Σύνθεση δημοσίου δικαίου – Ευθεία αγωγή αποζημίωσης (ΣτΕ Ολ 689/2019) – Οδηγίες συμμόρφωσης στη Διοίκησης επί ακυρώσεως ΠΟΝΕ (ΣτΕ 1525/2020) (11.1.2021)

ΣτΕ Ολ 689/2019

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ (ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ)

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 2 Νοεμβρίου 2018, με την εξής σύνθεση: Αικ. Σακελλαροπούλου, Πρόεδρος, Αθ. Ράντος, Δ. Σκαλτσούνης, Αντιπρόεδροι του Συμβουλίου της Επικρατείας, Π. Ευστρατίου, Γ. Ποταμιάς, Μ. Γκορτζολίδου, Ε. Νίκα, Ε. Αντωνόπουλος, Π. Καρλή, Μ. Παπαδοπούλου, Β. Αραβαντινός, Δ. Κυριλλόπουλος, Α. Καλογεροπούλου, Ο. Ζύγουρα, Β. Ραφτοπούλου, Κ. Φιλοπούλου, Δ. Μακρής, Σ. Βιτάλη, Α.-Μ. Παπαδημητρίου, Ελ. Παπαδημητρίου, Κ. Νικολάου, Β. Πλαπούτα, Ι. Σύμπλης, Κ. Κονιδιτσιώτου, Αγγ. Μίντζια, Ρ. Γιαννουλάτου, Ιφ. Αργυράκη, Σύμβουλοι, Β. Μόσχου, Ο.-Μ. Βασιλάκη, Ελ. Σ. Σταφυλά, Πάρεδροι. Από τους ανωτέρω οι Σύμβουλοι Κ. Νικολάου και Ιφ. Αργυράκη καθώς και η Πάρεδρος Ελ.-Σ. Σταφυλά μετέχουν ως αναπληρωματικά μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 26 παρ. 2 του ν. 3719/2008. Γραμματέας η Ελ. Γκίκα.

Για να δικάσει την από 22 Οκτωβρίου 2012 αίτηση:

του Ελληνικού Δημοσίου, το οποίο παρέστη με τον Αναστάσιο Μπάνο, Νομικό Σύμβουλο του Κράτους,

κατά της εταιρείας με την επωνυμία «MEDITERANNEAN STAR Ανώνυμος Ξενοδοχειακή, Τουριστική και Τεχνική Εταιρεία», ….

Η πιο πάνω αίτηση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της υπ’ αριθμ. 488/2018 αποφάσεως του Α΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, προκειμένου να επιλύσει η Ολομέλεια το ζήτημα που αναφέρεται στην απόφαση.

Με την αίτηση αυτή το αναιρεσείον Ελληνικό Δημόσιο επιδιώκει να αναιρεθεί η υπ’ αριθμ. 1420/2012 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών.

Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της παραπεμπτικής αποφάσεως, η οποία επέχει θέση εισηγήσεως, από την εισηγήτρια, Σύμβουλο Κ. Κονιδιτσιώτου.

6. Επειδή, περαιτέρω, στις προεκτεθείσες διατάξεις των παρ. 1 και 4 του άρθρου 22 του ν. 1650/1986 προβλέπεται η θέσπιση διοικητικής διαδικασίας για την αναγνώριση του δικαιώματος αποζημίωσης του θιγόμενου ιδιοκτήτη, η οποία λαμβάνει την ειδικότερη μορφή της παροχής προς αυτόν διάφορων οικονομικών αντισταθμισμάτων. Συγκεκριμένα, προβλέπεται η θεσμοθέτηση δυνατότητας, κατόπιν υποβολής αίτησης προς τη Διοίκηση, ανταλλαγής της ιδιοκτησίας με ιδιοκτησία του Δημοσίου, παραχώρησης κατά χρήση δημόσιας έκτασης σε παραπλήσια περιοχή για ανάλογη χρήση ή εκμετάλλευση, καταβολής εφ` άπαξ ή περιοδικής αποζημίωσης ή μεταφοράς συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία. Η μορφή του δικαιώματος αυτού αποζημίωσης με παροχή οικονομικών αντισταθμισμάτων και η αντίστοιχη διοικητική διαδικασία διαγράφονται στο νόμο σε αδρές μόνον γραμμές, με αποτέλεσμα για την εφαρμογή της ρύθμισης να είναι αναγκαία η έκδοση του προβλεπόμενου στο νόμο προεδρικού διατάγματος. Με το διάταγμα αυτό απαιτείται να καθορίζονται, κατά τα διαλαμβανόμενα στην παρ. 4 του άρθρου 22 του ν. 1650/1986, οι συγκεκριμένοι όροι και οι ειδικότερες προϋποθέσεις αναγνώρισης του εν λόγω δικαιώματος, όπως λ.χ. τα κατ’ ιδίαν κριτήρια επιλογής ανά κατηγορία περιορισμών και οικονομικού αντισταθμίσματος, καθώς και η εν γένει διαδικασία για την άσκηση της αξίωσης του ιδιοκτήτη, δηλαδή, μεταξύ άλλων, το αποφασίζον όργανο, τυχόν ειδικό γνωμοδοτικό όργανο για την εκτίμηση, ιδίως, της αξίας των ακινήτων, τα απαιτούμενα δικαιολογητικά κ.λπ., ώστε να παρέχονται εγγυήσεις τόσο για την αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων του ιδιοκτήτη, όσο και για τη χρηστή διαχείριση της δημόσιας περιουσίας. Κατ’ ακολουθίαν, μέχρι την έκδοση του διατάγματος αυτού και το νομοθετικό καθορισμό αφενός μεν των ειδικότερων όρων και προϋποθέσεων αναγνώρισης του δικαιώματος αποζημίωσης του θιγόμενου ιδιοκτήτη, αφετέρου δε της διαδικασίας για την άσκηση της αξιώσεώς του αυτής, η Διοίκηση δεν έχει τη δυνατότητα, ελλείψει νομοθετικής ρύθμισης, να επιλέξει ένα από τα προβλεπόμενα στο νόμο οικονομικά αντισταθμίσματα, προκειμένου να τον αποζημιώσει για τη στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας του. Εξάλλου, το νομοθετικό αυτό κενό, της μη εισέτι εκδόσεως του προβλεπόμενου στο άρθρο 21 παρ. 4 του ν. 1650/1982 διατάγματος, δεν μπορεί να πληρωθεί ερμηνευτικά από τον δικαστή, η εξουσία του οποίου να ερμηνεύει και να εφαρμόζει το νόμο στις επίδικες υποθέσεις δεν περιλαμβάνει και εξουσία, καθ’ υποκατάσταση της νομοθετικής λειτουργίας, να θεσπίζει κανόνες, η θέσπιση των οποίων στη συγκεκριμένη περίπτωση, ανατίθεται στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση κατά το άρθρο 43 του Συντάγματος. Η αδράνεια, εξάλλου, αυτή της Διοίκησης να εκδώσει το σχετικό διάταγμα δεν αντιβαίνει στην κατά το Σύνταγμα και την Ε.Σ.Δ.Α. προστασία του ιδιοκτήτη. Και τούτο διότι ο θιγόμενος ιδιοκτήτης, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων των παρ. 1 και 4 του άρθρου 22 του ν. 1650/1986, ερμηνευομένων σε συνδυασμό με τα διαλαμβανόμενα στη διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 32 του ίδιου νόμου, δικαιούται, μέχρι την έκδοση του προεδρικού αυτού διατάγματος, να ασκήσει ευθεία αγωγή αποζημίωσης κατά του Ελληνικού Δημοσίου για την ικανοποίηση της κατά τα εκτεθέντα στην προηγούμενη σκέψη αξιώσεώς του και δεν τίθεται ζήτημα προηγούμενης τήρησης διοικητικής διαδικασίας. Η δυνατότητα δε αυτή ευθείας αγωγής αποζημίωσης του ιδιοκτήτη ικανοποιεί πλήρως την κατά τις εκτεθείσες στην προηγούμενη σκέψη διατάξεις του Συντάγματος και της Ε.Σ.Δ.Α. σχετικά με την προστασία του δικαιώματός του, χωρίς να απορρέει από τα υπέρτερης ισχύος νομοθετήματα αυτά υποχρέωση παροχής σ` αυτόν ευχέρειας επιλογής αυτούσιας αποζημίωσης αντί της χρηματικής. Μειοψήφησαν ο Αντιπρόεδρος Αθ. Ράντος και οι Σύμβουλοι Μ. Γκορτζολίδου, Μ. Παπαδοπούλου, Ο. Ζύγουρα, Ν. Φιλοπούλου, Σ. Βιτάλη, Ε. Παπαδημητρίου, Α. Μίντζια και Ρ. Γιαννουλάτου, στη γνώμη των οποίων προσχώρησε η Πάρεδρος Β. Μόσχου. Σύμφωνα με τη γνώμη αυτή, κατά την έννοια του άρθρου 22 παρ. 1 του ν. 1650/1986, που στοιχεί προς τις προαναφερθείσες συνταγματικές διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1 και 17 παρ. 1 και 2, αν τα μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος έχουν ως αποτέλεσμα την ουσιώδη στέρηση της χρήσεως της ιδιοκτησίας κατά τον προορισμό της, είτε η ιδιοκτησία αυτή ευρίσκεται σε περιοχή προστασίας της φύσεως είτε σε ζώνη προστασίας της, η αποζημίωση του ιδιοκτήτη δεν ανήκει απλώς στη διακριτική ευχέρεια της Διοικήσεως, αλλά γεννάται αξίωσή του προς αποζημίωση, η οποία θεμελιώνεται ευθέως στη διάταξη αυτή, αδιαφόρως αν έχει περιληφθεί σχετική ρήτρα στην κανονιστική πράξη επιβολής των περιοριστικών όρων και απαγορεύσεων. Το δικαίωμα αυτό του ιδιοκτήτη ασκείται με την υποβολή αιτήσεως στη Διοίκηση, με την οποία αυτός μπορεί να επιδιώξει την αναγνώριση του γεγονότος ότι έχει επέλθει ουσιώδης στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας του κατά τον προορισμό της και, περαιτέρω, τον καθορισμό του τρόπου της αποζημίωσής του με την ανταλλαγή της έκτασής του με έκταση του Δημοσίου ή την παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας έκτασης σε παραπλήσια περιοχή για ανάλογη χρήση ή εκμετάλλευση ή την καταβολή εφάπαξ ή περιοδικής αποζημίωσης ή τη μεταφορά συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία. Η Διοίκηση υποχρεούται να εξετάσει το σχετικό αίτημα και, αφού λάβει υπ` όψιν την κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος επιβαλλόμενη προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, να κρίνει εάν με τα δεδομένα της συγκεκριμένης υπόθεσης έχει επέλθει ουσιώδης στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας σε σχέση με τον προορισμό της, ενόψει και του ισχύοντος στην περιοχή χωροταξικού και πολεοδομικού καθεστώτος και εάν συντρέχει περίπτωση να χορηγηθεί στο θιγόμενο ιδιοκτήτη ένα από τα προβλεπόμενα στην παρ. 1 του άρθρου 22 του ν. 1650/1986 αντισταθμίσματα. Περαιτέρω, αν η Διοίκηση διαπιστώσει ότι πράγματι συντρέχει τέτοια περίπτωση και ότι δεν είναι δυνατή η ανταλλαγή της έκτασης με έκταση του Δημοσίου ή η παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας έκτασης σε παραπλήσια περιοχή ή η μεταφορά συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία, έχει την υποχρέωση να καθορίσει το ύψος της οφειλόμενης χρηματικής αποζημίωσης και τον τρόπο καταβολής. Το θέμα, πάντως, της αποζημιώσεως ρυθμίζεται κατά το νόμο αυτοτελώς και δεν επηρεάζει την κρίση σχετικά με τον χαρακτηρισμό εκτάσεως ως περιοχής προστασίας ή ως περιφερειακής ζώνης προστασίας και με την επιβολή περιοριστικών μέτρων (βλ. Σ.τ.Ε. 4283/2013 επταμ., 2601-2603/2005 επταμ., 4566-4571/2005 επταμ., 4536/2005 επταμ., 2929/2011, 3641/2009, 2343/2009, 3360/2005). Σε κάθε περίπτωση, η Διοίκηση δύναται να εξετάσει αν τυχόν υφίσταται άλλη προσήκουσα λύση που διασφαλίζει την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος και επιτρέπει παράλληλα την εκμετάλλευση του ακινήτου (πρβ. Σ.τ.Ε. 70/2017, 2310/2016). Αρμόδιοι ν’ αποφανθούν επί του ανωτέρω αιτήματος, κατά την ίδια γνώμη, είναι οι Υπουργοί Περιβάλλοντος και Ενέργειας και Οικονομικών, στην αρμοδιότητα των οποίων εμπίπτουν κατ’ αρχήν τα ανωτέρω ζητήματα (βλ. ιδίως διατάξεις των άρθρων 29, 34 και 36 του π.δ. 100/2014 “Οργανισμός Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής”, Α΄ 167, και άρθρο 101 του π.δ. 111/2014 “Οργανισμός του Υπουργείου Οικονομικών”, Α΄ 178). Περαιτέρω, κατά την έννοια του νόμου, η αίτηση του θιγόμενου ιδιοκτήτη πρέπει κατ’ ελάχιστον να περιέχει τα εξής στοιχεία, τα οποία πρέπει να αποδεικνύονται με στοιχεία που προσκομίζονται μαζί με την υποβληθείσα ενώπιον της Διοικήσεως αίτηση: α) η κατά προορισμό χρήση του ακινήτου, η δυνατότητα εκμεταλλεύσεώς του και οι περιορισμοί δομήσεως που ισχύουν τόσο κατά τον χρόνο κτήσης του όσο και κατά τον χρόνο επιβολής των περιορισμών, όπως επίσης, και οι επιτρεπόμενες, μετά την επιβολή των περιορισμών, χρήσεις του ακινήτου, β) η τυχόν προηγουμένως ρητώς εκφρασθείσα ή προκύπτουσα βούληση του ιδιοκτήτη για εκμετάλλευση του ακινήτου καθ’ ορισμένο τρόπο, δυναμένη, μάλιστα, να συναχθεί και από τη χρήση αυτού κατά το προγενέστερο της υποβολής της αιτήσεώς του χρονικό διάστημα, γ) η εν γένει συμπεριφορά της Διοικήσεως και, συγκεκριμένα, η κατόπιν ενεργειών της δημιουργία εύλογης προσδοκίας στον ιδιοκτήτη του βαρυνόμενου ακινήτου ότι μπορεί να το εκμεταλλευθεί καθ’ ορισμένο τρόπο καθώς και δ) εκτίμηση της αξίας του ακινήτου πριν και μετά την επιβολή του περιορισμού. Πρόσφορα, εξάλλου, στοιχεία για την απόδειξη των ισχυρισμών αυτών είναι οι τίτλοι ιδιοκτησίας του ακινήτου, σχετικά τοπογραφικά διαγράμματα, μέσω των οποίων προσδιορίζεται επαρκώς η θέση του ακινήτου, ιδίως, εν σχέσει με τα προστατευόμενα στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος και με παρακείμενους οικισμούς ή άλλες περιοχές ανάπτυξης οικονομικών εν γένει δραστηριοτήτων και, τέλος, φορολογικά ή άλλου είδους στοιχεία εκτιμήσεως της αντικειμενικής και της εμπορικής αξίας του δεσμευόμενου ακινήτου (πρβ. Σ.τ.Ε. 815/2016, 1478/2016, καθώς και Σ.τ.Ε. 2165/2013 επταμ., 3764/2015, 1225/2014, 3991/2012, 3419/2011, 925/2011, 3224/2009, 1920/2007 κ.ά.). Εξάλλου, κατά την ίδια ως άνω γνώμη που μειοψήφησε, με τη διάταξη του άρθρου 22 παρ. 1 του ν. 1650/1986, όπως ερμηνεύθηκε ανωτέρω, ρυθμίζεται ειδικά και με πληρότητα το θέμα της αποζημίωσης του ιδιοκτήτη ακινήτου, επί του οποίου επιβάλλονται μέτρα περιοριστικά της ιδιοκτησίας με σκοπό την προστασία των στοιχείων του φυσικού περιβάλλοντος, χωρίς να εξαρτάται η εφαρμογή του από την έκδοση του προεδρικού διατάγματος που προβλέπεται στην παρ. 4 του εν λόγω άρθρου. Άλλως, το Δημόσιο μη εκδίδοντας το σχετικό διάταγμα θα μπορούσε να καταστήσει ανενεργό το δικαίωμα του ιδιοκτήτη να επιδιώξει την αποζημίωσή του με ένα από τα αντισταθμίσματα που προβλέπονται στο νόμο (χρηματικής ή αυτούσιας αποζημίωσης) προς το σκοπό της πληρέστερης προστασίας του προστατευόμενου από το Σύνταγμα και την Ε.Σ.Δ.Α. δικαιώματος της ιδιοκτησίας. Εφόσον δε με τη διάταξη αυτή αναγνωρίζεται πλέον ρητώς δικαίωμα προς αποζημίωση λόγω επιβολής περιορισμών στην ιδιοκτησία για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος και το είδος αυτής, ενώ, παράλληλα, θεσπίζεται σχετική διοικητική διαδικασία, η οποία απαιτεί την υποβολή αιτήσεως εκ μέρους του ενδιαφερομένου, ο τελευταίος οφείλει να ασκήσει το δικαίωμά του με την τήρηση της διαδικασίας αυτής και δεν δικαιούται, πλέον, να ασκήσει ευθεία αγωγή αποζημιώσεως ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού δικαστηρίου. Σε διαφορετική περίπτωση, θα μετετίθετο ευθέως στο αρμόδιο δικαστήριο η αντιμετώπιση διοικητικής φύσεως ζητημάτων, χωρίς προηγουμένως η Διοίκηση, που άλλωστε διαθέτει πλείονες εναλλακτικές λύσεις, να έχει λάβει θέση επ’ αυτών και χωρίς να της έχει παρασχεθεί η δυνατότητα να επιλέξει άλλη προσήκουσα λύση εκτός από την χρηματική αποζημίωση. Συνεπώς, απαιτείται οπωσδήποτε η υποβολή εκ μέρους του θιγόμενου ιδιοκτήτη αιτήσεως στη Διοίκηση, η οποία, ύστερα από στάθμιση των σχετικών δυνατοτήτων, είτε δέχεται το αίτημα, επιλέγοντας τον τρόπο αποζημιώσεως, είτε απορρίπτει αυτό με πράξη αυτοτελώς προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως (πρβ. Σ.τ.Ε. 4627/2013 επταμ., 1880/2016 επταμ., 2310/2016, 1284/2016, 815/2016, 4279/2015, 2127-8/2015, 2128/2014. 1746-1745/2005). Μετά την τήρηση της εκτεθείσης διαδικασίας ο θιγόμενος ιδιοκτήτης έχει τη δυνατότητα να ασκήσει, αντί της αιτήσεως ακυρώσεως ή μετά την ακύρωση της πράξης αυτής, αγωγή αποζημιώσεως κατ’ επίκληση του άρθρου 105 του Εισ. Ν.Α.Κ. ισχυριζόμενος ότι η εκδιδόμενη επί της αιτήσεώς του εκτελεστή διοικητική πράξη, που δέχεται μόνον εν μέρει ή απορρίπτει την αίτηση αυτή, είναι παράνομος και ζημιογόνος για τον ίδιο. Τούτο δε διότι στη περίπτωση αυτή έχει πλέον παρασχεθεί στη Διοίκηση η δυνατότητα εξετάζοντας όλα τα δεδομένα της υποθέσεως να ενεργήσει στο πλαίσιο των εναλλακτικών δυνατοτήτων προσδιορισμού ή μη αντισταθμίσματος που της παρέχει ο νόμος (Σ.τ.Ε. 1833/2017 επταμ.).

