Διευκρινίσεις ως προς τη διάκριση των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας – Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας – Συμπλήρωση αιτιολογίας (ΣτΕ 1531-1533/2019)

Διευκρινίσεις ως προς τη διάκριση των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας – Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας – Συμπλήρωση αιτιολογίας (ΣτΕ 1531-1533/2019)

1. Μετά την εκτροπή του Αχελώου, η επένδυση της εταιρείας Ελληνικός Χρυσός στη Χαλκιδική εξελίσσεται σε νέο νομολογιακό «έπος», που δίνει στο Συμβούλιο της Επικρατείας την ευκαιρία, πέρα από την επίλυση των συγκεκριμένων διαφορών, να διευκρινίσει σημαντικές πτυχές του ουσιαστικού και δικονομικού διοικητικού δικαίου (ΣτΕ 3191/2015, Ολ 217, 218/2016, 221-223/2016). Mε τις πρόσφατες αποφάσεις ΣτΕ 1531-1533/2019, το Ε΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας ακύρωσε παραλείψεις του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας σε σχέση με την έκδοση των αναγκαίων αδειών για την πρόοδο της επένδυσης της εταιρείας Ελληνικός Χρυσός στη Χαλκιδική, η οποία είχε υποβάλει τις αντίστοιχες αιτήσεις της στο ΥΠΕΝ το 2016 και το 2017. Ειδικότερα, το Δικαστήριο ακύρωσε: α) την παράλειψη της Διοίκησης να χορηγήσει διετή παράταση ισχύος της άδειας εγκατάστασης ηλεκτρομηχανολογικού εξοπλισμού του έργου «Μονάδας εμπλουτισμού Σκουριών» (ΣτΕ 1531/2019), β) την παράλειψη να χορηγήσει συμπληρωματική-τροποποιητική άδεια εγκατάστασης ηλεκτρομηχανολογικού εξοπλισμού του έργου «Μονάδας εμπλουτισμού Σκουριών» (ΣτΕ 1532/2019) και γ) την παράλειψη να χορηγήσει ετήσια παράταση της άδειας εγκατάστασης ηλεκτρομηχανολογικού εξοπλισμού των «Βοηθητικών Εγκαταστάσεων και Υποδομών Εξυπηρέτησης Σκουριών» (ΣτΕ 1533/2019). Εκτός από τις πρακτικές συνέπειες των σχετικών αποφάσεων, που υποχρεώνουν το υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας να προχωρήσει άμεσα στην έκδοση των σχετικών αδειών και διευκολύνουν, έτσι, την προώθηση της εν λόγω επένδυσης, αυτές παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον και από τη σκοπιά της θεωρίας του διοικητικού δικαίου. Πράγματι, το Δικαστήριο επαναλαμβάνει, διευκρινίζει και αξιοποιεί τη νομολογία σχετικά με τη διάκριση των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας (Ι), την έννοια της παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (ΙΙ), καθώς και την απαγόρευση μεταγενέστερης, κατά το στάδιο της ένδικης διαδικασίας, αιτιολόγησης των διοικητικών πράξεων (ΙΙΙ).

Ι. Κριτήριο διάκρισης διαφορών ουσίας και ακυρωτικών στο πεδίο της νομοθεσίας περί μεταλλείων και λατομείων

