και να τιμολογούν τις παρεχόμενες υπηρεσίες τους, οι υποθέσεις που αναφέρονται στην αρμοδιότητα της Ε.Ε.Τ.Τ. να επιβάλλει, βάσει των διατάξεων του ανωτέρω άρθρου 15 παρ. 3 του ν. 2867/2000, στους οργανισμούς που διαπιστώθηκε ότι παραβιάζουν τους κανόνες κοστολόγησης και τιμολόγησης των παρεχομένων τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών, την υποχρέωση να επιφέρουν συγκεκριμένες τροποποιήσεις στις μεθόδους αυτές, με σκοπό την άρση των παραβάσεων, είναι ήσσονος σημασίας, σύμφωνα με την ανωτέρω έννοια των άρθρων 94 παρ. 1 και 95 παρ. 1 και 3 του Συντάγματος.
Συνεπώς, η μεταφορά της εν λόγω κατηγορίας υποθέσεων στο Διοικητικό Εφετείο Αθηνών, με το άρθρο 67 παρ. 1 του ν. 3431/2006, κείται εντός των ορίων της συνταγματικώς θεμιτής δράσης του νομοθέτη. Εξ άλλου, οι διαφορές αυτές επιτρεπτώς, με το ίδιο άρθρο 67 παρ. 1 του ν. 3431/2006, μεταφέρονται ως ουσιαστικές και όχι ως ακυρωτικές, διότι η Ε.Ε.Τ.Τ., εφ’ όσον διαπιστώσει παράβαση των οικείων διατάξεων, οφείλει να επιβάλει στον παραβάτη την άρση των παραβάσεων, για την έκδοση δε της σχετικής πράξεως αρκεί η διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών που στοιχειοθετούν την επίμαχη παράβαση.
1η Μειοψηφία (συνταγματικώς ανεπίτρεπτη η μεταφορά των υποθέσεων στο ΔΕφΑθ και η μετατροπή τους σε διοικητικές διαφορές ουσίας)
Δεν είναι, κατά την έννοια των ως άνω συνταγματικών διατάξεων, όπως ερμηνεύθηκαν στις προηγούμενες σκέψεις, επιτρεπτή η μεταφορά της κατηγορίας αυτής υποθέσεων στο διοικητικό εφετείο, ούτε η μετατροπή τους σε διοικητικές διαφορές ουσίας. Τούτο, διότι με τις πράξεις αυτές, που προέρχονται από ανεξάρτητη διοικητική αρχή με αρμοδιότητα σε όλη την επικράτεια, ρυθμίζονται εξ ορισμού ζητήματα απελευθέρωσης και ρύθμισης αγορών και υπηρεσιών σε τομείς καθολικού ενδιαφέροντος, με ιδιαιτέρως σημαντικό οικονομικό αντικείμενο, διεπόμενα από εσωτερικό και ενωσιακό δίκαιο, δηλαδή ζητήματα που παράγουν διαφορές, η σπουδαιότητα των οποίων επιβάλλει την αποκλειστική επ’ αυτών ακυρωτική αρμοδιότητα του ΣτΕ. Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι το εφαρμοζόμενο νομοθετικό καθεστώς φαίνεται να προδιαγράφει τις αρχές που διέπουν την κοστολόγηση των τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών των οργανισμών που έχουν σημαντική ισχύ στην αγορά και να θεσπίζει συγκεκριμένες κοστολογικές μεθόδους. Πρώτον μεν διότι οι αρχές αυτές (προσανατολισμός προς το κόστος, διαφάνεια) είναι εξ ορισμού ασαφείς και δυσπροσδιόριστες, με συνέπεια η βασική εν προκειμένω πράξη της διαδικασίας να είναι η κατά περίπτωση διενεργούμενη υπαγωγή στην έννοια του νόμου, που απαιτεί σύνθετες και πολύπλοκες εκτιμήσεις, και όχι η αφηρημένη θέσπιση των αρχών. Δεύτερον, διότι και με την εκδοχή ακόμη ότι η υπαγωγή θα ήταν εντελώς δέσμια, οι σχετικές πράξεις, που άλλωστε είναι αριθμητικώς ελάχιστες, έχουν διαρκείς και σημαντικότατες συνέπειες στον τομέα αυτό της αγοράς, καθώς και μεγάλο οικονομικό αντίκτυπο. Και τρίτον, διότι οι πράξεις αυτές έχουν οικονομικό αντίκτυπο όχι μόνον στις αποδέκτριες επιχειρήσεις, αλλά και στους ενδιάμεσους παρόχους και σε όλους τους καταναλωτές τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών, επηρεάζοντας, εν όψει του ότι αφορούν την διαθεσιμότητα ορισμένων βασικών υπηρεσιών στο καταναλωτικό κοινό, στοιχεία απτόμενα της καθολικότητος της υπηρεσίας. Συνεπώς, από τη φύση τους και μόνο από το στοιχείο αυτό, οι σχετικές πράξεις δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν ως ήσσονος σημασίας. Εξ άλλου, η εν προκειμένω άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας, εν όψει των χαρακτηριστικών των σχετικών πράξεων και ιδίως του πολύπλοκου χαρακτήρα των εν προκειμένω θεσπιζομένων από την ανεξάρτητη αρχή μεθόδων κοστολόγηςη, θα οδηγούσε, κατ’ ουσία, σε απαγορευόμενη υπεισέλευση της δικαστικής εξουσίας σε ουσιαστικές τεχνικές εκτιμήσεις της εκτελεστικής, ενώ, πάντως, η επίλυση των διαφορών αυτών σε ένα στάδιο, το ακυρωτικό ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, θα οδηγούσε σε ταχύτερη επίλυση των σχετικών διαφορών έναντι της επίλυσής τους σε δυο στάδια, δίκης ουσίας και αναιρετικής, με συνέπεια την έγκαιρη άρση της σχετικής αβεβαιότητος, τόσο για τις επιχειρήσεις όσο και για την ΕΕΤΤ, και την απρόσκοπτη λειτουργία του οικείου κλάδου της αγοράς.
2η Μειοψηφία
Δεν είναι κατά το Σύνταγμα επιτρεπτή η μετατροπή των διαφορών που ανήκουν στην προαναφερόμενη κατηγορία σε διοικητικές διαφορές ουσίας ούτε η μεταφορά τους στα διοικητικά δικαστήρια ως ακυρωτικών διαφορών αφενός διότι η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας στις υποθέσεις αυτές, ενόψει του αντικειμένου τους που συνίσταται σε κοστολόγηση των τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών των οργανισμών, οι οποίοι έχουν σημαντική ισχύ στην αγορά, συνεπάγεται ανεπίτρεπτη υπεισέλευση της δικαστικής εξουσίας στην εκτελεστική και αφετέρου λόγω της σπουδαιότητας των εν λόγω υποθέσεων που αφορούν ουσιώδη όρο για την χρήση βασικής υπηρεσίας.