Δικαιολογημένη αδυναμία συμμόρφωσης σε δικαστική απόφαση Τμήματος λόγω αποδοκιμασίας της από την Ολομέλεια (με αφορμή την απόφαση 3/2021 του Τριμελούς Συμβουλίου του ΣτΕ)
Εισαγωγή
1. Η απόφαση 3/2021 του Τριμελούς Συμβουλίου Συμμόρφωσης του ΣτΕ διαπιστώνει μια σπάνια περίπτωση «δικαιολογημένης αδυναμίας» [1] συμμόρφωσης της Διοίκησης σε ακυρωτική απόφαση του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία οφείλεται στην «αποδοκιμασία» των κριθέντων από μεταγενέστερη απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου. Ειδικότερα, οι αιτούντες παραπονέθηκαν στο Τριμελές Συμβούλιο «για μη συμμόρφωση της Διοίκησης προς την απόφαση ΣτΕ 1833/2017 του Ε΄ Τμήματος». Mε την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο έκρινε ότι, «εφόσον στα ακίνητα των αιτούντων επιβλήθηκαν περιορισμοί στη δόμηση και στις επιτρεπόμενες χρήσεις, με την ένταξή τους στη ζώνη Α΄ (ζώνη πρασίνου), η Διοίκηση είχε υποχρέωση να επιληφθεί και να εξετάσει την … αίτηση ως προς τη συνδρομή ή μη των προϋποθέσεων του άρθρου 22 παρ. 1 του Ν. 1650/1996 στην επίδικη περίπτωση …. Συνεπώς, …., η προσβαλλόμενη σιωπηρή άρνηση των Υπουργών Περιβάλλοντος και Ενέργειας και Οικονομικών να αποφανθούν επί των αιτημάτων που περιλαμβάνονται στην …. αίτηση συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, … και πρέπει … να ακυρωθεί, η δε υπόθεση να αναπεμφθεί στη Διοίκηση προς νόμιμη κρίση». Λόγω αντίθετης ερμηνείας του άρθρου 22 παρ. 1 του Ν. 1650/1986 από το Α΄ Τμήμα, η Ολομέλεια του Δικαστηρίου, επέλυσε το νομικό ζήτημα που ήχθη ενώπιόν της με την παραπεμπτική απόφαση ΣτΕ 488/2018 του Α΄ Τμήματος δεχόμενη, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 689/2019, ότι «ο ιδιοκτήτης ακινήτου, ο οποίος θίγεται από την επιβολή περιορισμών χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος, έχει τη δυνατότητα να επιδιώξει την επιδίκαση αποζημίωσης με την άσκηση ευθείας αγωγής κατά του Ελληνικού Δημοσίου». Το Συμβούλιο Συμμόρφωσης, λαμβάνοντας υπόψη την απόφαση ΣτΕ Ολ 689/2019, έκρινε ότι δεν υπάρχει πεδίο περαιτέρω συμμόρφωσης της Διοίκησης προς την απόφαση ΣτΕ 1833/2017.
2. Όπως προαναφέρθηκε, η επέμβαση της Ολομέλειας κατέστη αναγκαία, εξαιτίας της απόκλισης της νομολογίας δύο τμημάτων του Συμβουλίου της Επικρατείας, του Α΄ και του Ε΄, όσον αφορά την ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 22 του Ν. 1650/1986, για την προστασία του περιβάλλοντος, το οποίο στοιχεί προς τις συνταγματικές διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1 και 17 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος [2]. Αν και η διασφάλιση της συνοχής της νομολογίας ενόψει της ασφάλειας δικαίου κατατάσσεται πλέον στις επιταγές της αποτελεσματικότητας της δικαιοσύνης [3], το νομικό σύστημα δεν μπορεί να εμποδίσει τις νομολογιακές αποκλίσεις, είτε μεταξύ διαφόρων δικαιοδοτικών κλάδων, είτε μεταξύ δικαστηρίων της ίδιας δικαιοδοσίας είτε ακόμη και μεταξύ Τμημάτων του ίδιου δικαστηρίου. Οι αποκλίσεις αυτές όχι μόνο δεν αποτελούν νομικό τερατούργημα, αλλά συμβάλλουν στην εξέλιξη της νομολογίας. Πάντως, αν και αναπόφευκτη και αναγκαία, η απόκλιση δεν πρέπει να υπερβαίνει κάποιο όριο [4]. Το όριο αυτό αποτελεί συνάρτηση, πρώτον, των υποκειμένων της απόκλισης («ιεραρχική» μεταξύ διαφορετικών βαθμών του ίδιου δικαιοδοτικού κλάδου, «εσωτερική» στους κόλπους ανώτατου δικαστηρίου, μεταξύ ανώτατων δικαστηρίων, μεταξύ συστημάτων), δεύτερον, του περιεχομένου της (παλαιότητα και σταθερότητα της νομολογίας από την οποία ο δικαστής αποκλίνει, ανάγκη προσαρμογής σε νομικές, οικονομικές και κοινωνικές εξελίξεις) και, τρίτον, της επιτυχίας της (επιβεβαίωση και παγίωση, αποδοχή από τη θεωρία) [5]. Πέρα από τις παραπάνω περιπτώσεις, η ανεκτικότητα εξαρτάται ουσιωδώς από τον μηχανισμό αντιμετώπισης των αποκλίσεων που προβλέπει κάθε έννομη τάξη [6]. Στην εξεταζόμενη περίπτωση, η άρση της απόκλισης είχε ως συνέπεια την αδυναμία συμμόρφωσης της Διοίκησης στην απόφαση του Ε΄ Τμήματος, της οποίας η προσέγγιση αποδοκιμάσθηκε από την Ολομέλεια.
