Tο Συμβούλιο της Επικρατείας θυσιάζει τη δικονομική ορθοδοξία για τη διάσωση του ένδικου βοηθήματος (από τη ΣτΕ Ολ 2210/2020 στη ΣτΕ 293/2024)

Εισαγωγή

1. Tο μείζον ενδιαφέρον της απόφασης ΣτΕ 293/2024 (όπως και των αποφάσεων ΣτΕ 310/2024 και 662/2024) έγκειται, φυσικά, στην κρίση περί αντισυνταγματικότητας των άρθρων 10 παρ. 1 περ. α΄, 15 παρ. 8 περ. γ΄ και δ΄, 19 παρ. 2 περ. α΄ και 25 παρ. 1 του Ν.Ο.Κ., δηλαδή του Ν. 4067/2012, και στην αναγκαία, σύμφωνα με το άρθρο 100 παρ. 5 του Συντάγματος, παραπομπή της υπόθεσης στην Ολομέλεια. Προκειμένου, όμως, να φτάσει στην εξέταση της ουσίας της υπόθεσης και να παρακάμψει τον σκόπελο του παραδεκτού, δηλαδή την ύπαρξη πράξης δεκτικής δικαστικής προσβολής, καθώς και την απαγόρευση της ενδοστρεφούς δίκης, το Δικαστήριο αντιλαμβάνεται διασταλτικά την εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής, η οποία προσαρμόζεται στις τεχνολογικές εξελίξεις και στην ανάγκη ταχείας διεκπεραίωσης των διοικητικών υποθέσεων. Επιπλέον, η απόφαση περιέχει ενδιαφέρουσες σκέψεις για τη δυνατότητα ή μάλλον την αδυναμία ελέγχου της συνταγματικότητας νομοθετικών διατάξεων από την ίδια τη Διοίκηση, αλλά και την υποχρέωσή της να αρνηθεί την έκδοση ή να ανακαλέσει την εκδοθείσα πράξη σε περίπτωση που η αντισυνταγματικότητα των διατάξεων στις οποίες στηρίζεται έχει διαγνωσθεί από τα αρμόδια δικαστήρια. Πρόκειται για σκέψη που για πρώτη φορά διατυπώνει ρητά και κατηγορηματικά το Δικαστήριο [υποχρέωση άρνησης έκδοσης διοικητικής πράξης], δεδομένου ότι δεν αναφέρεται στο πλαίσιο συμμόρφωσης της Διοίκησης σε ακυρωτική απόφαση αλλά σε αντισυνταγματικότητα που διαγνώσθηκε σε άλλη δίκη [“….η συνταγματικότητα των εφαρμοστέων διατάξεων δεν μπορεί κατ’ αρχήν να ελεγχθεί από τη Διοίκηση – πλην των περιπτώσεων που τα αρμόδια δικαστήρια έχουν ήδη κρίνει τις εφαρμοστέες διατάξεις νόμου ή άλλες ταυτόσημου περιεχομένου ως αντίθετες στο Σύνταγμα, …., ούτε μπορεί η εν λόγω υπηρεσία, η οποία δρα, εν προκειμένω, ασκώντας δεσμία αρμοδιότητα …. ή ο Δήμος να αρνηθούν την έκδοση της οικοδομικής άδειας ή να την ανακαλέσουν λόγω αντισυνταγματικότητας των εφαρμοστέων διατάξεων, πριν τουλάχιστον αυτή διαγνωσθεί από τα αρμόδια δικαστήρια”]. Η συλλογιστική του Δικαστηρίου αποτυπώνει την παραστατική διαπίστωση του Rivero για τη διοικητική δικαιοσύνη και, ιδίως, την αίτηση ακύρωσης: «…la justice est faite pour le justiciable et … sa valeur se mesure en termes de vie quotidienne. Ce n’est pas le développement du Droit qui nous intéresse, c’est la protection efficace qu’en tire le particulier» [1]. Εν προκειμένω, ο Δήμος Αλίμου άσκησε αίτηση ακύρωσης κατά οικοδομικής άδειας (κατηγορίας 3 χωρίς προέγκριση) της Υπηρεσίας Δόμησης (Υ.ΔΟΜ.) του ιδίου Δήμου, με την οποία επετράπη η ανέγερση νέας εξαώροφης οικοδομής βάσει των παραπάνω, αμφισβητούμενης συνταγματικότητας, διατάξεων του Ν.Ο.Κ. Το πρώτο ζήτημα, δικονομικής φύσης, που ανακύπτει είναι αν η υποβολή των δικαιολογητικών στην πλατφόρμα και η αυτόματη έκδοση της άδειας συνιστούν εκτελεστή πράξη και το δεύτερο αν ο Δήμος μπορεί να στραφεί κατά πράξης δικού του οργάνου, εν προκειμένω της Υ.ΔΟΜ. Ειδικότερα, στην ιδιομορφία της «πράξης», την οποία, κατά πλάσμα δικαίου, το Δικαστήριο αποδίδει στην Υ.ΔΟΜ., στηρίζει την παράκαμψη της κατ’ αρχήν απαγόρευσης της «ενδοστρεφούς δίκης». Αξίζει να σημειωθεί, παρεμπιπτόντως, ότι ανακύπτουν σοβαρά νομικά προβλήματα στο πεδίο δικαστικού ελέγχου της προσβαλλόμενης πράξης, παρά το γεγονός ότι πρόκειται για μια «αυτοματοποιημένη» διοικητική πράξη, που «εκδίδεται» κατά δέσμια αρμοδιότητα, δια της ηλεκτρονικής υποβολής των αναγκαίων δικαιολογητικών. Ευλόγως διερωτάται κανείς πόσο δυσχερής θα είναι η νομική αντιμετώπιση και η παροχή δικαστικής προστασίας κατά πράξεων διακριτικής ευχέρειας που θα στηρίζονται σε προωθημένα εργαλεία τεχνητής νοημοσύνης καθώς και αν οι κλασικές έννοιες του διοικητικού δικαίου μπορούν να καλύψουν τέτοιες διαδικασίες [2]. Επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, πριν από τη διαδικασία που αποτέλεσε αντικείμενο της απόφασης ΣτΕ 293/2024, το Δικαστήριο έχει επιληφθεί και άλλων παρεμφερών αυτοματοποιημένων πράξεων, με σημαντικότερη τη διαδικασία τακτοποίησης αυθαιρέτων και την απόφαση ΣτΕ Ολ 2210/2020 [3].

ΙΙ. H τακτοποίηση αυθαίρετων κατασκευών (ΣτΕ Ολ 2210/2020, 419/2021)

