Στο ενδέκατο μάθημα των Ειδικών Θεμάτων Εμβάθυνσης Δημοσίου Δικαίου (17-12-2013) θα εξετάσουμε την πρόσφατη απόφαση ΣτΕ 1422.2013 του Συμβουλίου της Επικρατείας, με την οποία το Δικαστήριο αναβάλλει την έκδοση οριστικής απόφασης προκειμένου να προβεί η Διοίκηση, εντός της προθεσμίας που της τάσσει με την αναβλητική απόφαση, στις ενέργειες που αναλυτικά διαλαμβάνονται στο σκεπτικό, ενώ η υπόθεση παραμένει κατά τα αντίστοιχα κεφάλαια υπό διάσκεψη. Για να αποφευχθεί, δηλαδή, η ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης, εφόσον πρόκειται για πλημμέλεια που μπορεί να καλυφθεί εκ των υστέρων, ο ακυρωτικός δικαστής επιβάλλει στη Διοίκηση την υποχρέωση να συμπληρώσει την προσβαλλόμενη ρύθμιση εντός προθεσμίας που της τάσσει με την απόφασή του. Στο ίδιο πνεύμα και η ΣτΕ 1941.2013. Πρόκειται για εξέλιξη του obiter dictum των δύο αποφάσεων του Ε΄ Τμήματος ΣτΕ 4537.2011 (σκέψη 20), ΣτΕ 4538/2011, χωρίς νομοθετική πρόβλεψη της σχετικής εξουσίας του δικαστή. Σκοπός της νομολογίας αυτής είναι η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας του ακυρωτικού ελέγχου και η οικονομία δικών.
Η ανάλυση θα στηριχθεί στο ακόλουθο διάγραμμα.
Διάγραμμα
Προσβαλλόμενη πράξη
Η υπ’ αριθμ. 49828/απόφαση της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης (Β΄ 2464/3.12.2008), με την οποία εγκρίθηκε το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας και η σχετικώς εκπονηθείσα στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η πράξη αυτή προσβάλλεται κατά το μέρος που αφορά ρυθμίσεις οι οποίες περιέχονται στα άρθρα 6 και 10 του πιο πάνω Ειδικού Πλαισίου.
Εφαρμοστέες διατάξεις
Άρθρο 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος
Με τις διατάξεις του Συντάγματος, ιδίως με το άρθρο 24 παρ. 1 και 6, το φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλλον έχει αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό. Τα αρμόδια όργανα του Κράτους οφείλουν να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για την αποτελεσματική διαφύλαξη του αγαθού αυτού και, ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά, μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα. Κατά τη λήψη των ανωτέρω μέτρων, τα όργανα της νομοθετικής και εκτελεστικής λειτουργίας οφείλουν να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες, αναγόμενους στο γενικότερο εθνικό και δημόσιο συμφέρον, η επιδίωξη όμως των σκοπών αυτών και η στάθμιση των προστατευόμενων αντίστοιχων εννόμων αγαθών πρέπει να συμπορεύεται προς την υποχρέωση της Πολιτείας να μεριμνά για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη. Περαιτέρω, από τις διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1 και 2, 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος συνάγεται ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός, ο οποίος αποτελεί τη χωρική έκφραση των προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης, ανήκει στην αρμοδιότητα του κράτους, το οποίο υποχρεούται, σύμφωνα με τις αρχές και τα πορίσματα της επιστήμης της χωροταξίας, να λαμβάνει τα αναγκαία για τον ορθολογικό χωροταξικό σχεδιασμό μέτρα, προκειμένου να διασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος, οι κατά το δυνατόν βέλτιστοι όροι διαβίωσης του πληθυσμού και η οικονομική ανάπτυξη σύμφωνα με την αρχή της αειφορίας. Εντός του πλαισίου αυτού, ουσιώδης συντελεστής για τη βιώσιμη ανάπτυξη και, κατά μείζονα λόγο, για την προστασία των ευαίσθητων οικοσυστημάτων, των οποίων η οικιστική και εν γένει οικονομική ανάπτυξη πρέπει να συνδέεται με τη διατήρηση του χαρακτήρα τους και του ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος και να μην παραβιάζει τη φέρουσα ικανότητά τους, είναι τα χωροταξικά σχέδια, με τα οποία τίθενται, με βάση την ανάλυση των δεδομένων και την πρόγνωση των μελλοντικών εξελίξεων, οι μακροπρόθεσμοι στόχοι της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης και ρυθμίζεται, μεταξύ άλλων, το πλαίσιο για τη διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών, των περιοχών ασκήσεως παραγωγικών δραστηριοτήτων και των ελεύθερων χώρων στις εκτός σχεδίου περιοχές (ΣτΕ Ολ 3920/2010, 3396-7/2010, 3037/2008, 705/2006, 1569/2005).
Νόμος 2742/1999
α) Χωροταξικός σχεδιασμός και στόχοι αυτού
Σύμφωνα με τον Ν. 2742/1999, ο χωροταξικός σχεδιασμός αποσκοπεί να συμβάλει «α. Στην προστασία και αποκατάσταση του περιβάλλοντος, στη διατήρηση των οικολογικών και πολιτισμικών αποθεμάτων και στην προβολή και ανάδειξη των συγκριτικών γεωγραφικών, φυσικών, παραγωγικών και πολιτιστικών πλεονεκτημάτων της χώρας. β. Στην ενίσχυση της διαρκούς και ισόρροπης οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης της χώρας και της ανταγωνιστικής παρουσίας της στον ευρύτερο ευρωπαϊκό, μεσογειακό και βαλκανικό της περίγυρο. γ. Στη στήριξη της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής στο σύνολο του εθνικού χώρου …» (άρθρο 2 παρ. 1). Για την εκπλήρωση των στόχων αυτών, κατά την κατάρτιση των χωροταξικών πλαισίων και λοιπών σχεδίων πρέπει να λαμβάνονται ιδίως υπόψη οι ακόλουθες αρχές: «α. Η εξασφάλιση ισάξιων όρων διαβίωσης και ευκαιριών παραγωγικής απασχόλησης των πολιτών σε όλες τις περιφέρειες της χώρας … β. Η αναβάθμιση της ποιότητας ζωής των πολιτών και η βελτίωση των υποδομών … γ. Η διατήρηση, ενίσχυση και ανάδειξη της οικιστικής και παραγωγικής πολυμορφίας, καθώς και της φυσικής ποικιλότητας στις αστικές και περιαστικές περιοχές, αλλά και στην ύπαιθρο και ιδιαίτερα στις παράκτιες, νησιωτικές και ορεινές περιοχές, καθώς και στις περιοχές που παρουσιάζουν αυξημένη βιομηχανική και τουριστική ανάπτυξη. δ. Η εξασφάλιση ισόρροπης σχέσης μεταξύ του αστικού, περιαστικού και αγροτικού χώρου … ε. Η κοινωνική, οικονομική, περιβαλλοντική και πολιτισμική αναζωογόνηση των μητροπολιτικών κέντρων, των πόλεων και των ευρύτερων περιαστικών περιοχών τους … στ. Η ολοκληρωμένη ανάπτυξη, ανάδειξη και προστασία των νησιών, των ορεινών και των παραμεθόριων περιοχών της χώρας και ιδιαίτερα η ενίσχυση του δημογραφικού και πληθυσμιακού τους ισοζυγίου, η διατήρηση και ενθάρρυνση των παραδοσιακών παραγωγικών κλάδων τους και της παραγωγικής πολυμορφίας τους … καθώς και η προστασία των φυσικών και πολιτιστικών τους πόρων. ζ. Η συστηματική προστασία, αποκατάσταση, διατήρηση και ανάδειξη των περιοχών, οικισμών, τοπίων που διαθέτουν στοιχεία φυσικής, πολιτιστικής και αρχιτεκτονικής κληρονομιάς. η. Η συντήρηση, αποκατάσταση και ολοκληρωμένη διαχείριση των δασών των αναδασωτέων περιοχών και των αγροτικών εκτάσεων. θ. Η ορθολογική αξιοποίηση και η ολοκληρωμένη διαχείριση των υδάτινων πόρων. ι. Ο συντονισμός των δημόσιων προγραμμάτων και έργων που έχουν χωροταξικές επιπτώσεις …» (άρθρο 2 παρ. 2).