Η απόφαση ΣτΕ 1833/2017 του Ε΄ Τμήματος: διοικητική διαδικασία για τη χορήγηση οικονομικών αντισταθμισμάτων των περιορισμών της ιδιοκτησίας
3. Με την απόφαση ΣτΕ 1833/2017 [7] το Ε ́ Τμήμα, ενώπιον του οποίου ασκήθηκε αίτηση ακύρωσης κατά της παράλειψης της Διοίκησης να αποφανθεί επί αιτήματος αποζημίωσης ιδιοκτητών στα ακίνητα των οποίων επιβλήθηκαν επαχθείς περιορισμοί λόγω ένταξής τους σε ζώνη πρασίνου, δέχθηκε ότι, εάν τα μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος έχουν ως αποτέλεσμα την ουσιώδη στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας κατά τον προορισμό της, γεννάται αξίωση του ιδιοκτήτη προς αποζημίωση, η οποία θεμελιώνεται ευθέως στη διάταξη του άρθρου 22 του Ν. 1650/1986, ανεξαρτήτως του αν έχει περιληφθεί ή όχι σχετική ρήτρα στην κανονιστική πράξη επιβολής των περιοριστικών όρων και απαγορεύσεων. Εν προκειμένω, δηλαδή, η αποζημίωση του ιδιοκτήτη δεν ανήκει απλώς στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης. Το δικαίωμα αυτό του ιδιοκτήτη ασκείται με την υποβολή αίτησης στη Διοίκηση, με την οποία αυτός μπορεί να επιδιώξει την αναγνώριση της ουσιώδους στέρησης της χρήσης της ιδιοκτησίας του κατά τον προορισμό της και, περαιτέρω, τον καθορισμό του τρόπου της αποζημίωσής του είτε, πρώτον, με την ανταλλαγή της έκτασής του με έκταση του Δημοσίου ή, δεύτερον, με την παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας έκτασης σε παραπλήσια περιοχή για ανάλογη χρήση ή εκμετάλλευση ή, τρίτον, την καταβολή εφάπαξ ή περιοδικής αποζημίωσης ή, τέταρτον, τη μεταφορά συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία. Η Διοίκηση υποχρεούται να εξετάσει το σχετικό αίτημα και, αφού λάβει υπόψη την κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος επιβαλλόμενη προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, να κρίνει εάν με τα δεδομένα της συγκεκριμένης υπόθεσης έχει επέλθει ουσιώδης στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας σε σχέση με τον προορισμό της, ενόψει και του ισχύοντος στην περιοχή χωροταξικού και πολεοδομικού καθεστώτος και εάν συντρέχει περίπτωση να χορηγηθεί στον θιγόμενο ιδιοκτήτη ένα από τα προβλεπόμενα στην παρ. 1 του άρθρου 22 του Ν 1650/1986 αντισταθμίσματα. Περαιτέρω, αν η Διοίκηση διαπιστώσει ότι πράγματι συντρέχει τέτοια περίπτωση και ότι δεν είναι δυνατή η ανταλλαγή της έκτασης με έκταση του Δημοσίου ή η παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας έκτασης σε παραπλήσια περιοχή ή η μεταφορά συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία, έχει την υποχρέωση να καθορίσει το ύψος της οφειλόμενης χρηματικής αποζημίωσης και τον τρόπο καταβολής. Σε κάθε περίπτωση, η Διοίκηση μπορεί να εξετάσει αν τυχόν υφίσταται άλλη προσήκουσα λύση που διασφαλίζει την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος και επιτρέπει παράλληλα την εκμετάλλευση του ακινήτου. Αρμόδιοι να αποφανθούν επί του ανωτέρω αιτήματος είναι οι Υπουργοί Περιβάλλοντος και Ενέργειας και Οικονομικών [8]. Με άλλα λόγια, κατά το Ε΄ Τμήμα του Δικαστηρίου, ο νομοθέτης καταστρώνει με πληρότητα και σαφήνεια μια διοικητική διαδικασία, η οποία μπορεί να εφαρμοστεί άμεσα –ακόμη δηλαδή και χωρίς την έκδοση του προβλεπόμενου στην εν λόγω διάταξη προεδρικού διατάγματος για τη ρύθμιση των θεμάτων που ειδικώς παρατίθενται σε αυτή (άρθρο 22 παρ. 4) [9]– και στο πλαίσιο της οποίας, βάσει ενός σοφού μείγματος δέσμιας αρμοδιότητας και διακριτικής ευχέρειας, η Διοίκηση αποζημιώνει τον θιγέντα ιδιοκτήτη [10].
4. Στο ίδιο πνεύμα, προς επίρρωση του συλλογισμού του, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η Διοίκηση, παραλείποντας να εκδώσει το ως άνω προεδρικό διάταγμα, δεν μπορεί να καταστήσει ανενεργό το δικαίωμα του ιδιοκτήτη να επιδιώξει την αποζημίωσή του με ένα από τα αντισταθμίσματα που προβλέπονται στο νόμο (χρηματικής ή αυτούσιας αποζημίωσης), προς τον σκοπό της πληρέστερης προστασίας του προστατευόμενου από το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ δικαιώματος της ιδιοκτησίας. Εφόσον, λοιπόν, με τη διάταξη αυτή αναγνωρίζεται πλέον ρητώς δικαίωμα προς αποζημίωση λόγω επιβολής περιορισμών στην ιδιοκτησία για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος και το είδος αυτής, ενώ, παράλληλα, θεσπίζεται σχετική διοικητική διαδικασία η οποία απαιτεί την υποβολή αίτησης εκ μέρους του ενδιαφερομένου, ο τελευταίος οφείλει να ασκήσει το δικαίωμά του με την τήρηση της διαδικασίας αυτής και δεν δικαιούται, πλέον, να ασκήσει ευθεία αγωγή αποζημίωσης ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού δικαστηρίου. Σε διαφορετική περίπτωση, θα μετετίθετο ευθέως στο αρμόδιο δικαστήριο η αντιμετώπιση διοικητικής φύσης ζητημάτων, χωρίς προηγουμένως η Διοίκηση, που άλλωστε διαθέτει πλείονες εναλλακτικές λύσεις, να έχει λάβει θέση επ’ αυτών και χωρίς να της έχει παρασχεθεί η δυνατότητα να επιλέξει άλλη προσήκουσα λύση εκτός από την χρηματική αποζημίωση. Κατόπιν της αίτησης του θιγομένου, η Διοίκηση, ύστερα από στάθμιση των σχετικών δυνατοτήτων, είτε δέχεται το αίτημα, επιλέγοντας τον τρόπο αποζημίωσης, είτε απορρίπτει αυτό με πράξη αυτοτελώς προσβλητή με αίτηση ακύρωσης [11]. Μετά την τήρηση της παραπάνω διαδικασίας, ο ενδιαφερόμενος έχει τη δυνατότητα να ασκήσει, αντί της αίτησης ακύρωσης ή μετά την ακύρωση της πράξης αυτής, αγωγή αποζημίωσης κατ’ επίκληση του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, ισχυριζόμενος ότι η εκδιδόμενη επί της αίτησής του εκτελεστή διοικητική πράξη, που δέχεται μόνον εν μέρει ή απορρίπτει την αίτηση αυτή, είναι παράνομη και ζημιογόνος για τον ίδιο [12].
5. Παρά την αναμφίβολη ευρηματικότητα της παραπάνω κατασκευής, το Δικαστήριο δεν μπορεί να αποφύγει κάποια λογικά άλματα στη συλλογιστική του. Για να διασφαλίσει τη συνέπεια της προσέγγισής του και να καλύψει τις πρακτικές αδυναμίες εφαρμογής της, εκθέτει διεξοδικά τα στοιχεία που πρέπει να περιέχει η αίτηση του θιγόμενου ιδιώτη στη Διοίκηση [13] υποκαθιστώντας, κατ’ουσία, τον κανονιστικό νομοθέτη ο οποίος όφειλε, κατά την εξουσιοδοτική διάταξη, να ρυθμίσει όλες τις διαδικαστικές πτυχές της αξίωσης αποζημίωσης ή, έστω, καθοδηγώντας επακριβώς τη μελλοντική άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας [14]. Η ακρίβεια και η λεπτομέρεια της περιγραφής του περιεχομένου της αίτησης προς τη Διοίκηση καταδεικνύει, ωστόσο, τις ελλείψεις της νομοθετικής διάταξης και την ανάγκη συμπλήρωσης των κενών για την εφαρμογή της. Εν προκειμένω, στην κάλυψη αυτή αναγκάζεται να προβεί ο ίδιος ο δικαστής [15]. Επομένως, παρά την κατηγορηματική διατύπωση της σκέψης 9 της απόφασης ΣτΕ 1833/2019 του Ε ́ Τμήματος, το θέμα της αποζημίωσης του ιδιοκτήτη ακινήτου, επί του οποίου επιβάλλονται μέτρα περιοριστικά της ιδιοκτησίας για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος δεν ρυθμίζεται «ειδικά και με πληρότητα» στη νομοθετική διάταξη, με συνέπεια, αντίθετα προς την κρίση του Δικαστηρίου, να εξαρτάται η εφαρμογή της από την έκδοση του προεδρικού διατάγματος που προβλέπεται στην παρ. 4 του εν λόγω άρθρου.