2. Το Δικαστήριο αξιοποιεί το κριτήριο διάκρισης των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας, στο πεδίο της νομοθεσίας περί μεταλλείων και λατομείων. Ειδικότερα, επισημαίνει ότι η αμφισβήτηση της έγκρισης της τεχνικής μελέτης, που προβλέπεται ως προϋπόθεση για την έναρξη των μεταλλευτικών ή λατομικών εργασιών, βάσει του Κανονισμού Μεταλλευτικών και Λατομικών Εργασιών δημιουργεί ακυρωτική διαφορά, σύμφωνα με τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος, διότι η άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας, δηλαδή της έγκρισης, συναρτάται ευθέως με ειδικές επιστημονικές γνώσεις και τεχνικές κρίσεις [1]. Κατά συνέπεια, ο δικαστικός έλεγχος των κρίσεων αυτών δεν θα μπορούσε να επεκταθεί σε ουσιαστική επανεξέταση και μεταρρύθμισή τους, αλλά θα περιοριζόταν, από τη φύση του πράγματος, σε έλεγχο πληρότητας και επάρκειας της αιτιολογίας και μη συνδρομής περιπτώσεως πλάνης περί τα πράγματα, δηλαδή στοιχείων που αποτελούν το βασικό αντικείμενο του ακυρωτικού δικαστικού ελέγχου. Επομένως, η εξέταση της ορθότητας των ως άνω ειδικών επιστημονικών γνώσεων και τεχνικών κρίσεων, στο πλαίσιο της άσκησης πλήρους δικαιοδοσίας που χαρακτηρίζει τις διαφορές ουσίες, δεν θα εξασφάλιζε λυσιτελέστερο και αποτελεσματικότερο δικαστικό έλεγχο της έγκρισης, αλλά θα καθιστούσε κενές περιεχομένου τις εξουσίες του δικαστή της ουσίας. Πάντως, το Δικαστήριο εξακολουθεί να υιοθετεί την οιονεί «αξιωματική» διατύπωση ότι η έγκριση τεχνικής μελέτης αποτελεί και έγκριση δόμησης, η αμφισβήτηση της οποίας γεννά «διαφορά που, από την φύση της, είναι ακυρωτική». Εμμένει, δηλαδή, στη γραμμή της νομολογίας ΣτΕ Ολ 3919/2010 και των λοιπών αποφάσεων της Ολομέλειας που εκδόθηκαν κατόπιν παραπεμπτικών αποφάσεων του Δ΄ Τμήματος επί αιτήσεων ακύρωσης είτε κατά ατομικών είτε κατά κανονιστικών πράξεων της ΕΕΤΤ και αφορούν το ζήτημα της μεταφοράς αρμοδιοτήτων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα ΤΔΔ, είτε ως ακυρωτικές είτε ως διαφορές ουσίας. Πρόκειται για τις ΣτΕ Ολ 693/2013 (ΘΠΔΔ 8-9/2013, σ. 743), που εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 1630/2009 του Δ΄ Τμήματος, ΣτΕ Ολ 616/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3618/2008, ΣτΕ Ολ 617/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3617/2008, ΣτΕ Ολ 618/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3622/2008, ΣτΕ Ολ 619/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3623/2008, ΣτΕ Ολ 620/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1631/2009, ΣτΕ Ολ 621/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1632/2009 και ΣτΕ Ολ 622/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1633/2009. Φαίνεται ότι οι απόψεις που διατυπώνονται στη θεωρία ότι η διάκριση των διαφορών, μετά τη διεύρυνση των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή, έχει καταστεί σκιώδης και παρωχημένη, δεν έχει πείσει το Δικαστήριο [2]. Αντιθέτως, από την αμφισβήτηση ατομικών διοικητικών πράξεων οι οποίες εκδίδονται κατ’ εφαρμογή της νομοθεσίας περί μεταλλείων ή λατομείων γεννώνται, κατ’αρχήν, διοικητικές διαφορές ουσίας που ανήκουν στην αρμοδιότητα του διοικητικού πρωτοδικείου, ανεξαρτήτως αν ο ασκών το ένδικο βοήθημα αξιώνει ίδια δικαιώματα (μεταλλείας ή λατομίας) ή ενεργεί ως τρίτος, επικαλούμενος βλάβη από την προσβαλλόμενη πράξη, όπως πχ η απόφαση Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας, με την οποία εγκρίθηκε, βάσει του άρθρου 57 του ν. 998/1979, επέμβαση για την εκμετάλλευση από εταιρεία ενός λατομείου αδρανών υλικών σε έκταση χορτολιβαδικής μορφής [3], ή η απόφαση του Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης με την οποία απορρίφθηκε αίτηση για τη χορήγηση συναινέσεως για ερευνητικές εργασίες αποσκοπούσε στη διαπίστωση της υπάρξεως σχιστολιθικών πλακών σε δημόσια έκταση [4]. Επομένως, φαίνεται ότι η διάκριση των διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας διατηρεί τη δογματική και πρακτική σημασία της.

ΙΙ. Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας – Ερμηνεία της υποχρέωσης της Διοίκησης να εξετάσει το αίτημα διοικουμένου και υπό το πρίσμα του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος

3. Το Δικαστήριο ορίζει την έννοια της παράλειψης οφειλόμενης ενέργειας, ερμηνεύοντας τη διάταξη του άρθρου 45 παρ. 4 του πδ 18/1989 κατά την πάγια νομολογία του: κατά την έννοια της διάταξης αυτής, παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως συντελείται όταν ειδική διάταξη νόμου επιβάλλει στη Διοίκηση την υποχρέωση να ενεργήσει ή να ρυθμίσει συγκεκριμένη σχέση με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης, εφόσον συντρέχουν οι προβλεπόμενες από την ειδική αυτή διάταξη προϋποθέσεις [5]. Εν προκειμένω, το Δικαστήριο ενισχύει την υποχρέωση της Διοίκησης να εξετάσει νομίμως υποβληθέν αίτημα για τη χορήγηση άδειας ηλεκτρομηχανολογικής εγκατάστασης και να αποφανθεί αιτιολογημένα επ’αυτού, η οποία απορρέει από τον συνδυασμό των άρθρων 158 παρ. 1 και 161 του Μεταλλευτικού Κώδικα και 27 παρ. 2, 45 παρ. 1 και 103 του Κανονισμού Μεταλλευτικών και Λατομικών Εργασιών, και με παραπομπή στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, στο οποίο κατοχυρώνεται η οικονομική ελευθερία. Την ίδια υποχρέωση υπέχει η Διοίκηση και όσον αφορά την παράταση της ισχύος της ως άνω άδειας, εφόσον μάλιστα ο ενδιαφερόμενος επικαλείται λόγους αναγόμενους σε ενέργειες ή παραλείψεις της Διοίκησης, που κατέστησαν αδύνατη ή ιδιαιτέρως δυσχερή την υλοποίηση αυτής εντός του χρόνου αρχικής ισχύος της.

ΙΙΙ. Η ελλείπουσα αιτιολογία παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας δεν καλύπτεται με την έκθεση απόψεων επί της κατά της παραπάνω παράλειψης ασκηθείσας αίτησης ακύρωσης