β) Μέσα χωροταξικού σχεδιασμού
αα. Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού
Μέσα χωροταξικού σχεδιασμού είναι το γενικό, τα ειδικά και τα περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης (βλ. άρθρα 6, 7, 8). Το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού αποτελεί σύνολο κειμένων ή και διαγραμμάτων, στο οποίο καταγράφονται και αξιολογούνται οι παράγοντες που επηρεάζουν την μακροπρόθεσμη χωρική ανάπτυξη και διάρθρωση του εθνικού χώρου, αποτιμώνται οι χωρικές επιπτώσεις των διεθνών, ευρωπαϊκών και εθνικών πολιτικών, προσδιορίζονται, με προοπτική 15 ετών, οι βασικές προτεραιότητες και οι στρατηγικές κατευθύνσεις για την χωρική ανάπτυξη και την αειφόρο οργάνωση του εθνικού χώρου (άρθρο 6 παρ. 1). Το Πλαίσιο αυτό εγκρίνεται από την Ολομέλεια της Βουλής (άρθρο 6 παρ. 3), οι δε κατευθύνσεις του εξειδικεύονται ή συμπληρώνονται με τα Ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού.
ββ. Ειδικά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης
Με τις διατάξεις του άρθρου 7 προβλέφθηκαν τα ειδικά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης ως στρατηγικού χαρακτήρα μέσα χωροταξικού σχεδιασμού, που εξειδικεύουν και συμπληρώνουν τις κατευθύνσεις του γενικού πλαισίου, είτε σε τομεακό επίπεδο, είτε σε ειδικές περιοχές του εθνικού χώρου. Αντικείμενο των ειδικών πλαισίων αποτελεί, ειδικότερα, η χωρική διάρθρωση ορισμένων κλάδων παραγωγικών δραστηριοτήτων εθνικής σημασίας, δικτύων και υπηρεσιών τεχνικής, κοινωνικής και διοικητικής υποδομής εθνικού ενδιαφέροντος με εξαίρεση τηλεπικοινωνιακά δίκτυα και υπηρεσίες, των παράκτιων και νησιωτικών περιοχών, των ορεινών και προβληματικών ζωνών, των περιοχών που υπάγονται σε διεθνείς ή ευρωπαϊκές συμβάσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, καθώς και άλλων ενοτήτων του εθνικού χώρου, που παρουσιάζουν κρίσιμα περιβαλλοντικά, αναπτυξιακά και κοινωνικά προβλήματα (παρ. 1)….. Προς τον σκοπό της λειτουργικής σύνδεσης και εναρμόνισης των τομεακών πολιτικών προς τους επιμέρους στόχους και προτεραιότητες του γενικού εθνικού χωροταξικού σχεδιασμού, ορίζεται, περαιτέρω, ότι τα ειδικά πλαίσια καταρτίζονται από το Υπουργείο Περιβάλλοντος, σε συνεργασία με τα κατά περίπτωση αρμόδια Υπουργεία και λοιπούς αρμόδιους οργανισμούς, εγκρίνονται δε με αποφάσεις της κατ’ άρθρο 3 του ίδιου ν. 2742/1999 Επιτροπής Συντονισμού του Κυβερνητικού Έργου, οι οποίες λαμβάνονται κατόπιν γνώμης του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού (παρ. 3 και 4). Σύμφωνα με διατάξεις, του εν λόγω άρθρου 7, τα ειδικά πλαίσια αναθεωρούνται ανά πενταετία βάσει της διαδικασίας που προβλέπεται για την έγκρισή τους, εφόσον από την αξιολόγηση των βασικών επιλογών, προτεραιοτήτων και κατευθύνσεών τους, προκύπτει ανάγκη αναθεώρησής τους. Κατ’ εξαίρεση, είναι δυνατή και η εντός του χρονικού αυτού διαστήματος τροποποίησή τους… (παρ. 5).
γγ. Περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης
Με τις διατάξεις του άρθρου 8 προβλέπονται, περαιτέρω, τα περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης, με τα οποία επιδιώκεται η προώθηση της αειφόρου, ισόρροπης και διαρκούς ανάπτυξης των επιμέρους περιφερειών της χώρας, σύμφωνα με τις φυσικές, οικονομικές και κοινωνικές τους ιδιαιτερότητες. Στα περιφερειακά πλαίσια, τα οποία καταρτίζονται για κάθε περιφέρεια της χώρας, καταγράφεται και αξιολογείται η θέση εκάστης εξ αυτών στον εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνή χώρο, οι λειτουργίες διαπεριφερειακού χαρακτήρα, τις οποίες έχει ή μπορεί να αναπτύξει η περιφέρεια, και οι παράγοντες που επηρεάζουν τη μακροπρόθεσμη ανάπτυξή της, αποτιμώνται οι χωρικές επιπτώσεις των ευρωπαϊκών, εθνικών και περιφερειακών πολιτικών και προγραμμάτων και προσδιορίζονται, με προοπτική δεκαπενταετίας, οι βασικές προτεραιότητες και οι στρατηγικές επιλογές για την ολοκληρωμένη και αειφόρο ανάπτυξή της. Στα περιφερειακά πλαίσια περιλαμβάνονται, επιπλέον, οι κατευθύνσεις και τα προγραμματικά πλαίσια για τη χωροθέτηση των βασικών παραγωγικών δραστηριοτήτων του πρωτογενούς, δευτερογενούς και τριτογενούς τομέα και, ιδίως, οι περιοχές που πληρούν τα κριτήρια για να χαρακτηρισθούν ως περιοχές οργανωμένης ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων, καθώς, επίσης, και οι περιοχές που παρουσιάζουν μειονεκτικά χαρακτηριστικά και απαιτούν ειδικές χωρικές παρεμβάσεις. Κατά ρητή πρόβλεψη του νόμου, τα περιφερειακά πλαίσια περιλαμβάνουν, επίσης, τις κατευθύνσεις για την ισόρροπη και αειφόρο διάρθρωση του περιφερειακού οικιστικού δικτύου και τις βασικές προτεραιότητες για την προστασία, τη διατήρηση και την ανάδειξη της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς της περιφέρειας. Προς τον σκοπό του αποτελεσματικότερου συντονισμού των διαδικασιών εκπόνησης του χωροταξικού σχεδιασμού σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο, ορίζεται, περαιτέρω, ότι τα περιφερειακά πλαίσια, τα οποία συνοδεύονται από πρόγραμμα δράσης, εναρμονίζονται προς τις κατευθύνσεις του γενικού και των ειδικών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού, εξειδικεύουν δε και συμπληρώνουν τις βασικές προτεραιότητες και επιλογές τους (παρ. 1 και 2).