7. Επειδή, μετά την επίλυση κατά τα ανωτέρω του ζητήματος, το οποίο παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια, το Δικαστήριο κρίνει ότι συντρέχει λόγος να κρατήσει και να δικάσει περαιτέρω την αίτηση αναιρέσεως.

8. Επειδή, στη συγκεκριμένη περίπτωση, από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση προκύπτουν τα εξής: Με το 3204/30.12.1985 συμβόλαιο του συμβολαιογράφου Αθηνών Δ. Π. η αναιρεσίβλητη ξενοδοχειακή εταιρεία απέκτησε την κυριότητα ενός αγροτεμαχίου στη θέση “Γυψόλιθος” Καλαμακίου του Δήμου Λαγανά Ζακύνθου εκτός σχεδίου πόλεως και εκτός ζώνης εκτάσεως 15.016,34 τ.μ. και κατά νεότερη καταμέτρηση 13.515,20 τ.μ., το οποίο αποτελείται από τέσσερα εφαπτόμενα αγροτεμάχια εκτάσεως το πρώτο 8.000 τ.μ. (αποτελούμενο από δύο συνεχόμενα τμήματα εκτάσεως 4.000 τ.μ. έκαστο), το δεύτερο 1.505,52 τ.μ. και κατά νεότερη καταμέτρηση 1.489,35 τ.μ., το τρίτο 4.801,82 τ.μ. και κατά νεότερη καταμέτρηση 4.748,44 τ.μ. και το τέταρτο 709 τ.μ. Περαιτέρω, με το 3016/20.8.2003 συμβόλαιο της συμβολαιογράφου Ζακύνθου Α.Γ. η αναιρεσίβλητη απέκτησε την κυριότητα ενός ακόμα αγροτεμαχίου εκτάσεως 3.463,07 τ.μ., το οποίο ενέπιπτε στη ζώνη Τ1 του Εθνικού Θαλάσσιου Πάρκου Ζακύνθου, που κηρύχθηκε με το από 1.12.1999 προεδρικό διάταγμα (Δ΄ 906) και με το ίδιο συμβόλαιο προέβη σε συνένωση τεσσάρων όμορων αγροτεμαχίων (3.957,93 τ.μ., το οποίο κατόπιν νεότερης καταμέτρησης είναι η έκταση του προαναφερθέντος αγροτεμαχίου των 4.000 τ.μ., 4.748,44 τ.μ., 1.489,35 τ.μ. και 3.463,07 τ.μ.), από την οποία προέκυψε, τελικώς, ένα αγροτεμάχιο συνολικής επιφάνειας 13.657,88 τ.μ. Με την από 28.12.2004 αγωγή της η αναιρεσίβλητη εταιρεία ισχυρίσθηκε ότι είχε στην ιδιοκτησία της έκταση 17.664,28 τ.μ. στην περιοχή του Δήμου Λαγανά, η οποία καταλαμβανόταν από το Εθνικό Θαλάσσιο Πάρκο Ζακύνθου και, ειδικότερα, ότι τμήμα της 13.657,88 τ.μ. ήταν άρτιο και οικοδομήσιμο, ενέπιπτε δε κατά τμήμα 12.723,96 τ.μ. στην περιοχή Τ1 και κατά τμήμα 933,92 τ.μ. στην περιοχή Φ2 του Θαλάσσιου Πάρκου, ενώ τμήμα της 4.000,40 τ.μ. δεν ήταν ούτε άρτιο ούτε οικοδομήσιμο και ενέπιπτε στις περιοχές Π3 και Φ2 του ίδιου Πάρκου. Περαιτέρω, με την ίδια αγωγή η αναιρεσίβλητη ισχυρίσθηκε ότι εξαιτίας της ένταξης του ανωτέρω ακινήτου της στους περιορισμούς του από 1.12.1999 διατάγματος και, παρά το γεγονός ότι το ακίνητο αυτό είχε αγοραστεί με σκοπό την τουριστική εκμετάλλευση, όπως και άλλα ακίνητα στην όμορη τουριστική περιοχή πυκνής δόμησης του κόλπου του Λαγανά, που απείχε μόλις ένα χιλιόμετρο από την ιδιοκτησία της, στο τμήμα του ακινήτου των 4.006,40 τ.μ. απαγορευόταν πλέον κάθε δραστηριότητα, με αποτέλεσμα να έχει αχρηστευθεί πλήρως, ενώ στο τμήμα του εκτάσεως 13.657,88 τ.μ., το οποίο μετά την αγορά της εκτάσεως των 3.463,07 τ.μ. το έτος 2003, προκειμένου να επιτευχθεί η απαιτούμενη αρτιότητα και να περιορισθεί η ζημία της, ήταν άρτιο και οικοδομήσιμο, καθότι υπερέβαινε τα 10.000 τ.μ., ίσχυαν οι ασφυκτικοί περιορισμοί δόμησης που προβλέπονταν για τις περιοχές Τ1 και Φ2 του Εθνικού Πάρκου∙ δηλαδή, για τουριστικές εγκαταστάσεις επιτρεπόταν μέγιστη συνολική επιφάνεια εκμετάλλευσης 2.000 τ.μ., δεν επιτρεπόταν οι είσοδοι των εγκαταστάσεων και οι ανοικτοί υπαίθριοι χώροι να βλέπουν προς τη θάλασσα ή να τοποθετηθούν φωτεινές ή άλλες φωτιζόμενες επιγραφές και διαφημίσεις, το μέγιστο ύψος των κτιρίων οριζόταν σε 7 μέτρα από την επιφάνεια του εδάφους, για κατοικίες επιτρεπόταν η κάλυψη 200 τ.μ. σε έκταση 10.000 τ.μ., ενώ απαγορευόταν η ανοικοδόμηση ανεξαρτήτων κατοικιών προς πώληση ή τουριστική εκμετάλλευση. Ενόψει των ανωτέρω, η αναιρεσίβλητη ισχυρίσθηκε με την αγωγή της ότι εξαιτίας της έκδοσης του από 1.12.1999 προεδρικού διατάγματος, οι ρυθμίσεις του οποίου παραβίαζαν τις συνταγματικές αρχές της ισότητας, της επαγγελματικής ελευθερίας, το δικαίωμα της ιδιοκτησίας και την προστασία της περιουσίας, αλλά και εξαιτίας της παράνομης παράλειψης του Ελληνικού Δημοσίου να ρυθμίσει με την έκδοση του προεδρικού διατάγματος που προβλέπεται στο άρθρο 22 παρ. 4 του ν. 1650/1986 την παροχή οικονομικών αντισταθμισμάτων στους θιγόμενους ιδιοκτήτες η ίδια υπέστη ζημία λόγω της απώλειας της αξίας της ιδιοκτησίας της, η οποία ανερχόταν στο ποσό των 3.032.481,90 ευρώ, για την αποκατάσταση της οποίας ζήτησε να αναγνωριστεί ότι το αναιρεσείον Ελληνικό Δημόσιο οφείλει να της καταβάλει κατά το άρθρο 105 Εισ.Ν.Α.Κ. ισόποση αποζημίωση νομιμοτόκως από την επίδοση της αγωγής. Σύμφωνα με τα αναφερόμενα στην αγωγή το αιτηθέν ποσό αποζημιώσεως προέκυπτε μετά τον υπολογισμό της αγοραίας αξίας της ιδιοκτησίας της σε 3.356.213,20 ευρώ (με τιμή 1.900 ευρώ ανά τετραγωνικό μέτρο λόγω της ομοιότητας με την όμορη τουριστική περιοχή του Λαγανά), από την οποία είχε αφαιρεθεί ποσό 87.648,59 ευρώ, που αντιστοιχούσε στην αντικειμενική αξία του τμήματος των 4.006,40 τ.μ., το οποίο και συνέπιπτε με την αγοραία αξία του, καθώς και ποσό 371.083,68 ευρώ, στο οποίο ανερχόταν η αγοραία αξία του τμήματος των 13.657,88 τ.μ. Στο αιτηθέν ποσό αποζημιώσεως περιλαμβανόταν, επίσης, κονδύλιο ποσού 135.000 ευρώ, που αντιστοιχούσε στο κόστος κατασκευής ενός προστατευτικού τοιχίου αντιστήριξης, το οποίο η αναιρεσίβλητη είχε κατασκευάσει προς την πλευρά της θάλασσας με την 572/1979 άδεια της Διεύθυνσης Τεχνικών Εφαρμογών της Νομαρχίας Αχαΐας, στο τμήμα της ιδιοκτησίας της που ενέπιπτε στη ζώνη Π3. Προς απόδειξη της ζημίας της η αναιρεσίβλητη προσκόμισε, μεταξύ άλλων, το από 19.4.2005 έγγραφο του πολιτικού μηχανικού Χ. Β., στο οποίο αναλύονταν οι δυνατότητες δόμησης του ως άνω ακινήτου πριν και μετά την εφαρμογή του από 1.12.1999 προεδρικού διατάγματος για την προστασία της θαλάσσιας χελώνας. Ειδικότερα, στο έγγραφο αυτό αναφερόταν ότι για το τμήμα του ακινήτου εκτάσεως 13.657,88 τ.μ. υπήρχε προγενέστερα δυνατότητα κάλυψης 10% για κατοικία (συνολική δόμηση 336,58 τ.μ.), 20% για ξενοδοχείο (συνολική δόμηση 2.731,58 τ.μ.) και 10% για κατάστημα (συνολική δόμηση 600 τ.μ.), καθώς και δυνατότητα κατατμήσεώς του σε δύο μέρη άρτια και οικοδομήσιμα με ελάχιστο εμβαδόν 4.000 τ.μ. με σχεδόν διπλάσια συνολική δόμηση στην περίπτωση της κατοικίας και ακριβώς διπλάσια στην περίπτωση των καταστημάτων, ενώ για το ίδιο τμήμα του ακινήτου της υπό το ισχύον προεδρικό διάταγμα για την προστασία της θαλάσσιας χελώνας υπήρχε δυνατότητα κάλυψης 10% για κατοικία (συνολική δόμηση 300 τ.μ.) και 20% για ξενοδοχείο (συνολική δόμηση 2.000 τ.μ.), ενώ δεν επιτρέπονταν καταστήματα. Προσκόμισε, επίσης, την από 1.4.2005 έκθεση του Σώματος Ορκωτών Εκτιμητών σχετικά με την εκτίμηση της αξίας του ακινήτου της, στην οποία περιγραφόταν ότι χωρίς τις δεσμεύσεις που απέρρεαν από την κήρυξη του Εθνικού Θαλάσσιου Πάρκου Ζακύνθου η αξία του όλου ακινήτου (4.006,40 τ.μ. και 13.567,88 τ.μ.) ανερχόταν πριν τη θέσπιση των επίμαχων περιορισμών σε 867.082 ευρώ και μετά την επιβολή αυτών σε 493.811 ευρώ, δηλαδή, προέκυπτε μείωση της αξίας του ακινήτου κατά 508.000 ευρώ. Στην τελευταία αυτή έκθεση αναφερόταν ότι για την εκτίμηση της αξίας του ακινήτου οι ορκωτοί εκτιμητές πραγματοποίησαν αυτοψία στις 8 και 9.4.2005, ότι το ακίνητο των 4.006,40 τ.μ. ήταν παραλιακό, ενώ εκείνο των 13.567,88 τ.μ. απείχε από τη θάλασσα περί τα 100 μ., ότι αμφότερα είχαν πρόσοψη επί δημοτικής οδού, ότι το πρώτο δεν είχε δικαίωμα δόμησης, ενώ το δεύτερο είχε το 73% της πριν τις δεσμεύσεις επιτρεπόμενης δόμησης, ότι από έρευνα της τοπικής κτηματαγοράς προέκυψε ότι οι τιμές των παραλιακών οικοπέδων κυμαίνονταν από 45 μέχρι 60 ευρώ ανά τ.μ., ότι επρόκειτο για μεγάλου μεγέθους εκτάσεις που απευθύνονταν σε μικρότερο κύκλο αγοραστών και ότι στην ευρύτερη περιοχή του Καλαμακίου, όπου και βρίσκονταν τα ακίνητα αυτά, υπήρχαν κατοικίες, ξενοδοχεία, ταβέρνες, διάφορα άλλα κέντρα, καθώς και αδόμητα γήπεδα. Τέλος, προσκόμισε φωτογραφίες της ίδιας περιοχής, στις οποίες φαινόταν ότι πλησίον της ιδιοκτησίας της είχαν ανεγερθεί και λειτουργούσαν ξενοδοχειακές επιχειρήσεις. Εξάλλου, το Ελληνικό Δημόσιο προσκόμισε την από 21.3.2005 έκθεση εκτίμησης του ακινήτου της αναιρεσίβλητης, η οποία συντάχθηκε από τη Δ.Ο.Υ. Ζακύνθου και αφορούσε την αξία του ακινήτου αυτού πριν την αγορά του τμήματος των 3.463,07 τ.μ. το έτος 2003. Στην εν λόγω έκθεση αναφερόταν ότι τμήμα του ακινήτου εκτάσεως 4.929,54 τ.μ. εφαπτόταν στη θάλασσα και απείχε περίπου 300 μ. από επαρχιακή οδό, ενώ τμήμα εκτάσεως 8.585,66 τ.μ. ήταν όμορο με το προηγούμενο και δεν εφαπτόταν στη θάλασσα. Με τη χρήση δε συγκριτικών στοιχείων (μεταβιβάσεων αγροτεμαχίων στην Κοινότητα Καλαμακίου το έτος 1999), η ανωτέρω έκθεση κατέληγε στο συμπέρασμα ότι στις 22.12.1999 η αξία του ακινήτου ανερχόταν για το μεν τμήμα των 4.929,54 τ.μ. σε 15.000 δρχ. ανά τ.μ., για το δε τμήμα των 8.585,66 τ.μ. σε 13.000 δρχ. ανά τ.μ. Ενόψει του ισχυρισμού του αναιρεσείοντος ότι οι περιορισμοί στην οικιστική αξιοποίηση της ιδιοκτησίας της αναιρεσίβλητης δεν οφείλονταν στη δημιουργία του Εθνικού Πάρκου Ζακύνθου, αλλά είχαν ήδη επιβληθεί με τον καθορισμό Ζ.Ο.Ε. στην ίδια περιοχή με το από 16.6.1990 προεδρικό διάταγμα, το πρωτοβάθμιο δικαστήριο, με την 3027/2006 προδικαστική απόφασή του, ζήτησε από μεν το Ελληνικό Δημόσιο να προσκομίσει έγγραφο της αρμόδιας υπηρεσίας του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., από το οποίο να προκύπτει σε ποιες από τις περιοχές που είχαν καθορισθεί με το ανωτέρω από 16.6.1990 προεδρικό διάταγμα ανήκε το επίμαχο ακίνητο, από δε την αναιρεσίβλητη εταιρεία να προσκομίσει αποτύπωση στο τοπογραφικό διάγραμμα του ακινήτου της, από την οποία να προκύπτει ποιο τμήμα της εκτάσεως των 4.006,40 τ.μ. ενέπιπτε στην περιοχή Π3 και ποιο τμήμα της ενέπιπτε στην περιοχή Φ2 του Εθνικού Πάρκου. Σε εκτέλεση της αποφάσεως αυτής, το αναιρεσείον προσκόμισε το 185884/1591/31.5.2006 έγγραφο της Διεύθυνσης Περιβαλλοντικού Σχεδιασμού του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., στο οποίο αναφερόταν ότι μεταξύ των στοιχείων που έχει καταθέσει η αναιρεσίβλητη δεν περιλαμβάνονταν κατάλληλα και ευκρινή τοπογραφικά διαγράμματα, από τα οποία να μπορεί να προσδιοριστεί σε ποιες περιοχές που καθορίστηκαν από το προεδρικό διάταγμα καθορισμού Ζ.Ο.Ε., ανήκουν οι ιδιοκτησίες της, η δε αναιρεσίβλητη προσκόμισε τοπογραφικό διάγραμμα του Μαϊου του έτους 2006 της τοπογράφου μηχανικού Κ.Λ., σύμφωνα με το οποίο από την έκταση των 4.006,40 τ.μ. τμήμα 3.660,64 τ.μ. ενέπιπτε στην περιοχή Π3 του Εθνικού Θαλάσσιου Πάρκου Ζακύνθου και τμήμα 345,76 τ.μ. στην περιοχή Φ2, καθώς και παρόμοιο τοπογραφικό διάγραμμα της ίδιας τοπογράφου μηχανικού, που συνυπογραφόταν από τον πολιτικό μηχανικό Χ.Β., σύμφωνα με το οποίο, υπό την ισχύ του προεδρικού διατάγματος της 16.6.1990 από την ίδια έκταση τμήμα 3.660,64 τ.μ. ανήκε στην περιοχή Α και τμήμα 345,76 τ.μ. ανήκε στην περιοχή I και ήταν μη άρτια και μη οικοδομήσιμη. Δεδομένου, όμως, ότι παρέμενε αμφιβολία στο πρωτοβάθμιο δικαστήριο, όσον αφορά την πολεοδομική δέσμευση του τμήματος του ακινήτου της αναιρεσίβλητης εταιρείας εκτάσεως 13.657,88 τ.μ. υπό το καθεστώς ισχύος της ανωτέρω Ζ.Ο.Ε., το δικαστήριο αυτό με την 3298/2007 δεύτερη προδικαστική απόφαση ζήτησε από το Ελληνικό Δημόσιο να προσκομίσει έγγραφο, από το οποίο να προκύπτει σε ποιες από τις περιοχές που είχαν καθοριστεί με το από 16.6.1990 προεδρικό διάταγμα ανήκε το εν λόγω τμήμα του ακινήτου της αναιρεσίβλητης. Το αναιρεσείον δεν προσκόμισε, όμως, όσα ζητήθηκαν διατυπώνοντας αδυναμία να την εκτελέσει με βάση το προσκομισθέν τοπογραφικό διάγραμμα της αναιρεσίβλητης, ζήτησε δε την έκδοση και τρίτης προδικαστικής απόφασης για τη συμπλήρωση του προσκομισθέντος διαγράμματος. Το πρωτόδικο δικαστήριο με την οριστική απόφασή του απέρριψε την αγωγή ως αβάσιμη, με την αιτιολογία ότι όσον αφορά το ακίνητο των 4.006,40 τ.