H προσβολή ατομικής ρύθμισης περιβεβλημένης το ένδυμα τυπικού νόμου εντάσσεται στην ευρύτερη θεματική των παρεμβάσεων της νομοθετικής εξουσίας στην απονομή της δικαιοσύνης, οι οποίες καλύπτουν ένα ευρύ φάσμα περιπτώσεων και αναφέρονται ιδίως στην αναδρομική, ως επί το πλείστον, θέσπιση κανόνων δικαίου με τη βούληση αυτοί να καταλάβουν δικαιώματα, σχέσεις ή καταστάσεις που εκκρεμούν ενώπιον των δικαστηρίων ή έχουν ήδη κριθεί από αυτά. Η εν λόγω νομοθετική πρακτική θέτει θεμελιώδη ζητήματα συνταγματικής τάξης αναγόμενα ιδίως στη διάκριση των πολιτειακών λειτουργιών και εξουσιών, συχνά δε και το θέμα της συνέχισης ή της κατάργησης της ακυρωτικής δίκης κατά διοικητικής πράξης που καθίσταται, μετά τη δικαστική προσβολή, αντικείμενο νομοθετικής ρύθμισης. Από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας που εμπλουτίσθηκε ουσιωδώς από την επίδραση και της σχετικής νομολογίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ), μπορούν να εντοπισθούν τρεις περιπτώσεις νομοθετικής παρέμβασης. Η πρώτη αφορά την αναδρομική κύρωση με νόμο κανονιστικής πράξης που εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση ή κατά παράβαση αυτής, η δεύτερη την αναδρομική εφαρμογή νόμου σε εκκρεμείς υποθέσεις και η τρίτη τη θέσπιση ατομικής διοικητικής πράξης με νόμο.
Στο πλαίσιο της τελευταίας αυτής περίπτωσης, θα αναλυθούν οι αποφάσεις ΣτΕ 391.2008 του Ε΄Τμήματος που παρέπεμψε την υπόθεση στην Ολομέλεια, η απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 4076.2010, οι βασικές σκέψεις της απόφασης του ΔΕΕ της 18ης Οκτωβρίου 2011, C-128.2009, C-129/09, C-130/09, C-131/09 C-134/09 και C-135/09, Bonus et Roua κ.λπ. και η απόφαση ΣτΕ Ολ 376/2014 [A376-2014] που ακολούθησε την έκδοση της απόφασης του ΔΕΕ.
Για το διάγραμμα της απόφασης ΣτΕ 391/2008 βλ. www.prevedourou.gr, Η παρέμβαση του νομοθέτη στην απονομή της δικαιοσύνης (Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου, 7-12-2015) και για το διάγραμμα της απόφασης ΣτΕ Ολ 376/2014, βλ. www.prevedourou.gr, ΣτΕ Ολ 376/2014: προσβολή ατομικής ρύθμισης περιβεβλημένης το ένδυμα τυπικού νόμου.
Kατωτέρω παρατίθενται και οι βασικές σκέψεις των αποφάσεων της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 3976/2009 και Ολ 3053/2009, που αντιμετώπισαν το ίδιο ζήτημα της ευθείας ακυρωτικής προσβολής διάταξης τυπικού νόμου, οι ΣτΕ Ολ 2153 και 2154/2014 καθώς και η πρόσφατη απόφαση ΣτΕ Ολ 215/2016, που επαναλαμβάνει την ως άνω πάγια πλέον νομολογία.
