Δεκτικές ακυρωτικής προσφυγής πράξεις των οργάνων της Ένωσης – Συστάσεις (ΔΕΕ της 20ής Φεβρουαρίου, 2018, C-16/16 P, Βασίλειο του Βελγίου κατά Επιτροπής)

Δεκτικές ακυρωτικής προσφυγής πράξεις των οργάνων της Ένωσης – Συστάσεις (ΔΕΕ της 20ής Φεβρουαρίου, 2018, C-16/16 P,  Βασίλειο του Βελγίου κατά Επιτροπής)

1.Κατά τις τελευταίες δεκαετίες, το softlawγνώρισε ανάπτυξη την οποία το γαλλικό τουλάχιστον Conseild’Etatαποτύπωσε στην ετήσια έκθεσή του το 2013 και αξιοποίησε σε δικαιοδοτικό επίπεδο, αναγνωρίζοντας, επανειλημμένως, το παραδεκτό αιτήσεων ακύρωσης κατά πράξεων του ηπίου δικαίου, κυρίως ανεξάρτητων διοικητικών αρχών [1]. Το δίκαιο της Ένωσης δεν έμεινε ξένο στην εξέλιξη αυτή, την οποία μάλιστα φαίνεται ότι είχε προλάβει. Ήδη από την απόφαση της 31^ηςΜαρτίου 1971, AETR, 22/70 [EU:C:1971:32], Επιτροπή κατά Συμβουλίου, γνωστή κυρίως για τις impliedpowersπου αναγνώρισε στην Κοινότητα (σκ. 28 επ.), το Δικαστήριο έδωσε διευκρινίσεις ως προς τον έλεγχο που είχε την πρόθεση να ασκεί στις πράξεις που εκδίδουν τα θεσμικά όργανα έστω και αν αυτές δεν προβλέπονται από τις Συνθήκες. Στην υπόθεση εκείνη, προσβαλλόμενη πράξη ήταν τα πρακτικά του Συμβουλίου σχετικά με τις διαπραγματεύσεις και τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι «η προσφυγή ακυρώσεως πρέπει, επομένως, να είναι δυνατή εναντίον οποιωνδήποτε πράξεων των κοινοτικών οργάνων, όποια και αν είναι η φύση ή η μορφή τους, οι οποίες αποσκοπούν στη δημιουργία εννόμων αποτελεσμάτων (effetsdedroit)» (σκ. 42). H νομολογία αυτή εφαρμόστηκε σε διάφορες άτυπες πράξεις, όπως oδηγίες ή εσωτερικοί προσανατολισμοί (ΔΕΚ της 6^ηςΑπριλίου 2000, Ισπανία κατά Επιτροπής, C-443/97, EU:C:2000:190), κώδικες συμπεριφοράς για τις πρακτικές λεπτομέρειες εφαρμογής κανονισμού του Συμβουλίου (ΔΕΚ της 13ης Νοεμβρίου 1991, Γαλλία κατά Επιτροπής, C-303/90, EU:C:1991:424), ανακοινώσεις και ενημερωτικά υπομνήματα (ΔΕΚ της 1ης Δεκεμβρίου 2005, Ιταλία κατά Επιτροπής, C-301/03, EU:C:2005:727) ή επιστολές (ΔΕΕ της 25^ηςΟκτωβρίου 2017, Σλοβακία κατά Επιτροπής C-593/15 Ρ και C-594/15 Ρ, EU:C:2017:800).