2. Η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει ήδη εξετάσει την πράξη που «εκδίδεται» στο πλαίσιο μια άλλης αυτοματοποιημένης διαδικασίας, της τακτοποίησης αυθαίρετων κατασκευών του Ν. 4178/2013. Πράγματι, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 2210/2020 που εκδόθηκε επί αίτησης ακύρωσης κατά δήλωσης ένταξης πολυκινηματογράφου στο ευνοϊκό πλέγμα διατάξεων του Ν. 4178/2013 για τις αυθαίρετες κατασκευές, δόθηκαν σημαντικές διευκρινίσεις όσον αφορά την έννοια της δεκτικής δικαστικής προσβολής διοικητικής πράξης. Ιδιαίτερη σημασία έχει, συναφώς, η σκέψη 9 της απόφασης ΣτΕ 2210/2020, όπου ερμηνεύονται οι σχετικές διατάξεις του Ν. 4178/2020, προκειμένου να εντοπιστεί το αντικείμενο ευθείας δικαστικής προσβολής στο πλαίσιο μιας διαδικασίας, η οποία περιλαμβάνει ενέργειες ιδιωτών (υποβολή αίτησης και δικαιολογητικών και καταβολή παραβόλου εκ μέρους του ενδιαφερομένου) και ενεργοποίηση του ευνοϊκού καθεστώτος του Ν. 4178/2013 χωρίς την έκδοση ρητής διοικητικής πράξης κατόπιν σχετικού ελέγχου. Το Δικαστήριο εντόπισε την προσβλητή πράξη στην αυτόματη αποδοχή της αίτησης-δήλωσης και του αιτήματος που αυτή περιέχει, αποδοχή η οποία δεν εκδηλώνεται κατά τρόπο ρητό και πανηγυρικό. Είναι αξιοσημείωτο ότι το Δικαστήριο δεν αναφέρει καν το διοικητικό όργανο από το οποίο προέρχεται η αποδοχή. Η αναφορά αυτή δεν είναι νομικώς αναγκαία, δεδομένου ότι εκτελεστό χαρακτήρα έχει η απόφαση ή η παράλειψη απόφανσης του ΣΥΠΟΘΑ (Συμβούλιο Πολεοδομικών Θεμάτων και Αμφισβητήσεων) επί της προσφυγής που ασκείται ενώπιόν του κατά της αίτησης-δήλωσης και εξετάζεται βάσει ειδικής διαδικασίας (υπηρεσιακή εισήγηση από την οικεία ΥΔΟΜ). Κατά ρητή παραδοχή του ίδιου του Δικαστηρίου, πρόκειται για διασταλτική ερμηνεία της έννοιας της διοικητικής πράξης, που αποσκοπεί στη διασφάλιση δικαστικής προστασίας. Η ως άνω σκέψη 9 διαλαμβάνει, ειδικότερα τα εξής:

«9. «… ο νομοθέτης του Ν. 4178/2013 εξαγγέλλει, στο άρθρο 1 παρ. 1, γενική απαγόρευση μεταβίβασης και σύστασης εμπραγμάτων δικαιωμάτων σε ακίνητα επί των οποίων έχουν εκτελεσθεί αυθαίρετες κατασκευές ή έχουν σημειωθεί αυθαίρετες αλλαγές χρήσης. Με τις επόμενες διατάξεις του όμως, ο ίδιος νόμος οργανώνει σύστημα απαλλαγής από την απαγόρευση κατηγοριών ιδιοκτησιών με αυθαίρετες κατασκευές και χρήσεις….. Οι συνέπειες, εξάλλου, της υπαγωγής στο ευνοϊκό πλέγμα διατάξεων που περιέχει ο ν. 4178/2013 για τις αυθαίρετες κατασκευές … δεν εξαντλούνται στην ανάκτηση της ευχέρειας των ενδιαφερομένων να συστήσουν, αποκτήσουν ή μεταβιβάσουν εγκύρως εμπράγματα δικαιώματα επ’ αυτών, αλλά αυτονοήτως επεκτείνονται στη διατήρηση των αυθαιρέτων κτισμάτων καθ’ όλο το διάστημα που η διαδικασία παραμένει εκκρεμής. … Περαιτέρω, όμως, η διαδικασία υπαγωγής ενεργοποιείται χωρίς ρητή διοικητική πράξη, η οποία να πιστοποιεί την κίνησή της, αλλά με την υποβολή αιτήσεως του ενδιαφερομένου για την υπαγωγή στο καθεστώς του εν λόγω ν. 4178/2013, συνοδευόμενη από τα δικαιολογητικά του άρθρου 11 ή, υπό προϋποθέσεις, και χωρίς αυτά …, και περατώνεται, πράγματι, με την έκδοση της κατά το άρθρο 30 παρ. 2 πράξης ολοκλήρωσης της υπαγωγής, η οποία, άλλωστε, μπορεί να εκδίδεται και “αυτομάτως”, κατά τη διατύπωση του νόμου, χωρίς, δηλαδή, να έχει διενεργηθεί διοικητικός έλεγχος. Σε κάθε περίπτωση, κατά το διάστημα που η διαδικασία ελέγχου των υποβληθέντων με την αρχική αίτηση δικαιολογητικών είναι εκκρεμής, και το οποίο μπορεί να είναι μακρό (βλ. άρθρο 9 περ. Ε του ν. 4178/2013, που ορίζει επταετή προθεσμία, μη οριζόμενη, μάλιστα, ως αποκλειστική, για τον έλεγχο των δικαιολογητικών, ο οποίος, σημειωτέον, λαμβάνει χώρα με πρωτοβουλία του ενδιαφερομένου, …), διατηρούνται οι συνέπειες της υπαγωγής, έστω και μη περαιωμένης, δηλαδή η αναστολή της είσπραξης και της επιβολής κάθε κύρωσης, ιδίως δε η υποχρέωση αποχής της Διοίκησης από την επίσπευση της κατεδάφισης, η οποία μπορεί, εν τέλει, να εξελιχθεί σε εξαίρεση από την κατεδάφιση, τριακονταετή ή και οριστική, αναλόγως της κατηγορίας του αυθαιρέτου, με την προϋπόθεση της καταβολής του παραβόλου και του ενιαίου ειδικού προστίμου. Κατά τα λοιπά, η επέλευση των εν λόγω συνεπειών σε κάθε ειδική περίπτωση συγκεκριμένης ιδιοκτησίας με ορισμένες αυθαίρετες κατασκευές, δεν αποτελεί προϊόν εξατομικευμένης κρίσης διοικητικού οργάνου ότι πληρούνται οι ουσιαστικές προϋποθέσεις που τάσσονται γι’ αυτό από τον Ν. 4178/2013, αλλά αποτελεί ευθεία απόρροια του ν. 4178/2013, μη υποκειμένου, βεβαίως, σε ευθεία προσβολή από οποιονδήποτε θιγόμενο από τις συνέπειες αυτές. Η επέλευση των συνεπειών αυτών, εξάλλου, ενεργοποιείται, …, με την υποβολή της σχετικής αίτησης – δήλωσης υπαγωγής στο νόμο και την καταβολή του σχετικού προστίμου και παραβόλου εκ μέρους του ενδιαφερομένου. Δεδομένου, όμως, ότι η ίδια η αίτηση – δήλωση αυτή, προερχόμενη από ιδιώτη, δεν συνιστά διοικητική πράξη, η επέλευση των ως άνω συνεπειών, οι οποίες συνίστανται ιδίως στη διατήρηση και, μάλιστα, για απροσδιόριστο χρονικό διάστημα, κατασκευής ανεγερθείσης κατά παράβαση της πολεοδομικής νομιμότητας, πρέπει να θεωρηθεί ότι καθίσταται, κατ’ ακριβολογία, επιτρεπτή από την αποδοχή της αιτήσεως εκ μέρους της Διοίκησης. Η εν λόγω αποδοχή, παρ’ ότι δεν εκδηλώνεται κατά τρόπο ρητό και πανηγυρικό, πρέπει να θεωρηθεί ότι παρεμβάλλεται μεταξύ, αφενός, της αίτησης – δήλωσης υπαγωγής, υποβαλλομένης, άλλωστε, στη Διοίκηση προδήλως με σκοπό να γίνει αποδεκτή, και, αφετέρου, της ενεργοποιήσεως του ευνοϊκού καθεστώτος του ν. 4178/2013. Αν, μάλιστα, η αίτηση – δήλωση συνοδεύεται από την καταβολή του προβλεπομένου παραβόλου, η αποδοχή της, που, στην περίπτωση αυτή, λογίζεται αυτόματη, μπορεί, κατά το σύστημα του νόμου, να συμπίπτει χρονικώς τόσο με την ίδια την υποβολή της αίτησης – δήλωσης, η οποία προηγείται λογικώς της αποδοχής της, όσο και με την λογικώς επόμενη επέλευση των ευμενών για τις αυθαίρετες κατασκευές συνεπειών του νόμου. Αυτή η χρονική σύμπτωση, καθ’ όλα νοητή, είναι και πρακτικώς δυνατή, αφού μεταξύ της υποβολής της δήλωσης και της επέλευσης των ευνοϊκών, υπό την ανωτέρω έννοια, συνεπειών του νόμου δεν προβλέπεται, και, μάλιστα, κατά γενικό κανόνα, κανένας πραγματικός διοικητικός έλεγχος, ο οποίος, άλλωστε, δεν αποτελεί υποχρεωτική προϋπόθεση ούτε για την περαίωση της υπαγωγής. Υπό τα δεδομένα αυτά, η αποδοχή της δήλωσης και του σχετικού αιτήματος που αυτή περιέχει, προερχόμενη από τη Διοίκηση, ισοδυναμεί με εκτελεστή διοικητική πράξη, υποκείμενη σε αίτηση ακυρώσεως. Αυτή η ερμηνεία των ως άνω διατάξεων διασφαλίζει το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας, προσιδιάζει δε σε περιπτώσεις, κατά τις οποίες η επέλευση ορισμένων εννόμων συνεπειών προβλέπεται, μεν, από τυπικό νόμο, αποτελεί, όμως, ευθεία απόρροια αιτήσεων ιδιωτών (πρβλ. ΣτΕ Ολ 376/2014, σκ. 10, 455/2019, σκ. 9).Εφόσον, τέλος, ασκηθεί η προβλεπόμενη από τον νόμο (άρθρο 25 παρ. 16) προσφυγή ενώπιον του ΣΥΠΟΘΑ, η οποία δεν χωρεί, βεβαίως, κατά το σύστημα του νόμου, αποκλειστικώς και μόνον επί πράξεως ολοκληρώσεως ή περαιώσεως της υπαγωγής (άρθρο 30 παρ. 2), που και αυτή, άλλωστε, μπορεί να χωρεί “αυτομάτως” και χωρίς έλεγχο, αλλά χωρεί και κατά της αιτήσεως – δηλώσεως, ακολουθηθεί δε η προβλεπόμενη για την εξέτασή της ειδική διοικητική διαδικασία (υπηρεσιακή εισήγηση από την οικεία ΥΔΟΜ κ.λπ.), η επ’ αυτής εκδιδόμενη απόφαση ή στοιχειοθετούμενη παράλειψη αποφάνσεως, έχει επίσης εκτελεστό χαρακτήρα και υπόκειται και αυτή σε αίτηση ακυρώσεως.».