ΣτΕ Ολ 3976/2009 (πλειοψηφία και δύο μειοψηφίες)
“6. …., κατά τα άρθρα 95 παρ. 1 στοιχ. α του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 (Α 8), η αίτηση ακυρώσεως ασκείται κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου. Το Σύνταγμα, προβλέποντας, με την προαναφερόμενη διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α, τον ακυρωτικό έλεγχο των πράξεων των διοικητικών αρχών μέσω του ενδίκου βοηθήματος της αιτήσεως ακυρώσεως, αποκλείει την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας. Ο αποκλεισμός του ακυρωτικού ελέγχου των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας ισχύει και στην περίπτωση του τυπικού απλώς νόμου, δηλαδή στην περίπτωση κατά την οποία ο νόμος δεν θεσπίζει γενικούς κανόνες δικαίου, αλλ’ εισάγει ατομικές ρυθμίσεις, μη κωλυόμενος σε τούτο από το Σύνταγμα (πρβ ΣτΕ 4362/1997 Ολομ.). Ακόμη δε και όταν η εκ του νόμου ατομική ρύθμιση εννόμου σχέσεως ή καταστάσεως είναι εξαντλητική και δεν καταλείπεται στην εκτελεστική λειτουργία αρμοδιότητα για την έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, ο ακυρωτικός δικαστής, τηρώντας τον κανόνα του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α του Συντάγματος, αδυνατεί να ελέγξει ευθέως την, υπό μορφή τυπικού νόμου, ατομική ρύθμιση. Δύναται, όμως, στην περίπτωση αυτή, εν όψει των οριζομένων στο άρθρο 20 παρ.1 του Συντάγματος, το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα παροχής δικαστικής προστασίας, μορφή της οποίας είναι και ο κατά το άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α του Συντάγματος ακυρωτικός έλεγχος, να δέχεται ως προσβλητή ενώπιον του κάθε πράξη οργάνου της Διοικήσεως η οποία εκδίδεται προς εκτέλεση των οριζομένων στον νόμο, έστω και αν η έκδοσή της δεν προβλέπεται ρητώς σ’ αυτόν. Τούτο δε διότι, άλλως, ο θιγόμενος από την ατομική ρύθμιση του νόμου και μη δυνάμενος να ζητήσει ευθέως την ακύρωσή της θα απεστερείτο του δικαιώματος για δικαστική προστασία, κατά παράβαση του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, η δε, κατά το Σύνταγμα, εξουσία του νομοθέτη να θεσπίζει και ατομικές ρυθμίσεις δεν παρέχεται ανεξαρτήτως των συνεπειών που μπορεί να έχει στην πραγμάτωση συνταγματικών επιταγών και, επομένως, δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την στέρηση του δικαιώματος για παροχή δικαστικής προστασίας. Πάντως, στέρηση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας των θιγομένων από ατομικές ρυθμίσεις νόμου και μη δυναμένων να ζητήσουν ευθέως την ακύρωσή τους δεν υφίσταται, αν ο νόμος, πέραν των ατομικών αυτών ρυθμίσεων, προβλέπει την έκδοση, συναφών προς τις ρυθμίσεις αυτές εκτελεστών διοικητικών πράξεων, των οποίων οι θιγόμενοι δύνανται παραδεκτώς να ζητήσουν την ακύρωση και μέσω της προσβολής των οποίων μπορεί να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως η προς το Σύνταγμα και τους υπερνομοθετικής ισχύος κανόνες δικαίου συμφωνία των ατομικών ρυθμίσεων του νόμου. Οι Σύμβουλοι Ε. Γαλανού, Γ. Παπαμεντζελόπουλος, Ν. Σακελλαρίου, Δ. Πετρούλιας, Δ. Μαρινάκης και Ι. Ζόμπολας, υπεστήριξαν τη γνώμη ότι αίτηση ακυρώσεως, με την οποία ζητείται η ακύρωση διατάξεων τυπικού νόμου, είναι, σύμφωνα με τα άρθρα 20 παρ. 1, 95 παρ. 1 περ. α΄ και 93 παρ. 4 του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του Π.