4. Στην υπό εξέταση περίπτωση, η Διοίκηση επιχειρεί να αιτιολογήσει, το πρώτον με τις απόψεις της ενώπιον του Δικαστηρίου, την προσβαλλόμενη παράλειψη απόφανσης επί του αιτήματος παράτασης της άδειας εγκατάστασης Η/Μ εξοπλισμού των βοηθητικών εγκαταστάσεων και υποδομών εξυπηρέτησης Σκουριών, υποστηρίζοντας ότι το αίτημα ήταν απορριπτέο λόγω μη έγκρισης και επιστροφής της τεχνικής μελέτης της μονάδας μεταλλουργίας που είχε υποβάλει η αιτούσα και λόγω μη συμμόρφωσης της τελευταίας προς τις υποδείξεις της Υπηρεσίας. Το Δικαστήριο υπενθυμίζει, κατ’αρχάς, την πάγια νομολογία του ότι η ελλείπουσα αιτιολογία απόρριψης του αιτήματος δεν μπορεί να αναπληρωθεί παραδεκτώς με το έγγραφο απόψεων της Διοίκησης προς το Δικαστήριο [6], ούτε μπορεί με τον τρόπο αυτόν να θεραπευθεί η τυχόν η αοριστία της αιτιολογίας [7]. Περαιτέρω, η Διοίκηση δεν μπορεί με το έγγραφο των απόψεών της προς το Δικαστήριο να προσθέσει στην εκδοθείσα πράξη και άλλη νομική βάση, συνδεόμενη με πραγματικό δεδομένο που δεν προκύπτει από την πράξη αυτή [8]. Έχει, ωστόσο,κριθεί ότι «στοιχεία μεταγενέστερα της προσβαλλομένης πράξεως δεν δύναται ν’ αναπληρώσωσι την ανεπάρκειαν της αιτιολογίας αυτής, αλλά δέον να ληφθώσιν υπ’ όψιν, μετά των λοιπών στοιχείων, υπό της Διοικήσεως, όταν αύτη επιληφθή και αύθις της υποθέσεως μετά την ακύρωσιν της προσβαλλομένης πράξεως» [9]. Πάντως, για την πληρότητα του ελέγχου του και την αποτελεσματικότητα της απόφασης που θα εκδώσει, το Δικαστήριο ελέγχει την αιτιολογία που προέβαλε για πρώτη φορά ενώπιόν του η Διοίκηση, ούτως ώστε να αποτρέψει την, κατόπιν της δημοσίευσης της δικής του ακυρωτικής απόφασης, έκδοση διοικητικής πράξης, αιτιολογημένης με τους ισχυρισμούς που περιλαμβάνονται στην έκθεση απόψεων. Με τον τρόπο αυτό, ο δικαστής προκαταλαμβάνει τη Διοίκηση και παρέχει κατευθύνσεις ως προς την αιτιολογία της πράξης που θα εκδώσει συμμορφούμενη προς την ακυρωτική απόφαση.

5. Σε ορισμένες, πάντως, περιπτώσεις, γίνεται, κατ’ εξαίρεση δεκτή η συμπλήρωση, ακόμη δε και η αναπλήρωση της αιτιολογίας με μεταγενέστερα στοιχεία που προσκομίζονται από τη Διοίκηση κατά την ένδικη διαδικασία. Η πρώτη περίπτωση αφορά «στοιχεία που περιλαμβάνονται στις απόψεις της Διοικήσεως και είναι μεν μεταγενέστερα της προσβαλλομένης πράξεως, νομίμως όμως δύνανται να ληφθούν υπόψιν προς ενίσχυση της αιτιολογίας, διότι αναφέρονται σε κρίσιμα πραγματικά περιστατικά προγενέστερα αυτής». Η σχετική νομολογία καλύπτει αεροφωτογραφίες και εκθέσεις φωτοερμηνείας αεροφωτογραφιών που διευκολύνουν τον χαρακτηρισμό έκτασης ως δασικής ή χορτολιβαδικής σε ορισμένη χρονική περίοδο, προκειμένου να πραγματοποιηθεί αναδάσωση [10]. Η δεύτερη περίπτωση ρυθμίζεται στο άρθρο 365 παρ. 1 του Ν 4412/2016 για τις δημόσιες συμβάσεις, όπως τροποποιήθηκε με τον Ν 4605/2019, το οποίο ορίζει ότι η αναθέτουσα αρχή μπορεί, στις απόψεις της προς την ΑΕΠΠ, να παραθέσει αρχική ή συμπληρωματική αιτιολογία της προσβαλλόμενης με την προδικαστική προσφυγή πράξης. Σε περίπτωση συμπληρωματικής αιτιολογίας επί της προσβαλλόμενης πράξης, αυτή υποβάλλεται έως και δέκα ημέρες πριν την συζήτηση της προσφυγής και κοινοποιείται αυθημερόν στον προσφεύγοντα μέσω της πλατφόρμας του ΕΣΗΔΗΣ ή, αν αυτό δεν είναι εφικτό, με οποιοδήποτε πρόσφορο μέσο. Υπομνήματα επί των απόψεων και της συμπληρωματικής αιτιολογίας της αναθέτουσας αρχής κατατίθενται μέσω της πλατφόρμας του ΕΣΗΔΗΣ έως πέντε ημέρες πριν από τη συζήτηση της προσφυγής. Σημειώνεται ότι  το άρθρο 4 παρ. 4 τρίτο εδάφιο του προϊσχύσαντος Ν 3886/2010, όριζε ότι η αναθέτουσα αρχή δύναται να παραθέσει αρχική ή συμπληρωματική αιτιολογία για την απόρριψη της προδικαστικής προσφυγής, η οποία πρέπει να περιέλθει στο δικαστήριο το αργότερο έξι ημέρες πριν από την, αρχική ή μετ’ αναβολή, δικάσιμο της αίτησης ασφαλιστικών μέτρων [11]. Η τρίτη περίπτωση αφορά τις ασφαλιστικές παροχές που στηρίζονται σε κρίσεις ιατρικής φύσης. Στις κοινωνικοασφαλιστικές υποθέσεις, στις οποίες ανακύπτει ζήτημα επέλευσης σωματικής ή πνευματικής ανικανότητας του ασφαλισμένου, οι υγειονομικές επιτροπές οι υγειονομικές επιτροπές των ασφαλιστικών φορέων είναι αρμόδιες για να εξακριβώνουν την φύση, την έκταση, τα αίτια και την διάρκεια της παθήσεως του ασφαλισμένου,. Οι σχετικές κρίσεις των ανωτέρω υγειονομικών οργάνων, εφ’ όσον εκδίδονται προσηκόντως και περιέχουν ειδική αιτιολογία είναι δεσμευτικές για τα αρμόδια να εκφέρουν την ασφαλιστική κρίση ασφαλιστικά όργανα και, σε περίπτωση προσφυγής, για τα διοικητικά δικαστήρια [12]. Τα διοικητικά όργανα των ασφαλιστικών φορέων καθώς και τα διοικητικά δικαστήρια οφείλουν να αξιώνουν το ειδικώς αιτιολογημένο των εν λόγω γνωματεύσεων και να παραπέμπουν εκ νέου στις επιτροπές την υπόθεση προς διευκρίνιση και πληρέστερη αιτιολόγηση των προκυπτόντων ιατρικής φύσεως ζητημάτων, διότι το αναιτιολόγητο των ιατρικών αυτών γνωματεύσεων καθιστά αναιτιολόγητες και τις αποφάσεις που στηρίζονται σ’ αυτές [13]. Έχει κριθεί συναφώς ότι, εάν τα διοικητικά δικαστήρια που επιλαμβάνονται αιτήματος ασφαλιστικής παροχής διαπιστώσουν ότι η ως άνω γνωμάτευση δεν είναι προσηκόντως αιτιολογημένη, πρέπει να αναπέμψουν με προδικαστική απόφασή τους την υπόθεση στην αρμόδια υγειονομική επιτροπή με σκοπό την παροχή διευκρινίσεων ή την πληρέστερη αιτιολόγηση των σχετικών ζητημάτων. Περαιτέρω, αν η υγειονομική επιτροπή εκδώσει εκ νέου μη προσηκόντως αιτιολογημένη γνωμάτευση, τα ανωτέρω δικαστήρια έχουν δύο δυνατότητες: είτε να αναπέμψουν για μία ακόμη φορά την υπόθεση ενώπιον της αρμόδιας υγειονομικής επιτροπής, είτε να κρίνουν τα ίδια επί του αιτήματος του ασφαλισμένου, αφού προηγουμένως εκφέρουν κρίση επί των ως άνω ιατρικής φύσεως θεμάτων, χρησιμοποιώντας τα προς τούτο πρόσφορα αποδεικτικά μέσα [14]. Και τούτο, διότι η παράλειψη των οικείων υγειονομικών οργάνων να γνωματεύσουν προσηκόντως, κατόπιν μάλιστα της εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως από δικαστήριο της ουσίας, δεν είναι δυνατόν να αποβεί τελικώς εις βάρος του ασφαλισμένου [15].

ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ ΤΗΣ ΑΠΟΦΑΣΗΣ ΣΤΕ 1531/2019

……

Προσβαλλόμενη πράξη

2.Με την κρινόμενη αίτηση ζητείται η ακύρωση της παράλειψης της Διοίκησης να αποφανεί επί του από 20.3.2017 αιτήματος της εταιρείας με την επωνυμία “Ελληνικός Χρυσός Α.Ε.” (ήδη αιτούσας), με αντικείμενο την παράταση της άδειας εγκατάστασης ηλεκτρομηχα-νολογικού εξοπλισμού των Βοηθητικών Εγκαταστάσεων και Υποδομών Εξυπηρέτησης του υποέργου “Μεταλλευτικές Εγκαταστάσεις Σκουριών”, το οποίο εντάσσεται στο συνολικό έργο “Μεταλλευτικές – Μεταλλουργικές Εγκαταστάσεις Μεταλλείων Κασσάνδρας”.

Αρμοδιότητα δικαστηρίου – Κριτήριο διάκρισης διαφορών ουσίας και ακυρωτικών – Ειδικές επιστημονικές γνώσεις και τεχνικές κρίσεις – Περιορισμός του δικαστικού ελέγχου σε έλεγχο πληρότητας της αιτιολογίας και μη συνδρομής πλάνης περί τα πράγματα – Αποτελεσματικότητα της αίτησης ακύρωσης