δδ. Λοιπά μέσα χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, που εγκρίνονται σε τοπικό επίπεδο
Με τις διατάξεις του άρθρου 9 καθορίσθηκαν οι συνέπειες της έγκρισης των πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης εν σχέσει προς τα λοιπά μέσα χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, που εγκρίνονται σε τοπικό επίπεδο. Ειδικότερα, με τις διατάξεις αυτές καθιερώνεται υποχρέωση εναρμόνισης των εγκρινόμενων, μετά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού ρυθμιστικών σχεδίων, γενικών πολεοδομικών σχεδίων, σχεδίων χωρικής και οικιστικής οργάνωσης ανοικτών πόλεων, σχεδίων ανάπτυξης περιοχών δεύτερης κατοικίας, ζωνών οικιστικού ελέγχου, περιοχών οργανωμένης ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων ή άλλων σχεδίων χρήσεων γης προς τις επιλογές ή κατευθύνσεις των εγκεκριμένων περιφερειακών πλαισίων και, σε περίπτωση που αυτά ελλείπουν, προς τις επιλογές ή κατευθύνσεις του γενικού και των εγκεκριμένων ειδικών χωροταξικών σχεδίων. Κατά ρητή, εξάλλου, πρόβλεψη των ίδιων διατάξεων, μέχρι την έγκριση των ανωτέρω πλαισίων, η εκπόνηση των ρυθμιστικών σχεδίων, των γενικών πολεοδομικών σχεδίων και των λοιπών σχεδίων χρήσεων γης, καθώς και η έκδοση των συναφών κανονιστικών και ατομικών διοικητικών πράξεων, γίνεται κατόπιν συνεκτίμσης των διαθέσιμων στοιχείων του ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού και, ιδίως, αυτών που προκύπτουν από ήδη εκπονηθείσες ή υπό εκπόνηση μελέτες χωροταξικού περιεχομένου (παρ. 1). Η, κατά τα ανωτέρω, υποχρέωση εναρμόνισης επεκτείνεται και στα ήδη εγκεκριμένα κατά την έναρξη ισχύος του ν. 2742/1999 ρυθμιστικά σχέδια, γενικά πολεοδομικά σχέδια και άλλα σχέδια χρήσεων γης, τα οποία, κατά ρητή πρόβλεψη του νόμου, πρέπει να τροποποιούνται ή να αναθεωρούνται καταλλήλως με τη διαδικασία που ορίζεται στις διατάξεις που τα διέπουν (παρ. 2).
Νόμος 3851/2010: Ανανεώσιμες πηγές ενέργειας
Μετά την άσκηση της υπό κρίση αίτησης και προ της συζήτησής της δημοσιεύθηκε ο Ν. 3851/2010, κύριος στόχος του οποίου είναι η επιτάχυνση της υλοποίησης των έργων ηλεκτροπαραγωγής από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, προκειμένου αφενός μεν να μειωθούν οι εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα, αφετέρου δε να επιτευχθεί η ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού της χώρας. Με τις διατάξεις της παραγράφου 3 του άρθρου 8 του νόμου αυτού, με τις οποίες επιδιώχθηκε, ειδικότερα, ο εκσυγχρονισμός της περιβαλλοντικής και της χωροταξικής νομοθεσίας, ώστε να συνεκτιμάται και η ανάγκη αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής, προστέθηκε στην παράγραφο 1 του άρθρου 2 του ν. 2742/1999 περίπτωση δ΄, με την οποία ορίσθηκε ότι μεταξύ των σκοπών του χωροταξικού σχεδιασμού περιλαμβάνεται η προστασία του κλίματος και της ατμόσφαιρας και η προώθηση της ενεργειακής αυτοδυναμίας της χώρας μέσω της αξιοποίησης των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Περαιτέρω, με την παράγραφο 4 του ίδιου άρθρου προστέθηκε στην παράγραφο 2 του άρθρου 2 του ν. 2742/1999 περίπτωση ιβ΄, με την οποία ορίσθηκε ότι, κατά τη σύνταξη των χωροταξικών πλαισίων, πρέπει να συνεκτιμάται και η κατά προτεραιότητα προώθηση των ΑΠΕ, η οποία πρέπει να λαμβάνει χώρα προς το σκοπό της βιώσιμης αξιοποίησης των πηγών του εθνικού πλούτου και συμφώνως προς τις διεθνείς υποχρεώσεις που έχει αναλάβει η χώρα και τις δεσμεύσεις που απορρέουν από τη συμμετοχή της στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Με το άρθρο 9 του ως άνω ν. 3851/2010, ορίσθηκε ότι για την εγκατάσταση σταθμών ηλεκτροπαραγωγής από ΑΠΕ λαμβάνονται υπόψη μόνον εγκεκριμένα χωροταξικά, πολεοδομικά, ρυθμιστικά ή άλλα σχέδια χρήσεων γης και εγκεκριμένες μελέτες που εναρμονίζονται προς το εγκριθέν διά της προσβαλλομένης αποφάσεως ειδικό χωροταξικό πλαίσιο και, εφόσον με αυτά έχει ληφθεί μέριμνα για τη μέγιστη αξιοποίηση του διαθέσιμου ενεργειακού δυναμικού. … Με την παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου προστέθηκε τρίτη παράγραφος στο άρθρο 9 του ν. 2742/1999, με την οποία ορίσθηκε ότι τα εγκεκριμένα περιφερειακά πλαίσια πρέπει να τροποποιούνται ή να αναθεωρούνται προκειμένου να εναρμονίζονται προς τις κατευθύνσεις του γενικού και των ειδικών χωροταξικών πλαισίων. Ειδικώς, στην περίπτωση ήδη εγκριθέντων περιφερειακών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού, ρυθμιστικών σχεδίων, γενικών πολεοδομικών σχεδίων, ζωνών οικιστικού ελέγχου ή άλλων σχεδίων χρήσεων γης, που δεν καλύπτουν επαρκώς τις κατευθύνσεις του ως άνω ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, μέχρι την εναρμόνισή τους προς τις κατευθύνσεις αυτές, η χωροθέτηση των σχετικών έργων «γίνεται με άμεση και αποκλειστική εφαρμογή» του ειδικού πλαισίου.
Νομική δεσμευτικότητα μέσων χωροταξικού σχεδιασμού
Η έγκριση των ειδικών χωροταξικών πλαισίων ανατίθεται σε ένα ευρείας συνθέσεως συλλογικό κυβερνητικό όργανο, εξοπλισμένο με επιτελικού και αποφασιστικού χαρακτήρα αρμοδιότητες χωροταξικού σχεδιασμού, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η χάραξη της εθνικής χωροταξικής πολιτικής και η εποπτεία και αξιολόγηση της εφαρμογής της. Συγκεκριμένα, τα ειδικά χωροταξικά πλαίσια, τα οποία αποτελούν τη γενική πρόταση χωροταξικής οργάνωσης συγκεκριμένων τομέων παραγωγικών δραστηριοτήτων εθνικής σημασίας, που διατυπώνεται μετά από εκτίμηση των βασικών κατευθύνσεων και προτεραιοτήτων της οικονομικής και αναπτυξιακής πολιτικής της χώρας στους συγκεκριμένους τομείς και των προβλεπομένων επιπτώσεών τους στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον, εξειδικεύουν και συμπληρώνουν τις κατευθύνσεις του γενικού πλαισίου, συγκροτούν δε με αυτό ένα συνεκτικό σύνολο γενικών κατευθύνσεων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης σε εθνικό επίπεδο. Ειδικότερα, τα ειδικά χωροταξικά σχέδια, τα οποία αποτελούν, κατά το σύστημα του νόμου, το δεύτερο στάδιο χωροταξικού σχεδιασμού, περιλαμβάνουν, αφενός επιλογές στρατηγικού χαρακτήρα, συναρτώμενες με μακροπρόθεσμες εκτιμήσεις εντασσόμενες στα προγράμματα οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης που εγκρίνονται από την Ολομέλεια της Βουλής κατά το άρθρο 79 παρ. 8 του Συντάγματος, και αφετέρου γενικές κατευθύνσεις και ειδικότερες ρυθμίσεις, συνδεόμενες αρρήκτως με τα ανωτέρω ζητήματα, για τη θέσπιση των οποίων παρέχεται νομοθετική εξουσιοδότηση στο παραπάνω κυβερνητικό όργανο με τις προαναφερόμενες διατάξεις του ν. 2742/1999. Περαιτέρω, νομική δεσμευτικότητα αναπτύσσουν όχι μόνο κατά την έγκριση ρυθμιστικών και γενικών πολεοδομικών σχεδίων και κάθε είδους σχεδίων χρήσεων γης, αλλά και κατά την έκδοση εγκρίσεων και αδειών για την εγκατάσταση και λειτουργία έργων ανάπτυξης των σχετικών παραγωγικών δραστηριοτήτων, τόσο οι γενικές κατευθύνσεις που περιέχονται στα ειδικά χωροταξικά σχέδια, αν και καταλείπουν ευρύτατη ευχέρεια κατά την εφαρμογή τους από τα αρμόδια όργανα της Διοίκησης, όσο και οι ειδικότερες ρυθμίσεις των ειδικών χωροταξικών σχεδίων, κατά τρόπον ώστε να μην ανατρέπονται οι βασικές επιλογές και η συνολική ισορροπία των σχεδίων αυτών. Ενόψει τούτων, οι κατ’ εφαρμογή των ανωτέρω διατάξεων πράξεις έγκρισης ειδικών χωροταξικών σχεδίων υπόκεινται καταρχήν σε προσβολή με αίτηση ακυρώσεως, δεδομένου ότι επάγονται ευθέως έννομες συνέπειες.