2. Πάντως, σε ορισμένες αποφάσεις του, το Δικαστήριο υιοθετεί πιο αυστηρή προσέγγιση, τονίζοντας ότι αποτελούν «πράξεις δεκτικές προσφυγής», κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, όλες οι πράξεις που εκδίδονται από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, ανεξαρτήτως του είδους τους ή του τύπου τον οποίο έχουν περιβληθεί, και οι οποίες αποσκοπούν στην παραγωγή «δεσμευτικών έννομων αποτελεσμάτων», τα οποία συνδέει με τη μεταβολή του εξωτερικού νομικού κόσμου. Χαρακτηριστική συναφώς είναι η γνωστή απόφαση IBMκατά Επιτροπής (60/81): «…, συνιστά πράξη ή απόφαση, η οποία δύναται νά αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως κατά την έννοια τού άρθρου 173, κάθε μέτρο τού οποίου τα έννομα αποτελέσματα είναι δεσμευτικά και ικανά να επηρεάσουν τα συμφέροντα τού προσφεύγοντος, μεταβάλλοντας κατά τρόπο σαφή την νομική του θέση. Αντιθέτως, η μορφή υπό την οποία οι εν λόγω πράξεις ή αποφάσεις λαμβάνονται είναι, κατ’ αρχήν, αδιάφορη όσον αφορά τη δυνατότητα προσβολής τους με προσφυγή ακυρώσεως. Όταν πρόκειται για πράξεις ή αποφάσεις, πού λαμβάνονται κατόπιν διαδικασίας, η οποία περιλαμβάνει περισσότερα στάδια, ιδίως εφ’ όσον αποτελούν κατάληξη μιας εσωτερικής διαδικασίας, …., κατ’ αρχήν, συνιστά πράξη προσβλητή μόνο το μέτρο, το οποίο καθορίζει οριστικώς την θέση τής Επιτροπής ή τού Συμβουλίου κατά το πέρας της εν λόγω διαδικασίας και όχι το ενδιάμεσο μέτρο, σκοπός του οποίου είναι η προετοιμασία της τελικής αποφάσεως….πρέπει να σημειωθεί ότι αν και τα μέτρα σαφώς προπαρασκευαστικού χαρακτήρος δεν δύνανται να αποτελέσουν αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως, είναι εν τούτοις δυνατή η επίκληση των ενδεχομένων παρανομιών πού τα βαρύνουν προς υποστήριξη προσφυγής, η οποία στρέφεται κατά τής τελικής πράξεως, τής οποίας αποτελούν προπαρασκευαστικές πράξεις». Στο ίδιο πνεύμα και η απόφαση ΔΕΕ της 13ης Φεβρουαρίου 2014, Ουγγαρία κατά Επιτροπής, C‑31/13 P (EU:C:2014:70, σκέψη 54). Περαιτέρω, διευκρινίζει ότι, προκειμένου να προσδιοριστεί αν μια πράξη της οποίας ζητείται η ακύρωση επάγεται τέτοια αποτελέσματα, σημασία έχει η ουσία της πράξης (ΔΕΚ της 22ας Ιουνίου 2000, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, C‑147/96, EU:C:2000:335, σκέψη 27) και ότι τα αποτελέσματα αυτά πρέπει να εκτιμώνται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων όπως το περιεχόμενο της πράξης, λαμβανομένων ενδεχομένως υπόψη του πλαισίου εντός του οποίου εκδόθηκε καθώς και των εξουσιών του οργάνου που την εξέδωσε (ΔΕΕ της 13ης Φεβρουαρίου 2014, Ουγγαρία κατά Επιτροπής, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, σκέψη 55).

Ι. Οι αποφάσεις της 25^ηςΟκτωβρίου 2017, Σλοβακία κατά Επιτροπής (C-594/15 και PC-595/15 P) και Ρουμανία κατά Επιτροπής (C-599/15 P)

Ερμηνεία διατάξεων και υπόμνηση υποχρεώσεων

3. Ιδιαίτερης μνείας χρήζουν οι αποφάσεις της 25^ηςΟκτωβρίου 2017, με τις οποίες το Δικαστήριο ενέμεινε στην πάγια νομολογία του, αποκλίνοντας από την (κοινή και για τις δύο υποθέσεις) πρόταση της γενικής εισαγγελέα J. Kokott. Οι υποθέσεις αφορούσαν προσφυγές ακύρωσης, απορριφθείσες από το Γενικό Δικαστήριο, κατά εγγράφων που απηύθυνε η Επιτροπή στη Σλοβακία και στη Ρουμανία σχετικά με τελωνειακές διασαφήσεις στη Γερμανία, με σκοπό την υπαγωγή εμπορευμάτων με προορισμό τη Σλοβακία και τη Ρουμανία στο καθεστώς της εξωτερικής κοινοτικής διαμετακόμισης, το οποίο προβλέπεται στα άρθρα 91 επ. του κανονισμού (ΕΟΚ) 2913/92 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 1992, περί θεσπίσεως κοινοτικού τελωνειακού κώδικα. Για τις πράξεις αυτές διαμετακόμισης, οι σλοβακικές και ρουμανικές τελωνειακές αρχές ενημέρωσαν εμπροθέσμως και μέσω του Νέου Μηχανογραφημένου Συστήματος Διαμετακόμισης (ΝΜΣΔ) τις γερμανικές αρχές για την προσκόμιση των εμπορευμάτων στο τελωνείο προορισμού καθώς και για το αποτέλεσμα του διενεργηθέντος ελέγχου. Ως εκ τούτου, η επίμαχη διαδικασία περατώθηκε και η χρηματική εγγύηση που είχαν παράσχει οι κύριοι υπόχρεοι αποδεσμεύτηκε. Aπό έρευνα που διενεργήθηκε στη Σλοβακία και στη Ρουμανία προέκυψε ότι η ολοκλήρωση των πράξεων διαμετακόμιση στο σλοβακικό/ρουμανικό τελωνείο προορισμού δεν ήταν νομότυπη, λόγω παράνομης εισαγωγής στοιχείων στο ΝΜΣΔ. Με τα επίδικα έγγραφα, η Επιτροπή περιέγραφε αρχικά τις σχετικές διαδικασίες και επισήμαινε ότι η ευθύνη για τις συναφώς προκληθείσες ζημίες βάρυνε τη Σλοβακική Δημοκρατία και τη Ρουμανία. Ειδικότερα, η ανακριβής βεβαίωση περί περάτωσης της διαδικασίας διαμετακόμιση που εξέδωσαν οι σλοβακικές και/ή οι ρουμανικές αρχές εμπόδισαν τις γερμανικές αρχές να εισπράξουν τις τελωνειακές οφειλές, που συνιστούν παραδοσιακούς ιδίους πόρους. Εν προκειμένω, η Επιτροπή επισήμανε ότι η Σλοβακική Δημοκρατία και η Ρουμανία δεν ήταν μεν αρμόδιες για την είσπραξη των εν λόγω δασμών. Πλην όμως, κάθε κράτος μέλος φέρει ευθύνη για τυχόν απώλεια ιδίων πόρων, οφειλόμενη σε πταίσμα των αρχών του. Υπό αυτές τις συνθήκες, η άρνηση της Δημοκρατίας της Σλοβακίας και της Ρουμανίας να συμμορφωθούν προς την κλήση για καταβολή των ιδίων πόρων, δεν συνάδει με την αρχή της ειλικρινούς συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και της Ένωσης, ούτε με το σύστημα των ιδίων πόρων, οπότε η Επιτροπή κάλεσε τη Σλοβακία και τη Ρουμανία να καταβάλουν τα σχετικά ποσά. Το Γενικό Δικαστήριο στηρίχθηκε στο κριτήριο της έλλειψης αρμοδιότητας της Επιτροπής να εκδίδει δεσμευτικής ισχύος πράξεις σε βάρος των κρατών μελών με αντικείμενο την είσπραξη ιδίων πόρων και απέρριψε τις προσφυγές ως απαράδεκτες καθότι στρέφονταν κατά πράξεων μη δεκτικών προσφυγής πράξεων.