μ. οι περιορισμοί της χρήσης του που επιβλήθηκαν με το από 1.12.1999 προεδρικό διάταγμα ήταν ταυτόσημοι με εκείνους του προεδρικού διατάγματος της 16.6.1990, όσον δε αφορά το ακίνητο των 13.657,88 τ.μ. οι περιορισμοί της χρήσης του που επιβλήθηκαν με το από 1.12.1999 προεδρικό διάταγμα δεν ήταν ιδιαίτερα επαχθείς. Κατά της πρωτόδικης απόφασης η αναιρεσίβλητη εταιρεία άσκησε έφεση, με την οποία προέβαλε ότι εσφαλμένα κρίθηκε ότι οι επιβληθέντες περιορισμοί δεν ήσαν ιδιαίτερα επαχθείς κατά τον προορισμό του ακινήτου, ενώ αχρήστευσαν, κατ’ ουσίαν, την τουριστική του αξιοποίηση και εκμετάλλευση και έπληξαν σε υπερβολικό βαθμό το δικαίωμα της ιδιοκτησίας της κατά παράβαση των διατάξεων του Συντάγματος και του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α. Το δικάσαν εφετείο, με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, έκανε δεκτή την έφεση της αναιρεσίβλητης εταιρείας. Ειδικότερα, το δικάσαν εφετείο, αφού ερμήνευσε τις διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1 και 2 και 17 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, δέχθηκε ότι τα εμπράγματα δικαιώματα επί ακινήτου, όπως η κυριότητα, προστατεύονται στο πλαίσιο του προορισμού του ακινήτου, που περιλαμβάνει το φάσμα των επιτρεπτών χρήσεών του, ότι βασικός διαχωρισμός του προορισμού της ακίνητης ιδιοκτησίας περιέχεται στην παρ. 2 του άρθρου 24 του Συντάγματος, η οποία αναφερόμενη στην υπό τη ρυθμιστική αρμοδιότητα του Κράτους αναγνώριση, ανάπτυξη, πολεοδόμηση και επέκταση μόνο των πόλεων και των οικιστικών περιοχών, θέτει τον κανόνα ότι μόνο κατ’ εξαίρεση είναι δυνατό να δομηθεί η μη αστική γη και, μάλιστα, κατ’ αρχήν για χρήσεις υποβοηθητικές του κύριου προορισμού της (γεωργική και κτηνοτροφική εκμετάλλευση), ότι επιτρέπεται α) η μεταβολή του προορισμού της ιδιοκτησίας, εφόσον τούτο επιβάλλεται από το Σύνταγμα ή γίνεται με βάση νόμιμα κριτήρια, όπως τα χωροταξικά, οπότε και προβλέπεται ενόψει του είδους και των επιπτώσεων της μεταβολής η δυνατότητα χορήγησης αποζημιώσεως ή πώλησης ή απαλλοτρίωσης της ιδιοκτησίας, καθώς και β) η θέσπιση περαιτέρω δευτερογενών ρυθμίσεων που ανάγονται σε περιορισμούς των εξουσιών που πηγάζουν από τον καθορισμό του προορισμού της ιδιοκτησίας, υπό την προϋπόθεση ότι είναι συναφείς με αυτόν και ότι με αυτούς δεν δεσμεύεται ουσιωδώς η ιδιοκτησία κατά τον προορισμό της, καθώς και ότι, όπως η μεταβολή του προορισμού, έτσι και η θέσπιση των ως άνω περιορισμών είναι δυνατή και στην περίπτωση που τούτο επιβάλλεται για την επίτευξη συνταγματικών στόχων, οπότε και πρέπει να είναι συναφείς προς αυτούς, ότι τέτοιος συνταγματικός στόχος είναι η προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, για την επίτευξη του οποίου επιτρέπεται η λήψη μέτρων συνιστάμενων τόσο στη μεταβολή του προορισμού των ακινήτων, όσο και στον περιορισμό του φάσματος των δυνατών χρήσεών τους ή την ένταση της εκμεταλλεύσεως αυτών, ότι τα μέτρα αυτά πρέπει να θεσπίζονται με σεβασμό προς τη συνταγματική αρχή της αναλογικότητας, πλην δεν απαγορεύεται να έχουν ως αποτέλεσμα την ουσιώδη στέρηση της χρήσεως του ακινήτου κατά τον προορισμό του. Κρίθηκε, επίσης, ότι στην περίπτωση όπου τα μέτρα που λαμβάνονται για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος έχουν ως αποτέλεσμα την ουσιώδη στέρηση της χρήσης του ακινήτου κατά τον προορισμό του, γεννάται αξίωση του θιγόμενου ιδιοκτήτη να του καταβληθεί αποζημίωση ανάλογα με την έκταση, την ένταση και τη χρονική διάρκεια της ανωτέρω στερήσεως, άλλως, ο θιγόμενος ιδιοκτήτης δικαιούται να απαιτήσει αποζημίωση για την απομείωση της αξίας του ακινήτου του λόγω του περιορισμού των δυνατοτήτων αξιοποιήσεως και εκμεταλλεύσεώς του, καθώς και ότι η ευθεία αυτή αξίωση για αποζημίωση δεν εμποδίζεται από την μη έκδοση της προβλεπόμενης από το Σύνταγμα ή το νόμο εκτελεστικής νομικής διατάξεως, που θα προέβλεπε τις προϋποθέσεις, τον τρόπο και το είδος της αποζημιώσεως, γεννάται, δε (η αξίωση αυτή), ελλείψει ειδικής νομοθετικής ρυθμίσεως, μετά την πάροδο εύλογου χρόνου από την επιβολή του επαχθούς μέτρου, εφόσον ο ενδιαφερόμενος ιδιοκτήτης επιδιώξει με αίτησή του προς τη Διοίκηση ή ευθέως από το αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο την αποκατάσταση της ζημίας που έχει υποστεί. Περαιτέρω, το δικάσαν εφετείο ερμηνεύοντας τη διάταξη του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α. δέχθηκε ότι ο νόμιμος σκοπός της προστασίας της φυσικής κληρονομιάς δεν απαλλάσσει το Δημόσιο από την υποχρέωσή του να αποζημιώσει τους θιγομένους, όταν η προσβολή του δικαιώματος ιδιοκτησίας τους είναι υπερβολική, δεδομένου ότι στην περίπτωση αυτή η μη καταβολή αποζημιώσεως διαρρηγνύει τη δίκαιη ισορροπία μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού συμφέροντος, σε ό,τι αφορά τις ρυθμίσεις σχετικά με τη χρήση της περιουσίας. Εξάλλου, το δικάσαν εφετείο έλαβε υπόψιν του τις διατάξεις της κυρωθείσας με το άρθρο πρώτο του ν. 1335/1983 Διεθνούς Συμβάσεως της Βέρνης για τη διατήρηση της άγριας ζωής και του φυσικού περιβάλλοντος της Ευρώπης (άρθρα 1, 2, 3, 4 και 6), στο Παράρτημα ΙΙ της οποίας περιλαμβάνεται μεταξύ των ειδών “πανίδας υπό αυστηρή προστασία” η χελώνα caretta caretta, τις διατάξεις του κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του ν. 1634/1986 Πρωτοκόλλου 1982 “Περί των ειδικά προστατευομένων περιοχών της Μεσογείου”, που υπεγράφη στη Γενεύη στις 3 Απριλίου 1982 (άρθρα 1, 3, 7 και 9), τις διατάξεις των άρθρων 18, 19, 20, 21 και 22 του ν. 1650/1986, το άρθρο 29 του ν. 1337/1983, καθώς και τις διατάξεις των άρθρων 2 και 3 του ανωτέρω από 16.6.1990 προεδρικού διατάγματος, με τις οποίες επιδιώχθηκε με τον καθορισμό Ζ.Ο.Ε. η αποτελεσματική προστασία της θαλάσσιας χελώνας caretta caretta, όπως επίσης και τις διατάξεις του από 1.12.1999 προεδρικού διατάγματος περί κηρύξεως του Εθνικού Θαλάσσιου Πάρκου Ζακύνθου και της περιφερειακής ζώνης του. Σύμφωνα με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση με τις διατάξεις του επίμαχου από 1.12.1999 διατάγματος, που εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση, πλην άλλων, του ν. 1650/1986, θεσπίστηκαν για τέταρτη φορά (π.δ. 19.3 – 13.4.1984, Δ΄ 260 -απόφαση Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. 88208/3723/ 1987, Δ΄ 37 – π.δ. 16.6 – 5.7.1990, Δ΄ 347) ρυθμίσεις για την προστασία του κόλπου του Λαγανά, δημιουργήθηκε, όμως, το πρώτον το Εθνικό Θαλάσσιο Πάρκο Ζακύνθου με σκοπό την προστασία και διατήρηση των παραλιών ωοτοκίας της θαλάσσιας χελώνας και του χώρου (θαλάσσιου και χερσαίου) που τις περιβάλλει αλλά και πολλών άλλων βιοτόπων της περιοχής. Όσον αφορά το ακίνητο της αναιρεσίβλητης εκτάσεως 4006,40 τ.μ., το δικάσαν εφετείο δέχτηκε ότι οι περιορισμοί της χρήσης και εκμετάλλευσής του που επιβλήθηκαν με το από 1.12.1999 προεδρικό διάταγμα ήταν ταυτόσημοι με εκείνους που είχαν επιβληθεί με το από 16.6.1990 προεδρικό διάταγμα περί καθορισμού Ζ.Ο.Ε. (κατώτατο όριο κατάτμησης γηπέδου στα 40.000 τ.μ. και μέγιστη επιτρεπόμενη επιφάνεια κτιρίων 60 τ.μ.), στοιχεία που δεν αμφισβητήθηκαν με την έφεση της αναιρεσίβλητης εταιρείας. Με τα δεδομένα αυτά, το δικάσαν εφετείο έκρινε ότι δεν προέκυπτε η επικαλούμενη και αποδιδόμενη στην κήρυξη του Εθνικού Θαλάσσιου Πάρκου Ζακύνθου ζημία συμπεριλαμβανόμενου και του προαναφερθέντος κονδυλίου των 135.000 ευρώ για την κατασκευή του προστατευτικού τοιχίου αντιστήριξης που ενέπιπτε στη ζώνη Π3 του Εθνικού Θαλάσσιου Πάρκου Ζακύνθου προς τη θάλασσα. Ως προς το κονδύλιο αυτό, το δικάσαν εφετείο δέχθηκε, ειδικότερα, ότι, εφόσον η κατασκευή του τοιχίου είχε λάβει χώρα πριν τον καθορισμό της Ζ.Ο.Ε. με το από 16.6.1990 προεδρικό διάταγμα, η αντίστοιχη αξίωση της αναιρεσίβλητης είχε γεννηθεί με τη δημοσίευση του εν λόγω διατάγματος και δεν οφειλόταν στην κήρυξη του Εθνικού Θαλάσσιου Πάρκου Ζακύνθου. Με τις σκέψεις αυτές απέρριψε ως αβάσιμο τον λόγο εφέσεως της αναιρεσίβλητης που ερείδετο στο άρθρο 105 Εισ.Ν.Α.Κ. και επικύρωσε την κρίση του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου. Περαιτέρω, το διοικητικό εφετείο δέχθηκε ότι για την πληρέστερη προστασία της θαλάσσιας χελώνας caretta–caretta και του ευρύτερου χώρου ωοτοκίας της στην περιοχή του κόλπου του Λαγανά με το από 1.12.1999 προεδρικό διάταγμα θεσπίστηκαν νέοι περιορισμοί στη χρήση και εκμετάλλευση των ακινήτων που περιλαμβάνονταν στην περιφερειακή ζώνη του πλέον εκείνων, που είχαν επιβληθεί με το από 16.6.1990 προεδρικό διάταγμα, περιορισμοί οι οποίοι έπληξαν το έτερο ακίνητο της αναιρεσίβλητης εκτάσεως 13.657,88 τ.μ. (όπως αυτό διαμορφώθηκε, τελικά, με την αγορά των 3.463,07 τ.μ. το έτος 2003) ως προς τις επιτρεπόμενες δυνατότητες χρήσης και εκμετάλλευσής του, το οποίο κατά τμήμα 12.723,96 τ.μ. ανήκε στην περιοχή ελεγχόμενου τουρισμού (Τ1) και κατά τμήμα 933,92 τ.μ. ανήκε στην περιοχή προστατευόμενου τοπίου (Φ2). Ειδικότερα, στο τελευταίο αυτό ακίνητο σύμφωνα με το από 1.12.1999 διάταγμα επιτρέπεται η ανέγερση τουριστικών εγκαταστάσεων εμβαδού 2.000 τ.μ. και κατοικίας εμβαδού 300 τ.μ., έναντι επιτρεπόμενου με το από 16.6.1990 προεδρικού διατάγματος εμβαδού 2.731,58 τ.μ. και 336,58 τ.μ., αντιστοίχως, ενώ δεν επιτρέπεται πλέον η ανέγερση καταστήματος, που επιτρεπόταν με το από 16.6.1990 προεδρικό διάταγμα εμβαδού 600 τ.μ., στοιχεία για τα οποία δεν προέβαλε καμία αιτίαση η αναιρεσίβλητη. Πέραν αυτών, όπως δέχθηκε το δικάσαν εφετείο, με το από 1.12.1999 διάταγμα θεσπίστηκαν πρόσθετοι περιορισμοί, όπως η μέγιστη πυκνότητα των 15 κλινών ανά στρέμμα, η απαγόρευση της τοποθέτησης των εισόδων των τουριστικών εγκαταστάσεων και των ανοικτών υπαίθριων χώρων αυτών με πρόσωπο προς τη θάλασσα, η απαγόρευση της τοποθέτησης φωτεινών ή φωτιζόμενων επιγραφών και διαφημίσεων, ο ορισμός του μέγιστου επιτρεπόμενου ύψους των κτιρίων σε 7μ., καθώς και η απαγόρευση κατάτμησής του. Οι περιορισμοί αυτοί, κατά την κρίση του δικάσαντος εφετείου, είναι σημαντικοί, αλλοιώνουν μερικώς τον πυρήνα του δικαιώματος της ιδιοκτησίας της αναιρεσίβλητης εταιρείας και πλήττουν ουσιωδώς το φάσμα των μέχρι την επιβολή τους επιτρεπόμενων χρήσεων και εκμεταλλεύσεων του ακινήτου της, διαρρηγνύοντας τη δίκαιη ισορροπία μεταξύ του δημόσιου και ιδιωτικού συμφέροντος και, ως εκ τούτου, δημιούργησαν σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1 και 2, 17 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος και τις διατάξεις του ν. 1650/1986 σε συνδυασμό προς το 1ο Πρόσθετο Πρωτόκολλο της Ε.Σ.Δ.Α. υποχρέωση του Ελληνικού Δημοσίου προς αποζημίωση. Περαιτέρω, το δικάσαν εφετείο, μετά από ελεύθερη εκτίμηση του περιεχομένου της έκθεσης των ορκωτών εκτιμητών, που προσκόμισε η αναιρεσίβλητη, και της 2696/05/21.3.2005 έκθεσης εκτίμησης της Δ.Ο.Υ. Ζακύνθου που προσκόμισε το Δημόσιο, δέχθηκε ότι η αγοραία αξία του επίμαχου ακινήτου της αναιρεσίβλητης ανερχόταν κατά τον κρίσιμο χρόνο (22.12.1999), οπότε και δημοσιεύθηκε το από 1.12.1999 διάταγμα, σε 460.000 ευρώ και ότι μετά την θέσπιση των ως άνω περιορισμών η αξία αυτού μειώθηκε στο ποσό των 370.000 ευρώ. Με τα δεδομένα αυτά έκρινε ότι λόγω του μερικού περιορισμού του εύρους της χρήσεως και εκμεταλλεύσεως του ακινήτου της αναιρεσίβλητης εξαιτίας των προαναφερόμενων περιορισμών και δεσμεύσεων η τελευταία υπέστη ζημία ανερχόμενη στο ποσό των 90.000 ευρώ, το οποίο κρίθηκε δίκαιο και εύλογο, νομιμοτόκως από την επίδοση της αγωγής. Με τις σκέψεις αυτές, το δικάσαν εφετείο εξαφάνισε την πρωτόδικη απόφαση και δικάζοντας την αγωγή την έκανε εν μέρει δεκτή και αναγνώρισε την υποχρέωση του αναιρεσείοντος Δημοσίου να καταβάλει στην αναιρεσίβλητη νομιμοτόκως το ποσό των ενενήντα χιλιάδων (90.000) ευρώ.