Δ. 18/1989, απορριπτέα ως απαράδεκτη. Τούτο ισχύει σε κάθε περίπτωση, ανεξάρτητα δηλαδή από τη φύση των θεσπιζόμενων με τις προσβαλλόμενες διατάξεις ρυθμίσεων ως γενικών και απρόσωπων κανόνων δικαίου ή ως ατομικών ρυθμίσεων, χωρίς, ως εκ τούτου, να απαιτείται να εξετάζεται προηγουμένως εάν οι προσβαλλόμενες διατάξεις του τυπικού νόμου προβλέπουν για την εφαρμογή τους την έκδοση εκτελεστών πράξεων διοικητικής αρχής, προκειμένου, σε αρνητική περίπτωση, σύμφωνα με τις ανωτέρω διατυπούμενες γνώμες, είτε να θεωρηθεί ως παραδεκτώς συμπροσβαλλόμενη με την αίτηση ακυρώσεως κάθε μη εκτελεστή και μη προβλεπόμενη στο νόμο πράξη διοικητικής αρχής, είτε να θεωρηθεί ότι οι προσβαλλόμενες διατάξεις «εμπεριέχουν ατομικές διοικητικές πράξεις» και, συνεπώς, παραδεκτώς κατ’ αυτών, δηλαδή κατά των νομοθετικών διατάξεων ασκείται αίτηση ακυρώσεως. Ειδικότερα, το Σύνταγμα στα άρθρα 20 παρ. 1, 95 παρ. 1 περ. α΄ και 93 παρ.4 ορίζει τα εξής: « Καθένας έχει δικαίωμα στην παροχή έννομης προστασίας από τα δικαστήρια και μπορεί να αναπτύξει σ’αυτά τις απόψεις του για τα δικαιώματα ή τα συμφέροντά του, όπως νόμος ορίζει» (άρθρο 20 παρ. 1), «Στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως: α) Η μετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή παράβαση νόμου» (άρθρο 95 παρ. 1 περ. α΄), «Τα δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν νόμο που το περιεχόμενό του είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα» (άρθρο 93 παρ. 4). Σύμφωνα δε με το άρθρο 45 παρ.1 του π.δ. 18/1989 «Η αίτηση ακυρώσεως για υπέρβαση εξουσίας ή παράβαση νόμου επιτρέπεται μόνον κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου …». Από τις διατάξεις αυτές προκύπτουν τα εξής: Με το άρθρο 20 παρ. 1 κατοχυρώνεται το δικαίωμα δικαστικής προστασίας, το οποίο όμως ασκείται σύμφωνα με τους κανόνες που καθορίζουν άλλες ειδικές συνταγματικές διατάξεις και ο νόμος, υπέρ του οποίου υπάρχει ρητή επιφύλαξη. Με τη διάταξη δε του άρθρου 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος καθιερώνεται, ως ειδικότερη εκδήλωση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, η αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά των πράξεων των διοικητικών αρχών. Ρητώς στην εν λόγω διάταξη (καθώς και σε εκείνη του άρθρου 45 παρ. 1 του Π.Δ. 18/1989) ορίζεται ότι στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκει η ακύρωση όχι κάθε πράξης, προερχόμενης από διοικητική αρχή, αλλά μόνον των «εκτελεστών» πράξεων των διοικητικών αρχών. Συνεπώς, κατά την ρητή αυτή συνταγματική διάταξη, είναι, σε κάθε περίπτωση, απαράδεκτη, σύμφωνα άλλωστε και με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, αίτηση ακυρώσεως, στρεφόμενη κατά μη εκτελεστής διοικητικής πράξης (όπως είναι λ.χ. ένα διοικητικό έγγραφο πληροφοριακού χαρακτήρα, το οποίο, μη προβλεπόμενο από τον νόμο, περιορίζεται στην γνωστοποίηση νομοθετικής ρύθμισης), δεδομένου ότι στο Συμβούλιο της Επικρατείας δεν αναγνωρίζεται, χωρίς καμία εξαίρεση, η αρμοδιότητα για την ακύρωση μη εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών. Εξ άλλου, τέτοια αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν μπορεί βεβαίως να θεμελιωθεί με την επίκληση του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος. Τούτο δε διότι αφ’ ενός μεν το εν λόγω άρθρο κατοχυρώνει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας στα πλαίσια που καθορίζονται από τις λοιπές συνταγματικές διατάξεις και το νόμο, χωρίς το άρθρο αυτό να καθιερώνει συγκεκριμένο μέσο δικαστικής προστασίας, αφ’ ετέρου δε η ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει ως έρεισμα την διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 περ. α΄, του Συντάγματος, η οποία, πάντως, αποκλείοντας