Διαδικασία κατάρτισης του ειδικού χωροταξικού σχεδίου για τις ΑΠΕ
Στο πλαίσιο του συνολικότερου προγραμματισμού του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (εφεξής: ΥΠΕΧΩΔΕ) για την προώθηση και την ολοκλήρωση του χωροταξικού σχεδιασμού της χώρας και παράλληλα με την εκπόνηση μελετών για την κατάρτιση του εθνικού χωροταξικού σχεδίου και των ειδικών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού για τον τουρισμό, τη βιομηχανία και τον παράκτιο και ορεινό χώρο, κινήθηκε η διαδικασία κατάρτισης του ειδικού χωροταξικού σχεδίου για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, ανατέθηκε, κατόπιν δημόσιου διαγωνισμού, η εκπόνηση υποστηρικτικής μελέτης, η οποία, αφού παρελήφθη, τελικώς, το Φεβρουάριο του 2007, αναρτήθηκε στον διαδικτυακό τόπο του ΥΠΕΧΩΔΕ. Με τη μελέτη, η οποία εκπονήθηκε βάσει των προδιαγραφών που είχαν συντάξει τα συναρμόδια υπουργεία και κατόπιν συνεκτίμησης των βασικών επιλογών του ν. 3468/2006 «Παραγωγή Ηλεκτρικής Ενέργειας από Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας και Συμπαραγωγή Ηλεκτρισμού και Θερμότητας Υψηλής Απόδοσης και λοιπές διατάξεις», υπεβλήθησαν συγκεκριμένες προτάσεις για τη διαμόρφωση της γενικότερης αρχιτεκτονικής και των επιμέρους προβλέψεων του ειδικού χωροταξικού πλαισίου, οι οποίες είχαν τη μορφή κανόνων και κριτηρίων χωροθέτησης για κάθε κατηγορία ανανεώσιμων πηγών ενέργειας (εφεξής Α.Π.Ε.). Οι προταθείσες ρυθμίσεις ενσωματώθηκαν σε προσχέδιο ειδικού πλαισίου, το κείμενο του οποίου προσαρτήθηκε στην υποστηρικτική μελέτη και αποτέλεσε το κύριο αντικείμενο της επακολουθήσασας διαδικασίας στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, εκπονήθηκε στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων (Σ.Μ.Π.Ε.), με την οποία διαπιστώθηκε ότι οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας είχαν επαρκώς ενσωματωθεί τόσο στη στοχοθεσία, όσο και στις επιμέρους ρυθμίσεις του ειδικού χωροταξικού σχεδίου. Μετά την αναλυτική περιγραφή της υφιστάμενης κατάστασης του περιβάλλοντος, την αναλυτική παρουσίαση όλων των κρίσιμων περιβαλλοντικών παραμέτρων και τη μνεία των περιοχών που τελούν υπό ειδικό καθεστώς προστασίας, εντοπίσθηκαν, ανά κατηγορία Α.Π.Ε., οι ενδεχόμενες περιβαλλοντικές επιπτώσεις της εφαρμογής των ρυθμίσεων του ειδικού πλαισίου, αξιολογήθηκε η έκτασή τους και παρουσιάσθηκαν οι δυνατότητες πρόληψης ή περιορισμού τους. Μετά την ολοκλήρωσή της, η στρατηγική μελέτη διαβιβάσθηκε σε δημόσιες αρχές, φορείς και περιφερειακά συμβούλια για γνωμοδότηση και δημοσιοποιήθηκε τόσο με σχετικές ανακοινώσεις σε εφημερίδες, όσο και με ανάρτησή της στον διαδικτυακό τόπο του ΥΠΕΧΩΔΕ, προκειμένου να τηρηθούν, εν συνεχεία, οι επιβαλλόμενες κατά νόμο διαδικασίες ενημέρωσης του κοινού και δημόσιας διαβούλευσης. Κατόπιν αξιολόγησης των παρατηρήσεων που υποβλήθηκαν στο στάδιο της διαβούλευσης, η Διεύθυνση Χωροταξίας του ΥΠΕΧΩΔΕ εισήγαγε το προσχέδιο του Ειδικού Πλαισίου προς συζήτηση στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, το οποίο, με την υπ’ αριθμ. 1/20.3.2008 γνωμοδότησή του τοποθετήθηκε κατ’ αρχήν θετικά επί των ρυθμίσεων του σχεδίου. Ακολούθησε η έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης, με την οποία, η Επιτροπή Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης, ενέκρινε, κατ’ αποδοχήν σχετικής εισήγησης του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, τόσο τη στρατηγική μελέτη, όσο και το επίδικο χωροταξικό πλαίσιο.