ΣτΕ 1525/2020

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ (ΤΜΗΜΑ Ε΄)

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 9 Ιανουαρίου 2019, με την εξής σύνθεση: Αθ. Ράντος, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Ε΄ Τμήματος, Μ. Γκορτζολίδου, Χρ. Ντουχάνης, Αγγ. Μίντζια, Ρ. Γιαννουλάτου, Σύμβουλοι, Χρ. Παπανικολάου, Θ. Ζιάμου, Πάρεδροι. Γραμματέας η Μ. Βλασερού.

Για να δικάσει την από 11 Μαρτίου 2013 αίτηση:

των: 1. Αστικού Οικοδομικού Συνεταιρισμού με την επωνυμία «ΠΑΥΛΟΣ ΜΕΛΑΣ» ΣΥΝ.Π.Ε. Θεσσαλονίκης» (όπως μετονομάστηκε ο Αστικός Οικοδομικός Συνεταιρισμός με την επωνυμία «Οικοδομικός Συνεταιρισμός Εφέδρων Πολεμιστών Ν. 751/1948 Θεσσαλονίκης»), που εδρεύει στην Θεσσαλονίκη (Φραγγίνη 3) και 2. Αστικού Οικοδομικού Συνεταιρισμού με την επωνυμία «ΝΕΟ ΠΑΝΟΡΑΜΑ» ΣΥΝ.Π.Ε. (όπως μετονομάστηκε ο Αστικός Οικοδομικός Συνεταιρισμός με την επωνυμία «Οικοδομικός Συνεταιρισμός Ακτημόνων Εφέδρων Αξιωματικών και Οπλιτών Αντισυμμοριακού Αγώνος Β. Ελλάδος Συν.Π.Ε.»), που εδρεύει στην Θεσσαλονίκη (Βενιζέλου 48), οι οποίοι παρέστησαν με τον δικηγόρο Απόστολο Παπακωνσταντίνου (Α.Μ. 25904), που τον διόρισαν με πληρεξούσιο,

κατά των: 1) Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, ο οποίος παρέστη με την Γιολάντα Παπαρούνη, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, 2) Υπουργού Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, ο οποίος παρέστη με τον Κωνσταντίνο Ζαμπάρα, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, και ο οποίος κατέθεσε δήλωση, σύμφωνα με το άρθρο 26 του ν. 4509/2017, περί μη εμφανίσεώς του και 3) Υπουργού Οικονομικών, ο οποίος παρέστη με την Ελένη Κωνστάντη, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.

Με την αίτηση αυτή οι αιτούντες Συνεταιρισμοί επιδιώκουν να ακυρωθεί η τεκμαιρόμενη από την άπρακτη πάροδο τριμήνου προθεσμίας άρνηση της Διοικήσεως να ικανοποιήσει την από 30.11.2012 αίτησή τους και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.

Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Συμβούλου Χρ. Ντουχάνη.

Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο των αιτούντων Συνεταιρισμών, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τις αντιπροσώπους των Υπουργών που εμφανίσθηκαν, οι οποίες ζήτησαν την απόρριψή της.

Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι

Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α

…

Προσβαλλόμενη πράξη – παράλειψη της Διοίκησης να αποφανθεί επί αιτήσεως για άμεση ολοκλήρωση της διαδικασίας πολεοδόμησης παραχωρηθείσας έκτασης – ακύρωση άρνησης ικανοποίησης αποζημιωτικών αιτημάτων

Μείζων πρόταση – Άρθρο 1 ΠΠΠ – Ερμηνεία – περιουσιακής φύσεως δικαιώματα και νομίμως κεκτημένα οικονομικά συμφέροντα

Απαγόρευση πολεοδόμησης δασών και δασικών εκτάσεων – αναγκαστική απαλλοτρίωση δασικών εκτάσεων λόγω αδυναμίας οικιστικής αξιοποίησης και πολεοδόμησης

Ν. 3194/1955 “περί τροποποιήσεως και συμπληρώσεως της περί Ταμείων Εφέδρων Πολεμιστών Κρήτης κειμένης Νομοθεσίας και άλλων τινών διατάξεων της Εποικιστικής Νομοθεσίας”