3.Επειδή, σύμφωνα με τα άρθρα 1 παρ. 2 περ. δ΄ του ν. 1406/1983 (Α΄ 182) και 51 παρ. 3 του ν. 3659/2008 (Α΄ 77), από την αμφισβήτηση ατομικών διοικητικών πράξεων οι οποίες εκδίδονται κατ’ εφαρμογήν της νομοθεσίας περί μεταλλείων ή λατομείων γεννώνται, κατ΄ αρχήν, διοικητικές διαφορές ουσίας που ανήκουν στην αρμοδιότητα του διοικητικού πρωτοδικείου, ανεξαρτήτως αν ο ασκών το ένδικο βοήθημα αξιώνει ίδια δικαιώματα (μεταλλείας ή λατομίας) ή ενεργεί ως τρίτος, επικαλούμενος βλάβη από την προσβαλλόμενη πράξη. Όμως, κατά τα ήδη κριθέντα (ΣτΕ 217/2016 Ολομ., 221/2016 7μ., 3191/2015 7μ. κ.α.), η αμφισβήτηση της έγκρισης της τεχνικής μελέτης, που προβλέπεται ως προϋπόθεση για την έναρξη των μεταλλευτικών ή λατομικών εργασιών, βάσει του [εγκριθέντος με την απόφαση Δ7/Α/οικ.12050/2223/23.5.2011 του Υφυπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής (Β΄ 1227)] Κανονισμού Μεταλλευτικών και Λατομικών Εργασιών (Κ.Μ.Λ.Ε.), δημιουργεί ακυρωτική διαφορά, σύμφωνα με τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος. Και τούτο διότι, πέραν του ότι, κατά την οικεία νομοθεσία, η έγκριση τεχνικής μελέτης αποτελεί και έγκριση δόμησης, η αμφισβήτηση της οποίας γεννά διαφορά που, από την φύση της, είναι ακυρωτική, η άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας συναρτάται ευθέως με ειδικές επιστημονικές γνώσεις και τεχνικές κρίσεις, η εξέταση της ορθότητας των οποίων, στο πλαίσιο της ασκήσεως πλήρους δικαιοδοσίας, δεν διαφοροποιεί την λυσιτέλεια και αποτελεσματικότητα του δικαστικού ελέγχου αφού, και στην περίπτωση αυτή, ο δικαστικός έλεγχος δεν θα μπορούσε να εκταθεί σε ουσιαστική επανεξέταση και μεταρρύθμιση των κρίσεων αυτών, αλλά θα περιοριζόταν, από τη φύση του πράγματος, σε έλεγχο πληρότητας και επάρκειας της αιτιολογίας και μη συνδρομής περιπτώσεως πλάνης περί τα πράγματα, δηλαδή στοιχείων που αποτελούν το βασικό αντικείμενο του ακυρωτικού δικαστικού ελέγχου. Ως εκ τούτου, η αίτηση ακυρώσεως αποτελεί αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα για την εν λόγω κατηγορία υποθέσεων, οι οποίες, επί πλέον, συνδέονται αμέσως με την προστασία του περιβάλλοντος και της βιώσιμης ανάπτυξης και ανήκουν, ενόψει της φύσεως και της σπουδαιότητάς τους, στη δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ως ακυρωτικές διαφορές. Τα αυτά ισχύουν και για τη χορήγηση [ή παράταση] άδειας εγκατάστασης ηλεκτρομηχανολογικού εξοπλισμού μεταλλευτικής δραστηριότητας, η οποία ομοίως προϋποθέτει ειδικές επιστημονικές γνώσεις και τεχνικές κρίσεις και αποτελεί και έγκριση δόμησης, σύμφωνα με το κατωτέρω παρατιθέμενο άρθρο 161 του Μεταλλευτικού Κώδικα, συνδέεται δε και αυτή με την προστασία του φυσικού και ανθρωπογενούς περιβάλλοντος. Κατά συνέπεια, η κρινόμενη υπόθεση ανήκει στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Έννοια παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας – ρύθμιση σχέσης με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης

4.Επειδή, στην παρ. 4 του άρθρου 45 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8) ορίζεται ότι «[σ]τις περιπτώσεις που ο νόμος επιβάλλει σε κάποια αρχή να ρυθμίσει συγκεκριμένη σχέση με την έκδοση εκτελεστής πράξης, η οποία υπάγεται στους όρους της παραγράφου 1, η αίτηση ακυρώσεως είναι δεκτή και κατά της παράλειψης της αρχής να προβεί σε οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια. Η αρχή θεωρείται ότι αρνείται την ενέργεια αυτή, όταν παρέλθει άπρακτη η ειδική προθεσμία που τυχόν τάσσει ο νόμος, διαφορετικά όταν παρέλθει τρίμηνο από την υποβολή της σχετικής αιτήσεως στη Διοίκηση, η οποία είναι υποχρεωμένη να χορηγεί ατελώς βεβαίωση για την ημέρα υποβολής της αίτησης αυτής. … ». Κατά την έννοια της διάταξης αυτής, παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως συντελείται όταν ειδική διάταξη νόμου επιβάλλει στη Διοίκηση την υποχρέωση να ενεργήσει ή να ρυθμίσει συγκεκριμένη σχέση με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης, εφόσον συντρέχουν οι προβλεπόμενες από την ειδική αυτή διάταξη προϋποθέσεις (ΣτΕ 2213/2017, 2950/2016, 4531/2009 κ.ά.).

Εφαρμοστέες διατάξεις

5…

Αίτημα για τη χορήγηση άδειας ηλεκτρομηχανολογικής εγκατάστασης, συνοδευόμενο από τα νόμιμα δικαιολογητικά – Υποχρέωση εξέτασης και αιτιολογημένης απάντησης (ά. 158 του ΝΔ 210/1973 «Περί Μεταλλευτικού Κώδικος», όπως ίσχυε πριν από την αντικατάστασή του με το άρθρο 64 παρ. 7 του Ν 4512/2018)

6.Επειδή, από τον συνδυασμό των άρθρων 158 παρ. 1 και 161 του Μεταλλευτικού Κώδικα και 27 παρ. 2, 45 παρ. 1 και 103 του (ΚΜΛΕ), ερμηνευόμενων υπό το πρίσμα του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος, στο οποίο κατοχυρώνεται η οικονομική ελευθερία, προκύπτει ότι, όταν υποβάλλεται αίτημα για τη χορήγηση άδειας Η/Μ εγκατάστασης, το οποίο συνοδεύεται από τα νόμιμα δικαιολογητικά, η Διοίκηση οφείλει να το εξετάσει και να αποφανθεί αιτιολογημένως επ΄ αυτού, παραλείποντας σε διαφορετική περίπτωση οφειλόμενη ενέργεια, κατά την έννοια του προαναφερθέντος άρθρου 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989 (ΣτΕ 5500/2012, 881/2008, πρβλ. ΣτΕ1401/2001, 2563/2000). Το αυτό, εξάλλου, ισχύει και για την παράταση της ισχύος της ως άνω άδειας, εφόσον μάλιστα ο ενδιαφερόμενος επικαλείται λόγους, πολλώ μάλλον λόγους αναγόμενους σε ενέργειες ή παραλείψεις της Διοίκησης, που κατέστησαν αδύνατη ή ιδιαιτέρως δυσχερή την υλοποίηση αυτής εντός του χρόνου αρχικής ισχύος της.