3. Η συλλογιστική του Δικαστηρίου περιγράφει με απόλυτη ακρίβεια τα στάδια και το περιεχόμενο της αυτοματοποιημένης διαδικασίας και εξηγεί την ανάγκη εντοπισμού μιας (σιωπηρής) διοικητικής πράξης, που αποτυπώνει την αποδοχή από τη Διοίκηση (γενικά, χωρίς αναφορά συγκεκριμένου οργάνου), των ενεργειών των ιδιωτών για τη ρύθμιση της κατάστασής τους σύμφωνα με τις επιταγές του νόμου.

4. Σε συνέχεια της απόφασης ΣτΕ 2210/2020, με την απόφαση ΣτΕ 419/2021, το Δικαστήριο έκρινε ότι η διοικητική προσφυγή κατά της δήλωσης υπαγωγής αυθαιρέτου, ήτοι κατά της συναγόμενης αποδοχής αυτής από τη Διοίκηση –γενικά και χωρίς ακριβή προσδιορισμό του διοικητικού οργάνου που αποδέχεται–συνιστά, κατά τον νόμο (άρθρο 25 παρ. 16 του Ν. 4178/2013 και άρθρα 31 και 33 Ν. 4030/2011), ειδική διοικητική προσφυγή νομιμότητας, εφόσον ασκείται ενώπιον του προβλεπόμενου από τις διατάξεις αυτές διοικητικού οργάνου (ΣΥ.ΠΟ.Θ.Α.), μέσα στην οριζόμενη από τις ίδιες προθεσμία, άγει στην εξέταση της εν λόγω διοικητικής πράξης μόνον από την άποψη της νομιμότητας αυτής, το δε επιλαμβανόμενο διοικητικό όργανο μπορεί να ακυρώσει την υπαγωγή της αυθαίρετης κατασκευής εν όλω ή εν μέρει ή να απορρίψει την προσφυγή (βλ. και άρθρο 25 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας,…). Ειδικότερα, το ΣΥ.ΠΟ.Θ.Α., επιλαμβανόμενο των ειδικών διοικητικών προσφυγών του άρθρου 25 παρ. 16 του Ν. 4178/2013 κατά των υπαγωγών αυθαιρέτων στις διατάξεις του Ν. 4178/2013, εξετάζει αυτές μόνον από την πλευρά της συμφωνίας τους προς τις διατάξεις του νόμου, ιδίως δε ως προς το επιτρεπτό της υπαγωγής κατά το άρθρο 2, την κατάταξη του αυθαιρέτου κατά το άρθρο 9, τη νομιμότητα και επάρκεια των υποβληθέντων δικαιολογητικών (άρθρο 11). Η δίμηνη προθεσμία εντός της οποίας αποφαίνεται το ΣΥ.ΠΟ.Θ.Α. άρχεται από την περιέλευση σε αυτό της προσφυγής, του φακέλου της υπόθεσης και της εισήγησης της Υ.ΔΟΜ. και είναι αποκλειστική, εφόσον κατά τη ρητή πρόβλεψη του νόμου, σε περίπτωση που δεν εκδοθεί απόφαση από το ΣΥ.ΠΟ.Θ.Α. στο ως άνω προβλεπόμενο διάστημα των δύο μηνών τότε θεωρείται ότι η προσφυγή έχει απορριφθεί σιωπηρά. Συνεπώς, απόφαση του ΣΥ.ΠΟ.Θ.Α. επί της προσφυγής, εκδοθείσα μετά την πάροδο της δίμηνης προθεσμίας, εκδίδεται αναρμοδίως κατά χρόνον (πρβλ. ΣτΕ 1220/2020, 1103/2019, 2966/2016, 2115/2009 7μ.). Το ΣΥ.ΠΟ.Θ.Α. δεν μπορεί να επανέλθει επί της υποθέσεως, είτε αυτεπαγγέλτως είτε κατόπιν αιτήσεως θεραπείας (πρβλ. ΣτΕ 2943/2010, 2439/2008, 333/2007, 1356/2006, 2893/2001, 2577/1999), παρά μόνον για να ανακαλέσει την απόφασή του για το ελάττωμα της κατά χρόνον αναρμοδιότητας (πρβλ. ΣτΕ 1620/1996).

5. Πάντως, το Δικαστήριο μετέθεσε για το μέλλον την εφαρμογή της εν λόγω νομολογίας του και έκρινε ότι, ενόψει της πολυπλοκότητας των νέων διατάξεων, οι οποίες ερμηνεύτηκαν μόλις προσφάτως και από την Ολομέλεια με την απόφαση ΣτΕ Ολ 2210/2020, ως προς τη φύση των δηλώσεων υπαγωγής αυθαιρέτων, καθώς και την ύπαρξη και εκτελεστότητα διοικητικών πράξεων που προκύπτουν από τις δηλώσεις αυτές, δεν θα εφαρμόσει τις εν λόγω διατάξεις με την ανωτέρω έννοια στην παρούσα υπόθεση, ειδικώς ως προς το ζήτημα της κατά χρόνον αρμοδιότητας του ΣΥ.ΠΟ.Θ.Α. όταν επιλαμβάνεται των ειδικών διοικητικών προσφυγών κατά των δηλώσεων υπαγωγής. Η εφαρμογή τους με την έννοια αυτή θα γίνει επί υποθέσεων, στις οποίες τα ένδικα βοηθήματα και μέσα θα ασκηθούν μετά την δημοσίευση της παρούσας απόφασης. [βλ., συναφώς, αποφάσεις ΣτΕ 1217/2023, σκέψη 11, 1218/2023, σκέψη 12].