4. Στη συνέχεια, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε τις αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου, δεχόμενο ότι με τα επίδικα έγγραφα, η Επιτροπή εξέθεσε, ουσιαστικά, στα οικεία κράτη μέλη την άποψή της αναφορικά με τις έννομες συνέπειες που επάγονταν οι απώλειες ιδίων πόρων στη Γερμανία και με τις υποχρεώσεις που, κατ’ αυτήν, απέρρεαν από τις απώλειες αυτές για τη Σλοβακία και τη Ρουμανία, αλλά ούτε η έκθεση μιας απλής νομικής απόψεως ούτε η απλή πρόσκληση να τεθούν τα επίμαχα ποσά στη διάθεση της Επιτροπής δύνανται ως εκ της φύσεώς τους να παράγουν έννομα αποτελέσματα. Δεύτερον, η αποστολή εγγράφων, όπως τα επίδικα έγγραφα, αποτελούσε πάγια πρακτική του θεσμικού οργάνου αυτού και αποσκοπούσε στην έναρξη ανεπίσημων συζητήσεων με αντικείμενο την τήρηση του δικαίου της Ένωσης από ορισμένο κράτος μέλος, τις οποίες θα μπορούσε ενδεχομένως να ακολουθήσει η κίνηση του προ της ασκήσεως της προσφυγής σταδίου της διαδικασίας λόγω παραβάσεως. Τρίτον, το θεσμικό όργανο αυτό δεν έχει καμία αρμοδιότητα για την έκδοση δεσμευτικών πράξεων που να επιβάλουν σε κράτος μέλος την υποχρέωση να θέτει στη διάθεσή του ποσά, όπως τα επίμαχα στις υπό κρίση υποθέσεις. Κατά συνέπεια, κατέληξε ότι τα επίδικα έγγραφα δεν συνιστούν «πράξεις δεκτικές προσφυγής» κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.

Δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και προϋποθέσεις του παραδεκτού

5. Το Δικαστήριο τόνισε περαιτέρω ότι το ανωτέρω συμπέρασμα δεν κλονίζεται από τα επιχειρήματα των κρατών μελών περί δικαιώματος σε αποτελεσματική δικαστική προστασία, περί άσκοπης χρονικής παρατάσεως της διαφοράς τους με την Επιτροπή και περί κινδύνου επιβολής τόκων υπερημερίας. Πράγματι, μολονότι η σχετική με την παραγωγή δεσμευτικών εννόμων αποτελεσμάτων προϋπόθεση πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα του δικαιώματος σε αποτελεσματική δικαστική προστασία, όπως αυτό κατοχυρώνεται με το άρθρο 47, πρώτο εδάφιο, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αρκεί η υπόμνηση ότι με το δικαίωμα αυτό δεν επιδιώκεται η τροποποίηση του συστήματος δικαστικού ελέγχου που προβλέπουν οι Συνθήκες, και ειδικότερα των κανόνων που διέπουν το παραδεκτό των ενδίκων βοηθημάτων που ασκούνται απευθείας ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης, όπως άλλωστε συνάγεται και από τις επεξηγήσεις σχετικά με το άρθρο αυτό, οι οποίες πρέπει, όπως ορίζουν το άρθρο 6, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, ΣΕΕ και το άρθρο 52, παράγραφος 7, του Χάρτη, να λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο της ερμηνείας του (απόφαση της 3ης Οκτωβρίου 2013, Inuit Tapiriit Kanatami κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, σκέψη 97). Επομένως, η ερμηνεία της έννοιας «πράξη δεκτική προσφυγής»υπό το πρίσμα του προαναφερθέντος άρθρου 47 δεν επιτρέπεται να καταλήγει σε αποκλεισμό της εφαρμογής της ως άνω προϋποθέσεως, διότι άλλως θα συνέτρεχε υπέρβαση των αρμοδιοτήτων που απονέμονται από τη Συνθήκη στα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης [βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Reynolds Tobacco κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, σκέψη 81, καθώς και διάταξη της 14ης Μαΐου 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) κατά Επιτροπής, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, σκέψη 54].