Προθεσμίες της Διοίκησης – Ημερομηνία στοιχειοθέτησης παράλειψης – Εμπρόθεσμο αίτησης ακύρωσης

7.Επειδή, περαιτέρω, το άρθρο 102 παρ. 1 εδ. β΄ του Κ.Μ.Λ.Ε. προβλέπει ότι η τεχνική μελέτη που απαιτείται πριν από την έναρξη των μεταλλευτικών εργασιών εγκρίνεται εντός εξήντα ημερών από την υποβολή του σχετικού αιτήματος. Αντιθέτως, προκειμένου περί των αδειών εγκατάστασης ηλεκτρομηχανολογικού εξοπλισμού, δεν προβλέπεται στο νόμο ειδική προθεσμία απόφανσης της αρμόδιας αρχής επί του αιτήματος χορήγησης ή παράτασής τους, με αποτέλεσμα το αίτημα να απορρίπτεται σιωπηρώς μετά την πάροδο τριμήνου από την υποβολή του, σύμφωνα με τη γενική ρύθμιση του άρθρου 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989. Εν προκειμένω, η αιτούσα εταιρεία υπέβαλε στις 20.3.2017 αίτημα παράτασης της άδειας εγκατάστασης των αναφερθεισών στη δεύτερη σκέψη εγκαταστάσεων και υποδομών, αίτημα το οποίο απερρίφθη σιωπηρώς, με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή του. Λόγω της παρεμβολής των δικαστικών διακοπών (1.7 – 15.9.2017), κατά τη διάρκεια των οποίων αναστέλλεται η προθεσμία για την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως (βλ. άρθρο 11 του Κανονιστικού Διατάγματος της 26.6/10.7.1944, Α΄ 139 «Περί Κώδικος των νόμων περί δικών του Δημοσίου», όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 12 του ν. 3514/2006, Α΄ 266, και άρθρο 22 παρ. 4 του ν. 1868/1989, Α΄ 230), η κρινόμενη αίτηση, κατατεθείσα στην Γραμματεία του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης στις 3.11.2017, ασκείται εμπροθέσμως και εν γένει παραδεκτώς κατά της ως άνω σιωπηρής απόρριψης, που συντελέσθηκε με την πάροδο της τρίμηνης προθεσμίας, και πρέπει να εξετασθεί κατ’ ουσίαν.

Υπόμνηση του ιστορικού της υπόθεσης και των δικαστικών αποφάσεων που προηγήθηκαν

8…. Τέλος, η αιτούσα υπέβαλε αίτημα, στις 20.3.2017, προς τη Διεύθυνση Μεταλλευτικών και Βιομηχανικών Ορυκτών για την παράταση της άδειας εγκατάστασης Η/Μ εξοπλισμού των βοηθητικών εγκαταστάσεων και υποδομών εξυπηρέτησης Σκουριών, που της είχε χορηγηθεί, με ισχύ έως 24.3.2017, με την απόφαση ΔΜΕΒΟ/Α/Φ.10.ΕΓΚ.6/173890/857/24.3.2016, επικαλούμενη καθυστερήσεις που προκλήθηκαν χωρίς ευθύνη της ιδίας στην αδειοδότηση του έργου, όπως την καθυστέρηση στην έκδοση της άδειας δόμησης, την ανάκληση της έγκρισης της τεχνικής μελέτης (η οποία ανάκληση ακυρώθηκε από το Συμβούλιο της Επικρατείας) και τροποποιήσεις του σχεδιασμού που προέκυψαν κατ’ εντολή της αρχαιολογικής υπηρεσίας, λόγω της ανεύρεσης αρχαιοτήτων. Ωστόσο, από την υποβολή της αίτησης αυτής παρήλθε χρονικό διάστημα πέραν των τριών μηνών, χωρίς η Διοίκηση να αποφανθεί επ’ αυτής.

Έκθεση απόψεων της Διοίκησης

9.Επειδή, σύμφωνα με τα ανωτέρω γενόμενα δεκτά, η Διοίκηση όφειλε να εξετάσει και να αποφανθεί αιτιολογημένα επί του υποβληθέντος από την αιτούσα αιτήματος για την παράταση της άδειας εγκατάστασης Η/Μ εξοπλισμού των βοηθητικών εγκαταστάσεων και υποδομών εξυπηρέτησης Σκουριών, το οποίο, άλλωστε, στηριζόταν και σε σχετικό όρο της ίδιας της άδειας εγκατάστασης [ΔΜΕΒΟ/Α/Φ.10.ΕΓΚ.6/ 173890/857/24.3.2016], περί δυνατότητας παράτασης της άδειας εφόσον υποβληθεί αίτημα προ της λήξης της. Στις απόψεις της επί της αιτήσεως ακυρώσεως (έγγραφο του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας ΥΠΕΝ/ΔΜΕΒΟ/77204/195/2.11.2018 προς το Δικαστήριο), η Διοίκηση συνομολογεί ότι η αιτούσα υπέβαλε εμπροθέσμως το αίτημα παράτασης της άδειας εγκατάστασης και ότι η αρμόδια Υπηρεσία (ΔΜΕΒΟ) προώθησε ιεραρχικά σχέδιο απόφασης χορήγησης παράτασης της ισχύος της στις 27.4.2017. Υποστηρίζει, ωστόσο, ότι δεν ήταν δυνατή η ικανοποίηση του επίμαχου αιτήματος, λόγω μη ολοκλήρωσης της διαδικασίας έγκρισης της τεχνικής μελέτης για την κατασκευή της μονάδας μεταλλουργίας. Ειδικότερα, κατά τη Διοίκηση, ενόψει του ενιαίου και αδιαίρετου χαρακτήρα του έργου / επενδυτικού σχεδίου ανάπτυξης των Μεταλλείων Κασσάνδρας, που περιελάμβανε την κατασκευή και λειτουργία εργοστασίου μεταλλουργίας χαλκού, χρυσού και θειικού οξέος, προϋπόθεση για την παράταση της άδειας εγκατάστασης Η/Μ εξοπλισμού ήταν “η απόλυτη βεβαιότητα σχετικά με την πρόθεση ολοκλήρωσης του επενδυτικού σχεδίου από την αντισυμβαλλόμενη εταιρεία”, προϋπόθεση που δεν συνέτρεχε στην προκειμένη περίπτωση, λόγω μη συμμόρφωσης της αιτούσας προς την, προγενέστερη της υποβολής του αιτήματος παράτασης, απόφαση ΔΜΕΒΟ/Α/Φ.10.ΤΜ.6/180239/2659/5.7.2016 του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, με την οποία της επεστράφη η τεχνική μελέτη της μονάδας μεταλλουργίας Μαντέμ Λάκκου, κατ’ επίκληση ανακρίβειας/ανεπάρκειας στοιχείων αυτής. Ενόψει των ανωτέρω, η Διοίκηση αντιτείνει ενώπιον του Δικαστηρίου ότι δεν συντελέστηκε παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας, διότι τυχόν ικανοποίηση του επίδικου αιτήματος θα ισοδυναμούσε με εκμετάλλευση του ορυκτού πλούτου από την αιτούσα, χωρίς να έχει διασφαλισθεί το προσδοκώμενο όφελος του Ελληνικού Δημοσίου από την αξιοποίηση των κοιτασμάτων των μεταλλείων Κασσάνδρας και την ολοκλήρωση της επένδυσης, με την εγχώρια παραγωγή τελικών προϊόντων (καθαρών μετάλλων) από τη μονάδα μεταλλουργίας Μαντέμ Λάκκου.