ΙΙΙ. Εργασίες για τις οποίες δεν απαιτείται Οικοδομική Άδεια ή Έγκριση Εργασιών Μικρής Κλίμακας (ΣτΕ 2030/2023)

6. Στο ίδιο πνεύμα εντάσσεται και η διαδικασία της παρ. 1 του άρθρου 30 του Ν. 4495/2017, κατά την οποία, της εκτέλεσης των εργασιών των περιπτώσεων α΄ – κστ΄, για τις οποίες δεν απαιτείται οικοδομική άδεια, ούτε έγκριση εργασιών δόμησης μικρής κλίμακας, προηγείται η σύνταξη, μέσω του πληροφοριακού συστήματος του Τεχνικού Επιμελητηρίου Ελλάδος (Τ.Ε.Ε.), ηλεκτρονικής βεβαίωσης του αρμόδιου μηχανικού, σύμφωνα με την οποία για την εκτέλεση των εν λόγω εργασιών στην περιοχή του επίμαχου ακινήτου δεν απαιτούνται εγκρίσεις από άλλους φορείς ή συλλογικά όργανα. Η επέλευση των συνεπειών της υπαγωγής των προς εκτέλεση εργασιών στο καθεστώς του άρθρου 30 του Ν. 4495/2017, το οποίο προβλέπει την απαλλαγή του ενδιαφερομένου από την υποχρέωση έκδοσης οικοδομικής άδειας ή τη χορήγηση έγκρισης εργασιών δόμησης μικρής κλίμακας, ενεργοποιείται με την υποβολή της σχετικής ηλεκτρονικής βεβαιώσεως, η οποία, κατά την έννοια του νόμου, εμπεριέχει και αίτηση για την έγκριση της εκτέλεσης των ως άνω εργασιών και λογίζεται ότι γίνεται αυτομάτως δεκτή από την πολεοδομική υπηρεσία (πρβλ. ΣτΕ Ολ 2210/2020, σκέψη 9 και τις εκεί παραπομπές ΣτΕ Ολ 376/2014. σκέψη 10, 455/2019, σκέψη 9), εκτός αν αυτή εκδώσει ρητή πράξη για την απόρριψή της. Με άλλα λόγια, η πολεοδομική υπηρεσία είτε σιωπά, όπερ ερμηνεύεται ως αποδοχή της αίτησης για έγκριση εκτέλεσης εργασιών, είτε απορρίπτει ρητώς την αίτηση, είτε ακόμη την αποδέχεται ρητώς. Η συναγόμενη αποδοχή αίτησης με αντικείμενο την εκτέλεση των οικοδομικών εργασιών, για τις οποίες πρόκειται, χωρίς οικοδομική άδεια ή έγκριση εργασιών δόμησης μικρής κλίμακας, όπως και τυχόν ρητή πράξη της πολεοδομικής υπηρεσίας με αυτό το περιεχόμενο, έχει εκτελεστό χαρακτήρα, δυνάμενη να προσβληθεί παραδεκτώς με αίτηση ακυρώσεως [ΣτΕ 2030/2023].

IV. Η έκδοση οικοδομικών αδειών

Διαδικασία έκδοσης οικοδομικής άδειας κατά τον Ν. 4495/2017

7. Η παραπεμπτική στην Ολομέλεια απόφαση ΣτΕ 293/2024 αφορά αίτηση ακύρωσης κατά πράξης που εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 10 παρ. 1 περ. α΄ (αύξηση συντελεστή δόμησης έναντι μείωσης κάλυψης), 15 παρ. 8 (προσαύξηση ύψους λόγω φυτεμένου δώματος και μείωσης κάλυψης), 19 παρ. 2 περ. α΄.ii (χώρος κύριας χρήσης στο δώμα λόγω φύτευσης) και 25 παρ. 1 (αύξηση συντελεστή δόμησης λόγω ενεργειακής απόδοσης) του Ν.Ο.Κ. (Ν. 4067/2012). Η διαδικασία που τηρήθηκε για την έκδοση της εν λόγω πράξης εκτέλεσης οικοδομικών εργασιών προβλέπεται στον Ν. 4495/2017, «Έλεγχος και προστασία του δομημένου περιβάλλοντος κ.λπ.» (Α΄ 167), αρμόδιο δε όργανο είναι η Υπηρεσία Δόμησης (Υ.ΔΟΜ.) του οικείου Δήμου. Ειδικότερα, ο Ν. 4495/2017, στο μέτρο που ασκεί εν προκειμένω επιρροή, ορίζει τα εξής:

– αρμόδια όργανα για την έκδοση πράξεων εκτέλεσης οικοδομικών εργασιών είναι οι Υπηρεσίες Δόμησης (Υ.ΔΟΜ.) των δήμων (άρθρο 31 παρ. 1 Ν. 4495/2017 όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 53 του Ν. 4759/2020)·

– η διαδικασία υποβολής, ελέγχου και έκδοσης οικοδομικών αδειών διενεργείται αποκλειστικά ηλεκτρονικά, μέσω ηλεκτρονικής πλατφόρμας η υλοποίηση της οποίας μπορεί να ανατεθεί σε άλλον φορέα με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας (άρθρο 33 παρ. 1 Ν. 4495/2017, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 46 του Ν. 4811/2021)·

– οι άδειες κατηγορίας 3 χωρίς προέγκριση (δηλ. οι αφορώσες κτίρια εντός σχεδίου, επιφάνειας έως 2.000 τ.μ. με επικρατούσα χρήση κατοικίας) εκδίδονται αυτόματα, κατόπιν ηλεκτρονικής υποβολής της αίτησης που συνοδεύεται από φάκελο δικαιολογητικών, βεβαίωση της αρμόδιας Υ.ΔΟΜ. για τους ισχύοντες όρους δόμησης του ακινήτου και υπεύθυνη δήλωση του μελετητή περί μη μεταβολής αυτών (άρθρο 38 Ν. 4495/2017, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 120 παρ. 2 του Ν. 4819/2021)·

– ο αριθμός της οικοδομικής άδειας εκδίδεται ηλεκτρονικά, αναρτάται στο διαδίκτυο και επιτρέπει την άμεση έναρξη οικοδομικών εργασιών (άρθρο 38 παρ. 2 Ν. 4495/2017)·

– η αρμόδια Υ.ΔΟΜ. διενεργεί ανά εξάμηνο δειγματοληπτικό έλεγχο σε ποσοστό 30% τουλάχιστον των οικοδομικών αδειών που εκδόθηκαν το προηγούμενο εξάμηνο ως προς τη νομιμότητα των υποβληθέντων στοιχείων (άρθρο 38 παρ. 2 περ. β΄ Ν. 4495/2017), ενώ υποχρεωτικός έλεγχος διενεργείται μόνο μετά από καταγγελία τρίτου (παρ. 3), συνοδευόμενη από έκθεση μηχανικού (άρθρα 56 του Ν. 4759/2020 και 120 παρ. 2 Ν. 4819/2021)·

– η έναρξη οικοδομικών εργασιών είναι δυνατή αμέσως με τη λήψη του αριθμού της άδειας (το άρθρο 43 παρ. 1 του Ν. 4495/2017, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 89 παρ. 5 του Ν. 4685/2020)·

– προβλέπονται διάφοροι έλεγχοι της οικοδομής από Ελεγκτές Περιβάλλοντος ως προς την τήρηση της μελέτης (άρθρο 44 παρ. 1-2 του Ν. 4495/2017).