Ιστορικό της διαφοράς – περιεχόμενο αίτησης προς τη Διοίκηση

6. Επειδή, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, με την Ε/47820/14.12.1957 απόφαση του Υπουργού Γεωργίας, η οποία εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή των μνημονευομένων στην προηγούμενη σκέψη διατάξεων του άρθρου 60 του ν. 3194/1955, παραχωρήθηκε στο Υπουργείο Κοινωνικής Πρόνοιας, υπέρ του Εθνικού Οργανισμού Πολεμιστών (Ν. 751/1948) Βορείου Ελλάδoς, κοινόχρηστη έκταση 1.000 στρεμμάτων εκ του κοινόχρηστου τεμαχίου με αριθμό 49 του αγροκτήματος Πανοράματος Θεσσαλονίκης. Με την Δ.Ο. 10640/31711/19.12.1957 απόφαση του Υπουργού Κοινωνικής Πρόνοιας, εξάλλου, ορίσθηκε ότι η έκταση αυτή θα παραχωρηθεί σε οικογένειες δικαιούχων μελών του ως άνω Οργανισμού μετά την ένταξή της στο σχέδιο πόλεως. Βάσει της εν λόγω αποφάσεως εκδόθηκε το 64/16.7.1959 πρακτικό της ΝΕΛΣ, με το οποίο εγκρίθηκε πίνακας σειράς προτεραιότητας μεταξύ 559 μελών του Οργανισμού, ως κατ’ αρχήν δικαιούχων στεγαστικής συνδρομής (βλ. Ε/5120/27.6.1967 έγγραφο του Νομάρχη Θεσσαλονίκης προς το Υπουργείο Κοινωνικής Πρόνοιας). Ακολούθησε η Δ.Ο.10031/31460/27.1.1960 πράξη του Υπουργού Κοινωνικής Πρόνοιας, με την οποία τροποποιήθηκε η ως άνω απόφαση του ίδιου Υπουργού ως προς τους δικαιούχους στεγαστικής συνδρομής, και αποφασίστηκε η παραχώρηση της ως άνω εκτάσεως, μετά την ένταξη στο σχέδιο πόλεως και οικοπεδοποίησή της, προς άστεγες οικογένειες μελών του Οικοδομικού Συνεταιρισμού Ακτημόνων Εφέδρων Αξιωματικών και Οπλιτών “Αντισυμμοριακού Αγώνος” Βορείου Ελλάδος. Ορίστηκε, τέλος, ότι η εν λόγω έκταση μέχρι της οριστικής μεταβιβάσεως κατά κυριότητα προς τους κριθησομένους δικαιούχους θα παραμείνει υπό τη νομή, διακατοχή και διαχείριση των υπηρεσιών του Υπουργείου Κοινωνικής Πρόνοιας. Κατά της πράξης αυτής άσκησε αίτηση ακυρώσεως ο Εθνικός Οργανισμός Πολεμιστών του ν. 751/1948 Βορείου Ελλάδος, εκδόθηκε δε η 955/1962 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Με την απόφαση αυτή η δίκη κηρύχθηκε κατηργημένη με τη σκέψη ότι, λόγω γνωμοδοτήσεως διοικητικού οργάνου περί ακαταλληλότητας του εδάφους για πολεοδόμηση της περιοχής, έπαυσε να συντρέχει η προϋπόθεση της στεγαστικής συνδρομής «… εάν δε τυχόν εν τω μέλλοντι η έκτασις αύτη ήθελεν υπαχθή εις το Σχέδιον Πόλεως, διά την εκ νέου προς τον ως άνω σκοπόν παραχώρησιν ταύτης, θέλει εκδοθή νέα απόφασις του Υπουργού Κοινωνικής Προνοίας …». Με την Δ4γ/3792/4.4.1968 πράξη του Υπουργού Κοινωνικής Πρόνοιας τροποποιήθηκε η ως άνω Δ.Ο.10031/31460/27.1.1960 απόφαση του ίδιου Υπουργού, και πάλι ως προς τους δικαιούχους στεγαστικής συνδρομής, τούτο δε παρ’ ότι είχε εκδοθεί το προαναφερόμενο (ΣτΕ 955/1962) έγγραφο περί ακαταλληλότητας της έκτασης για οικιστική αξιοποίηση. Με την πράξη αυτή ορίστηκε, ειδικότερα, ότι η επίμαχη έκταση θα παραχωρηθεί, μετά την ένταξή της στο σχέδιο πόλεως και την οικοπεδοποίησή της, προς άστεγες οικογένειες μελών του Οικοδομικού Συνεταιρισμού Εφέδρων Αξιωματικών και Οπλιτών “Αντισυμμοριακού Αγώνος” Βορείου Ελλάδος και του από 20.5.1960 συσταθέντος Οικοδομικού Συνεταιρισμού Εφέδρων Πολεμιστών Ν. 751/48, εφόσον οι δικαιούχοι ενεγράφησαν ως μέλη των εν λόγω δύο οικοδομικών συνεταιρισμών μέχρι την 13.4.1961, καθώς και ότι, μετά την κάλυψη των αναγκών των ως άνω δικαιούχων, η τυχόν αδιάθετη οικοπεδική έκταση θα παραχωρηθεί βάσει των διατάξεων του Β.Δ. 775/1964 και αναλόγως των σχετικών στεγαστικών αναγκών. Ο πρώτος εκ των προαναφερομένων συνεταιρισμών άσκησε αίτηση ακυρώσεως κατά της πράξης αυτής, η οποία, τη φορά αυτή, εκδικάσθηκε κατ’ ουσίαν και απορρίφθηκε με την 1913/1970 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Στο μεταξύ, με την 93143/22.1.1969 πράξη του Νομάρχη Θεσσαλονίκης μεταβιβάστηκαν κατά πλήρη νομή και κυριότητα στην Κοινότητα Πανοράματος Θεσσαλονίκης ως κοινοτικός κλήρος οι «δια της γενομένης και κυρωθείσης οριστικής διανομής των γαιών ομωνύμου αγροκτήματος έτους 1932» αφεθείσες κοινόχρηστες γαίες συνολικού εμβαδού 12.000 στρεμμάτων, με την εξαίρεση, όμως, των εκτάσεων που είχαν παραχωρηθεί μετά το 1932 σε αποκατασταθέντες κληρούχους, στο Υπουργείο Κοινωνικής Πρόνοιας και σε Νομικά και Φυσικά Πρόσωπα. Έτσι, στο συνοδευτικό της πράξης αυτής πίνακα παραχωρούμενων προς την Κοινότητα εκτάσεων δεν περιελήφθη η επίμαχη έκταση των χιλίων στρεμμάτων, η οποία, κατά τα ανωτέρω, ανήκε στο 49 κοινόχρηστο τεμάχιο του αγροκτήματος Πανοράματος, αφού αυτή είχε ήδη παραχωρηθεί στο Υπουργείο Κοινωνικής Πρόνοιας. Ακολούθως, εκδόθηκε η ΓΔ2328/12.11.1973 απόφαση του Νομάρχη Θεσσαλονίκης (Δ’ 1429) με την οποία κηρύχθηκαν εκτάσεις του Νομού Θεσσαλονίκης ως αναδασωτέες. Η απόφαση αυτή κατατάσσει την όλη αναδασωτέα έκταση σε τμήματα, βάσει της κτηματικής περιφερείας των ΟΤΑ όπου εμπίπτει το καθένα, με αυτήν δε ορίζεται, ειδικότερα, ότι στις κηρυσσόμενες ως αναδασωτέες εκτάσεις υπάγεται, ως τμήμα 6, ορεινή-ημιορεινή δασοσκεπής και μερικώς δασοσκεπής έκταση εμβαδού 12.000 στρεμμάτων, εποικιστικής προελεύσεως, μεταβιβασθείσα στην Κοινότητα Πανοράματος με την ως άνω 93143/22.1.1969 απόφαση του Νομάρχη Θεσσαλονίκης. Στη συνέχεια, το Δασαρχείο Θεσσαλονίκης απηύθυνε το 3866/21.6.1974 έγγραφο προς τον πρώτο εκ των αιτούντων Οικοδομικό Συνεταιρισμό, ο οποίος είχε ήδη μετονομασθεί και αποκτήσει την επωνυμία, υπό την οποία ασκεί την υπό κρίση αίτηση (“ΠΑΥΛΟΣ ΜΕΛΑΣ ΣΥΝ.Π.Ε.). Στο έγγραφο αυτό, το οποίο απηχεί τις αντιλήψεις της εποχής εκείνης, αναφέρεται ότι η επίμαχη έκταση είχε πάψει να είναι δασική ήδη από το χρόνο της παραχώρησης, απέκτησε δε το χαρακτήρα ρυμοτομουμένης εκτάσεως βάσει του μνημονευομένου Κ.Υ. 180241/71/ 17.2.1972 εγγράφου της Διεύθυνσης Τεχνικών Υπηρεσιών Νομαρχίας Θεσσαλονίκης, η οποία δύναται, ως εκ τούτου, να χαρακτηρισθεί ως οικοπεδική. Κατά τα λοιπά, με το εν λόγω έγγραφο, αφενός υπενθυμίζεται ότι δικαιούχοι της στεγαστικής συνδρομής παραμένουν οι άστεγες οικογένειες των μελών του ως άνω συνεταιρισμού, καθώς και του δευτέρου αιτούντος συνεταιρισμού, ο οποίος είχε επίσης μετονομασθεί σε “ΝΕΟ ΠΑΝΟΡΑΜΑ ΣΥΝ.Π.Ε.” και, αφετέρου επισημαίνεται ότι η ως άνω παραχωρηθείσα έκταση εμπίπτει μεν εντός των ορίων της κηρυχθείσης με την Γ.Δ. 2328/12.11.1973 απόφαση του Νομάρχη Θεσσαλονίκης ως αναδασωτέας εκτάσεως της μείζονος περιοχής πόλεως Θεσσαλονίκης, αλλά, κατά τα εκτιθέμενα, εξαιρείται από την αναδάσωση ως μη δασική έκταση αλλά οικοπεδική. Με το ίδιο, τέλος, έγγραφο του Δασαρχείου δεν εκφράζεται αντίρρηση από πλευράς δασικής νομοθεσίας για την έγκριση του κατά τα ανωτέρω εκπονηθέντος ρυμοτομικού σχεδίου, υπό τον όρο ότι η, κατά τη διατύπωση του εγγράφου, υφιστάμενη αναδάσωση εκ πεύκης, σε τμήμα της εκτάσεως, εμβαδού 61.180 τ.μ. θα παραμείνει ως χώρος πρασίνου. Στο ίδιο πνεύμα, με το 159992/463/27.3.1979 έγγραφο του Υφυπουργού Γεωργίας προς το Υπουργείο Δημοσίων Έργων, εκδοθέν μετά τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975, γίνεται δεκτό ότι η επίμαχη έκταση, εμβαδού 1.000 στρ., η οποία χαρακτηρίζεται “δάσος”, δεν έχει κηρυχθεί αναδασωτέα και καλύπτεται από διάσπαρτα αθροίσματα πουρναριών, εκτός από τμήμα εμβαδού 61.180 τ.μ. που φέρει δάσος χαλεπίου πεύκης, το οποίο δημιουργήθηκε τεχνητά. Στο ίδιο έγγραφο ο Υφυπουργός εκθέτει ότι δεν έχει αντίρρηση για την ένταξη σε σχέδιο πόλεως της έκτασης αυτής, η οποία δεν έχει σπουδαία δασοκομική σημασία, το τμήμα, όμως, που φέρει το ως άνω δάσος χαλεπίου πεύκης, πρέπει να παραμείνει στο ρυμοτομικό σχέδιο ως χώρος πρασίνου και να κηρυχθεί αναδασωτέο. Ενόψει τούτων, και αφού είχε εκδοθεί και ο ν. 998/1979 (Α΄ 289), εκδόθηκε η 1292/2.12.1980 (συνεδρία 86η) γνωμοδότηση του Συμβουλίου Δημοσίων Έργων, με την οποία το εν λόγω όργανο τάχθηκε υπέρ της επέκτασης του ρυμοτομικού σχεδίου Πανοράματος για την εφαρμογή του επίμαχου στεγαστικού προγράμματος από το Υπουργείο Κοινωνικών Υπηρεσιών, σύμφωνα με το υποβληθέν σχέδιο από τον πρώτο εκ των αιτούντων Οικοδομικό Συνεταιρισμό, όπως το σχέδιο αυτό είχε αναμορφωθεί με την προσαρμογή του σε προηγουμένως διατυπωθείσες υπηρεσιακές παρατηρήσεις (γνωμοδότηση 576/1980 ΣΔΕ), και απέστειλε τη σχετική μελέτη στην Κοινότητα Πανοράματος για την εκ νέου τήρηση της νόμιμης διαδικασίας, προκειμένου αυτή να καταστεί επίκαιρη. Ακολούθησε η έκδοση της Γ5β/ οικ.1795/8.4.1983 απόφασης της Υφυπουργού Υγείας και Πρόνοιας, με την οποία εγκρίθηκε η εφαρμογή προγράμματος Λαϊκής Κατοικίας για τα μέλη των δύο αιτούντων Οικοδομικών Συνεταιρισμών. Με την απόφαση αυτή ορίζεται ότι η επίμαχη έκταση, μετά την ένταξή της στο σχέδιο πόλεως και οικοπεδοποίησή της, θα παραχωρηθεί σε άστεγες οικογένειες μέλη των Οικοδομικών Συνεταιρισμών «Παύλος Μελάς» και «Νέο Πανόραμα», που είχαν εγγραφεί σ’ αυτούς μέχρι 31.12.1981 και δεν είχαν αποκατασταθεί μέχρι τότε, μετά δε την κάλυψη των αναγκών των ανωτέρω δικαιούχων, τυχόν λοιπή αδιάθετη οικοπεδική έκταση θα παραχωρηθεί, σύμφωνα με την ίδια απόφαση, βάσει των διατάξεων του Β.Δ. 775/64 σε άλλες κατηγορίες αστέγων. Εξάλλου, με σειρά εγγράφων του Υπουργείου Υγείας και Πρόνοιας, που εκδόθηκαν μεταξύ των ετών 1983 – 1994, είχε ζητηθεί από το ΥΠΕΧΩΔΕ (έγγραφα Γ5β/5313/2.11.1983 της Υφυπουργού, Γ5β/688/9.4.1987 της Υφυπουργού, Γ5β/239,388/23.2.1990 του Υπουργού, Γ5β/οικ.323/19.2.1991 της Υπουργού, Γ5β/502/22.4.1991 της Υπουργού, Γ5α/179/47/13.2.1992 του Υπουργού, Γ5α/οικ.1188/ 259/24.7.1992 του Υπουργού και Π1β/οικ.23/4.1.1994 του Υφυπουργού) να προχωρήσει στην ένταξη στο σχέδιο πόλεως της ως άνω εκτάσεως, η οποία θεωρήθηκε από τους κατά καιρούς υπογράφοντες υπουργούς και υφυπουργούς ως απαραίτητη για την υλοποίηση των στεγαστικών προγραμμάτων του Υπουργείου. Αντίστοιχο είναι το περιεχόμενο των Γ5α/1163/255/28.8.1992, Π1β/οικ.22/2/4.1.1994 έγγραφων των ιδίων υπουργών προς το Υπουργείο Γεωργίας και Π1β/1985/402/92/13.7.1993 προς τον Οργανισμό Ρυθμιστικού Σχεδίου Θεσσαλονίκης.Στο μεταξύ, με την ΔΚΠ/Σ2/οικ.673/9.1.1986 απόφαση του Νομάρχη Θεσσαλονίκης είχε επικυρωθεί ο οριστικός πίνακας δικαιούχων στεγαστικής συνδρομής 227 μελών των αιτούντων οικοδομικών συνεταιρισμών (βλ., όμως, προμνημονευόμενο Γ5α/1163/255/28.8.1992 έγγραφο του Υπουργού Υγείας, Πρόνοιας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, σύμφωνα με το οποίο οι δικαιούχοι ανέρχονται σε 254 οικογένειες). Εξάλλου, με τις 19130/291/ 2.9.1987 (Β΄ 715/28.9.1988) και 82248/1366/19.12.1989 (Β΄ 23/17.1. 1990) αποφάσεις του Ειδικού Γραμματέα του ΥΠΕΧΩΔΕ, οι οποίες εκδόθηκαν κατ’ επίκληση, μεταξύ άλλων, της νομοθεσίας περί οικοδομικών συνεταιρισμών και πολεοδομήσεως εκτάσεών τους (π.δ. 93/1987, Α’ 52), εγκρίθηκαν τα τροποποιημένα καταστατικά των δύο αιτούντων συνεταιρισμών αντιστοίχως, στις δε εγκριτικές αποφάσεις ορίσθηκε ρητώς ότι «η καταλληλότητα ή μη για πολεοδόμηση της [επίμαχης] έκτασης αυτής θα προκύψει από τις προτάσεις των Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων, των Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου ή των οποιωνδήποτε σχεδίων ρύθμισης των χρήσεων γης των ευρύτερων περιοχών, όπως προβλέπεται από την κείμενη πολεοδομική νομοθεσία, ή από απόφαση Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων περί “Οικιστικής καταλληλότητας” όπως αυτή προβλέπεται στο άρθρο 17 παρ. 2 του Π.Δ. 93/87». Εν τω μεταξύ, με την 117 (συν. 10η)/ 4.4.1988 γνωμοδότησή του, το Κεντρικό Συμβούλιο Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος τάχθηκε υπέρ της έγκρισης της πολεοδομικής μελέτης και ειδικών όρων δόμησης για την εκτέλεση στεγαστικού προγράμματος του Υπουργείου Υγείας, Πρόνοιας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, σε εκτός σχεδίου περιοχή για την αποκατάσταση των δικαιούχων του Ν. 751/1948. Στη σχετική εισήγηση των Διευθύνσεων Γ6 και Γ1 – Γ3 του ΥΠΕΧΩΔΕ αναφέρεται ότι “η έκταση για την οποία ζητείται η σύνταξη νέας πολεοδομικής μελέτης βρίσκεται μεταξύ των κοινοτήτων Θέρμης και Πανοράματος και συνορεύει κατά την Δυτική της πλευρά με τον δρόμο Θέρμης – Πανοράματος. Η έκταση αυτή έχει χαρακτηρισθεί στο νέο Γ.