6. Το έτερο λογικό άλμα έγκειται ακριβώς στην αντιμετώπιση της παράλειψης άσκησης της κανονιστικής αρμοδιότητας της Διοίκησης. Εάν η έκδοση κανονιστικής πράξης και μάλιστα προεδρικού διατάγματος, είναι αναγκαία για την άσκηση συνταγματικώς προστατευόμενου δικαιώματος (εν προκειμένω της ιδιοκτησίας), όπως δέχεται το Δικαστήριο, η διακριτική ευχέρεια άσκησης της κανονιστικής αρμοδιότητας μεταλλάσσεται, κατά πάγια σχετική νομολογία [16], σε δέσμια αρμοδιότητα και η παράλειψη έκδοσης της προβλεπόμενης κανονιστικής πράξης συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, η οποία προσβάλλεται ευθέως με αίτηση ακύρωσης. Η έννομη προστασία του ενδιαφερομένου έγκειται ακριβώς στην ακυρωτική προσβολή της εκτελεστής παράλειψης, την οποία, πάντως, δεν μπορεί να καλύψει ο ίδιος δικαστής, με τη ρύθμιση των κενών της εξουσιοδοτικής διάταξης. Το άλμα αυτό επιχειρεί να καλύψει η μειοψηφούσα άποψη στην απόφαση ΣτΕ 1833/2017 κατά την οποία, για την εφαρμογή της διάταξης του άρθρου 22 του Ν 1650/1986, δεν προβλέπεται, κατά τρόπο αποκλειστικό, η τήρηση της εκτιθέμενης στην εν λόγω διάταξη διοικητικής διαδικασίας με την υποβολή αίτησης προς τη Διοίκηση, αλλά ο θιγόμενος δύναται είτε να ακολουθήσει τη διαδικασία αυτή είτε να ασκήσει απευθείας αγωγή ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού δικαστηρίου διεκδικώντας τη χρηματική αποζημίωσή του. Για να διατηρηθεί, μάλιστα η ευχέρεια της Διοίκησης να εξετάσει όλα τα δεδομένα της υπόθεσης και να ενεργήσει στο πλαίσιο των εναλλακτικών δυνατοτήτων προσδιορισμού ή μη αντισταθμίσματος που της παρέχει ο νόμος –επιχείρημα που αποτελεί και το βασικό «ατού» της ως άνω νομολογιακής κατασκευής– η μειοψηφούσα άποψη δέχθηκε ότι, και στην περίπτωση που ασκηθεί αγωγή, δεν αποκλείεται η Διοίκηση, εφόσον κρίνει ότι συντρέχουν οι προϋποθέσεις για αποζημίωση του ιδιοκτήτη, να επιλέξει ένα από λοιπά αντισταθμίσματα που προβλέπονται στον νόμο, ασκώντας το κυριαρχικό δικαίωμα της ως προς την επιλογή του είδους της αποζημίωσης, το οποίο θα ληφθεί υπόψη και θα συνεκτιμηθεί κατά την εκδίκαση του σχετικού ενδίκου βοηθήματος από το αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο.
Η νομολογία του Α΄ Τμήματος και η απόφαση ΣτΕ Ολ 698/2019 της Ολομέλειας: ευθεία αγωγή αποζημίωσης για τους περιορισμούς της ιδιοκτησίας
7. Στα κενά της εξουσιοδοτικής ρύθμισης στηρίχθηκε η Ολομέλεια του Δικαστηρίου για να υιοθετήσει την προσέγγιση του Α ́ Τμήματος περί ευθείας αγωγής για την αποζημίωση του θιγόμενου από τα περιοριστικά μέτρα ιδιοκτήτη [17]. Η Ολομέλεια τονίζει ότι «η μορφή του δικαιώματος αποζημίωσης με παροχή οικονομικών αντισταθμισμάτων και η αντίστοιχη διοικητική διαδικασία διαγράφονται στο νόμο σε αδρές μόνον γραμμές, με αποτέλεσμα για την εφαρμογή της ρύθμισης να είναι αναγκαία η έκδοση του προβλεπόμενου στο νόμο προεδρικού διατάγματος. Με το διάταγμα αυτό απαιτείται να καθορίζονται, κατά τα διαλαμβανόμενα στην παρ. 4 του άρθρου 22 του Ν 1650/1986, οι συγκεκριμένοι όροι και οι ειδικότερες προϋποθέσεις αναγνώρισης του εν λόγω δικαιώματος, όπως λ.χ. τα κατ’ ιδίαν κριτήρια επιλογής ανά κατηγορία περιορισμών και οικονομικού αντισταθμίσματος, καθώς και η εν γένει διαδικασία για την άσκηση της αξίωσης του ιδιοκτήτη, δηλαδή, μεταξύ άλλων, το αποφασίζον όργανο, τυχόν ειδικό γνωμοδοτικό όργανο για την εκτίμηση, ιδίως, της αξίας των ακινήτων, τα απαιτούμενα δικαιολογητικά κ.λπ., ώστε να παρέχονται εγγυήσεις τόσο για την αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων του ιδιοκτήτη, όσο και για τη χρηστή διαχείριση της δημόσιας περιουσίας. Κατ’ ακολουθίαν, μέχρι την έκδοση του διατάγματος αυτού και τον νομοθετικό καθορισμό αφενός μεν των ειδικότερων όρων και προϋποθέσεων αναγνώρισης του δικαιώματος αποζημίωσης του θιγόμενου ιδιοκτήτη, αφετέρου δε της διαδικασίας για την άσκηση της αξιώσεώς του αυτής, η Διοίκηση δεν έχει τη δυνατότητα, ελλείψει νομοθετικής ρύθμισης, να επιλέξει ένα από τα προβλεπόμενα στο νόμο οικονομικά αντισταθμίσματα, προκειμένου να τον αποζημιώσει για τη στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας του. Εξάλλου, το νομοθετικό αυτό κενό, της μη εισέτι εκδόσεως του προβλεπόμενου στο άρθρο 22 παρ. 4 του Ν 1650/1982 διατάγματος, δεν μπορεί να πληρωθεί ερμηνευτικά από τον δικαστή, η εξουσία του οποίου να ερμηνεύει και να εφαρμόζει το νόμο στις επίδικες υποθέσεις δεν περιλαμβάνει και εξουσία, καθ’ υποκατάσταση της νομοθετικής λειτουργίας, να θεσπίζει κανόνες, η θέσπιση των οποίων στη συγκεκριμένη περίπτωση, ανατίθεται στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση κατά το άρθρο 43 του Συντάγματος». Με άλλα λόγια, η Ολομέλεια θέτει όρια στη δικαιοπλαστική εξουσία του δικαστή, δεχόμενη ότι μια εξουσιοδοτική διάταξη που απαιτεί την έκδοση προεδρικού διατάγματος και όχι απλώς την, ήσσονος εμβέλειας και έντασης, κανονιστική παρέμβαση άλλου οργάνου της Διοίκησης δεν μπορεί να είναι πλήρης και, συνακολούθως, άμεσα εφαρμοστέα. Στην ουσία, ο δικαστής που καλύπτει τα κενά μιας τέτοιας ρύθμισης προκειμένου να την εφαρμόσει άμεσα, υποκαθιστά τον ίδιο τον νομοθέτη, αφού δεν περιορίζεται στη διευθέτηση ειδικότερων, λεπτομερειακών, τεχνικών ή τοπικού ενδιαφέροντος θεμάτων, αλλά θεμάτων μείζονος σημασίας που μόνον ο νομοθέτης ή η κορυφή της διοικητικής ιεραρχίας μπορεί να ρυθμίσει. Ο ακυρωτικός δικαστής θα μπορούσε, ενδεχομένως, να ακυρώσει την παράλειψη της Διοίκησης να εκδώσει το σχετικό προεδρικό διάταγμα ή να της τάξει εύλογη προθεσμία προς τήρηση της υποχρέωσης άσκησης της κανονιστικής της αρμοδιότητας, όχι όμως και να την υποκαταστήσει, διατυπώνοντας και εφαρμόζοντας ρυθμίσεις που η ίδια έχει αποκλειστική, κατά το Σύνταγμα, αρμοδιότητα να θεσπίσει.