Η ελλείπουσα αιτιολογία απόρριψης αιτήματος δεν καλύπτεται με την έκθεση απόψεων επί της αίτησης ακύρωσης – Ανεπάρκεια αιτιολογίας

10.Επειδή, η Διοίκηση επιχειρεί να αιτιολογήσει, το πρώτον με τις απόψεις της ενώπιον του Δικαστηρίου, την προσβαλλόμενη παράλειψη απόφανσης επί του αιτήματος παράτασης της άδειας εγκατάστασης Η/Μ εξοπλισμού των βοηθητικών εγκαταστάσεων και υποδομών εξυπηρέτησης Σκουριών, υποστηρίζοντας ότι το αίτημα ήταν απορριπτέο λόγω μη έγκρισης και επιστροφής της τεχνικής μελέτης της μονάδας μεταλλουργίας που είχε υποβάλει η αιτούσα και λόγω μη συμμόρφωσης της τελευταίας προς τις υποδείξεις της Υπηρεσίας. Πέραν, όμως, του ότι η ελλείπουσα αιτιολογία απόρριψης του αιτήματος δεν μπορεί να αναπληρωθεί παραδεκτώς με το έγγραφο απόψεων της Διοίκησης προς το Δικαστήριο (ΣτΕ 3253/91, 2237/2005, 2557/2009, 3173/2012, 2039/2013, πρβ. 3191/2015) η αιτιολογία αυτή δεν είναι νόμιμη και επαρκής. Και τούτο για τους εξής λόγους: α) η αρμόδια Υπηρεσία προώθησε ιεραρχικώς σχέδιο απόφασης παράτασης, αναγνωρίζοντας, ως εκ τούτου, τη βασιμότητα και πληρότητα του υποβληθέντος αιτήματος, β) η πράξη επιστροφής της τεχνικής μελέτης για την κατασκευή της μεταλλουργικής μονάδας Μαντέμ Λάκκου [απόφαση από 5.7.2016 του Υπουργού, κατά της οποίας εκκρεμεί αίτηση ακυρώσεως] επισημαίνει μεν σημεία που χρήζουν συμπληρώσεων και διορθώσεων, αλλά δεν διαπιστώνει πάντως, αδυναμία κατασκευής της μονάδας και εκτέλεσης του όλου σχεδίου, και μάλιστα αδυναμία που θα καθιστούσε, από τη μορφή και τη φύση της, άνευ αντικειμένου τη χορήγηση ή παράταση άδειας για ένα εκ των υποέργων ή τον Η/Μ εξοπλισμό του, γ) εν πάση περιπτώσει, από τη νομοθεσία ή τη σύμβαση μεταξύ του Δημοσίου και της αιτούσας δεν συνάγεται ότι η έγκριση της τεχνικής μελέτης για την κατασκευή μονάδας μεταλλουργίας πρέπει να προηγηθεί της άδειας εγκατάστασης Η/Μ εξοπλισμού των υποέργων, ούτε η έγκριση αυτή αποτέλεσε προϋπόθεση για την έκδοση της αρχικής γενικής άδειας εγκατάστασης Η/Μ εξοπλισμού του υποέργου Σκουριών (η οποία εκδόθηκε στις 13.5.2013, προτού υποβληθεί προς έγκριση η τεχνική μελέτη της μονάδας μεταλλουργίας) ή για την παράτασή της, στις 11.11.2016, παρά δηλ. το ότι, κατά το χρόνο εκείνο, είχε ήδη εκδοθεί η από 5.7.2016 πράξη επιστροφής της μελέτης μεταλλουργίας, και, τέλος, δ) με την απόφαση 9/2018 του Διαιτητικού Δικαστηρίου που συγκροτήθηκε σύμφωνα με τη σύμβαση μεταβίβασης (άρθρο 52 του ν. 3220/2004), για να δικάσει αγωγή – αίτηση διενέργειας διαιτησίας του Ελληνικού Δημοσίου κατά της αιτούσας, απερρίφθη αίτημα του Δημοσίου “να αναγνωρισθεί ότι η από 22.12.2014 τεχνική μελέτη μεταλλουργικής μονάδας χαλκού, χρυσού και θειικού οξέος Μαντέμ Λάκκου (εργοστασίου μεταλλουργίας), όπως υποβλήθηκε από την καθ΄ ης” (νυν αιτούσα) “αποτελεί ipso facto μονομερή εκ μέρους της τροποποίηση του υποβληθέντος από την ίδια επενδυτικού σχεδίου, … κατ’ ανεπίτρεπτη μεταβολή των συμφωνηθέντων μεταξύ των μερών με την υπό κρίση Σύμβαση Μεταβίβασης και ότι συνιστά ευθεία και σαφή παράβαση των διατάξεων του άρθρου 3 αυτής, διατάραξη του δικαιοπρακτικού θεμελίου της και ματαίωση του αντικειμένου και του σκοπού της”, με την αιτιολογία ότι δεν αποδείχθηκε, ούτε πιθανολογήθηκε, πρόθεση της αιτούσας να μην εκπληρώσει στο μέλλον συμβατική της υποχρέωση για την κατασκευή του εργοστασίου μεταλλουργίας Μαντέμ Λάκκου και την παραγωγή των συμφωνηθέντων τελικών προϊόντων, δηλαδή καθαρού χρυσού, χαλκού και αργύρου.