ρητώς την αίτηση ακυρώσεως κατά μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων, ως ειδική, κατισχύει. Πέραν των ανωτέρω, εάν θεωρηθεί ότι με αίτηση ακυρώσεως, με την οποία επιδιώκεται η ακύρωση διατάξεων τυπικού νόμου, παραδεκτώς συμπροσβάλλεται και μη εκτελεστή διοικητική πράξη, προκειμένου, όπως δέχεται η πλειοψηφήσασα γνώμη, να ελεγχθεί η συνταγματικότητα των προσβαλλόμενων διατάξεων τυπικού νόμου, με τις οποίες θεσπίζονται ατομικές ρυθμίσεις, τότε ο έλεγχος της συνταγματικότητας τυπικού νόμου ουσιαστικώς μετατρέπεται, ανεπιτρέπτως κατά το Σύνταγμα, από παρεμπίπτοντα και κατασταλτικό έλεγχο, σε ευθύ και οιονεί προληπτικό. Πράγματι, δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη πράξη, ως μη εκτελεστή, δεν παράγει καθ’ εαυτή έννομες συνέπειες, αφού ούτε εισάγει νέα νομική ρύθμιση, ατομική ή κανονιστική, ούτε, κατά συνέπεια, επιφέρει, σε σχέση με τις προσβαλλόμενες διατάξεις του τυπικού νόμου, μεταβολή στην έννομη τάξη, το Δικαστήριο, στην περίπτωση αυτή, δεν εξετάζει παρεμπιπτόντως την συνταγματικότητα μέσω του ελέγχου της νομιμότητας εκτελεστής, κατά το άρθρο 95 παρ. 1 περ. α του Συντάγματος, πράξης διοικητικής αρχής στα πλαίσια του δικαιοδοτικού του έργου, όπως συνάγεται από το άρθρο 93 παρ. 4 του Συντάγματος, αλλά, κατ’ ουσίαν, προβαίνει σε ευθύ έλεγχο της συνταγματικότητας των διατάξεων του τυπικού νόμου, αντιθέτως, προς το καθιερούμενο από το Σύνταγμα σύστημα του παρεμπίπτοντος και κατασταλτικού ελέγχου της συνταγματικότητας του νόμου. Δεν μπορεί δε το Συμβούλιο της Επικρατείας, επιλαμβανόμενο αιτήσεως ακυρώσεως κατά πράξης, η οποία δεν παράγει έννομες συνέπειες, να μετατραπεί, με την επίκληση του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, σε συνταγματικό δικαστήριο, ελέγχοντας ουσιαστικά, με τον τρόπο αυτό, ευθέως τη συνταγματικότητα των νόμων. Απαιτείται, προς τούτο, να προηγηθεί αναθεώρηση του Συντάγματος, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 110 (πρβλ. ΔΕΚ, απόφαση της 25.7.2002, C-50/2000, Union de Pequepos Agricultores, σκέψεις 44 και 45, Συλλ. 2002 σελ. Ι-6677). Προφανώς δε δεν μπορεί να θεωρηθεί, υπό το ισχύον Σύνταγμα, ότι μια διάταξη τυπικού νόμου, ανεξαρτήτως του περιεχομένου της δηλαδή μια πράξη του νομοθετικού σώματος, αποτελεί πράξη διοικητικής αρχής, υποκείμενη, κατά το άρθρο 95 παρ. 1 περ. α΄, σε αίτηση ακυρώσεως, το δε Συμβούλιο της Επικρατείας ότι έχει την εξουσία να ακυρώνει διατάξεις τυπικού νόμου. Εξ άλλου, δεν μπορεί να τεθεί ζήτημα παραβίασης ή, κατά μείζονα λόγο, στέρησης του, καταχυρούμενου από το Σύνταγμα, δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, λόγω της συνταγματικής απαγόρευσης της ευθείας προσβολής ή της ευθείας, κατ’ ουσίαν, αμφισβήτησης της συνταγματικότητας, με αίτηση ακυρώσεως (υπό την εκδοχή της παραδεκτής προσβολής μη εκτελεστών πράξεων) διατάξεων τυπικού νόμου, ανεξάρτητα από τη φύση των θεσπιζομένων με αυτές κανόνων δικαίου ως ατομικών. Τούτο δε διότι, σύμφωνα με τα προεκτεθέντα, ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων και το δικαίωμα δικαστικής προστασίας ασκούνται κατά τους κανόνες που θέτει το Σύνταγμα και η λοιπή νομοθεσία. Ο δε συνταγματικός νομοθέτης έχει επιλέξει, από τα υπάρχοντα συστήματα ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, τον παρεμπίπτοντα και κατασταλτικό έλεγχο, που διενεργείται στο πλαίσιο παραδεκτώς αγόμενης ενώπιον των δικαστηρίων διαφοράς, η οποία, όσον αφορά στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, γεννάται από την προσβολή με αίτηση ακυρώσεως μόνον των «εκτελεστών» πράξεων των διοικητικών αρχών (άρθρα 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του Π.