8. Επιβάλλεται επίσης η επισήμανση ότι η Ολομέλεια δεν δέχεται εν προκειμένω δέσμια αρμοδιότητα της Διοίκησης όσον αφορά την άσκηση της κανονιστικής της αρμοδιότητας, προκειμένου να καταστεί δυνατή η εφαρμογή της διοικητικής διαδικασίας του άρθρου 22 του Ν 1650/1986 και, στη συνέχεια, η ακυρωτική προσβολή της. Κρίνει ότι η αδράνεια της Διοίκησης να εκδώσει το σχετικό διάταγμα δεν αντιβαίνει στην κατά το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ προστασία του ιδιοκτήτη, αφού αυτός δικαιούται, μέχρι την έκδοση του προεδρικού διατάγματος, να ασκήσει ευθεία αγωγή αποζημίωσης κατά του Ελληνικού Δημοσίου για την ικανοποίηση της αξίωσής του, χωρίς να υποχρεούται να τηρήσει προηγουμένως τη διοικητική διαδικασία του άρθρου 22 του Ν 1650/1986. Η εν λόγω δυνατότητα ευθείας αγωγής αποζημίωσης του ιδιοκτήτη ικανοποιεί πλήρως τις επιταγές του Συντάγματος και της ΕΣΔΑ όσον αφορά την έννομη προστασία του θεμελιώδους δικαιώματος της ιδιοκτησίας, αφού από τα υπέρτερης ισχύος νομοθετήματα αυτά δεν απορρέει υποχρέωση παροχής στον θιγόμενο ιδιοκτήτη ευχέρειας επιλογής αυτούσιας αποζημίωσης αντί της χρηματικής. Η Ολομέλεια επαναλαμβάνει, εν προκειμένω, την πάγια νομολογία που διαμόρφωσε η απόφαση ΣτΕ 4238/2013 του Α ́ Τμήματος, ότι από τη διάταξη του άρθρου 22 του Ν 1650/1986 προκύπτει ότι η υποχρέωση του Δημοσίου για αποζημίωση του ιδιοκτήτη έκτασης, του οποίου το δικαίωμα κυριότητας επί της έκτασης αυτής περιορίζεται υπέρμετρα, δεν εξαρτάται από την έκδοση του προεδρικού διατάγματος που προβλέπεται στην παρ. 4 του άρθρου 22 του νόμου αυτού. Πράγματι, η αποδοχή της άποψης αυτής θα είχε ως συνέπεια ότι το Δημόσιο, παραλείποντας την έκδοση του διατάγματος, θα είχε τη δυνατότητα να καταστήσει ανενεργό την υποχρέωσή του να προσφέρει στον θιγόμενο ιδιοκτήτη ένα από τα αντισταθμίσματα που προβλέπονται στην παράγραφο 1 του άρθρου 22 του Ν. 1650/1986, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγεται η καταβολή χρηματικής αποζημίωσης. Τούτο, όμως, θα προσέκρουε στις συνταγματικά κατοχυρωμένες αρχές της ισότητας των πολιτών στα δημόσια βάρη και της αναλογικότητας και στο άρθρο 1 παρ. 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Σύμβασης της Ρώμης. Επομένως, μέχρι την έκδοση του προεδρικού διατάγματος που προβλέπει η διάταξη της παρ. 4 του άρθρου 22 του Ν. 1650/1986 για την υλοποίηση της διάταξης της παρ. 1 του άρθρου 22 του Ν. 1650/1986, ο θιγόμενος ιδιοκτήτης έχει τη δυνατότητα, κατ’ εφαρμογή της παρ. 1 του άρθρου 22 του Ν. 1650/1986, να επιδιώξει με την άσκηση ευθείας αγωγής κατά του Ελληνικού Δημοσίου ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού δικαστηρίου την επιδίκαση αποζημίωσης η οποία αντιστοιχεί στην κατά προορισμό χρήση του θιγομένου ακινήτου, όπως αυτή προβλέπεται από το χωροταξικό και πολεοδομικό καθεστώς που ισχύει στην επίδικη περιοχή και στην περίπτωση αυτή δεν τίθεται ζήτημα υποβολής από τον θιγόμενο ιδιοκτήτη σχετικής αίτησης στη Διοίκηση [18]. Σημειώνεται ότι με την απόφαση ΣτΕ Ολ 704/2018, για το ηλεκτρονικό τσιγάρο, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η δικαστική προστασία που παρέχεται, στις διοικητικές διαφορές, με διαπλαστικό ένδικο βοήθημα είναι ισοδύναμη με αυτή που παρέχεται με καταψηφιστικό ή αναγνωριστικό ένδικο βοήθημα:«Η ανόρθωση της τυχόν χρηματικής ζημίας μέσω της αγωγής αποζημιώσεως συνιστά αποτελεσματική δικαστική προστασία….διότι είναι ισοδύναμη της δικαστικής προστασίας (αποτροπή της οικονομικής βλάβης) την οποία θα παρείχε ο ευθύς ακυρωτικός έλεγχος για το πληττόμενο έννομο συμφέρον, το οποίο έχει οικονομικό μόνο χαρακτήρα». Αν και το Δικαστήριο δεν μπορεί να καταλήξει στη γενική και άνευ όρων εξομοίωση αίτησης ακύρωσης κατά διοικητικής πράξης και αγωγής αποζημίωσης λόγω αυτής, η ισοδυναμία φαίνεται να ισχύει, πάντως, στην υπό εξέταση περίπτωση [19].