Διατακτικό

Η μη απόφανση επί του αιτήματος παράτασης της άδειας εγκατάστασης ηλεκτρομηχανολογικού εξοπλισμού των Βοηθητικών Εγκαταστάσεων και Υποδομών Εξυπηρέτησης του υποέργου “Μεταλλευτικές Εγκαταστάσεις Σκουριών” εντός της νόμιμης προθεσμίας αποτελεί παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Κατά συνέπεια, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να γίνει δεκτή, να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη παράλειψη εξέτασης του εν λόγω αιτήματος και να αναπεμφθεί η υπόθεση στη Διοίκηση, προς νέα νόμιμη κρίση.

Υποσημειώσεις

[1] ΣτΕ Ολ 217/2016, 221/2016 7μ., 3191/2015 7μ.

[2] Κ. Γώγου, Η εφαρμογή των αναθεωρημένων διατάξεων του Συντάγματος για τους δικαστικούς λειτουργούς και την απο­νομή της δικαιοσύνης. Ένας απολογισμός, in Ξ. Κοντιάδης (επιμ.). Πέντε χρόνια μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα­-Κομοτηνή, 2006, σ. 733 (764 επ.)· Ε. Πρεβεδούρου, Οριστικό τέλος στο θέμα των δοκιμών σε ημιβιομηχανική κλίμακα «επί τόπου» του έργου στην Ολυμπιάδα και στις Σκουριές (ΣτΕ Ολ 217/2016), ΘΠΔΔ 1/2016, σ. 38· της ίδιας, O ακυρωτικός έλεγχος των διοικητικών πράξεων υπό το πρίσμα της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, in Το Δημόσιο Δίκαιο σε εξέλιξη. Σύμμεικτα προς τιμήν του καθηγητού Πέτρου Παραρά, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2012, σ. 822-883 · Ι. Συμεωνίδη, Η κατανομή των αρμοδιοτήτων στο εσωτερικό της διοικητικής δικαιοσύνης κατά τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος, ΕφημΔΔ 5/2006, σ. 546· Η μεταρρύθμιση στο χώρο της διοικητικής δικαιοσύνης, ΕφημΔΔ 4/2010, σ. 515· Οι πρόσφατες μεταρρυθμίσεις στη διοικητική δικαιοσύνη και ο διάλογος που έχει ανοίξει για μια νέα πορεία του κλάδου, ΕφημΔΔ 3/2011, σ. 384· Νέες δομές στη διοικητική δικαιοσύνη και αναθεώρηση των άρθρων 94 και 95 του Συντάγματος, ΘΠΔΔ 8-9/2015, σ. 702· του ιδίου, Δώδεκα δράσεις θεσμικού χαρακτήρα για τη Διοικητική Δικαιοσύνη, Εκδ. Σάκκουλα, 2018, σ. 55· του ιδίου, Η ανάγκη ενός ενιαίου Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, ΘΠΔΔ 3/2018, σ. 193.

[3] ΣτΕ 3174/2015, 716, 255/2014, 4016, 3840, 1499, 1328, 582, 499, 490/2013, 4193, 2397, 2270/2011, πρακτικό 4/2011 της Διοικητικής Ολομέλειας, ΣτΕ Ολ 5041/1987.

[4] ΣτΕ 1734/2019.

[5] ΣτΕ 2213/2017, 2950/2016, 4531/2009, 5500/2012, 881/2008, πρβλ. ΣτΕ 1401/2001, 2563/2000

[6] ΣτΕ 618/2018, 1535/2017, 1673/2016, 2039/2013, 3173/2012, 1226/2011, 2557/2009, 3423/2008, 2237/2005, 3253/1991, πρβ. 3191/2015.

[7] ΣτΕ 2883/1997, 3164/1992, 4685/1988.

[8] ΣτΕ 2089/2008.

[9] ΣτΕ Ολ 2162/1965

[10] ΣτΕ 87/2015, 4768/2013, 3185/2009, 1996/2007, 1104/2006, 4562/2005, 3738/2005, 3882/2004, 3745/2004, 932/2002, 1505/2000.

[11] ΣτΕ ΕΑ 133/2015, 108/2014.

[12] ΣτΕ 3032/1996

[13] ΣτΕ 3331/2017, 659/2016, 2159/2006, 5847/1995, 901/1993.

[14] ΣτΕ 4103/2014

[15] ΣτΕ 2666/2015, 3136/2013, 1763/2012.