Το περιεχόμενο του ειδικού χωροταξικού σχεδίου περί ΑΠΕ
Με το ειδικό χωροταξικό σχέδιο που εγκρίθηκε με την προσβαλλόμενη απόφαση, τίθενται οι γενικές αρχές και κατευθύνσεις της εθνικής χωροταξικής πολιτικής στον τομέα των ΑΠΕ, οι οποίες εξειδικεύονται περαιτέρω, μέσω των εισαγόμενων με το ίδιο αυτό σχέδιο κανόνων και κριτηρίων χωροθέτησης, με τους οποίους επιδιώκεται η εγκαθίδρυση ενός αποτελεσματικού μηχανισμού, που θα συμβάλλει, στην υλοποίηση των διεθνών και ευρωπαϊκών δεσμεύσεων που έχει αναλάβει η χώρα για την αντιμετώπιση των κλιματικών αλλαγών και η διαμόρφωση σαφούς πλαισίου, ώστε να περιοριστούν οι αβεβαιότητες και οι συγκρούσεις χρήσεων γης. Για την επίτευξη των στόχων αυτών προβλέπονται όροι και κριτήρια που αφορούν τον εντοπισμό των κατ’ αρχήν κατάλληλων, από άποψη διαθέσιμου δυναμικού, περιοχών για την εγκατάσταση των οικείων έργων, τον καθορισμό περιοχών αποκλεισμού και ζωνών ασυμβατότητας, δηλαδή την εκ των προτέρων απαγόρευση της εγκατάστασης μονάδων ηλεκτροπαραγωγής εντός ή πλησίον περιοχών που χρήζουν, λόγω της περιβαλλοντικής και πολιτιστικής τους σημασίας ή της έντονης οικιστικής και οικονομικής τους ανάπτυξης, αυξημένης προστασίας, καθώς και την ενσωμάτωση στις επιμέρους ρυθμίσεις του σχεδίου συγκεκριμένων απαιτήσεων για την εξασφάλιση ενός υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος και, ιδίως, για την αρμονική ένταξη των σχετικών έργων στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον της ευρύτερης περιοχής εγκαταστάσεώς τους. Οι σχετικοί κανόνες μπορούν να καταταγούν σε τρεις ομάδες. Η πρώτη αφορά τον καθορισμό περιοχών αποκλεισμού και ζωνών ασυμβατότητας, εντός ή πλησίον των οποίων απαγορεύεται απολύτως η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων ή επιτρέπεται μεν υπό την επιφύλαξη, όμως, της τήρησης των ειδικώς καθοριζομένων ελαχίστων αποστάσεων, η δεύτερη έχει ως αντικείμενο τον καθορισμό μέγιστων επιτρεπόμενων πυκνοτήτων αιολικών εγκαταστάσεων σε επίπεδο πρωτοβάθμιου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης και η τρίτη περιλαμβάνει τους κανόνες ένταξης των εγκαταστάσεων αυτών στο τοπίο. Με τους κανόνες αυτούς, καθορίζεται, πλην άλλων, η φέρουσα ικανότητα εκάστης περιοχής, ο μέγιστος, δηλαδή, αριθμός ανεμογεννητριών που επιτρέπεται να εγκατασταθεί σε μία ενότητα χώρου ή η μέγιστη επιτρεπόμενη υπό εγκατάσταση ισχύς παραγόμενης ενέργειας. Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις των ίδιων διατάξεων, δεν επιτρέπεται η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός περιοχών αποκλεισμού και ζωνών ασυμβατότητας, κοινών για όλες τις κατηγορίες εθνικού χώρου, που, λόγω της αυξημένης πολιτιστικής και περιβαλλοντικής τους σημασίας ή της οικιστικής και οικονομικής τους ανάπτυξης χρήζουν αυξημένης προστασίας. Παραλλήλως, προβλέπεται, ότι κατά την επιλογή της συγκεκριμένης θέσεως των αιολικών εγκαταστάσεων, πρέπει να τηρούνται ελάχιστες αποστάσεις από τις, κατά τα ανωτέρω, περιοχές αποκλεισμού και τις λοιπές ζώνες ασυμβατότητας, οι αποστάσεις δε αυτές, που καθορίζονται στο παράρτημα ΙΙ του σχεδίου, διαφοροποιούνται ανάλογα με τη σημασία της περιοχής ή της ζώνης ασυμβατότητας και ανά κατηγορία εθνικού χώρου. Περαιτέρω, με τις επιμέρους ρυθμίσεις του σχεδίου επιχειρείται η κατά προτεραιότητα αξιοποίηση του αιολικού δυναμικού των Περιοχών Αιολικής Προτεραιότητας (Π.Α.Π.), ευρύτερων δηλαδή περιοχών του ηπειρωτικού χώρου, που περιλαμβάνουν περισσότερους του ενός πρωτοβάθμιους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης της ίδιας ή διαφορετικών περιφερειών της χώρας και οι οποίοι διαθέτουν συγκριτικά πλεονεκτήματα για την εγκατάσταση αιολικών σταθμών και προσφέρονται για την επίτευξη των χωροταξικών στόχων του σχεδίου. Ηπιότερη, αντιθέτως, εκμετάλλευση επιφυλάσσεται για τις Περιοχές Αιολικής Καταλληλότητας (Π.Α.Κ.), στις οποίες περιλαμβάνονται οι λοιπές περιοχές, ή και μεμονωμένες θέσεις, ενεργειακά αποδοτικές, κατά την κρίση της Ρυθμιστικής Αρχής Ενέργειας, και για τις οποίες οι καθοριζόμενες, μέγιστες επιτρεπόμενες ανά πρωτοβάθμιο οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης, πυκνότητες αιολικών εγκαταστάσεων, είναι κατά πολύ κατώτερες των καθοριζόμενων για τις Π.Α.Π. Με το προσβαλλόμενο ειδικό πλαίσιο χωροταξικού σχεδιασμού προβλέπονται και κριτήρια ένταξης των αιολικών εγκαταστάσεων στο τοπίο. Κατά ρητή δε πρόβλεψη των ίδιων διατάξεων, ο έλεγχος της συμμόρφωσης προς τα κριτήρια χωροθέτησης είναι διπλός, καθόσον διενεργείται τόσο κατά τη διαδικασία προκαταρκτικής περιβαλλοντικής εκτίμησης και αξιολόγησης, όσο κατά το στάδιο της χορήγησης της κατ’ άρθρο 3 του ν. 3468/2006 άδειας παραγωγής.
Παραδεκτή η προσβολή του ειδικού χωροταξικού πλαισίου
Στο προσβαλλόμενο ειδικό χωροταξικό πλαίσιο περιλαμβάνονται συγκεκριμένες κατευθύνσεις και ειδικότερες ρυθμίσεις, όπως είναι κυρίως ο καθορισμός περιοχών αποκλεισμού και ζωνών ασυμβατότητας, μέγιστων επιτρεπόμενων πυκνοτήτων αιολικών εγκαταστάσεων και κανόνων ένταξης στο τοπίο, οι κατευθύνσεις και ρυθμίσεις δε αυτές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την έγκριση περιβαλλοντικών όρων και τη χορήγηση των απαιτουμένων αδειών για την εγκατάσταση και λειτουργία των σχετικών έργων και, συνεπώς αναπτύσσουν πλήρη κανονιστική ισχύ, αφού δεν είναι δυνατή η αδειοδότηση έργων που δεν πληρούν τα προβλεπόμενα από το σχέδιο κριτήρια. Σε περίπτωση δε συνδρομής των κριτηρίων και λοιπών όρων και προϋποθέσεων που ορίζονται με το προσβαλλόμενο ειδικό χωροταξικό πλαίσιο, είναι μεν κατ’ αρχήν επιτρεπτή η εγκατάσταση του σχεδιαζόμενου ηλεκτροπαραγωγικού έργου, απαιτείται, όμως, να τηρηθεί η αναγκαία κατά νόμο διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης, στο πλαίσιο της οποίας θα κριθεί αν συντρέχουν οι κατά την περιβαλλοντική νομοθεσία προβλεπόμενες προϋποθέσεις για την εγκατάσταση του συγκεκριμένου έργου στην προεπιλεγείσα περιοχή και θέση και θα επιβληθούν οι, κατά την κρίση της Διοίκησης, αναγκαίοι περιβαλλοντικοί όροι για την πρόληψη και τον περιορισμό των δυσμενών επιπτώσεων της οικείας δραστηριότητας στο περιβάλλον, κατ’ εκτίμηση των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του έργου και της περιοχής εγκαταστάσεώς του. Κατά συνέπεια, ενόψει και όσων εκτίθενται στις προηγούμενες σκέψεις, η απόφαση έγκρισης του ειδικού πλαισίου χωροταξικού σχεδιασμού, κατά της οποίας στρέφεται η κρινόμενη αίτηση, προσβάλλεται παραδεκτώς, είναι δε απορριπτέος ο περί του αντιθέτου ισχυρισμός της Διοίκησης.