9. Τέλος, επιβάλλεται να τονιστεί ότι η διοικητική διαδικασία αποζημίωσης που προβλέπει το άρθρο 19 του Ν. 3028/2002, για την προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, είναι πολύ πληρέστερη και δεν μπορεί να αποτελέσει πηγή έμπνευσης για την ερμηνεία της αντίστοιχης διάταξης του άρθρου 22 του Ν. 1650/1986, όπως επιχειρείται με τη συλλογιστική της απόφασης ΣτΕ 1833/2017. Πράγματι, με τις διατάξεις των άρθρων 18 και 19 του Ν. 3028/2002 ρυθμίζονται τα θέματα περιορισμών της ιδιοκτησίας για λόγους προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος και αποζημίωσης των θιγόμενων ιδιοκτητών και θεσπίζεται συνολική ρύθμιση, τόσο ως προς τις ουσιαστικές προϋποθέσεις όσο και ως προς τη διαδικασία, που αναφέρεται και στην πρόβλεψη εναλλακτικών δυνατοτήτων της Διοίκησης, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και η αναγκαστική απαλλοτρίωση του βαρυνόμενου ακινήτου, η απευθείας εξαγορά από το Δημόσιο του ακινήτου του ή η αποζημίωσή του λόγω στέρησης της χρήσης της ιδιοκτησίας του ή άλλη προσήκουσα λύση που διασφαλίζει την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς και επιτρέπει παράλληλα την εκμετάλλευση του ακινήτου. Η απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία ολοκληρώνεται η διαδικασία αυτή, αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, η οποία υπόκειται σε αίτηση ακύρωσης, δεδομένου ότι δεν προβλέπεται άλλο ένδικο βοήθημα κατ’ αυτής [20]. Εφόσον με τις διατάξεις αυτές αναγνωρίζεται πλέον ρητώς δικαίωμα προς αποζημίωση λόγω επιβολής περιορισμών στην ιδιοκτησία για την προστασία πολιτιστικών στοιχείων και θεσπίζεται σχετική διαδικασία, ο ενδιαφερόμενος οφείλει να ασκήσει το δικαίωμά του με την τήρηση της διαδικασίας αυτής και δεν δικαιούται, πλέον, να ασκήσει αγωγή ερειδομένη ευθέως στο άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος, δεδομένου ότι με τις ανωτέρω ρυθμίσεις του άρθρου 19 του Ν 3028/2002 εξέλιπε το νομοθετικό κενό για την κάλυψη του οποίου είχε γίνει δεκτή η δυνατότητα ευθείας αγωγής για αποζημίωση, έτσι ώστε η παράλειψη του νομοθέτη να θεσπίσει διατάξεις σχετικές με την αποζημίωση ιδιοκτήτη για την επιβολή ουσιωδών περιορισμών στην ιδιοκτησία του κατ’ εφαρμογή της νομοθεσίας για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς, να μην οδηγεί σε αδρανοποίηση της ρητής συνταγματικής επιταγής για την καταβολή αυτής της αποζημίωσης [21]. Με άλλα λόγια, η ρύθμιση του άρθρου 19 του Ν. 3028/2002, σε αντιδιαστολή προς αυτή του άρθρου 22 του Ν. 1650/1986, είναι πλήρης και άμεσα εφαρμοστέα και δεν προβλέπει την εξειδίκευση του περιεχομένου της με την έκδοση κανονιστικής πράξης οποιασδήποτε μορφής [22].
10. Συνοψίζοντας, η Ολομέλεια αφίσταται εν προκειμένω της τολμηρής και πρωτοπόρας –όπως έχει συμβεί συχνά– προσέγγισης του Ε ́ Τμήματος και, επιδεικνύοντας δογματική συνέπεια και, συνακολούθως, αυτοσυγκράτηση, υιοθετεί την ασφαλή δικονομική λύση της ευθείας αγωγής, η οποία καλύπτει μεν τις συνταγματικές επιταγές της έννομης προστασίας, είναι όμως αναμφίβολα υποδεέστερη των δυνατοτήτων ικανοποίησης που προσφέρει ο συνδυασμός της υποχρεωτικής διοικητικής προδικασίας, ο οποίος παρείχε στη Διοίκηση τη δυνατότητα αξιοποίησης πληθώρας εργαλείων (αντισταθμιστικών μέτρων) για την αποκατάσταση του θιγομένου ιδιοκτήτη. Μετά την εξάντληση της εν λόγω διαδικασίας, η υπόθεση θα έφτανε επεξεργασμένη και εκκαθαρισμένη ενώπιον του ακυρωτικού δικαστή ή έστω ενώπιον του δικαστή της αδικοπρακτικής ευθύνης του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ. Αντίθετα, ο δικαστής που θα επιληφθεί της ευθείας αγωγής δεν είναι σε θέση, ούτε δικονομικά ούτε πρακτικά, να εξετάσει, πρώτος, χωρίς προηγούμενη επέμβαση της Διοίκησης, όλα τα πραγματικά, ιδίως, δεδομένα της υπόθεσης και να ενεργήσει στο πλαίσιο των πλειόνων εναλλακτικών δυνατοτήτων προσδιορισμού αντισταθμίσματος που διαθέτει η Διοίκηση. Η επέμβασή του είναι κατ’ ανάγκη περιορισμένη και, συνακολούθως, λιγότερο αποτελεσματική, αφού δεν πρόκειται εδώ για αναγκαστική απαλλοτρίωση με τιμή μονάδας, αλλά για αποκατάσταση ζημίας η οποία μπορεί να λάβει περισσότερες μορφές. Από την άλλη, όμως, πλευρά, αποδοχή της λύσης αυτής, πέρα από την υπέρμετρη διεύρυνση της δικαιοπλαστικής εξουσίας του δικαστή, που αναγκαστικά υποκαθιστά την κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, ελλείψει του αναγκαίου προεδρικού διατάγματος, θα είχε ως συνέπεια, όπως επισημαίνει εύστοχα η Ε. Παυλίδου, και την απόρριψη, ως απαραδέκτων, των αγωγών που εκκρεμούν προς εκδίκαση στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, αιφνιδιάζοντας τους διαδίκους που είχαν στηριχθεί στη νομολογία του Α ́ Τμήματος [23], όπως επίσης και των αναιρεσιβαλλομένων ιδιοκτητών στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η παραπεμπτική απόφαση ΣτΕ 488/2018 του Α ́ Τμήματος [24]. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η Ολομέλεια αξιοποιεί αυτό που η J. de Gliniasti αποκαλεί «νομολογιακή θεωρία» (théorie jurisprudentielle), δηλαδή αυθεντική και συστηματική ερμηνεία ορισμένων νομολογιακών προσεγγίσεων με κοινά χαρακτηριστικά, που εκτός από τη «ρυθμιστική» λειτουργία (fonction normative) επιτελεί και «δογματική» λειτουργία, εξυπηρετεί δηλαδή τον επιστημονικό σκοπό της συνοχής του διοικητικού δικαίου [25]. Σημειώνεται, πάντως, ότι το Ε΄ Τμήμα ακολουθεί πλέον τη νομική λύση που προέκρινε η Ολομέλεια [26].