Δέσμη ενδείξεων

6.Κατά τη γενική εισαγγελέα, πάντως, τα επίδικα έγγραφα, με δεδομένο ότι σε αυτά διαπιστώνονται κατά τρόπο δεσμευτικό συγκεκριμένες υποχρεώσεις της Σλοβακικής Δημοκρατίας και της Ρουμανίας, ιδίως διά του ορισμού προθεσμίας καταβολής, παράγουν έννομα αποτελέσματα και μάλιστα ανεξάρτητα από την εφαρμογή των διατάξεων περί ιδίων πόρων. Επομένως συνάγεται με ασφάλεια ότι τα εν λόγω έγγραφα αποτελούν αποφάσεις θεσμικού οργάνου της Ένωσης, δεκτικές προσφυγής κατά το άρθρο 263 ΣΛΕΕ, χωρίς να είναι αναγκαίο να διευκρινιστεί εάν τα ζητούμενα ποσά συνιστούν ιδίους πόρους και εάν και κατά πόσον οι διατάξεις περί ιδίων πόρων της Ένωσης εφαρμόζονται ευθέως ή τυγχάνουν αναλογικής εφαρμογής (σημείο 80). Επισημαίνει ότι η εξουσία του οργάνου που εκδίδει την πράξη αποτελεί επίσης κριτήριο που μπορεί να λαμβάνεται υπόψη κατά την εκτίμηση των δεσμευτικών έννομων αποτελεσμάτων και, συνακόλουθα, της δυνατότητας ασκήσεως προσφυγής κατά των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης [2]. Ωστόσο, πρόκειται απλώς για μία πτυχή μεταξύ πολλών άλλων, η οποία, όπως έκρινε επί λέξει το Δικαστήριο, «ενδεχομένως» λαμβάνεται υπόψη κατά την εκτίμηση των δεσμευτικών έννομων αποτελεσμάτων (σημείο 41) [3]. Οι διάφορες πτυχές που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την εξέταση των έννομων αποτελεσμάτων μιας πράξεως των θεσμικών οργάνων της Ένωσης συνιστούν μια δέσμη κριτηρίων τα οποία, στο πλαίσιο μιας συνολικής θεωρήσεως, αλληλοσυμπληρώνονται και δεν δύνανται να εξεταστούν ανεξάρτητα το ένα από το άλλο. Η βαρύτητα κάθε κριτηρίου σε σχέση με τα υπόλοιπα ενδέχεται να διαφέρει ανάλογα με τα πραγματικά περιστατικά [4].Ωστόσο, ο δικαστής της Ένωσης δεν μπορεί να λάβει υπόψη ένα μόνον κριτήριο, αγνοώντας τα υπόλοιπα, εφόσον και αυτά είναι κρίσιμα στο πλαίσιο των συγκεκριμένων πραγματικών περιστατικών. Ειδικότερα, δεν επιτρέπεται να μη λαμβάνει υπόψη χωρίς λόγο τα βασικά κριτήρια που συνίστανται στο περιεχόμενο και στο αντικείμενο της προσβαλλομένης πράξης, προς όφελος κάποιου άλλου συμπληρωματικού κριτηρίου. Τούτο δε ισχύει κατά μείζονα λόγο δεδομένου ότι η εξέταση της αρμοδιότητας ενός θεσμικού οργάνου συνδέεται άρρηκτα με την εξέταση του περιεχομένου της πράξης (σημείο 42) [5].