Π.Σ. Πανοράματος [που δεν είχε ακόμη τότε εγκριθεί] σαν Ζώνη Οικιστικού Σχεδιασμού. Έχει εμβαδόν 1.000 στρ. περίπου (1.037) και ανήκει στο Υπουργείο Υγείας Πρόνοιας και Kοινωνικών Ασφαλίσεων μετά την παραχώρησή της σ’ αυτό από το Υπουργείο Γεωργίας με την Ε/47820/14.12.1957 απόφασή του. Μέρος της έκτασης αυτής εμβαδού περίπου 62 στρεμμάτων, φέρει δάσος χαλεπίου πεύκης και σύμφωνα με έγγραφο του Υπουργείου Γεωργίας προς το Υπουργείο Δημοσίων Έργων (αρ. πρωτ. 159992/463/27.3.1979) η έκταση αυτή θα παραμείνει εκτός ρυμοτομικού σχεδίου [“πρέπει να παραμείνει στο ρυμοτομικό σχέδιο ως χώρος πρασίνου και να κηρυχθεί αναδασωτέο”, κατά την ακριβή διατύπωση του μνημονευομένου εγγράφου, βλ. και ανωτέρω]. Στην υπόλοιπη έκταση υπάρχουν επίσης ορισμένοι θύλακες με ιδιωτικές ιδιοκτησίες συνολικού εμβαδού 23 στρεμμάτων περίπου. Οι εκτάσεις αυτές εντάσσονται στο πολεοδομικό σχέδιο και στους ιδιοκτήτες τους θα παραχωρηθεί, χωρίς κλήρωση αλλά με πράξεις εφαρμογής σύμφωνα με το άρθρο 12 του Ν. 1337/83, η αναλογούσα στον καθένα έκταση από τα οικόπεδα που θα σχηματιστούν, αφού πρώτα αφαιρεθεί η εισφορά γης που αναλογεί στον καθένα σύμφωνα με το άρθρο 8 παρ. 4 του Ν. 1337/1983”. Εξάλλου, και προς το σκοπό αποσαφηνίσεως του χαρακτήρα της επίμαχης έκτασης, η οποία είχε ζητηθεί από το ΥΠΕΧΩΔΕ, εκδόθηκε το 2340/8.5.1991 έγγραφο του Δασαρχείου Θεσσαλονίκης. Στο έγγραφο αυτό εκτίθεται ότι η έκταση, επιφανείας 1.000 στρ., κατά το μεγαλύτερο μέρος της (πλην 61,18 στρ.), αποτελεί δασική έκταση του άρθρου 3 παρ. 2 του ν. 998/1979 (Α’ 289), καλυπτόμενη σε ποσοστό 70% από αθροίσματα πουρναριών, χωρίς, όμως, ιδιαίτερη δασοπονική σημασία, και ένα μέρος 61,18 στρ. καλύπτεται από δάσος πεύκης, ηλικίας 40 ετών, και εμπίπτει στο άρθρο 3 παρ. 1 του ν. 998/1979. Περαιτέρω, στο εν λόγω 2340/8.5.1991 έγγραφο εκτίθεται ότι η έκταση εμπίπτει, στο σύνολό της, στο περίγραμμα της αναδάσωσης που κηρύχθηκε, κατά τα ανωτέρω, με την ΓΔ 2328/12. 11.1973 πράξη του Νομάρχη Θεσσαλονίκης, για το λόγο ότι δεν ενέπιπτε σε καμμία από τις εξαιρούμενες με την πράξη αυτή κατηγορίες εκτάσεων, αλλά, παρ’ όλα αυτά, “δεν υφίστανται οι περιορισμοί τουάρθρου 117 παρ. 3 του Συντάγματος”. Επιχείρημα υπέρ της ερμηνείας αυτής της αναδασωτικής πράξης του 1973, άντλησε το Δασαρχείο από τη 1879/29.6.1979 πράξη του Νομάρχη Θεσσαλονίκης (Δ’ 370), με την οποία συμπληρώθηκε η ΓΔ 2328/12.11.1973 πράξη ως προς τις κατηγορίες εκτάσεων που, αν και ευρίσκονται εντός του περιγράμματος της αναδάσωσης, εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της. Όμοιο είναι και το περιεχόμενο του ΓΔ 1488/14.5.1991 εγγράφου της Διεύθυνσης Δασών Θεσσαλονίκης, στο οποίο, επιπλέον, περιέχεται η διαπίστωση ότι η επίμαχη έκταση δεν έχει παραχωρηθεί σε κανέναν από τους αιτούντες συνεταιρισμούς ούτε ρυμοτομηθεί ή οικοπεδοποιηθεί και εκφράζεται, κατά την έννοια του εγγράφου, η αντίθεση της δασικής υπηρεσίας στην αλλαγή χρήσης της έκτασης. Αρνητική θέση εξέφερε, στο στάδιο εκείνο, τόσο η Κοινότητα Πανοράματος όσο και ο ΟΡΣΘ (βλ. 29896/563/4.11.1991 έγγραφο του ΥΠΕΧΩΔΕ). Επακολούθησε το 75291/1567/29.11.1991 έγγραφο του ΥΠΕΧΩΔΕ προς τον πρώτο εκ των αιτούντων Οικοδομικό Συνεταιρισμό, όπου επισημάνθηκε ότι η καταλληλότητα ή μη για πολεοδόμηση της επίμαχης έκτασης συναρτάται με τη θεσπισθείσα από το έτος 1985 Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου περιοχών εκτός σχεδίου και οικισμών Ν. Θεσσαλονίκης (π.δ. της 10.10.1985, Δ’ 689), εντός της οποίας αυτή εμπίπτει, χωρίς, όμως, η θεσπισθείσα ΖΟΕ να έχει καθορίσει χρήσεις γης. Ενόψει τούτων, κατά το εν λόγω έγγραφο, ο καθορισμός οικιστικής χρήσης στην έκταση του ως άνω Οικοδομικού Συνεταιρισμού θα πρέπει να μελετηθεί στο πλαίσιο καθορισμού των χρήσεων γης της ΖΟΕ Θεσσαλονίκης, η οποία θα εγκριθεί με το άρθρο 29 του ν. 1337/1983 (δηλαδή, με τροποποίηση ή συμπλήρωση του σχετικού πρ. δ/τος). Στο ίδιο έγγραφο προστίθεται, τέλος, ότι το τμήμα της έκτασης που θα πολεοδομηθεί, θα καθορισθεί σε συνάρτηση με τις μορφολογικές της δεσμεύσεις, καθώς και τον αριθμό των δικαιούχων μελών και θα είναι περίπου 135 στρέμματα για τον εν λόγω συνεταιρισμό. Με νεότερο, εξάλλου, έγγραφο του ΥΠΕΧΩΔΕ (32225/409/24.23.1992 της Διεύθυνσης Οικιστικής Πολιτικής και Κατοικίας), εκτέθηκε ότι πρόκειται να εκπονηθεί νέα πολεοδομική μελέτη, εφόσον, όμως, εγκριθεί η καταλληλότητα της έκτασης και αφού εγκριθεί (“εκδοθεί βεβαίωση”, κατά τη διατύπωση του εγγράφου) η οικιστική της αξιοποίηση από το Υπουργείο Γεωργίας και καθορισθούν οι επιτρεπόμενες χρήσεις με (νέο) διάταγμα ΖΟΕ. Ακολούθως, και ενώ είχαν εκδοθεί το έτος 1991 τα προαναφερόμενα έγγραφα του ΥΠΕΧΩΔΕ, γνωστοποιήθηκε προς τον πρώτο εκ των αιτούντων συνεταιρισμό, με το 3835 π.ε./8.2.1994 έγγραφο του Οργανισμού Ρυθμιστικού Σχεδίου Θεσσαλονίκης, ότι για το τμήμα της επίμαχης έκτασης που βρίσκεται εκτός αναδασωτέας περιοχής προβλέπεται στην πρόταση του υπό εκπόνηση Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου της Κοινότητας Πανοράματος, η δυνατότητα οικιστικής ανάπτυξης με συνεταιριστική δόμηση. Πράγματι, με την 54540/2063/31.3.1994 απόφαση του ΥΠΕΧΩΔΕ εγκρίθηκε το ΓΠΣ οικισμού Πανοράματος Ν. Θεσσαλονίκης (Δ΄ 355) που προέβλεπε τη δυνατότητα συνεταιριστικής δόμησης (βλ. προμν. 117 (συν.10η)/4.4.1988 γνωμοδότηση ΚΣΧΟΠ). Ακολούθησε η 921/7.6.1994 τεχνική έκθεση του Επιθεωρητή Μηχανικού του Υπουργείου Υγείας Πρόνοιας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, η οποία, μεταξύ άλλων, καταλήγει στο συμπέρασμα, αφενός ότι η επίμαχη έκταση δεν έχει κηρυχθεί αναδασωτέα, και αφετέρου ότι πρόκειται περί δασικής εκτάσεως καλυπτομένης από αραιότατους χαμίζηλους θάμνους πρίνου. Μη αναδασωτέα θεωρείται η ως άνω έκταση και με τη νεότερη 224/21.2.2002 έκθεση έρευνας του ίδιου υπαλλήλου. Μη αναδασωτέα, τέλος, κρίθηκε η επίμαχη έκταση και με το 691/2.6.1995 έγγραφο της Επιθεώρησης Υγείας, Πρόνοιας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων Μακεδονίας- Θράκης, η κρίση δε αυτή συνήχθη βάσει του κειμένου της ΓΔ2328/12.11. 1973 πράξης αναδάσωσης, η οποία, αναφερόμενη στη μείζονα περιοχή όπου εμπίπτει η επίμαχη έκταση, υπήγαγε σε καθεστώς αναδάσωσης μόνον το τμήμα της που είχε μεταβιβασθεί με συγκεκριμένη παραχωρητική πράξη στην (τότε) Κοινότητα Πανοράματος, στο οποίο δεν ανήκει η επίμαχη έκταση. Ενόψει τούτων, η προαναφερόμενη Ε/47820/ 14.12.1957 απόφαση του Υπουργού Γεωργίας, με την οποία η έκταση παραχωρήθηκε στο (τότε) Υπουργείο Κοινωνικής Προνοίας, υπεβλήθη με το 580/4.5.2001 έγγραφο της Επιθεώρησης Μακεδονίας – Θράκης στο Υποθηκοφυλακείο Καλαμαριάς και μετεγράφη (τόμος 247, αριθμός 445). Ακολούθησαν οι από 7.2.2003 και 18.3.2003 εξώδικες προσκλήσεις των δύο αιτούντων συνεταιρισμών προς το Υπουργείο Υγείας και Πρόνοιας και το Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας, αντιστοίχως, με τις οποίες αμφισβητήθηκε ότι η επίμαχη έκταση έχει κηρυχθεί αναδασωτέα. Επί των εν λόγω εξωδίκων προσκλήσεων εκδόθηκε το 3203/3.4.2003 έγγραφο της Διεύθυνσης Δασών της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας, στο οποίο εκτίθεται ότι α) δεν υπάρχει εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο για την εν λόγω περιοχή, β) ο δασικός χαρακτήρας της ουδέποτε αμφισβητήθηκε και, επομένως, δεν μπορεί αυτή να οικοπεδοποιηθεί σύμφωνα με την ισχύουσα δασική νομοθεσία, η δε «σημερινή μορφή της έκτασης είναι δάσος της παρ. 1 άρθρου 3 Ν. 998/79 στην πλειονότητά του, το οποίο δεν περιορίζεται πλέον μόνο στα 61 στρέμματα της πευκόφυτης έκτασης», γ) η έκταση ανήκει στο Υπουργείο Υγείας – Πρόνοιας, το οποίο μπορεί να την αξιοποιήσει κατά τρόπο σύμφωνο με τις περί δασών διατάξεις. Στο ίδιο έγγραφο γίνεται παραπομπή στη ΔΔ2146/20.3.2003 αναφορά της Διεύθυνσης Δασών Θεσσαλονίκης, η οποία υπενθυμίζει ότι «ουδέποτε αμφισβητήθηκε η δασική μορφή της υπόψη έκτασης» και, αναφερόμενη στο οικείο τοπογραφικό διάγραμμα, εκφράζει τη βεβαιότητα ότι η παραχωρηθείσα έκταση είναι κηρυγμένη ως αναδασωτέα, κατά το μεγαλύτερο μέρος της, πλην, δηλαδή, δύο τμημάτων εμβαδών 56,045 και 3,836 τ.μ. Ακολούθησε το 6065/15.12.2006 έγγραφο του Δασαρχείου Θεσσαλονίκης, με το οποίο επισημαίνεται ότι το κείμενο της ΓΔ2328/12.11.1973 απόφασης περί κηρύξεως εκτάσεων του Ν. Θεσσαλονίκης ως αναδασωτέων δεν εναρμονίζεται, όσον αφορά την επίμαχη έκταση, με τους χάρτες που συνοδεύουν την ως άνω απόφαση και προτείνεται η διόρθωση του χάρτη, ώστε τμήμα 943,581 στρ. της επίμαχης έκτασης να τεθεί εκτός των ορίων της αναδασωτέας έκτασης, στην οποία, εν τω μεταξύ, εξακολουθεί, πάντως, να εμπίπτει, σύμφωνα με το 2570/4.6.2010 έγγραφο του Δασαρχείου Θεσσαλονίκης, όπως το περιεχόμενό του αποδίδεται στην εκπονηθείσα από 15.7.2010, κατόπιν εντολής του πρώτου εκ των αιτούντων οικοδομικού συνεταιρισμού, έκθεση ιδιωτικής εταιρείας μελετών. Συνοψίζοντας τα ως άνω στοιχεία, το ΥΠΕΧΩΔΕ, με το 11948/ 31.3.2008 έγγραφό του εξέθεσε ότι η ένταξη στο σχέδιο πόλης καθυστέρησε λόγω εσωτερικών προβλημάτων των δύο συνεταιρισμών και αντιδράσεων τοπικών και κεντρικών φορέων και, εν τέλει, δεν ολοκληρώθηκε, διότι σχεδόν ολόκληρη η έκταση των 1.000 περίπου στρεμμάτων περιλαμβάνεται σε ευρύτερη περιοχή που κρίθηκε αναδασωτέα με τις Γ.Δ. 2328/12.11.1973 και Γ.Δ. 1879/12.6.1979 αποφάσεις του Νομάρχη Θεσσαλονίκης. Στο ίδιο έγγραφο εκτίθεται ότι η επανεξέταση του θέματος εξαρτάται από τη συνεννόηση μεταξύ των αρμοδίων υπηρεσιών των Υπουργείων Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης και Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων. Τέλος, οι αιτούντες κατέθεσαν την από 30.11.2012 αίτηση προς τους Υπουργούς Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής (βλ. την υπ’ αριθμ. 5372Γ/5.12.2012 έκθεση επίδοσης του Δικαστικού Επιμελητή Αθηνών Σ.Μ.), Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Πρόνοιας (βλ. την υπ’ αριθμ. 5374Γ/5.12.2012 έκθεση επίδοσης του ίδιου Δικαστικού Επιμελητή) και Οικονομικών (βλ. την υπ’ αριθμ 5373Γ/5.12.2012 έκθεση επίδοσης του ίδιου Δικαστικού Επιμελητή), με την οποία ζήτησαν: α) Να ολοκληρωθεί άμεσα, ενόψει της παρόδου του ευλόγου χρόνου προς τούτο, η διαδικασία πολεοδόμησης – ρυμοτόμησης της ως άνω αναφερόμενης έκτασης, κατά τρόπο ώστε να καταστεί δυνατή η οικιστική αξιοποίησή της από τους αιτούντες και, συνακόλουθα, να εκπληρωθεί ο σκοπός της παραχωρήσεώς της δυνάμει της Ε/47820/14.12.1957 Απόφασης του Υπουργού Γεωργίας και της Δ.0.10031/31460/27.1.1960 Απόφασης του Υπουργού Κοινωνικής Προνοίας, β) άλλως, ήτοι σε περίπτωση που τούτο δεν θεωρηθεί από τη Διοίκηση, για οποιονδήποτε λόγο, εφικτό, να τους καταβληθεί αποζημίωση ίση με την αξία της υπόψη εκτάσεως, σύμφωνα με τους ορισμούς των άρθρων 17 Συντ. και 1 Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ και για τους λόγους που αναλύονται στην αίτηση και, γ) σε κάθε περίπτωση, να αποφανθούν κατά τρόπο συγκεκριμένο και οριστικό, για την τύχη του επίμαχου ακινήτου, ενόψει σειράς πράξεων της Διοικήσεως, προηγούμενων και επόμενων της θέσεως σε ισχύ του Συντάγματος 1975, με την οποία οι αρμόδιες διοικητικές αρχές είχαν ταχθεί υπέρ της δυνατότητός τους να αξιοποιήσουν οικιστικώς το ακίνητο. Η Διοίκηση δεν απάντησε στην αίτησή τους, ήδη δε οι αιτούντες ζητούν την ακύρωση της σιωπηρής απόρριψης των ως άνω αιτημάτων τους, η οποία στοιχειοθετήθηκε με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της αίτησης αυτής.