Συνέπειες της άρσης της απόκλισης: αδυναμία συμμόρφωσης της Διοίκησης στην απόφαση ΣτΕ 1833/2017
11. Μετά την απόφαση ΣτΕ Ολ 689/2019 της Ολομέλειας, το Συμβούλιο Συμμόρφωσης διαπιστώνει έναν νομικό λόγο [27] που δικαιολογεί την αδυναμία της Διοίκησης να συμμορφωθεί στην απόφαση ΣτΕ 1833/2017, όπως ζήτησαν οι νικήσαντες διάδικοι. Ο λόγος αυτός έγκειται στην έκδοση της μεταγενέστερης απόφασης της Ολομέλειας, η οποία ήρε την αντίθεση στη νομολογία του Α΄ και του Ε΄ Τμήματος, υιοθετώντας διαφορετική λύση του επίμαχου νομικού προβλήματος από αυτή που δέχθηκε η απόφαση προς την οποία ζητείται η συμμόρφωση. Με άλλα λόγια, η Διοίκηση, στην οποία αναπέμφθηκε η υπόθεση, μετά την ακύρωση της παράλειψής της να αποφανθεί επί του αιτήματος των αιτούντων να τους καταβληθεί αποζημίωση σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 17 του Συντάγματος, του άρθρου 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ και του άρθρου 22 παρ. 1 του Ν. 1650/1986, λόγω του εξαιρετικά επαχθούς χαρακτήρα των περιορισμών και των απαγορεύσεων που υφίστανται οι ιδιοκτησίες τους από την ένταξή τους στη ζώνη πρασίνου, δεν μπορεί να συμμορφωθεί προς τα κριθέντα με την απόφαση ΣτΕ 1833/2017 και να εξετάσει το ως άνω αίτημα λαμβάνοντας υπόψη το διατακτικό της εν λόγω απόφασης και τις σκέψεις του αιτιολογικού που το στηρίζουν. Τούτο διότι, κατά την απόφαση ΣτΕ Ολ 689/2019, μέχρι την έκδοση του προβλεπόμενου στη διάταξη της παρ. 4 του άρθρου 22 του Ν. 1650/1986 προεδρικού διατάγματος, δεν μπορεί να τεθεί σε εφαρμογή η διοικητική διαδικασία για την αναγνώριση του δικαιώματος αποζημίωσης του θιγόμενου ιδιοκτήτη, οπότε δεν συντρέχει εν προκειμένω περίπτωση μη συμμόρφωσης της Διοίκησης. Επομένως, η επικράτηση της παραπάνω άποψης του Α΄ Τμήματος ως προς την ερμηνεία του άρθρου 22 του Ν. 1650/1986 έχει ως συνέπεια να στερεί δικαστικής προστασίας τους αιτούντες ιδιοκτήτες στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση ΣτΕ 1833/2017 του Ε΄ Τμήματος, οι οποίοι είχαν υποβάλει αίτημα αποζημίωσης στη Διοίκηση ήδη από τις 26.12.2012. Από την άλλη πλευρά, όπως προαναφέρθηκε, η επικράτηση της άποψης του Ε΄ Τμήματος θα είχε ως συνέπεια την απόρριψη των αγωγών που εκκρεμούν προς εκδίκαση στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια και στηρίζονταν στη νομολογία του Α ́ Τμήματος [28], όπως επίσης και των αναιρεσιβαλλομένων ιδιοκτητών στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η παραπεμπτική απόφαση ΣτΕ 488/2018 του Α ́ Τμήματος.
12. Προς αποτροπή της αποδυνάμωσης του δικαιώματος δικαστικής προστασίας που δημιουργεί για τους αιτούντες η απόφαση της Ολομέλειας, θα μπορούσε να υιοθετηθεί λύση εμπνεόμενη από την ερμηνεία του άρθρου 57 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989 σχετικά με τις συνέπειες της αναιρετικής απόφασης για το δικαστήριο της ουσίας στο οποίο παραπέμπεται η υπόθεση. Ειδικότερα, κατά τη διάταξη αυτή, «[σ]ε καμία περίπτωση το δικαστήριο της παραπομπής δεν μπορεί να αποστεί από την απόφαση του Συμβουλίου [της Επικρατείας] ως προς τα ζητήματα που κρίθηκαν από αυτό». Γίνεται δεκτό ότι, «από τις διατάξεις αυτές προκύπτει ότι το δικαστήριο στο οποίο παραπέμπεται μετά την αναίρεση η υπόθεση, οφείλει να συμμορφωθεί προς την αναιρετική απόφαση, μη δυνάμενο να αποφανθεί διαφορετικά για τα ζητήματα που έχουν κριθεί με την απόφαση αυτή. … Και αν όμως ακόμη η Ολομέλεια ή το τμήμα με επταμελή σύνθεση αποφανθούν αντιθέτως προς όσα έκρινε προγενέστερη, σε άλλη υπόθεση, αναιρετική απόφαση του Τμήματος με συνήθη σύνθεση, το δικαστήριο στο οποίο παραπέμφθηκε η τελευταία αυτή υπόθεση … δεν μπορ[εί], κατ’ επίκληση της αποφάσεως της Ολομελείας ή του Τμήματος με επταμελή σύνθεση, να κρίν[ει] διαφορετικά για τα ζητήματα που έκρινε η αναιρετική απόφαση» [29]. Στο ίδιο πνεύμα, θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι το Συμβούλιο Συμμόρφωσης δεσμεύεται από τα κριθέντα με την απόφαση προς την οποία ζητείται η συμμόρφωση, την οποία το εν λόγω δικαστικό όργανο οφείλει εκ του νόμου να διασφαλίσει [30]. Αποτελεί σχήμα λογικά άτοπο το Δικαστήριο της παραπομπής να δεσμεύεται απαρέγκλιτα από την κρίση της αναιρετικής απόφασης, αλλά να διαθέτει ευχέρεια να αποστεί από οριστική ακυρωτική απόφαση Τμήματος του Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου το σε τελικό στάδιο επιληφθέν αρμόδιο Συμβούλιο Συμμόρφωσης, ακόμα και για έναν τέτοιο μείζονα νομικό λόγο, όπως αντίθετη κρίση της Ολομέλειας. Υπέρ της λύσης αυτής συνηγορεί, ακριβώς, η ίδια η φύση του Συμβουλίου Συμμόρφωσης και της λειτουργίας του, η οποία θα εστερείτο των βασικών χαρακτηριστικών της αν τα κριθέντα με την οριστική δικαστική απόφαση, εν προκειμένω την απόφαση ΣτΕ 1833/2017 του Ε΄ Τμήματος, μπορούσαν να αποδυναμωθούν και μάλιστα κατ’ επίκληση μεταγενεστέρων νομολογιακών δεδομένων. Σημειώνεται ότι ο Φ. Βεγλερής αναγνώριζε ως νομικό λόγο που δικαιολογεί την αδυναμία της Διοίκησης να συμμορφωθεί σε ακυρωτική απόφαση τη θέσπιση νέου, μεταγενέστερου της έκδοσης της πράξης, νομοθετικού καθεστώτος που αποκλείει την αποκατάσταση του αιτούντος: «δεν δύναται, πράγματι, να νοηθή αποκατάστασις εις δικαίωμα, όπως και άνευ παρεμβολής της παρανόμου πράξεως, …. θα αποσβέννυτο δια της τροποποιήσεως της νομοθεσίας» [31]. Εν προκειμένω, η νομολογιακή μεταβολή που σηματοδοτεί η απόφαση ΣτΕ Ολ 689/2019 θα πρέπει να εφαρμοστεί στο μέλλον –και, φυσικά, στους αναιρεσιβαλλόμενους ιδιοκτήτες στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η παραπεμπτική στην Ολομέλεια απόφαση ΣτΕ 488/2018 του Α ́ Τμήματος– και όχι στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση ΣτΕ 1833/2017. Η λύση που υιοθέτησε το Συμβούλιο Συμμόρφωσης συνεπάγεται περιορισμό του δικαιώματος δικαστικής προστασίας των αιτούντων, πτυχή του οποίου αποτελεί η εφαρμογή, από την ηττηθείσα Διοίκηση, της δικαστικής απόφασης που δικαιώνει τον αιτούντα. Μολονότι η υπό κρίση υπόθεση δεν αφορά νομολογιακή μεταβολή, αλλά άρση νομολογιακής απόκλισης και κατίσχυση της πάγιας και παλαιότερης νομολογίας (του Α΄ Τμήματος) έναντι μιας νέας ερμηνευτικής εκδοχής (του Ε΄ Τμήματος), θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι εντάσσεται στην ευρύτερη προβληματική του περιορισμού της κατά χρόνον εφαρμογής του νομολογιακού κανόνα [32], ο οποίος, στην ελληνική έννομη τάξη, γίνεται κυρίως δεκτός στις περιπτώσεις μεταβολής της νομολογίας ως προς τις προϋποθέσεις του παραδεκτού ενδίκων βοηθημάτων [33].