ΙΙ. Η απόφαση C-16/16, Βασίλειο του Βελγίου κατά Επιτροπής

7. Mε την απόφαση C-16/16, η οποία εκδόθηκε επί των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Μ. Bobek[6], το Δικαστήριο εμμένει στη νομολογία του με δύο σημαντικές επιμέρους παραδοχές. Η υπόθεση αφορούσε προσφυγή ακύρωσης που είχε ασκήσει το Βέλγιο κατά της σύστασης 2014/478/ΕΕ της Επιτροπής, της 14ης Ιουλίου 2014, σχετικά με τις αρχές για την προστασία καταναλωτών και παικτών υπηρεσιών τυχερών παιχνιδιών σε απευθείας σύνδεση, καθώς και για την αποτροπή των ανηλίκων από τη συμμετοχή σε τυχερά παιχνίδια σε απευθείας σύνδεση (ΕΕ 2014, L 214, σ. 3). Το Βασίλειο του Βελγίου αντέτεινε ότι η προσφυγή ήταν παραδεκτή. Επικαλέστηκε τις αποφάσεις AETR και της 13ης Δεκεμβρίου 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646), καθώς και την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και παρατήρησε ότι η επίδικη σύσταση θα έπρεπε να μπορεί να υποβληθεί σε δικαστικό έλεγχο. Πρώτον, ισχυρίστηκε ότι η σύσταση αυτή παράγει «αρνητικά έννομα αποτελέσματα» στον βαθμό που θίγει θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ένωσης, ειδικότερα δε την αρχή της δοτής αρμοδιότητας και την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας τόσο μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Ένωσης όσο και μεταξύ αυτών και των κρατών μελών. Δεύτερον, επισήμανε ότι η επίδικη σύσταση εκκινεί από τη βούληση να εναρμονιστεί η εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών και αποτελεί, στην πραγματικότητα, συγκεκαλυμμένη οδηγία, ζήτημα το οποίο οφείλει να ελέγξει ο δικαστής της Ένωσης. Πρόσθεσε δε ότι η επίδικη σύσταση παράγει έμμεσα έννομα αποτελέσματα, εφόσον, αφενός, τα κράτη μέλη υπέχουν, λόγω της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας, υποχρέωση προσπάθειας να συμμορφωθούν με αυτήν και, αφετέρου, τα εθνικά δικαστήρια θα πρέπει να την λαμβάνουν υπόψη.Το Γενικό Δικαστήριο εφάρμοσε τα κριτήρια της απόφασης ΑΕΤR και έκρινε ότι η επίδικη σύσταση δεν παράγει ούτε προορίζεται να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, οπότε δεν είναι δυνατό να χαρακτηριστεί ως «πράξη δεκτική προσφυγής» κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.

8.Ως γνωστόν, οι συστάσεις στερούνται άμεσης νομικής δεσμευτικότητας (keine rechtliche Bindungswirkung), παράγουν όμως έμμεσα νομικάαποτελέσματα (indirekt rechtliche Wirkungen erzeugen), έχουν σημαντικήοικονομικήεμβέλεια (erhebliche wirtschaftliche Tragweite), ενώο βασικός σκοπός τους έγκειται στον προσανατολισμότης συμπεριφοράς των αποδεκτών (Steuerungskraft)που είναι κυρίως τα κράτη μέλη [7].

9. Με τις προτάσεις του, ο γενικός εισαγγελέας προέβη σε διάκριση μεταξύ δεσμευτικών εννόμων αποτελεσμάτων και εννόμων αποτελεσμάτων γενικά, καταλήγοντας στον χαρακτηρισμό της προσβαλλόμενης πράξης ως δεκτικής δικαστικής προσβολής [8].Οι πράξεις του ηπίου δικαίου, εν προκειμένω οι συστάσεις, έστω και αν στερούνται νομικής δεσμευτικότητας, επηρεάζουν τη συμπεριφοράτων αποδεκτών τους, ιδίως των κρατών μελών. Οι προτάσεις περιέχουν εξαιρετική ανάλυση των λειτουργιών του softlawστο επίπεδο της Ένωσης. Η προσέγγιση είναι ήπια, αφού ο γενικός εισαγγελέας καταλήγει ότι ηαναγνώριση της δυνατότητας ευθέος ακυρωτικού ελέγχου θα πρέπει να υπόκειται σε συγκεκριμένες προϋποθέσεις που συναρτώνται με τη φύση των πράξεων του ήπιου δικαίου και την ανάγκη διατήρησης της ευελιξίας του.