Οδηγία 79/409/ΕΟΚ για την προστασία των πτηνών και οδηγία 92/43/ΕΟΚ περί οικοτόπων
Στο άρθρο 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ θεσπίζεται τόσο για τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα I, όσο και για τα αποδημητικά είδη, ειδικό και ενισχυμένο σύστημα προστασίας, το οποίο δικαιολογείται από το γεγονός ότι πρόκειται, αντιστοίχως, για τα είδη που αντιμετωπίζουν τη μεγαλύτερη απειλή και τα είδη που αποτελούν κοινή κληρονομιά της Κοινότητας (βλ. C-169/1989 Van den Burg, C-44/1995, Royal Society for the protection of Birds, C-235/2004, Επιτροπή/Ισπανίας, C-191/2005, Επιτροπή/Πορτογαλίας). Προς τούτο, επιβάλλεται να εφαρμόζονται μέτρα γενικής και ειδικής διατηρήσεως. Στα μέτρα αυτά περιλαμβάνεται η δημιουργία ζωνών προστασίας και ειδικών ζωνών προστασίας, βάσει μόνο ορνιθολογικών κριτηρίων, χωρίς να δύνανται να ληφθούν υπόψη επιταγές οικονομικής φύσης, είτε κατά το άρθρο 2 της πιο πάνω οδηγίας περί πτηνών, είτε κατά το άρθρο 6 παρ. 4 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ περί οικοτόπων (βλ. C-44/1995). Ειδικότερα, οι διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 1 και 2 επιβάλλουν την υποχρέωση να θεσπίζεται για τις Ζ.Ε.Π. νομικό καθεστώς προστασίας που να διασφαλίζει, μεταξύ άλλων, την επιβίωση και την αναπαραγωγή των ειδών πτηνών που περιλαμβάνονται στο παράρτημα I της οδηγίας αυτής, καθώς και την αναπαραγωγή, την αλλαγή φτερώματος και τη διαχείμαση των ειδών αποδημητικών πτηνών που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα I, των οποίων όμως η έλευση είναι τακτική (βλ. C-293/2007, Επιτροπή/Ελληνικής Δημοκρατίας, σκ. 22 επόμ., C-355/1990, Επιτροπή/Ισπανίας, σκ. 28-32, C-166/1997, Επιτροπή/Γαλλικής Δημοκρατίας, σκ. 21). Περαιτέρω, από την ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 4 της οδηγίας περί πτηνών και 6 και 7 της οδηγίας περί οικοτόπων συνάγεται ότι οι ρυθμίσεις του άρθρου 6 παρ. 2-4 ισχύουν για ζώνες που έχουν χαρακτηριστεί δυνάμει του άρθρου 4 παρ. 1 ή 2 της οδηγίας περί πτηνών, κατά τις διατάξεις δε του εν λόγω άρθρου 6 παρ. 4, όταν συντρέχουν λόγοι επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων οικονομικής ή κοινωνικής φύσεως, είναι επιτρεπτή η εκτέλεση σχεδίου που έχει σημαντικές επιπτώσεις σε περιοχή, η οποία, βάσει ορνιθολογικών κριτηρίων, κατά τα ανωτέρω εκτιθέμενα, έχει καθορισθεί ως Ζ.Ε.Π. (βλ. C-44/1995). Αντίθετα, σε ζώνες οι οποίες δεν έχουν καταταγεί ως Ζ.Ε.Π., εφαρμόζεται το αυστηρό καθεστώς προστασίας του άρθρου 4 παρ. 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ περί πτηνών και, συνεπώς, στην περίπτωση αυτή δεν είναι επιτρεπτή η εφαρμογή του άρθρου 6 παρ. 3 και 4 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ περί οικοτόπων, οι οποίες επιτρέπουν την έγκριση σχεδίων για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως (βλ. C-374/1998, Basses Corbières, Επιτροπή/Γαλλικής Δημοκρατίας, σκ. 44-58). Εξάλλου, σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΚ, το άρθρο 6 παρ. 2 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ επιβάλλει την υποχρέωση να λαμβάνονται τα κατάλληλα μέτρα, ώστε να αποτραπεί το ενδεχόμενο υποβάθμισης των οικοτόπων και πρόκλησης σημαντικών διαταράξεων που θίγουν τα είδη, για τα οποία έχουν καθοριστεί οι ζώνες αυτές, το δε άρθρο 6 παρ. 3 της ίδιας οδηγίας θεσπίζει διαδικασία, με την οποία σκοπείται να διασφαλιστεί, ότι σχέδιο μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του συγκεκριμένου τόπου, δυνάμενο, όμως, να επηρεάσει σημαντικά τον τόπο αυτό, θα εγκρίνεται μόνον αν, κατόπιν προηγούμενου ελέγχου, διαπιστωθεί ότι δεν πρόκειται να παραβλάψει την ακεραιότητα αυτού του τόπου. Ειδικότερα, απαιτείται να υπάρχει διαμορφωμένη πεποίθηση, να μην υφίσταται δηλαδή, από επιστημονικής απόψεως, καμία εύλογη αμφιβολία ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητα αυτού του τόπου.
Εγκατάσταση αιολικών πάρκων εντός ή πλησίον περιοχών Natura
Aπό τις οδηγίες 79/409/ΕΟΚ και 92/43/ΕΟΚ, σε συμμόρφωση προς τις οποίες εκδόθηκαν, αντιστοίχως, οι κοινές αποφάσεις 414985/29.11.1985 του Υφυπουργού Εθνικής Οικονομίας και του Αναπληρωτή Υπουργού Γεωργίας, και 33318/3028/11.12.1998 των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, Ανάπτυξης, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, Γεωργίας, Εμπορικής Ναυτιλίας και Πολιτισμού, προκύπτει ότι κατ’αρχήν δεν αποκλείεται η εγκατάσταση αιολικών πάρκων εντός ή πλησίον περιοχών του δικτύου Natura 2000 και Ζ.Ε.Π., αλλά το επιτρεπτό ή μη εξετάζεται κατά περίπτωση. Ειδικότερα δε, αιολικά πάρκα που είναι δυνατόν να επηρεάζουν σημαντικά ένα τόπο του δικτύου Natura 2000 υπόκεινται σε δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεών τους, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 3-4 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ. Περαιτέρω, από το άρθρο 5 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ προκύπτει ότι η εγκατάσταση αιολικών πάρκων δεν επιτρέπεται να προκαλεί σημαντική καταστροφή ή ενόχληση σε είδη κοινοτικού ενδιαφέροντος, μεταξύ των οποίων τα πουλιά που προστατεύονται από την οδηγία 79/409/ΕΟΚ ή στους σημαντικούς οικοτόπους τους, είτε βρίσκονται εντός είτε εκτός προστατευμένων περιοχών. Εξ άλλου, η ίδρυση αιολικού πάρκου υπόκειται παράλληλα στις διατάξεις της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων έργων, η οποία ενσωματώθηκε στο ελληνικό δίκαιο με τον Ν. 1650/1985 για την προστασία του περιβάλλοντος, όπως αυτός τροποποιήθηκε από τον Ν. 3010/2002, εντάσσεται δε είτε στα έργα της 1ης και 2ης υποκατηγορίας της Α΄ κατηγορίας, είτε στα έργα της 3ης και 4ης υποκατηγορίας της Β΄ κατηγορίας, κατά τις διατάξεις της Η.Π.15393/ 2332/2002 Κ.Υ.Α., όπως συμπληρώθηκε με την 145799/2005 Κ.Υ.Α., με τις οποίες προβλέπεται διαδικασία Προκαταρκτικής Περιβαλλοντικής Εκτίμησης και Αξιολόγησης (Π.Π.Ε.Α.) και Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων (Ε.Π.Ο.) ή μόνο Ε.Π.Ο., ανάλογα με την κατηγορία του έργου. Εξ άλλου, κατ’ εξουσιοδότηση του ν. 1650/1985 έχουν εκδοθεί ειδικά για τις Α.Π.Ε. η αρ. οικ. 104247/2006 κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., με την οποία καθορίστηκε η διαδικασία Π.Π.Ε.Α. και Ε.Π.Ο. έργων Α.Π.Ε., καθώς και η αρ. οικ. 10428/2006 κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. «Περιεχόμενο, δικαιολογητικά και λοιπά στοιχεία των Π.Π.Ε., των Μ.Π.Ε., καθώς και συναφών μελετών περιβάλλοντος, έργων Α.Π.Ε.», σύμφωνα με τις οποίες, απαιτείται προηγούμενη εκτίμηση των επιπτώσεων των έργων Α.Π.Ε., μεταξύ άλλων, στο φυσικό περιβάλλον, στοιχείο του οποίου είναι και η ορνιθοπανίδα, πρέπει δε να περιλαμβάνεται στη σχετική μελέτη και ειδική αναφορά σε «ειδικές φυσικές περιοχές». Συνεπώς, κατά τη διαδικασία της περιβαλλοντικής αδειοδότησης αιολικών πάρκων που βρίσκονται σε περιοχές εκτός των περιοχών Ζ.Ε.Π., πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι επιπτώσεις σε προστατευόμενα είδη πουλιών που είναι εν δυνάμει ευαίσθητα στη λειτουργία των εν λόγω εγκαταστάσεων, ιδίως αν το υπό έγκριση αιολικό πάρκο βρίσκεται στην περιοχή σημαντικού διαδρόμου αποδημητικών πτηνών (μεταναστευτικής στενωπού) ή σε θαλάσσια περιοχή σημαντική για τα πουλιά, ή σε σημαντική περιοχή για τα πουλιά (Σ.Π.Π.), η οποία ακόμη δεν έχει χαρακτηριστεί ως Ζ.Ε.Π. Το καθεστώς προστασίας των Σ.Π.Π. είναι, μάλιστα, αυστηρότερο σε σχέση με τις Ζ.Ε.Π., διότι δεν επιδέχεται τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 6 παρ. 4 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, δηλαδή δεν παρέχει τη δυνατότητα έγκρισης έργων για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσης (βλ. C-374/1998, Basses Corbières, Επιτροπή/Γαλλικής Δημοκρατίας, σκ. 44-58, C-355/1990, Santona, Επιτροπή/Ισπανίας, C-186/2006, Επιτροπή/Ισπανίας, σκ. 26-28).