[1] Βλ. Η. Κουβαρά, Η Διοικητική Δικαιοσύνη ως δικαιοτελεστική λειτουργία. Συμβολή στην αποτελεσματικότητα της Διοικητικής Δικαιοσύνης, Νομική Βιβλιοθήκη, 2015, σ. 321 επ.
[2] Κατά τη διάταξη αυτή, «[α]ν οι επιβαλλόμενοι κατά τα προηγούμενα άρθρα του παρόντος κεφαλαίου όροι, περιορισμοί και απαγορεύσεις είναι εξαιρετικά επαχθείς, με αποτέλεσμα να παρακωλύεται υπέρμετρα η άσκηση των εξουσιών που απορρέουν από την κυριότητα, ενόψει του χαρακτήρα και του περιορισμού της ιδιοκτησίας, το Δημόσιο, ύστερα από αίτηση των θιγομένων, μπορεί, κατά το μέτρο του δυνατού, να αποδεχθεί είτε την ανταλλαγή των ιδιωτικών εκτάσεων με εκτάσεις του Δημοσίου είτε την παραχώρηση κατά χρήση στους θιγομένους δημόσιων εκτάσεων σε παραπλήσιες περιοχές για ανάλογη χρήση ή εκμετάλλευση είτε την καταβολή εφάπαξ ή περιοδικής αποζημίωσης, για τον προσδιορισμό της οποίας λαμβάνεται υπόψη η υφιστάμενη χρήση της ιδιωτικής έκτασης, είτε τη μεταφορά συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία, κατ` ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων του ν. 880/1979 (ΦΕΚ 58)».
[3] Β. Καψάλη, Η αποτελεσματικότητα της διοικητικής δικαιοσύνης ως επιταγή του Συντάγματος, ΔιΔικ, 2/2019, σ. 941 (942).
[4] P. Ancel, Présentation, in P. Ancel/M.-Cl. Rivier (éd.), Les divergences de jurisprudence, Collection Droit, PUSE, 2003, σ. 7, ιδίως σ. 8.
[5] Βλ. για τις καλές και τις κακές αποκλίσεις, Ph. Jestaz, Synthèse, in P. Ancel/M.-Cl. Rivier (éd.), Les divergences de jurisprudence, Collection Droit, PUSE, 2003, σ. 355.
[6] Βλ. συναφώς Ε. Πρεβεδούρου, Νομολογιακές αποκλίσεις και αίτηση επανάληψης της ακυρωτικής δίκης. Με αφορμή την απόφαση ΣτΕ Ολ 2208/2020, ΘΠΔΔ 4/2021, σ. 327 (328). Επίσης Μ.-Χ. Βλάχου-Βλαχοπούλου, Σινέ Τσαγκαράκης ΑΕΕ κατά Ελλάδας – Η αναποτελεσματικότητα του μηχανισμού εναρμόνισης της εθνικής νομολογίας ως αιτία καταδίκης της χώρας από το ΕΔΔΑ για παραβίαση του δικαιώματος δίκαιης δίκης (άρ. 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ), ΘΠΔΔ 11/2020, σ. 1047.
[7] Η έκδοση της απόφασης ΣτΕ 1833/2017 κατέστησε αναγκαία την παραπομπή στην Ολομέλεια υπόθεσης της οποίας επελήφθη το Α ́ Τμήμα, το οποίο, με την παραπεμπτική απόφαση ΣτΕ 488/2018, ακολούθησε τη δική του, αντίθετη νομολογία, σημείο αφετηρίας της οποίας είχε αποτελέσει η απόφαση ΣτΕ 4283/2013.
[8] ΣτΕ 1833/2017, σκέψη 7.
[9] Σύμφωνα με το άρθρο 22 παρ. 4 του Ν. 1650/1986, «[μ] ε προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται με πρόταση των Υπουργών Οικονομικών, Γεωργίας και Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, ορίζονται οι προϋποθέσεις, τα απαιτούμενα δικαιολογητικά, η διαδικασία και οι λοιποί όροι για τη χορήγηση των οικονομικών αντισταθμισμάτων, των αποζημιώσεων ή επιδοτήσεων που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 3.»
[10] Βλ. ανάλυση της σχετικής νομολογίας σε Ε. Πρεβεδούρου, Όρια της δικαιοπλαστικής εξουσίας του δικαστή, νομολογιακή συνοχή και ασφάλεια δικαίου, ΘΠΔΔ 6/2019, σ. 493.
[11] Πρβλ. ΣτΕ 4627/2013 7μ, 1880/2016 7μ, 2310/2016, 1284/2016, 815/2016, 4279/2015, 2127-8/2015, 2128/2014. 1746-1745/2005, αντιπρβλ. ΣτΕ 4283/2013 7μ, 2428/2016, 3433/2015, 3899/2014.
[12] Σκέψη 10 της απόφασης ΣτΕ 1833/2017, με παραπομπή σε ΣτΕ 4627/2013 επταμ., 1880/2016 7μ.
[13] Σκέψη 8 της απόφασης ΣτΕ 1833/2017.
[14] ΣτΕ 815/2016, 1478/2016, καθώς και ΣτΕ 2165/2013 7μ, 3764/2015, 1225/2014, 3991/2012, 3419/2011, 925/2011, 3224/2009, 1920/2007.
[15] Διαφορετική είναι η περίπτωση της απόφασης ΣτΕ Ολ 3341/2013 περί αυθαιρέτων, όπου ο δικαστής (αφού έκρινε αντισυνταγματικές τις εφαρμοστέες διατάξεις του νόμου) απηύθυνε στον ίδιο τον νομοθέτη οδηγίες για το τι θα πρέπει να περιλαμβάνει ο (νέος) νόμος σε σχέση με την τακτοποίηση αυθαιρέτων ώστε να μην εκδίδονται αποφάσεις που δεν εκτελούνται με συνέπεια την τρώση του κύρους του Δικαστηρίου.