10. Το Δικαστήριο εξέτασε αν η νομολογία AETRπου διατυπώνει τις προϋποθέσεις του παραδεκτού προσφυγής κατά πράξεων που δεν προβλέπονται ρητά στις Συνθήκες μπορεί να εφαρμοστεί στις συστάσεις. Επιλέγοντας τη γραμματική ερμηνεία, επισημαίνει ότι η απάντηση πρέπει να είναι αρνητική: αφενός, το άρθρο 288 ΣΛΕΕ ορίζει ρητώς ότι οι συστάσεις δεν δεσμεύουν και, αφετέρου, το άρθρο 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, τις αποκλείει ρητώς από το πεδίο εφαρμογής του προβλεπόμενου στο άρθρο αυτό ελέγχου νομιμότητας. Αντίθετα, στην περίπτωση της απόφασης AETR, η προσβαλλόμενη πράξη ήταν απόφαση διάσκεψης του Συμβουλίου καταχωρισμένη σε πρακτικό, σε σχέση με την οποία το Δικαστήριο, προκειμένου να κρίνει αν ήταν δεκτική προσφυγής, ήλεγξε αν προοριζόταν να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα. Η παρούσα υπόθεση, όμως, αφορά σύσταση, η οποία εξαιρείται ρητώς, βάσει του άρθρου 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, από το πεδίο εφαρμογής του προβλεπόμενου στο άρθρο αυτό ελέγχου νομιμότητας. Εν προκειμένω, δηλαδή, το Δικαστήριο εμμένει στην ύπαρξη ρητής διάταξης, του άρθρου 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η οποία αποκλείει την άσκηση ακυρωτικής προσφυγής κατά των συστάσεων. Διαφορετικά, θα ετίθετο εκποδών η βούληση των συντακτών της Συνθήκης, εάν δεν λαμβανόταν υπόψη η κατ’ αρχήν δικαστική ασυλία των συστάσεων και των γνωμών. Πράγματι, με την πρόβλεψη των πράξεων αυτών, ο ιστορικός νομοθέτης «θέλησε να εξοπλίσει τα θεσμικά όργανα που είναι εξουσιοδοτημένα να τις εκδίδουν με ένα μέσο προτροπής και πειθούς διαφορετικό από την εξουσία τους να εκδίδουν πράξεις δεσμευτικής ισχύος» (σκ. 26). Οι πράξεις αυτές επιτελούν σημαντική λειτουργία, αφού επιτρέπουν στο δίκαιο της Ένωσης να αναπτύσσεται και να εξελίσσεται παρά τις πολιτικές εμπλοκές ή τα νομικά αδιέξοδα [9].

11. Δεδομένου όμως οι πράξεις αυτές, που έχουν προτρεπτικό και όχι επιτακτικό χαρακτήρα, έχουν πραγματικές και ενδεχομένως νομικές συνέπειες, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στις προτάσεις του, θα ήταν άτοπο να εξαιρούνται παντελώς του δικαστικού ελέγχου. Επιπλέον θα ήταν αντίθετο προς τη συνοχή του δικαιοδοτικού συστήματος της ΄Ενωσης να αποκλείεται πλήρως από τον ακυρωτικό έλεγχο, ενώ το άρθρο 267 ΣΛΕΕ αναγνωρίζει την αρμοδιότητα του ΔΕΕ να αποφαίνεται, προδικαστικώς, επί του κύρους των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης χωρίς εξαίρεση.

12. Στην προσπάθειά του να αμβλύνει την ως άνω αντίφαση, το Δικαστήριο εμμένει μεν στη δικαστική ασυλία των συστάσεων δυνάμει του γράμματος της Συνθήκης, από την άλλη πλευρά, όμως, αναγνωρίζει, κατ’ εξαίρεση, τη δυνατότητα άσκησης ακυρωτικής προσφυγής κατά σύστασης, στην περίπτωση που η επίδικη πράξη, ακόμη και αν φέρει τον τίτλο της σύστασης, προορίζεται να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, οπότε δεν αποτελεί πραγματική σύσταση (σκέψη 29). Στηρίζεται συναφώς στηνπροηγούμενη νομολογία του, ότι σημασία για τον χαρακτηρισμό μιας πράξης ως σύστασης υπό την έννοια των άρθρων 288 και 263 έχει το κατά πόσον αυτή παράγει ή όχι δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα. Στην υπό κρίση υπόθεση, πάντως, το Δικαστήριο, στα πλαίσια του αναιρετικού ελέγχου, διαπιστώνει (σκέψεις 33 έως 37) ότι το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε αν η επίδικη σύσταση προοριζόταν να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα και κατέληξε, ορθώς, ότι δεν ίσχυε κάτι τέτοιο. Επαναλαμβάνει, ωστόσο, με απόλυτη σαφήνεια ότι, «μολονότι το άρθρο 263 ΣΛΕΕ αποκλείει τον έλεγχο του Δικαστηρίου επί των πράξεων που έχουν τον χαρακτήρα συστάσεως, το άρθρο 267 ΣΛΕΕ παρέχει στο Δικαστήριο την αρμοδιότητα να αποφαίνεται προδικαστικώς επί του κύρους και της ερμηνείας των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, χωρίς να εξαιρεί κανένα είδος πράξης (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 1989, Grimaldi, C-322/88, EU:C:1989:646, σκέψη 8, και της 13ης Ιουνίου 2017, Florescu κ.λπ., C-258/14, EU:C:2017:448, σκέψη 30)». Δηλαδή ακόμη και αν οι συστάσεις δεν παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, οπότε δεν προσβάλλονται ευθέως,δεν στερούνται παντελώς εννόμων αποτελεσμάτων, εφόσον τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να τις λαμβάνουν υπόψη προς επίλυση των διαφορών που υποβάλλονται στην κρίση τους, ιδίως όταν φωτίζουν την ερμηνεία εθνικών διατάξεων οι οποίες έχουν θεσπιστεί προς διασφάλιση της εφαρμογής αυτών ακριβώς των συστάσεων ή όταν σκοπός τους είναι να συμπληρώσουν διατάξεις του δικαίου της Ένωσης οι οποίες έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα. Ηέλλειψη δεσμευτικών εννόμων αποτελεσμάτων μιας σύστασης αποκλείει μεν την άσκηση ακυρωτικής προσφυγής κατά το άρθρο 263 ΣΛΕΕ, όχι όμως και την υποβολή προδικαστικού ερωτήματος κατά το άρθρο 267 ΣΕΛΕΕ με αντικείμενο το κύρος της σύστασης αυτής, εφόσον αυτήλαμβάνεται υπόψη από τα εθνικά δικαστήρια.