Το επίδικο χωροταξικό πλαίσιο υπό το πρίσμα των οδηγιών
Στο άρθρο 6 του επίδικου χωροταξικού πλαισίου καθορίζονται περιοχές αποκλεισμού και ζώνες ασυμβατότητας για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων και ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: 1. Σε όλες τις κατηγορίες περιοχών του προηγούμενου άρθρου, πρέπει να αποκλείεται η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός: α. Των κηρυγμένων διατηρητέων μνημείων της παγκόσμιας πολιτιστικής κληρονομιάς και των άλλων μνημείων μείζονος σημασίας της παρ. 5 ββ) του άρθρου 50 του ν. 3028/2002, καθώς και των οριοθετημένων αρχαιολογικών ζωνών προστασίας Α που έχουν καθορισθεί κατά τις διατάξεις του άρθρου 91 του ν. 1892/1991 ή καθορίζονται κατά τις διατάξεις του ν. 3028/2002. β. Των περιοχών απολύτου προστασίας της φύσης και προστασίας της φύσης που καθορίζονται κατά τις διατάξεις των άρθρων 19 παρ. 1 και 2 και 21 του ν. 1650/1986. γ. Των ορίων των Υγροτόπων Διεθνούς Σημασίας (Υγρότοποι Ραμσάρ). δ. Των πυρήνων των εθνικών δρυμών και των κηρυγμένων μνημείων της φύσης και των αισθητικών δασών που δεν περιλαμβάνονται στις περιοχές της περιπτώσεως β΄ του παρόντος άρθρου. ε. Των οικοτόπων προτεραιότητας περιοχών της Επικράτειας που έχουν ενταχθεί ως τόποι κοινοτικής σημασίας στο δίκτυο ΦΥΣΗ 2000 σύμφωνα με την απόφαση 2006/613/ΕΚ της Επιτροπής (EE L 259 της 21.9.2006, σ. 1). … 3. Επιτρέπεται η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός των Ζωνών Ειδικής Προστασίας (Ζ.Ε.Π.) της ορνιθοπανίδας της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ ύστερα από τη σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και σύμφωνα με τις ειδικότερες προϋποθέσεις και περιορισμούς που θα καθορίζονται στην οικεία πράξη έγκρισης περιβαλλοντικών όρων. …». Περαιτέρω, στο άρθρο 10 του ίδιου πλαισίου καθορίζονται ειδικά κριτήρια, ελάχιστες αποστάσεις κ.λπ. για τη χωροθέτηση αιολικών μονάδων στο θαλάσσιο χώρο και τις ακατοίκητες νησίδες ….
Υποχρέωση σύνταξης ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και για τις ΣΠΠ. Έκδοση αναβλητικής απόφασης
Η ρύθμιση του άρθρου 6 παρ. 3 του εγκριθέντος με την προσβαλλόμενη απόφαση χωροταξικού πλαισίου είναι σύμφωνη προς τις οδηγίες, κατά το μέρος που προβλέπεται ότι για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός των Ζωνών Ειδικής Προστασίας (Ζ.Ε.Π.) της ορνιθοπανίδας επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης, επιπροσθέτως της προβλεπομένης από τη νομοθεσία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, κατά τη διαδικασία της οποίας μπορεί να επιβληθούν και πρόσθετοι περιορισμοί ή να κριθεί μη επιτρεπτή η χωροθέτηση ενόψει της φύσης των εγκαταστάσεων και των χαρακτηριστικών της περιοχής. Περαιτέρω, όμως, ενόψει της αυστηρής προστασίας που απολαύουν, κατά την οδηγία 79/409/ΕΟΚ, και οι τόποι εκτός Ζ.Ε.Π. που χαρακτηρίζονται ως Σημαντικές Περιοχές για τα Πουλιά (Σ.Π.Π.), επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και για τις περιοχές αυτές. Επομένως, μη νομίμως δεν προβλέπεται με την προαναφερόμενη διάταξη του προσβαλλόμενου χωροταξικού σχεδίου η υποχρέωση σύνταξης ειδικής ορνιθολογικής μελέτης για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων στις ως άνω περιοχές. Με τα δεδομένα όμως της παρούσας υποθέσεως, ενόψει ιδίως του χαρακτήρα της προσβαλλόμενης απόφασης και της φύσης της ανωτέρω πλημμελείας, για την αποκατάσταση της νομιμότητας δεν είναι αναγκαίο να ακυρωθεί με την παρούσα απόφαση η ανωτέρω διάταξη του χωροταξικού πλαισίου ως προς την ως άνω παράλειψη, δεδομένου ότι η πλημμέλεια αυτή είναι δυνατόν να καλυφθεί εκ των υστέρων, χωρίς να θίγεται το δικαίωμα δικαστικής προστασίας του αιτούντος σωματείου. Ενόψει τούτων, το Δικαστήριο κρίνει ότι πρέπει να αναβάλει, κατά το μέρος αυτό, την έκδοση οριστικής απόφασης και να επιβάλει στη Διοίκηση την υποχρέωση να συμπληρώσει, κατά τα προαναφερόμενα την επίδικη ρύθμιση, εντός δύο μηνών από την περιέλευση της παρούσας απόφασης στο Υπουργείο Περιβάλλοντος και Κλιματικής Αλλαγής, με την έκδοση σχετικής απόφασης του αρμόδιου οργάνου και τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, επιφυλασσόμενο να αποφασίσει οριστικά για το θέμα αυτό, μετά τη συμπλήρωση της εν λόγω προθεσμίας, χωρίς νέα συζήτηση στο ακροατήριο.