[16] Εξαίρεση από την αρχή της διακριτικής ευχέρειας άσκησης της κανονιστικής αρμοδιότητας υπάρχει σε δύο περιπτώσεις. Πρώτον, όταν η εξουσιοδοτική διάταξη επιβάλλει στη Διοίκηση την υποχρέωση έκδοσης της κανονιστικής πράξης, εφόσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις, όπως συμβαίνει π.χ. στην περίπτωση που ο ίδιος ο νόμος καθιερώνει ευθέως και αμέσως ένα δικαίωμα των πολιτών, καταλείπει δε απλώς στον εξουσιοδοτούμενο από αυτόν κανονιστικό νομοθέτη να θεσπίσει συμπληρωματικούς κανόνες, αναγκαίους για τη ρύθμιση τεχνικών λεπτομερειών ή των όρων άσκησης του δικαιώματος [ΣτΕ 211/2006. Η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση δεν επιτρέπεται να ματαιώνει το δικαίωμα αυτό, είτε με ρητές πράξεις της είτε με παράλειψη έκδοσης πράξεων. Η σχετική περί τούτου υποχρέωση της Διοικήσεως προκύπτει πέραν των ανωτέρω και από την διατύπωση των σχετικών εξουσιοδοτικών διατάξεων, στις οποίες χρησιμοποιείται η οριστική των ρηματικών τύπων (π.χ. «καθορίζονται»), σε αντίθεση με τη διατύπωση που ακολουθείται σε άλλες εξουσιοδοτικές διατάξεις (όπου χρησιμοποιείται η φράση «δύναται να…»)]. Δεύτερον, όταν η υποχρέωση της Διοίκησης να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση προκύπτει ευθέως από το Σύνταγμα, όπως στην περίπτωση της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος, της οικονομικής ελευθερίας ή των επαγγελματικών δικαιωμάτων (ΣτΕ Ολ 3749 (ΣτΕ Ολ 3749/2013, Ολ 1849/2009, Ολ 1430/1981). Ειδικότερη περίπτωση της πρώτης εξαίρεσης αποτελεί η μη έκδοση της κανονιστικής απόφασης, όταν αυτή οδηγεί ουσιαστικά στην αδρανοποίηση της σαφώς εκπεφρασμένης στο νόμο βούλησης του νομοθέτη να ρυθμίσει ένα συγκεκριμένο ζήτημα, η ρύθμιση του οποίου μόνο με την έκδοση της εν λόγω κανονιστικής πράξης μπορεί να ολοκληρωθεί, ώστε να μπορεί να λειτουργήσει το σύστημα, για τη λειτουργία του οποίου δεσμεύθηκε ο νομοθέτης. Στην περίπτωση αυτή η άσκηση της αρμοδιότητας προς κανονιστική ρύθμιση καθίσταται δέσμια, η παράλειψη δε της Διοίκησης να ασκήσει την κανονιστική αυτή αρμοδιότητα είναι μη νόμιμη (ΣτΕ 303/2017).
[17] ΣτΕ 4283/2013 7μ., 3899/2014, 3431 – 3, 4100/2015, 1478/2016, 2428 – 2431/2016.
[18] Υπήρξε και ισχυρή μειοψηφία, η οποία υποστήριξε την ερμηνευτική εκδοχή της απόφασης ΣτΕ 1833/2017.
[19] Βλ. συναφώς Ε. Πρεβεδούρου, Δικαστική προσβολή διάταξης τυπικού νόμου – Αίτηση ακυρώσεως vs αγωγή αποζημίωσης: τολμηρή και επικίνδυνη γενίκευση; (ΣτΕ Ολ 704/2018), ΘΠΔΔ 3/2018, σ. 232.
[20] ΣτΕ 4926/2013, 4641/2011, 3419/2011.
[21] ΣτΕ 70/2017, σκέψη 11, ΣτΕ 4627/2013.
[22] Βλ. ειδικά για το θέμα Σ. Μητσιοπούλου, Η αγωγή στη διοικητική δίκη. Δικονομικά και ουσιαστικά ζητήματα, Νομική Βιβλιοθήκη, 2019, σ. 51 (52).
[23] Βλ. Ε. Παυλίδου, Υποκατάσταση νομοθετικής και εκτελεστικής λειτουργίας, με αφορμή τις ΣτΕ Ολ 689-90/2019, για την απευθείας άσκηση αγωγής ιδιοκτητών, επί περιορισμών προς προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, ΘΠΔΔ 5/2019, σ. 408 (410).
[24] Γενικότερα για τον προβληματισμό της εκ των προτέρων αποτίμησης των συνεπειών της δικαστικής απόφασης βλ. Ηλ. Κουβαρά, Οι συνέπειες της δικαστικής απόφασης ως θεμέλιο των νομικών κρίσεων, Νομική Βιβλιοθήκη, 2020. Για την μετάλλαξη του ρόλου του δικαστή, ο οποίος αναγκάζεται να λάβει υπόψη τις συνέπειες των αποφάσεών του, βλ. Defoort, Les paradoxes du contentieux des actes des administratifs unilatéraux: à propos de quelques arrêts récents, RFDA 6/2018, σ. 1071.
[25] J. de Gliniasti, Les théories jurisprudentielles en droit administratif, LGDJ 2018.
[26] ΣτΕ 2315/2020, 769/2020. Βλ. ανάλυση της τελευταίας απόφασης σε Η. Κουβαρά, Περί των ορίων του παρεμπίπτοντος ελέγχου επί παράλειψης έκδοσης κανονιστικής πράξης, με αφορμή τις ΣτΕ 769/2020 και ΣτΕ Ολ 689-690/2019, ΕφημΔΔ υπό δημοσίευση.
[27] Βλ. για το θέμα της δικαιολογημένης αδυναμίας συμμόρφωσης της Διοίκησης, Η. Κουβαρά, Η Διοικητική Δικαιοσύνη ως δικαιοτελεστική λειτουργία. Συμβολή στην αποτελεσματικότητα της Διοικητικής Δικαιοσύνης, όπ. π., σ. 321, με παραπομπή στη σχετική κατηγοριοποίηση του Φ. Βεγλερή καθώς και στη νομολογία του Τριμελούς Συμβουλίου Συμμόρφωσης του ΣτΕ.
[28] Βλ. Ε. Παυλίδου, Υποκατάσταση νομοθετικής και εκτελεστικής λειτουργίας, με αφορμή τις ΣτΕ Ολ 689-90/2019, για την απευθείας άσκηση αγωγής ιδιοκτητών, επί περιορισμών προς προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, όπ.π., σ.
[29] ΣτΕ Ολ 168/2010, 1190, 1641/2008, 155, 2922/2006, 1459/1993.
[30] Σημειώνεται ότι οι συνέπειες της ακύρωσης διοικητικής πράξης από το ΣτΕ και ειδικότερα η εκτέλεση από τη Διοίκηση ακυρωτικής απόφασης αποτελούν τμήμα της «δίκης» κατά την έννοια του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, οπότε το στάδιο που ακολουθεί την ακύρωση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου αυτού (ΕΔΔΑ, Hornsby). Βλ. συναφώς Σπυρόπουλος/Κοντιάδης/Ανθόπουλος/Γεραπετρίτης (-Πρεβεδούρου), ΕρμΣυντ (2017), άρθ. 94 αρ. 30.
[31] Παραπομπή από Η. Κουβαρά, Η Διοικητική Δικαιοσύνη ως δικαιοτελεστική λειτουργία. Συμβολή στην αποτελεσματικότητα της Διοικητικής Δικαιοσύνης, όπ. π., σ. 321.
[33] Βλ. Σπ. Βλαχόπουλου, Οι συνταγματικές διαστάσεις της μεταβολής της νομολογίας, Εκδ. Ευρασία, 2019, σ. 40 επ.Για τη σχετική προβληματική στη Γαλλία, βλ., ενδεικτικά, J. Robbe, Le report dans le temps de la règle jurisprudentiellenouvelle. Etat des lieux, perspectives, RFDA 5/2016, σ. 913, με πλούσιες βιβλιογραφικές παραπομπές, με ιδιαίτερη έμφαση στο κλασικό άρθρου του J. Rivero, Sur la rétroractivité de la règle jurisprudentielle, AJDA 1968, σ. 15. Βλ. και B. Seiller, Pour un dispositif transitoire dans les arrêts, AJDA 4/2005, σ. 2425˙ Rétroactivité de la jurisprudence et recours au juge. Concl. Y. Struillou sur CE 10 mars 2006, Société Leroy-Merlin, RFDA 3/2006, σ. 559· B. Seiller, La modulation des effets dans le temps de la règle prétorienne. Tentative iconoclaste de systématisation, in Le dialogue des juges, Mélanges en l’honneur de Bruno Genevois, Dalloz, 2009, σ. 977.
[33] ΣτΕ 1491, 2131/2015, 2067/2016, 1112/2017, 674/2018