Ιδιομορφία της οικοδομικής άδειας

8. Ερμηνεύοντας τις διατάξεις του Συντάγματος και του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, με τις οποίες κατοχυρώνεται η προέχουσα θέση των Ο.Τ.Α. σε θέματα προστασίας του περιβάλλοντος, φυσικού, πολιτιστικού και οικιστικού, το Δικαστήριο έκρινε ότι ο Δήμος Αλίμου, εντός του οποίου ανεγείρεται η επίδικη οικοδομή, με έννομο συμφέρον ασκεί την κρινόμενη αίτηση εκπροσωπώντας το συλλογικό συμφέρον των δημοτών του και ενδιαφερόμενος για την προστασία του οικιστικού περιβάλλοντος και του επιπέδου ζωής των κατοίκων του, τα οποία, κατά τους ισχυρισμούς του, υποβαθμίζονται λόγω της αυξημένης δόμησης που επιτρέπουν οι διατάξεις των άρθρων 10, 15 παρ. 8, 19 και 25 του Ν.Ο.Κ., τη συνταγματικότητα των οποίων αμφισβητεί. Το Δικαστήριο αναγνωρίζει μεν ότι η Υ.ΔΟΜ. που εξέδωσε την προσβαλλόμενη οικοδομική άδεια αποτελεί υπηρεσία του αιτούντος Δήμου, κρίνει όμως ότι δεν τίθεται ζήτημα «ενδοστρεφούς δίκης» εν όψει της γενικής αρχής κατά την οποία ουδείς δικαιούται να στραφεί κατά των ιδίων αυτού πράξεων (ΣτΕ Ολ 2076/1978), λόγω των ιδιομορφιών της προσβαλλόμενης πράξης. Ανακύπτει το ερώτημα αν θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η Υ.ΔΟΜ., κατά τη θεωρία του «λειτουργικού διπλασιασμού» των οργάνων, είναι μεν, οργανικά, υπηρεσία του Δήμου, αλλά από λειτουργική σκοπιά ασκεί κρατικές αρμοδιότητες, όπως η προστασία του οικιστικού περιβάλλοντος.

Αυτόματη έκδοση της πράξης με πρωτοβουλία ιδιωτών

9. Κατ’ αρχάς, η οικοδομική άδεια δεν εκδίδεται από όργανο του αιτούντος Δήμου, το οποίο ενεργεί υπό την ιδιότητα και τις εγγυήσεις δημοτικού υπαλλήλου (άρθρο 102 παρ. 6 του Συντ.), μετά από έλεγχο νομιμότητας που ενσωματώνεται στην αιτιολογία της πράξης, αλλά «αυτομάτως», από το ηλεκτρονικό σύστημα του Τ.Ε.Ε. e-adeies, με πρωτοβουλία και «ευθύνη» ιδιώτη μηχανικού ή τεχνικής εταιρείας, ύστερα από την ηλεκτρονική υποβολή του σχετικού φακέλου, χωρίς παρέμβαση της Υ.ΔΟΜ. Το Δικαστήριο εξηγεί ότι δεν συνιστά «προηγούμενο έλεγχο» των νόμιμων προϋποθέσεων έκδοσης της οικοδομικής άδειας ούτε ο προβλεπόμενος στο άρθρο 38, που αφορά μόνο στην καταβολή των οικείων δαπανημάτων, ούτε ο δειγματοληπτικός έλεγχος του 30% των εκδοθεισών αδειών, διότι ασκείται εκ των υστέρων βάσει αλγορίθμου, είναι απλώς δειγματοληπτικός (δηλαδή τυχαίος) και περιορίζεται σε μικρό ποσοστό των αδειών του προηγούμενου εξαμήνου, ούτε ο επίσης μεταγενέστερος έλεγχος ορθής εφαρμογής των μελετών από τους ελεγκτές δόμησης, ο οποίος άλλωστε προϋποθέτει την λειτουργία των προβλεπομένων στον νόμο αυτό «Παρατηρητηρίων» δόμησης (άρθ. 46 επ.), που όμως δεν έχουν συσταθεί (άρθ. 2 παρ. 3). Εξ άλλου, δεν εξασφαλίζει τη νόμιμη έκδοση της άδειας η προηγούμενη βεβαίωση της Υ.ΔΟΜ. για τους «ισχύοντες» όρους δόμησης της περιοχής, διότι η βεβαίωση αυτή αποτυπώνει προεχόντως τους όρους δόμησης κατά Ν.Ο.Κ., το κύρος των οποίων δεν μπορεί κατ’ αρχήν να αμφισβητήσει η Υ.ΔΟΜ. Τέλος δεν υποκαθιστά την έλλειψη ελέγχου της οικοδομικής άδειας η ανάληψη της «ευθύνης» για την ορθότητα των υποβληθέντων στοιχείων και την εν γένει νομιμότητα της άδειας από τον ιδιώτη μηχανικό που επισπεύδει την έκδοσή της.

Κατά πλάσμα δικαίου λογίζεται η ΥΔΟΜ ως η εκδούσα την πράξη αρχή

10. Σε τελική ανάλυση, το ίδιο το Δικαστήριο φαίνεται να αναγνωρίζει ρητώς ότι δεν υπάρχει εν προκειμένω κλασική διοικητική πράξη, με τα χαρακτηριστικά του άρθρου 16 ΚΔΔιαδ, αλλά μια ηλεκτρονική διαδικασία υποβολής φακέλου από ιδιώτη και ότι, κατά συνέπεια, «τυπικώς η Υ.ΔΟΜ. θεωρείται, κατά πλάσμα δικαίου, ως εκδότρια της οικοδομικής άδειας, προκειμένου, ιδίως, να εξευρεθεί εκτελεστή διοικητική πράξη προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως προς παροχή δικαστικής προστασίας σε τυχόν θιγομένους (όπως στην περίπτωση της απόφασης ΣτΕ Ολ 2210/2020). Κατά το Δικαστήριο, τούτο καθίσταται σαφές από το γεγονός ότι το στέλεχος της οικοδομικής άδειας φέρει την μνεία του «διαχειριστή» (ιδιώτη μηχανικού), με «ευθύνη» του οποίου εκδίδεται αυτομάτως η άδεια, χωρίς άλλη εμπλοκή της Υ.ΔΟΜ. Θα μπορούσε, ενδεχομένως, να υποστηριχθεί ότι πρόκειται για θετική σιωπηρή πράξη της Υ.ΔΟΜ., η οποία «εκδίδεται» κατά δέσμια αρμοδιότητα ύστερα από την υποβολή του ηλεκτρονικού φακέλου.