Δ. 18/1989), όχι δε από την ευθεία προσβολή διατάξεων τυπικού νόμου. Άλλωστε, το Σύνταγμα δεν επιβάλλει η συνταγματικότητα των νόμων να ελέγχεται οπωσδήποτε, σε κάθε περίπτωση, μέσω της αιτήσεως ακυρώσεως. Τοδικαίωμα δικαστικής προστασίας των βλαπτομένων από διάταξη τυπικού νόμου, με την οποία θεσπίζεται ατομική ρύθμιση, περιλαμβάνει τα ένδικα μέσα που, κατά περίπτωση, παρέχονται από το Σύνταγμα και το νόμο, όπως, μεταξύ άλλων, είναι και η ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων ασκούμενη, σύμφωνα με το άρθρο 105 του Εισαγ. Ν. του Α.Κ., αγωγή αποζημίωσης για την αποκατάσταση τυχόν βλάβης από την επίμαχη ατομική νομοθετική ρύθμιση, εάν αυτή αντίκειται στο Σύνταγμα ή σε άλλον υπερνομοθετικής ισχύος κανόνα δικαίου (Σ.τ.Ε. 4362/1997 Ολομ.) Το σύστημα αυτό ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων και ένδικης, γενικότερα, προστασίας, που καθιερώνει το Σύνταγμα, δεν αντιβαίνει βεβαίως στη γενική αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας του κοινοτικού δικαίου. Ρητώς, το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ) έχει κρίνει ότι η αγωγή αποζημίωσης συνιστά μέσο ένδικης προστασίας, το οποίο επιτρέπει στον θιγόμενο να διασφαλίσει την αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων που έλκει από το κοινοτικό δίκαιο, εφ’ όσον η συμφωνία των επίμαχων διατάξεων τυπικού νόμου με το κοινοτικό δίκαιο εξετάζεται στο πλαίσιο της σχετικής δίκης, όπως ισχύει με την αγωγή του άρθρου 105 του Εισαγ. Ν. του Α.Κ. (βλ. ΔΕΚ, απόφαση 13 Μαρτίου 2007, C-432/05, Unibet, σκέψεις 36 έως 65 και ιδίως σκ. 42, 47, 56, 58 και 65 και Σ.τ.Ε. 1038/2006). Κατά δε την γνώμη των Συμβούλων Ν. Ρόζου, Μ. Καραμανώφ, Α. Σακελλαροπούλου και Α. Χριστοφορίδου, στην ως άνω περίπτωση της εξαντλητικής από τον νόμο ατομικής ρυθμίσεως, κατά την διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α του Συντάγματος, ερμηνευόμενη εν όψει και των οριζομένων στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, εφ’όσον με νόμο θεσπίζεται διοικητική κατ’ουσίαν πράξη, η πράξη αυτή, αδιαφόρως αν περιλαμβάνεται σε διάταξη τυπικού νόμου, παραδεκτώς προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως. Ειδικότερα, κατά την γνώμη αυτή, η αίτηση ακυρώσεως χωρεί κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών (άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α του Συντάγματος) και, επομένως, απαραδέκτως, κατ’ αρχήν, προσβάλλεται ευθέως με αίτηση ακυρώσεως διάταξη τυπικού νόμου. Στην ειδική όμως περίπτωση, κατά την οποία η διάταξη νόμου δεν συνιστά «άσκηση νομοθετικής λειτουργίας», κατά το άρθρο 26 του Συντάγματος, δηλαδή θέση απρόσωπου και αφηρημένου κανόνα δικαίου, αλλά αποτελεί εξαντλητική ρύθμιση συγκεκριμένου ζητήματος, ώστε τα έννομα αποτελέσματά της να επέρχονται αμέσως εκ του νόμου, θεσπίζει δηλαδή ατομική διοικητική πράξη, τότε, κατά την έννοια των ως άνω συνταγματικών διατάξεων, ερμηνευομένων σε συνδυασμό με τα άρθρα 4 και 20 παρ. 1 του Συντάγματος, η αίτηση ακυρώσεως χωρεί παραδεκτώς κατά της διοικητικής πράξεως αυτής που εμπεριέχεται στην προσβαλλόμενη νομοθετική διάταξη, εφ’ όσον στον νόμο δεν προβλέπεται ρητώς η έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, συναφών με την, υπό μορφή τυπικού νόμου, ατομική ρύθμιση και δυναμένων να προσβληθούν με αίτηση ακυρώσεως από τον θιγόμενο από την εν λόγω ατομική ρύθμιση.