13. Σε τελική ανάλυση, η τυχόν παραβίαση από την Επιτροπή –με τη διατύπωση μη προσβλητών συστάσεων– αρχών όπως αυτές που επικαλείται το Βασίλειο του Βελγίου, δηλαδή της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ Ένωσης και κρατών μελών ή της καλόπιστης συνεργασίας, μπορεί να ελεγχθεί δικαστικά και με την προσφυγή λόγω παράβασης (άρθρο 258 ΣΛΕΕ) που θα μπορούσε να ασκήσει η Επιτροπή κατά του κράτους που δεν συμμορφώνεται με τις υποχρεώσεις που τυχόν απορρέουν από αυτές.Στο πλαίσιο ελέγχου της παραβατικής συμπεριφοράς του κράτους μέλους, το Δικαστήριο θα εξέταζε την πράξη του οργάνου της Ένωσης προς την οποία δεν συμμορφώθηκε το κράτος μέλος. Έτσι με την απόφαση Επιτροπή κατά Σουηδίας (EU:C:2010:203), το Δικαστήριο διαπίστωσε παράβαση του Βασιλείου της Σουηδίας λόγω της παράλειψής του να λάβει υπόψη μια θέση η οποία συμφωνήθηκε στο εσωτερικό συγκεκριμένης ομάδας εργασίας του Συμβουλίου και δεν είχε δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα [10].

14. Όπως επισήμαναν ήδη σχολιαστές της απόφασης, η ήπια και ελαστική διατύπωση που υιοθέτησε το Δικαστήριο δεν επιτρέπει προβλέψεις ως προς τη σημασία της: το μέλλον θα δείξει αν άνοιξε τον δρόμο του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου των συστάσεων και σε ποιο βαθμό θα επηρεάστει το νομικό καθεστώς των πράξεων αυτών [11].Είναι, πάντως, σαφές ότι, σε αντιδιαστολή προς τους γενικούς εισαγγελείς J. Kokott(C-594/15 Pκαι 594/15 PC-599/15 P) και M. Bobek(C-16/16), που έδωσαν έμφαση στην εν τοις πράγμασι παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων των συστάσεων και γενικά των πράξεων του ηπίου δικαίου, παρά την έλλειψη νομικής δεσμευτικότητας, το Δικαστήριο ενέμεινε στη γραμματική ερμηνεία των άρθρων 288 ΣΛΕΕ και κυρίως 263 εδ. 1 ΣΛΕΕ και δεν υιοθέτησε τη διασταλτική ερμηνεία της actefaisantgriefτου Γάλλου ακυρωτικού δικαστή, με τις αποφάσεις Fairvestainternational GMBHκαιNuméricable(AJDA2016. 717, chron. L. DutheilletdeLamothe/G. Odinet). Ναι μεν εξετάζει το περιεχόμενο και όχι τον τυχόν χαρακτηρισμό της πράξης, απαιτεί όμως τη νομική δεσμευτικότητά της για να αναγνωρίσει τη δυνατότητα ευθείας δικαστικής προσβολής της.

[1]Conseil d’Etat, Le droit souple, Documentation française, 2013. Γιατοεθνικό δίκαιο, βλ. M. Knauff,Der Regelungsverbund: Recht und Soft Law im Mehrebenensystem, Mohr Siebeck, 2010· B. Lavergne, Recherche sur la soft law en droit public français. Préface de N. Jacquinot, LGDJ/Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013· W. Zagorski, Le contentieux des actes admi- nistratifs non décisoires. Contribution à une typologie du droit souple, mare & martin, Droit public, 2015· Ε. Πρεβεδούρου, Κανόνεςsoft law στοδιοικητικό δίκαιο. Πρόλογος Αθ. Ράντου, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2017. Ειδικά για το «ρυθ- μιστικό» soft law, βλ. Γ. Δελλή, Κοινή ωφέλεια και αγορά, τό- μος Β ́, Εκδ. Σάκκουλα, 2008, αρ. περ. 573 επ.