Ανάγκη εξεύρεσης δεκτικής δικαστικής προσβολής πράξης λόγω ανεπάρκειας των διοικητικών ελέγχων

11. Την ανάγκη εξεύρεσης εκτελεστής διοικητικής πράξης ενισχύει, κατά το Δικαστήριο, η ανεπάρκεια του ασκούμενου από την Υ.ΔΟΜ. και τον Δήμο ελέγχου νομιμότητας που επιτείνεται εκ του ότι ούτε η κεντρική Διοίκηση ασκεί ουσιαστικό έλεγχο επί των εκδιδόμενων οικοδομικών αδειών [βλ. άρθρο 97Α παρ. 5 του ν. 3852/2010, όπως διαμορφώθηκε με το άρθρο 103 παρ. 1 του ν. 4876/2021, σύμφωνα με το οποίο αν διαπιστώσει πρόβλημα νομιμότητας το ΥΠΕΝ ενημερώνει το ΣΥΠΟΘΑ]. Εξ άλλου η συνταγματικότητα των εφαρμοστέων διατάξεων δεν μπορεί κατ’ αρχήν να ελεγχθεί από την Υ.ΔΟΜ. – πλην των περιπτώσεων που τα αρμόδια δικαστήρια έχουν ήδη κρίνει τις εφαρμοστέες διατάξεις νόμου ή άλλες ταυτόσημου περιεχομένου ως αντίθετες στο Σύνταγμα (πρβλ. Ολ.ΣτΕ 1476/2004, ΣτΕ 1548/2022 κ.ά.) – ούτε μπορεί η εν λόγω υπηρεσία, η οποία δρα, εν προκειμένω, κατά δεσμία αρμοδιότητα (βλ. ΣτΕ 2231/2018, 3366/2014 7μ., 4384/2009, 443/2000 7μ., 222/1989 κ.ά., πρβλ. ΣτΕ 4478/2015 σκ. 9), ή ο Δήμος να αρνηθούν την έκδοση της οικοδομικής άδειας ή να την ανακαλέσουν λόγω αντισυνταγματικότητας των εφαρμοστέων διατάξεων, πριν τουλάχιστον αυτή διαγνωσθεί από τα αρμόδια δικαστήρια.

Παθογένειες της λειτουργίας των οργάνων ελέγχου της οικοδομικής άδειας – ταχυδακτυλουργικά “τρικ” του Δικαστηρίου

12. Το Δικαστήριο εντοπίζει περαιτέρω παθογένειες στη λειτουργία των σχετικών υπηρεσιών που επιτείνουν την έλλειψη ελέγχου και συνίστανται στο ότι δεν έχουν εκδοθεί οι αναγκαίες διοικητικές πράξεις για την οργάνωση και λειτουργία βασικών οργάνων ελέγχου που προβλέπονται στον νόμο, όπως οι Υ.ΔΟΜ. και τα «Παρατηρητήρια δομημένου περιβάλλοντος», η λειτουργία των οποίων είναι αναγκαία για την άσκηση του ελέγχου των Ελεγκτών Δόμησης. Ως εκ τούτου τα αντίστοιχα θέματα ρυθμίζονται με μεταβατικές διατάξεις ή με προβληματικού κύρους εγκυκλίους των εμπλεκόμενων Υπουργείων, με αποτέλεσμα τη σύγχυση αρμοδιοτήτων και την ασάφεια δικαίου, μεταξύ άλλων ως προς το ζήτημα ποιος μεταξύ των εμπλεκομένων (ο «διαχειριστής», η Υ.ΔΟΜ., το Τ.Ε.Ε., το Υ.Π.ΕΝ.) είναι ο «εκδότης» της άδειας και άρα νομιμοποιούμενος ως καθ’ ου διάδικος. Με τα ανωτέρω δεδομένα, η προσβαλλόμενη οικοδομική άδεια δεν μπορεί με ασφάλεια να λογισθεί ως πράξη της Υ.ΔΟΜ. ή του Δήμου και συνεπώς ο αιτών Δήμος δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι στρέφεται κατά «ιδίας αυτού πράξεως». Το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι «τυπικώς η Υ.ΔΟΜ. θεωρείται, κατά πλάσμα δικαίου, ως εκδότρια της οικοδομικής άδειας», προκειμένου να προβεί σε ακυρωτικό έλεγχο αυτής, στη συνέχεια δε «σχετικοποιεί» την ανωτέρω κρίση, αναγνωρίζοντας ότι «η προσβαλλόμενη οικοδομική άδεια δεν μπορεί με ασφάλεια να λογισθεί ως πράξη της Υ.ΔΟΜ. ή του Δήμου», ούτως ώστε να παρακάμψει την απαγόρευση της ενδοστρεφούς δίκης. Η συλλογιστική του Δικαστηρίου δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως πρότυπο δογματικής συνέπειας, αλλά ως έκφανση νομικού εμπειρισμού à la Chenot [4], αναγκαίου, όμως, για την επίλυση της διαφοράς. Πάντως, ακόμη κι αν ο δικαστής δεν συμμερίζεται τις ανησυχίες της θεωρίας για τη συνοχή της νομολογίας του και τη νομική δογματική, διευκρινίζει, στην παρούσα τουλάχιστον υπόθεση, τους λόγους των επιλογών του.

Προβληματισμός ως προς τη νομιμότητα ανάθεσης διοικητικού έργου σε ιδιώτη

13. Στο σημείο αυτό, το Δικαστήριο θέτει με σαφήνεια και το ζήτημα της νομιμότητας της ανάθεσης διοικητικού έργου σε ιδιώτες, εν προκειμένω σε ιδιώτη μηχανικό ή τεχνική εταιρεία. Στην υπό εξέταση υπόθεση, το διοικητικό έργο έγκειται στην «αυτόματη» και χωρίς προηγούμενο έλεγχο έκδοση των οικοδομικών αδειών (δηλαδή διοικητικών πράξεων οι οποίες δεν αφορούν μόνο τον οικοδομούντα, αλλά έχουν ευρύτερες επιπτώσεις στο οικιστικό περιβάλλον και στα δικαιώματα των τρίτων). Επιπλέον, εξηγεί ότι η ακυρωτική προσβολή της εν λόγω «διοικητικής πράξης», δηλαδή της οικοδομικής άδειας, με την οποία το πρώτον υλοποιούνται οι επίμαχες ρυθμίσεις του Ν.Ο.Κ είναι η μόνη δυνατότητα του διαθέτει ο Δήμος να προβάλει λυσιτελώς αιτιάσεις κατά των εν λόγω διατάξεων, δεδομένου ότι οι διατάξεις αυτές που επιτρέπουν αυξημένη δόμηση, εφαρμόζονται αμέσως και ευθέως, χωρίς την έκδοση πράξεων τροποποίησης του ΓΠΣ και του σχεδίου πόλεως του αιτούντος Δήμου, τις οποίες αυτός θα μπορούσε να αποκρούσει ή να προσβάλει εγκαίρως ενώπιον του Δικαστηρίου. Άλλωστε ο Δήμος, ο οποίος διαθέτει στοιχεία για την συνολική δόμηση στην περιφέρειά του, είναι κατ’ εξοχήν σε θέση να εκτιμήσει (και να προβάλει με έννομο συμφέρον) τη συνολική επιβάρυνση που συνεπάγεται για το οικιστικό περιβάλλον του η μαζική έκδοση οικοδομικών αδειών κατ’ εφαρμογή των πληττόμενων ως αντισυνταγματικών διατάξεων του Ν.Ο.Κ. περί αύξησης της δόμησης. Αντίθετη εκδοχή, κατά την οποία ο Δήμος αφ’ ενός υποχρεούται να εκδίδει οικοδομικές άδειες βάσει διατάξεων που θεωρεί αντίθετες προς το Σύνταγμα και τα συμφέροντά του, αφ’ ετέρου δεν μπορεί ούτε να εκδηλώσει εγκαίρως την αντίθεσή του σ’ αυτές, στο πλαίσιο διαδικασίας τροποποίησης του σχεδίου του, ούτε να ασκήσει εκ των υστέρων αίτηση ακυρώσεως κατά των οικοδομικών αδειών οι οποίες το πρώτον υλοποιούν τις εν λόγω διατάξεις, στερεί παντελώς τον Δήμο από το δικαίωμα δικαστικής προστασίας των συμφερόντων αυτού και των δημοτών του (άρθρα 20 παρ. 1 και 95 Συντ. και 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ, βλ. ΣτΕ 735/2000 7μ, Ολ 2301/1995, Ολ 1459/2005, 1099/2000 σκ. 4, πρβλ. ΣτΕ 2654/2020 σκ. 4, 1833/2019 σκ. 3 κ.ά.), ενώ εξ άλλου τον καθιστά ενδεχομένως υπόχρεο σε αποζημίωση τυχόν θιγομένων περιοίκων για παράνομη έκδοση πράξεων, τις οποίες υποτίθεται ότι εξέδωσε. Είναι άκρως ενδιαφέρουσα εδώ η συλλογιστική του Δικαστηρίου, το οποίο αναγνωρίζει, αφενός, ότι η προσέγγισή του εξυπηρετεί την ανάγκη έννομης προστασίας και, αφετέρου, ότι η «δικονομική ορθοδοξία», δηλαδή η αυστηρή εφαρμογή της απαγόρευσης ενδοστρεφούς δίκης θα οδηγούσε σε αδιέξοδο [5]. Όπως επισήμανε ο G. Jèze, «το δίκαιο δεν είναι παιχνίδι του πνεύματος, άσκηση λογικής για θεωρητικούς του γραφείου», αλλά «πρόκειται πρωτίστως για την ανεύρεση πρακτικών λύσεων, για τη συμφιλίωση, κατά κομψό και εφικτό τρόπο, αντιτιθέμενων συμφερόντων».