Δασικός αν και μη αναδασωτέος χαρακτήρας της επίμαχης έκτασης

7. Επειδή, ειδικότερα, ο χαρακτήρας της επίμαχης έκτασης ως δασικής προκύπτει από το σύνολο των στοιχείων του φακέλου (3866/ 21.6.1974 έγγραφο του Δασαρχείου Θεσσαλονίκης, κατά το οποίο “έπαυσεν να είναι δασική έκτασις … και ως ρυμοτομουμένη … δύναται να χαρακτηρισθή ως οικοπεδική …”, 2340/8.5.1991 έγγραφο του Δασαρχείου Θεσσαλονίκης, κατά το οποίο “η ως άνω επιφάνεια είναι: α) Δασική κατά την έννοια του άρθρου 3 παρ. 2 του Ν. 998/1979 ως καλυπτόμενη σε ποσοστό 70% και πλέον από αθροίσματα πουρναριών χωρίς όμως ιδιαίτερη δασοπονική σημασία”, ΓΔ 1488/14.5.1991 έγγραφο της Διεύθυνσης Δασών Θεσσαλονίκης, κατά το οποίο “η έκταση είναι δασική κατά την έννοια του άρθρ. 3 παρ. 2 Ν. 998/1979, πλην ενός τμήματος 61,18 στρ., το οποίο είναι δάσος πεύκης και ανήκει στην κατηγορία της παρ. 1 του άρθρ. 3 του Ν. 998/79”, 3203/3.4.2003 έγγραφο της Διεύθυνσης Δασών της Περιφέρειας, κατά το οποίο ολόκληρη η έκταση είναι, όχι απλώς δασική έκταση του άρθρου 3 παρ. 2 του ν. 998/1979, αλλά έχει, πλέον, καταστεί δάσος του άρθρου 3 παρ. 1 του ίδιου νόμου) και δεν αμφισβητείται από τους αιτούντες. Η έκταση, εξάλλου, αυτή δεν αποσυνδέθηκε από τη δασική νομοθεσία πριν από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος 1975 με διοικητικές πράξεις που μετέβαλαν το δασικό της χαρακτήρα για κάποια νόμιμη αιτία (πρβλ. ΣτΕ 2257/2002 επταμ. κ.ά.), διότι οι διοικητικές πράξεις που εκδόθηκαν για τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών των αιτούντων μέσω της συγκεκριμένης εκτάσεως, προϋπέθεταν την πολεοδόμησή της και δεν προέβησαν οι ίδιες στην πολεοδόμηση αυτή. Αντιθέτως, η έκταση δεν προκύπτει ότι είναι αναδασωτέα, αφού, ως προς το ζήτημα αυτό, τα στοιχεία του φακέλου είναι αντιφατικά. Ειδικότερα, ενώ δεν υφίστανται πράγματι στο φάκελο της υπόθεσης στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι η έκταση υπάγεται σε μία από τις κατηγορίες εκτάσεων, οι οποίες, αν και περικλείονται από το περίγραμμα της αναδάσωσης της ΓΔ2328/12.11.1973 απόφασης του Νομάρχη Θεσσαλονίκης, εξαιρούνται από αυτήν (γεωργικές, λατομεία, οικισμοί κ.λπ.), η έκταση δεν εμπίπτει, όμως, σε κανένα από τα εικοσιδύο τμήματα αναδασωτέων περιοχών, τα οποία αναγράφονται εξαντλητικώς στην εν λόγω απόφαση, δεν εμπίπτει δε ειδικώς στο τμήμα 6 που περιλαμβάνει έκταση μεταβιβασθείσα στην Κοινότητα Πανοράματος “δια της υπ’ αριθμ. 93143/22.1.1969 αποφάσεως της Νομαρχίας Θεσσαλονίκης”, αφού, κατά τα εκτιθέμενα στη σκέψη 6, αυτή δεν είχε συμπεριληφθεί στις μεταβιβασθείσες στην (τότε) Κοινότητα Πανοράματος εκτάσεις.