Απόρριψη του λόγου ακύρωσης κατά τα λοιπά
Περαιτέρω, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλλου (βλ. χάρτη Ελλάδας με περιοχές Ζ.Ε.Π., Natura και Π.Α.Π. που προσαρτάται στην υποστηρικτική μελέτη του Ειδικού Πλαισίου), ήδη έχουν χαρακτηριστεί ως Ζ.Ε.Π. οι περιοχές Δέλτα Έβρου GR 1110006, Κύθηρα και γύρω νησίδες GR 3000013 και Αντικύθηρα και γύρω νησίδες GR 3000012, οι οποίες, κατά τους ισχυρισμούς του αιτούντος, είναι μεταναστευτικά περάσματα – στενωποί των αποδημητικών πτηνών. Συνεπώς, για τις περιοχές αυτές έχει εφαρμογή η ανωτέρω ρύθμιση που αφορά τις Ζ.Ε.Π., δηλαδή εμπίπτουν κατ’ αρχήν στις ζώνες ασυμβατότητας και οι περιοχές αυτές, στις οποίες, επομένως, επιτρέπεται η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων, ύστερα από τη σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και σύμφωνα με τις ειδικότερες προϋποθέσεις και περιορισμούς που θα καθορίζονται στην οικεία πράξη έγκρισης περιβαλλοντικών όρων. Συνεπώς, και δεδομένου ότι κατά νόμο δεν αποκλείεται εκ των προτέρων η εγκατάσταση αιολικών εγκαταστάσεων εντός Ζ.Ε.Π. ή εντός μεταναστευτικών διαδρόμων εν γένει, κατά τα εκτεθέντα στη δέκατη σκέψη, ο σχετικός λόγος ακύρωσης πρέπει να απορριφθεί, αφενός ως ερειδόμενος επί εσφαλμένης πραγματικής βάσης, καθ’ ο μέρος προβάλλεται ότι οι εν λόγω περιοχές έπρεπε να ενταχθούν στις ζώνες ασυμβατότητας και αφετέρου ως νομικά αβάσιμος, καθ’ ο μέρος προβάλλεται ότι οι περιοχές αυτές έπρεπε να ενταχθούν στις ζώνες αποκλεισμού.
Απόρριψη λόγων περί προστασίας της ορνιθοπανίδας σε περιοχές που δεν αποτελούν ΣΠΠ
Ως προς τους ειδικότερους λόγους, που αναφέρονται στην προστασία της ορνιθοπανίδας σε ειδικές κατηγορίες περιοχών, όπως οι υγρότοποι και οι ακατοίκητες νησίδες που εμπίπτουν στην κατηγορία των Σημαντικών Περιοχών για τα Πουλιά, πρέπει να αναβληθεί η έκδοση οριστικής απόφασης κατά τα εκτιθέμενα σε προηγούμενη σκέψη. Κατά το μέρος δε που αναφέρονται σε περιοχές οι οποίες δεν εμπίπτουν στην ανωτέρω κατηγορία, οι λόγοι αυτοί είναι απορριπτέοι ως αβάσιμοι, διότι με την προβλεπόμενη στο προσβαλλόμενο χωροταξικό σχέδιο εκτίμηση των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών τους κατά τη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης της αιολικής εγκατάστασης, εξασφαλίζεται επαρκής προστασία των περιοχών αυτών.
Bλ. σχολιασμό της απόφασης ΣτΕ 1422/2013 από Χ. Χρυσανθάκη, Χ. Διβάνη, Ηλ. Κουβαρά σε ΘΠΔΔ 7-8/2013, σ. 729.
Σημειώνεται ότι στο Σχέδιο Νόμου «Ενέχυρο – ποινική συνδιαλλαγή σε εγκλήματα εις βάρος του Δημοσίου. Σύσταση ειδικού προανακριτικού σώματος. Θέματα αστικής ευθύνης του τύπου και άλλες διατάξεις», προβλέφθηκε σχετική τροποποίηση του άρθρου 50 του π.δ. 18/1989 με το εξής περιεχόμενο: [Άρση πλημμελειών της προσβαλλόμενης πράξης κατά την εκκρεμοδικία]
«4. Το δικαστήριο, αν άγεται σε ακύρωση της ατομικής πράξης που προσβλήθηκε με αίτηση ακυρώσεως λόγω πλημμελείας που μπορεί να καλυφθεί εκ των υστέρων, και εφόσον κρίνει ότι, ενόψει της φύσης της πλημμελείας, και της επίδρασής της στο περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης, η ακύρωση της πράξης δεν είναι αναγκαία για την αποκατάσταση της νομιμότητας και για τη διασφάλιση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας του αιτούντος δύναται, κατ’ εκτίμηση και των εννόμων συμφερόντων των διαδίκων, να εκδώσει προδικαστική απόφαση και να ζητήσει από την αρμόδια υπηρεσία να προβεί σε συγκεκριμένη ενέργεια ώστε να αρθεί η πλημμέλεια, τάσσοντας προς τούτο αποκλειστική εύλογη προθεσμία, η οποία δεν μπορεί να είναι μικρότερη από ένα μήνα. Κανένα στοιχείο δεν λαμβάνεται υπόψη αν προσκομισθεί μετά την πάροδο της προθεσμίας αυτής.” Η σχετική πρωτοβουλία δεν έχει ακόμη ευδοκιμήσει.
Θα πρέπει, πάντως, να τονισθεί ότι η διάταξη, χωρίς οριοθέτηση του πεδίου εφαρμογής της και χωρίς διευκρίνιση των πλημμελειών που μπορούν να αρθούν, ενδέχεται να δημιουργήσει περισσότερα προβλήματα από αυτά που σκοπεί να επιλύσει. Κατ’αρχάς, ανακύπτει το ερώτημα ποιες ακριβώς πλημμέλειες καλύπτει Καλύπτει την παράλειψη ουσιωδών τύπων της διαδικασίας, όπως τη μη τήρηση της γνωμοδοτικής διαδικασίας ή τις πλημμέλειες της διαδικασίας αυτής (πχ κακή συγκρότηση ή κακή σύνθεση του γνωμοδοτικού οργάνου) ή γενικότερα την παράβαση των κανόνων των άρθρων 13, 14 και 15 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας; Καλύπτει κενά και ελλείψεις της αιτιολογίας; Καλύπτει τυχόν πλάνη περί τα πράγματα της Διοίκησης κατά την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης; Πώς θα συνεχιστεί η δίκη εάν η Διοίκηση, εντός της ταχθείσας από τον δικαστή αποκλειστικής εύλογης προθεσμίας, στα πλαίσια κάλυψης της πλημμέλειας, εκδώσει νέα πράξη, διαφορετικού περιεχομένου; Θα εφαρμοστεί το άρθρο 32 παρ. 3 του πδ 18/1989; Θα μπορεί ο διάδικος με υπόμνημα να υποβάλει νέους λόγους ακύρωσης κατά της νέας πράξης; Επίσης, εάν τυχόν αλλάξει το νομοθετικό καθεστώς που αφορά την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης, ιδίως η διαδικασία έκδοσής της, η Διοίκηση θα πρέπει να ακολουθήσει, για την κάλυψη της πλημμέλειας, τη νέα διαδικασία;
Επιπλέον, ανακύπτει το ερώτημα μήπως η ρητή νομοθετική καθιέρωση της σχετικής δυνατότητας του ακυρωτικού δικαστή οδηγήσει σε περαιτέρω ολιγωρία και αδράνεια της Διοίκησης, η οποία θα γνωρίζει ότι ο δικαστής, αντί να ακυρώνει την πράξη της, θα της ζητά, με την προδικαστική απόφασή του, να διορθώσει εκ των υστέρων την πλημμέλεια.