Προσωρινή προστασία

14. Με πολλές αποφάσεις της Επιτροπής Αναστολών (ΕΑ 101, 110, 111/2024) χορηγήθηκε αναστολή εκτέλεσης είτεαποφάσεων του Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αττικής με τις οποίες ακύρωσε αποφάσεις δημοτικών συμβουλίων ή υπηρεσιακές εντολές Δημάρχων προς τις Υπηρεσίες Δόμησης των οικείων Δήμων να απέχουν από την έκδοση οικοδομικών αδειών (ή βεβαιώσεων όρων δόμησης ή προεγκρίσεων δόμησης) που εγκρίνουν την ανέγερση κτιρίων καθ’ υπέρβαση του επιτρεπόμενου κατά τις ισχύουσες πολεοδομικές διατάξεις ύψους και με χρήση των οικοδομικών κινήτρων που προβλέπονται από τις διατάξεις των άρθρων 10 (παρ. 1), 15 (παρ. 8) και 19 (παρ. 2 περ. α) του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού, είτε των ίδιων των οικοδομικών αδειών που στηρίχθηκαν στις διατάξεις περί “κινήτρων” των άρθρων 11 παρ. 6 δ΄, ιστ΄ και ιθ΄, 15 παρ. 8, 16 παρ. 5, 17 παρ. 6, 19 παρ. 2 περ. α ii και 25 του Ν.Ο.Κ. (ΕΑ 114, 143/2024).

15. Στην περίπτωση που αντικείμενο της αίτησης αναστολής ήσαν οι ίδιες οι οικοδομικές άδειες των Υ.ΔΟΜ. των καθών Δήμων, η ΕΑ δεν ασχολήθηκε με το ζήτημα του εκτελεστού χαρακτήρα τους και χορήγησε την αναστολή με το σκεπτικό ότι η εφαρμογή των όρων και κινήτρων του Ν.Ο.Κ., δυνάμει των εν λόγω προσβαλλόμενων οικοδομικών αδειών, θα επιφέρει σοβαρή βλάβη σε βάρος των επιδιωκόμενων από τα αιτούντα σωματεία σκοπών προστασίας του περιβάλλοντος, συνισταμένη στη δημιουργία πραγματικής κατάστασης μη αναστρέψιμης ή πάντως δυσχερώς επανορθώσιμης, κατά την έννοια του άρθρου 52 του π.δ/τος 18/1989.

16. Όσον αφορά, όμως, τις αποφάσεις δημοτικών συμβουλίων ή δημάρχων περί αποχής των Υ.ΔΟΜ. από την έκδοση οικοδομικών αδειών κατ’ εφαρμογή του Ν.Ο.Κ., η ΕΑ επισήμανε ότι δεν υφίσταται πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ως προς το ζήτημα της εκτελεστότητας ή μη τέτοιων αποφάσεων καθώς και ότι δεν υπάρχει οριστική κρίση του Δικαστηρίου ως προς το ζήτημα του είδους και της έκτασης των αρμοδιοτήτων των αιρετών οργάνων διοίκησης των δήμων της Χώρας (δημάρχων, δημοτικών συμβουλίων) κατά την άσκηση των πολεοδομικών αρμοδιοτήτων από τις οικείες Υπηρεσίες Δόμησης (ΣτΕ 293/2024 παραπ. Ολομ. σκ. 6-8, ΣτΕ 625/2024 παραπ. στην επταμελή σύνθεση, ιδίως, σκ. 8). Ειδικότερα, δεν έχει κριθεί με απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου ή με πάγια νομολογία, αν διαταγή αιρετού οργάνου ΟΤΑ προς την ΥΔΟΜ αποτελεί πράξη εκτελεστή, σε παρεμφερείς δε περιπτώσεις έχει κριθεί είτε ότι έχει τον χαρακτήρα επιτακτικής εντολής (πρβλ. ΣτΕ 2056/2018 σκ. 8, 1862/2010 σκ. 4, 3058/1998, σκ. 3, 1328/1989, σκ. 4, 4031/1986, 2209/1982) είτε ότι αποτελεί αμιγώς εσωτερικό έγγραφο προς τα όργανα στα οποία απευθύνεται (πρβλ. ΣτΕ 2484/2021 σκ. 7, 1541/2008 σκ. 5, 1278/1995 σκ. 3, 2687/1992 σκ. 6, 1480/1985 κ.ά.), με την εντεύθεν συνέπεια η προσβληθείσα με την αίτηση ακυρώσεως απόφαση, εκδοθείσα στο πλαίσιο διαδικασίας ελέγχου νομιμότητας, να συνιστά, αντίστοιχα, πράξη εκτελεστού ή μη χαρακτήρα. Εξάλλου, υπό την εκδοχή ότι η διαταγή του Δημάρχου συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη (πρβλ. ΣτΕ 80/2021 σκ. 5, 152/2018 σκ. 6 κ.ά.) ανακύπτουν μεν αμφιβολίες ως προς το αν ο Δήμαρχος είναι κατά νόμο αρμόδιος να εκδίδει πράξεις, όπως οι εν προκειμένω ακυρωθείσες με την απόφαση του Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, τούτο, όμως, δεν καθιστά προδήλως απαράδεκτη την αίτηση ακυρώσεως των αιτούντων, ώστε η κρινόμενη αίτηση αναστολής να αποβαίνει εξ αυτού και μόνο του λόγου απορριπτέα. Με άλλα λόγια, η Επιτροπή Αναστολών αναγνωρίζει την αβεβαιότητα τόσο ως προς τον εκτελεστό ή όχι χαρακτήρα των «εντολών» του δημοτικού συμβουλίου ή του Δημάρχου προς την Υ.ΔΟΜ., όσο και ως προς το κατά πόσον οι πράξεις της Υ.ΔΟΜ. αποτελούν πράξεις του οικείου Δήμου, ζήτημα που απασχόλησε το Δικαστήριο στην απόφαση ΣτΕ 293/2024.