8. Επειδή, ενόψει των ανωτέρω, δηλαδή του δασικού, αν και μη αναδασωτέου, χαρακτήρα της επίμαχης έκτασης, θα ήταν, κατά τα εκτιθέμενα στην τέταρτη σκέψη, δυνατή και η αναγκαστική απαλλοτρίωσή της, δηλαδή η αποξένωση των τυχόν δικαιούχων από τα εμπράγματα δικαιώματά τους επ’ αυτής. Κατά συνέπεια, ακόμη και αν οι αιτούντες συνεταιρισμοί και τα μέλη τους είχαν εμπράγματα δικαιώματα επί της εν λόγω εκτάσεως, τα δικαιώματα αυτά, υποκείμενα σε αναγκαστική απαλλοτρίωση για την εκπλήρωση του δημόσιας ωφέλειας σκοπού της διατήρησης του δασικού χαρακτήρα της, δεν θα καθιστούσαν επιτρεπτή την οικιστική αξιοποίηση και την πολεοδόμησή της, η οποία, άλλωστε, θα ήταν αντίθετη με τη συνταγματική προστασία των εκτάσεων δασικού χαρακτήρα. Η αναγκαστική απαλλοτρίωση θα ήταν, κατά συνέπεια, σύμφωνη με τη συνταγματική προστασία της ιδιοκτησίας τυχόν φορέων σχετικού δικαιώματος, στους οποίους, πάντως, δεν συμπεριλαμβάνονται οι μη κεκτημένοι σχετικά δικαιώματα αιτούντες συνεταιρισμοί, περαιτέρω δε, θα ήταν συμβατή και με το άρθρο 1 του 1ου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, στις διατάξεις του οποίου δεν αντιτίθεται, κατά τα λοιπά, ούτε η θέση περιορισμών σε ιδιοκτησία ενεργό και μη απαλλοτριωθείσα, που επιβάλλονται από τη φύση της έκτασης, όπως οι σχετιζόμενοι με το δασικό της χαρακτήρα (ΣτΕ 2729/2014, 4815/2013 κ.ά.). Με τις τελευταίες αυτές διατάξεις, εξάλλου, πρέπει να θεωρηθεί ότι θα ήταν, κατά μείζονα λόγο, συμβατή η ματαίωση της προσδοκίας οικιστικής αξιοποίησης εκτάσεων δασικού χαρακτήρα, η οποία είχε γεννηθεί σε χρόνο που η οικιστική αξιοποίηση τέτοιων εκτάσεων δεν προσέκρουε σε συνταγματική ή άλλη υπέρτερης τυπικής ισχύος διάταξη, η προσδοκία, όμως, αυτή κατέστη αναπόφευκτο να ματαιωθεί λόγω της θέσεως σε ισχύ του Συντάγματος του 1975, μη ανεχομένου, καταρχήν, την πολεοδόμηση δασικού χαρακτήρα εκτάσεων. Παρά ταύτα, η Διοίκηση ουδέποτε εκδήλωσε κατά τρόπο σαφή και αναμφισβήτητο την πρόθεσή της να εγκαταλείψει το σχέδιο πολεοδόμησης της έκτασης αυτής και εξακολούθησε, και μετά τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος και για μακρό χρονικό διάστημα να ενθαρρύνει, στο σύνολό της, την πεποίθηση των ενδιαφερομένων ότι η έκταση είναι κατάλληλη για στεγαστική αποκατάσταση και, κατά συνεκδοχή, για πολεοδόμηση, συντηρώντας, με τον τρόπο αυτό, την αντίστοιχη προσδοκία των αιτούντων συνεταιρισμών και των δικαιούχων αποκαταστάσεως μελών τους. Από τον κανόνα αυτό δεν εξαιρέθηκε, σε αρχικό στάδιο, το (τότε) αρμόδιο για την προστασία των δασικού χαρακτήρα εκτάσεων Υπουργείο Γεωργίας (βλ. μνημονευόμενο στην έκτη σκέψη 159992/463/27.2.1979 έγγραφο του Υφυπουργού). Την προσδοκία αυτή καλλιέργησε και σωρεία αποφάσεων και εγγράφων του παραχωρησιούχου Υπουργού (τότε) Υγείας και Πρόνοιας (βλ. έκτη σκέψη), ο οποίος ενέταξε την επίμαχη έκταση στην εφαρμογή προγράμματος λαϊκής κατοικίας, αλλά και η θετική αντιμετώπιση της προοπτικής πολεοδόμησης της επίμαχης έκτασης από τα αρμόδια πολεοδομικά όργανα, αρχικώς ανεπιφύλακτη (βλ. 1292/2.12. 1980 -συν. 86η- γνωμοδότηση Συμβουλίου Δημοσίων Έργων, ανωτέρω έκτη σκέψη), η οποία οδήγησε τις πολεοδομικές υπηρεσίες στην απόφαση να συμπεριλάβουν την έκταση στο προτεινόμενο Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο Πανοράματος (βλ. 117 – συν.10η/4.4.1988 γνωμοδότηση ΚΣΧΟΠ) ως οικιστική. Η προσδοκία αυτή των αιτούντων εδραιώθηκε με το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο, το οποίο θεσμοθετήθηκε με την 54540/2063/ 31.3.1994 απόφαση του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ με ρητή πρόβλεψη συνεταιριστικής δόμησης στην εν γένει περιοχή, τούτο δε παρότι στην έκταση με την ένδειξη “ΠΣΔ” (Πρόγραμμα κατοικίας συνεταιριστικής δόμησης) περιελήφθη τελικώς τμήμα μόνο της επίμαχης έκτασης (βλ. ΥΠΕΝ/ΔΣΜΠ/8357/63/30.1.2019 έγγραφο της Διεύθυνσης Σχεδιασμού Μητροπολιτικών Αστικών και Περιαστικών Περιοχών του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας προς το Συμβούλιο της Επικρατείας). Η ένταξη, εξάλλου, τμήματος της επίμαχης έκτασης στην περιοχή συνεταιριστικής κατοικίας του ΓΠΣ έγινε μετά την έκδοση του μνημονευόμενου στην έκτη σκέψη 2340/8.5.1991 εγγράφου του Δασαρχείου Θεσσαλονίκης, με το οποίο κρίθηκε ότι η έκταση ήταν, μεν, αναδασωτέα, αλλά δεν υπαγόταν στους περιορισμούς του άρθρου 117 παρ. 3 του Συντάγματος, και ενώ οι υπηρεσίες του Υπουργείου Υγείας, Πρόνοιας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, με τη συνδρομή επιθεωρητή μηχανικού, έκαναν δεκτό ότι η έκταση είχε, μεν, χαρακτήρα δασικής έκτασης χωρίς ιδιαίτερη σημασία, όχι, όμως αναδασωτέο, ενέμειναν δε στη θέση αυτή με διάφορα έγγραφα μεταξύ των ετών 1988 και 2002 (βλ. ανωτέρω, έκτη σκέψη). Τέλος, και ενώ είχε διαμορφωθεί η προοπτική υπαγωγής της επίμαχης έκτασης, ολόκληρης ή τμήματος, σε πολεοδομικό σχεδιασμό, η οποία επιβεβαιώθηκε εν μέρει με την, κατά τα ανωτέρω, έγκριση του ΓΠΣ, οι κεντρικές υπηρεσίες του ΥΠΕΧΩΔΕ (βλ. 75291/1567/ 29.11.1991 έγγραφο, μνημονευόμενο στην έκτη σκέψη), θεώρησαν ότι η οριστική ρύθμιση του θέματος, το οποίο, επομένως, παρέμενε ανοικτό, πρέπει να λάβει χώρα κατά την αναθεώρηση της τότε ισχύουσας Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου, εκφράζοντας, κατ’ ουσίαν, την αντίληψη ότι η ΖΟΕ, θεσπιζόμενη, κατά νόμο, ακριβώς προκειμένου να αποφεύγεται η δημιουργία πραγματικών καταστάσεων που θα δυσχέραιναν τον, τυχόν, πολεοδομικό σχεδιασμό, μπορεί, παρά ταύτα, να ανατρέπει το περιεχόμενο ενός ΓΠΣ. Έτσι, η Διοίκηση, ενώ δεν εκδήλωσε ποτέ με σαφήνεια την πρόθεση να εφαρμόσει τον συνταγματικό κανόνα της απαγόρευσης πολεοδόμησης της επίμαχης δασικού χαρακτήρα εκτάσεως κατά το χρονικό διάστημα των τεσσάρων δεκαετιών που μεσολάβησαν από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975, όπως θα όφειλε, παραλλήλως, όμως, δεν προέβαινε ούτε στην πολεοδόμησή της, συντηρώντας, καθ’ όλο αυτό το διάστημα, την προσδοκία των αιτούντων για οικιστική αποκατάσταση μέσω της εκτάσεως αυτής, αποφεύγοντας δε να διαμορφώσει σαφή και οριστική κρίση και να ενεργήσει βάσει αυτής, περαιτέρω δε, δεν αποσαφήνισε τις προθέσεις της ούτε όταν υποβλήθηκε η από 30.11.2012 αίτηση των αιτούντων, επί της οποίας παρέλειψε να αποφανθεί. Αυτή, όμως, η αντιφατική και ασαφής αντιμετώπιση του θέματος από τη Διοίκηση, η οποία εγκατέλειψε το ζήτημα αρρύθμιστο επιδεικνύοντας ανεπίτρεπτη αβελτηρία, δεν εναρμονίζεται με την υποχρέωση σεβασμού και προστασίας του δικαιώματος στην περιουσία, που εγγυώνται οι διατάξεις του άρθρου 1 του 1ου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, η δε άρνηση της Διοίκησης να αποφανθεί επί της αιτήσεως που υπέβαλαν σχετικώς οι αιτούντες, αποτελούσα επιστέγασμα αυτής της αντιμετώπισης, είναι μη νόμιμη, ενόψει των όλως ειδικών στοιχείων και δεδομένων της συγκεκριμένης υποθέσεως, και πρέπει να ακυρωθεί. Κατά τη γνώμη, όμως, της Συμβούλου Αγγ. Μίντζια και του Παρέδρου Χρ. Παπανικολάου, η επίμαχη έκταση, αν και είχε παραχωρηθεί, κατά τα προαναφερόμενα, ήδη από το έτος 1957, στο Υπουργείο Κοινωνικής Πρόνοιας υπέρ ενός από τους αιτούντες συνεταιρισμούς, όπως αυτός υφίστατο κατά το χρόνο εκείνο, ουδέποτε παραχωρήθηκε κατά κυριότητα σε κανέναν από αυτούς. Η κατάσταση αυτή διατηρήθηκε και στη συνέχεια, αφού το ίδιο έτος εκδόθηκε από τον δικαιούχο της παραχώρησης Υπουργό, πράξη, με την οποία εξαγγέλθηκε η πρόθεση παραχώρησης της έκτασης σε μέλη του ως άνω συνεταιρισμού, υπό την προϋπόθεση, όμως, της πολεοδόμησής της. Η πλήρωση, όμως, της προϋπόθεσης αυτής κατέστη νομικώς αδύνατη μετά τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975, το οποίο, κατά τα ανωτέρω εκτιθέμενα, δεν ανέχεται την πολεοδόμηση ή οικιστική αξιοποίηση εκτάσεων δασικού χαρακτήρα. Ενόψει τούτων, κατά τη γνώμη αυτή, οι αιτούντες, οι οποίοι ουδέποτε απέκτησαν δικαίωμα κυριότητας επί της εκτάσεως αυτής, δεν απέκτησαν, όμως, ούτε νόμιμη προσδοκία, υπό την έννοια του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. της ΕΣΔΑ, για τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών τους μέσω της συγκεκριμένης έκτασης, η δε επιδίωξη των συγκεκριμένων συνεταιρισμών για τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών τους με πολεοδόμηση δασικής έκτασης ούτε εύλογη ήταν ούτε, πάντως, είχε το χαρακτήρα περιουσιακού δικαιώματος, κατά την έννοια του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. της ΕΣΔΑ. Θα έπρεπε, επομένως, κατά τη γνώμη αυτή, η υπό κρίση αίτηση να απορριφθεί.