[2]ΔΕΚ της 27ης Μαρτίου 1980, Sucrimex και Westzucker κατά Επιτροπής (133/79, EU:C:1980:104, σκέψη 16), διατάξεις της 17ης Μαΐου 1989, Ιταλία κατά Επιτροπής (151/88, EU:C:1989:201, σκέψη 22), της 13ης Ιουνίου 1991, Sunzest κατά Επιτροπής (C‑50/90, EU:C:1991:253, σκέψη 13), και της 27ης Ιανουαρίου 1993, Miethke κατά Κοινοβουλίου (C‑25/92, EU:C:1993:32, σκέψεις 15 και 16), καθώς και απόφαση της 1ης Δεκεμβρίου 2005, Ιταλία κατά Επιτροπής (C‑301/03, EU:C:2005:727, σκέψη 28)· βλ., επίσης, διάταξη του Γενικού Δικαστηρίου της 12ης Φεβρουαρίου 2010, Επιτροπή κατά CdT (T‑456/07, EU:T:2010:39, σκέψεις 59 επ.), καθώς και απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 31ης Μαρτίου 2011, Ιταλία κατά EWSA (T‑117/08, EU:T:2011:131, σκέψη 32). Σε σχέση με τον καταλογισμό μιας πράξεως, βλ. απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 21ης Οκτωβρίου 2010, Agapiou Joséphidès κατά Επιτροπής και EACEA (T‑439/08, EU:T:2010:442, σκέψεις 34 επ.).

[3] ΔΕΕ της 13ης Φεβρουαρίου 2014, Ουγγαρία κατά Επιτροπής (C‑31/13 P, EU:C:2014:70, σκέψη 55): «Τα δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα πράξεως πρέπει να εκτιμώνται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, όπως είναι το περιεχόμενο της πράξεως αυτής […] λαμβάνοντας, ενδεχομένως, υπόψη το πλαίσιο εντός του οποίου αυτή εκδόθηκε […] καθώς και τις εξουσίες του θεσμικού οργάνου που την εξέδωσε».

[4]Για τη σημασία που αποδίδεται στο κριτήριο της αρμοδιότητας του οικείου θεσμικού οργάνου σε συνδυασμό με το αντικείμενο της προσβαλλομένης πράξεως, βλ. π.χ. διάταξη της 27ης Ιανουαρίου 1993, Miethke κατά Κοινοβουλίου (C‑25/92, EU:C:1993:32, σκέψεις 13 επ.), σχετικά με το κατά πόσο λαμβάνεται υπόψη η αρμοδιότητα για λήψη αποφάσεων κατά την εξέταση διαφόρων άλλων κριτηρίων, βλ. π.χ. απόφαση της 1ης Δεκεμβρίου 2005, Ιταλία κατά Επιτροπής (C‑301/03, EU:C:2005:727, σκέψεις 19 επ.).

[5] Διάταξη της 17ης Μαΐου 1989, Ιταλία κατά Επιτροπής (151/88, EU:C:1989:201, σκέψεις 22 και 23), απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 31ης Μαρτίου 2011, Ιταλία κατά EWSA (T‑117/08, EU:T:2011:131, σκέψη 32).

[6] E. Πρεβεδούρου, Προς την καθιέρωση ευθέος δικαστικού ελέγχου των πράξεων του soft law από τα δικαστήρια της Ένωσης; Με αφορμή τις προτάσεις M. Bobek της 12.12.20117 στην υπόθεση C-16/16P, Βέλγιο κατά Επιτροπής, ΘΠΔΔ 12/2017, σ. 1234-1243]

[7] Μ. Nettesheim, in Grabitz/Hilf, Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 288 AEUV, Beck, 2017, αρ. περ. 200 (206, 207). ΈτσικαιM. Ruffert, in Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 288 AEUV, Beck, 2016, αρ. περ. 95-97.

[8] Προς την καθιέρωση ευθέος δικαστικού ελέγχου των πράξεων του soft law από τα δικαστήρια της Ένωσης; Με αφορμή τις προτάσεις M. Bobek της 12.12.20117 στην υπόθεση C-16/16P, Βέλγιο κατά Επιτροπής, ΘΠΔΔ 12/2017, σ. 1234-1243.

[9] Ph. Bonneville/E. Broussy/H. Cassagnabère/Chr. Gänser, Chronique de jurisprudence de la CJUE, AJDA 18/2018, σ. 1027 (1031). Βλ. και σημείο 155 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα M. Bobek.

[10] ΔΕΕ της20ής Απριλίου 2010, Επιτροπή κατά Σουηδίας (C-246/07, EU:C:2010:203).

[11] Ph. Bonneville/E. Broussy/H. Cassagnabère/Chr. Gänser, Chronique de jurisprudence de la CJUE, AJDA 18/2018, σ. 1027 (1031).