17. Η Επιτροπή Αναστολών επισημαίνει ότι μετά τη δημοσίευση των αποφάσεων ΣτΕ 294, 310 και 662/2024 του Δικαστηρίου, στις ΥΔΟΜ κατατίθενται αιτήσεις για την έκδοση οικοδομικής άδειας, με τις οποίες ορισμένοι από τους ενδιαφερομένους ζητούν την εφαρμογή των πολεοδομικών προσαυξήσεων («κινήτρων») δυνάμει των ανωτέρω διατάξεων του ΝΟΚ. Εντούτοις, εφόσον οι διατάξεις αυτές του ΝΟΚ κριθούν και οριστικά ως αντίθετες στο άρθρο 24 του Συντάγματος από την Ολομέλεια του Δικαστηρίου, η αθρόα, εν τω μεταξύ, έκδοση οικοδομικών αδειών και η ανέγερση κτιρίων βάσει των εν λόγω διατάξεων του ΝΟΚ, οι οποίες προβλέπουν αυξήσεις βασικών πολεοδομικών μεγεθών κατά τη χορήγηση της οικοδομικής άδειας, καθ’ υπέρβαση των αντίστοιχων πολεοδομικών μεγεθών που προβλέπονται στο ισχύον σχέδιο πόλεως της περιοχής, θα προκαλέσει ανεπανόρθωτη βλάβη στους αιτούντες Δήμους, συνισταμένη στη δημιουργία πραγματικών καταστάσεων που δυσχεραίνουν τον εν εξελίξει πολεοδομικό σχεδιασμό, σε αλλοίωση του οικιστικού περιβάλλοντος της περιοχής και της πολεοδομικής φυσιογνωμίας των οικισμών καθώς και σε επιδείνωση των όρων διαβίωσης των κατοίκων. Στην περίπτωση δε αυτή ενδέχεται να γεννηθεί επιπλέον και υποχρέωση ανάκλησης των σχετικών οικοδομικών αδειών ως παράνομων (βλ. αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2176/2004, Ολ 2177/2004, 1036/2021 7μ., ανάκληση πράξεων ομοίων προς ακυρωθείσα), γεγονός που θα έχει ανυπολόγιστες συνέπειες για τους Δήμους και τους ενδιαφερομένους, αλλά και για τους καλόπιστους τρίτους οι οποίοι θα έχουν αποκτήσει στο ενδιάμεσο διάστημα εμπράγματα δικαιώματα στα ακίνητα που θα ανεγερθούν βάσει των εν λόγω οικοδομικών αδειών. Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω, σε περίπτωση κατά την οποία οι προαναφερθείσες διατάξεις του ΝΟΚ κριθούν και οριστικά ως αντίθετες προς το άρθρο 24 του Συντάγματος, η χορήγηση, μέχρι τη δημοσίευση απόφασης της Ολομελείας του Δικαστηρίου, πολεοδομικών προσαυξήσεων κατά την έκδοση των οικοδομικών αδειών με εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων του ΝΟΚ, θα προκαλέσει τη δημιουργία ευρείας έκτασης και μη αναστρέψιμων ή πάντως δυσχερώς επανορθώσιμων, πραγματικών καταστάσεων, διότι θα έχει ως αποτέλεσμα την ανέγερση κτισμάτων στην περιφέρεια των αιτούντων Δήμου, η νομιμοποίηση ή διατήρηση των οποίων μετά την 28.7.2011 δεν είναι πλέον συνταγματικώς ανεκτή (βλ. ΣτΕ 1858/2015 Ολομ.), για την άρση δε της βλάβης των αιτούντων Δήμων θα απαιτηθούν κατεδαφίσεις κτισμάτων (βλ. Ε.Α.101/2024). Υπό τα δεδομένα αυτά, η Επιτροπή έκρινε ότι συντρέχει λόγος αναστολής εκτέλεσης των προσβαλλόμενων αποφάσεων του Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αττικής, έως ότου εκδοθεί απόφαση επί της εκκρεμούς αίτησης ακυρώσεως, προκειμένου να αποτραπεί η δημιουργία πραγματικής κατάστασης, της οποίας η άρση θα ήταν δυσχερής σε περίπτωση ευδοκίμησης της αίτησης ακυρώσεως.

18. Η απόφαση ΣτΕ 293/2024 ανήκει στη νομολογία εκείνη της οποίας κύριο χαρακτηριστικό είναι ότι ο δικαστής θυσιάζει τη δικονομική ορθοδοξία ή έστω την αυστηρή εφαρμογή των δικονομικών διατάξεων ή, ακόμη, τη δογματική συνέπεια του διοικητικού δικονομικού δικαίου στην ανάγκη διασφάλισης δικαστικού ελέγχου διοικητικών ενεργειών, οι οποίες δυστροπούν στην ένταξη στις κλασικές και ασφαλείς νομικές κατηγορίες, έχουν όμως σοβαρές συνέπειες στον εξωτερικό νομικό κόσμο.

[1] J. Rivero, Le Huron au Palais Royal, ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir D. 1962, σ. 40.

[2] Ν. Νικολάκης, Ο Δικαστικός Έλεγχος της Διοίκησης στην Εποχή του Ψηφιακού Κράτους, εις Το βιώσιμο κράτος. Τιμητικός Τόμος για την Κατερίνα Σακελλαροπούλου, Εκδ. Σάκκουλα, 2022, σ. 35.

[3] Για τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2208/2020 και Ολ 2210/2020, βλ. Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Σκέψεις για την έννοια της εκτελεστής διοικητικής πράξης, ΘΠΔΔ 4/2021, σ. 308-326 και Ε. Πρεβεδούρου, Νομολογιακές αποκλίσεις και αίτηση επανάληψης της ακυρωτικής δίκης, ΘΠΔΔ 4/2021, σ. 327-343.

[4] B. Chenot, La notion de service public dans la jurisprudence économique du Conseil d’Etat, EDCE, 1950, σ. 77· B. Chenot, concl., Conseil d’État, Sieur Gicquel, 10 fév. 1950, Lebon, p. 100.

[5] Στην αδυναμία δικαστικού ελέγχου καταλήγει η μειοψηφούσα άποψη που υιοθετεί την κλασική προσέγγισης και εμμένει στην απαγόρευση της ενδοστρεφούς δίκης. Κατά τη γνώμη αυτή, αίτηση ακυρώσεως που ασκείται από το Δημόσιο ή από ΝΠΔΔ κατά πράξης δικού του οργάνου, δημιουργούσα ενδοστρεφή δίκη, είναι απαράδεκτη, εκτός αν τούτο προβλέπεται ρητά από τον νόμο ή συνάγεται σαφώς από αυτόν (βλ. ΣτΕ Ολ 677/2005, σκ. 3 και 5, Ολ 2076/1978, 200/2012 σκ. 8, 1573/2010 σκ. 6, 2629/2001 σκ. 4, 3859/1994 σκ. 3). Επομένως, ο αιτών Δήμος, ελλείψει αντίθετης διάταξης νόμου, δεν νομιμοποιείται να ασκήσει αίτηση ακύρωσης κατά της προσβαλλόμενης άδειας που εκδόθηκε από την Υπηρεσία Δόμησης αυτού (ΣτΕ 2629/2001). Το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη οικοδομική άδεια εκδόθηκε αυτομάτως από το ηλεκτρονικό σύστημα του Τεχνικού Επιμελητηρίου e-adeies με ευθύνη και υπογραφή του μηχανικού της κατασκευάστριας εταιρίας, σύμφωνα με ο άρθρο 38 παρ. 2 περ. β΄ του Ν. 4495/2017, δεν αναιρεί την ιδιότητα της οικείας Υ.ΔΟΜ. ως εκδότη της άδειας (άρθρο 31 παρ. 1), τα όργανα της οποίας υποχρεούνται, άλλωστε, σε έλεγχο της εκδοθείσας πράξης σε περίπτωση καταγγελίας, σύμφωνα με την παρ. 3 του άρθρου 38, και είναι αρμόδια για την ανάκλησή της. Εξάλλου, στην έκδοση της προσβαλλόμενης οικοδομικής άδειας από την Υ.ΔΟΜ. του Δήμου Αλίμου, ήτοι από διοικητική αρχή, θεμελιώνεται τόσο η δικαιοδοσία για την εκδίκαση της αίτησης καθ’ ο μέρος στρέφεται κατά της πράξης αυτής, όσο και η ιδιότητα του Δήμου Αλίμου ως καθ’ ου.