ΣτΕ 3053/2009
7. …, στην προκειμένη περίπτωση, για την πραγματοποίηση του αυτού έργου της εκτροπής των υδάτων του ποταμού Αχελώου προς την Θεσσαλία, με την κατασκευή των φραγμάτων της Μεσοχώρας και της Συκιάς, καθώς και της σήραγγας εκτροπής, είχε προηγουμένως εκδοθεί η κοινή απόφαση ΑΠ. 131957/19.3.2003 των Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, Οικονομίας και Οικονομικών, Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, Ανάπτυξης, Γεωργίας και Πολιτισμού, με την οποία είχαν εγκριθεί οι περιβαλλοντικοί όροι του έργου. Η κοινή υπουργική απόφαση αυτή ακυρώθηκε, ως μη νόμιμη, με την υπ’ αριθ. 1688/2005 απόφαση του Δικαστηρίου. Με την ακυρωτική απόφαση, η υπόθεση ανεπέμφθη ρητώς στην Διοίκηση (σκέψη 16), προκειμένου να εξετασθεί αν αυτή, εν όψει νεωτέρων πραγματικών και νομικών δεδομένων, εμμένει στην εκτέλεση του έργου. Μετά την ακυρωτική απόφαση, η Διοίκηση, με το υπ’ αριθ. πρωτ. 415/28.6.2006 έγγραφο της ΕΥΔΕ ΟΣΥΕ, διέταξε τον ανάδοχο του εν τω μεταξύ εκτελουμένου έργου να διακόψει όλες τις εκτελούμενες εργασίες. Ακολούθησε ο … Ν. 3481/2006 (Α΄-162/2.8.2006), με τα άρθρα 9 και 13 του οποίου επετράπη η κατασκευή και λειτουργία των ως άνω έργων. Ενόψει δε της διατάξεως της παρ. 4 του άρθρου 13 του ως άνω Ν. 3481/2006, η ΕΥΔΕ ΟΣΥΕ, με το υπ’ αριθ. πρωτ. 567/14.9.2006 έγγραφό της, κάλεσε, όπως προαναφέρθηκε, τον ανάδοχο του έργου «να προβεί… άμεσα, (από τη λήψη του παρόντος), στην έναρξη και συνέχιση των εργασιών …» που είχαν διακοπεί μετά την μνημονευθείσα, 1186/2006, ακυρωτική απόφαση. Μετά την έκδοση του ως άνω νόμου και του προμνημονευθέντος εγγράφου άρχισε εκ νέου, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, η εκτέλεση του όλου έργου, κατά τα ανεκτέλεστα εισέτι τμήματά του. Με τα δεδομένα αυτά, το τελευταίο αυτό έγγραφο, ανεξαρτήτως της ειδικότερης διατυπώσεως του περιεχομένου του, επάγεται μεταβολή στον νομικό κόσμο, αφού επιφέρει τη δυσμενή για τους αιτούντες συνέπεια της, δυνάμει των προβλέψεων του νόμου και των εγκριθέντων με αυτόν περιβαλλοντικών όρων, συνεχίσεως της εκτελέσεως του συνόλου του επιμάχου έργου και, μάλιστα, παρά την μεσολαβήσασα ακυρωτική απόφασηαπόφαση. Αποτελεί, συνεπώς, εκτελεστή διοικητική πράξη και προσβάλλεται παραδεκτώς με τις κρινόμενες αιτήσεις, καθ’ ερμηνεία των δικογράφων της. Άλλωστε, για την επέλευση των εννόμων συνεπειών των εμπεριεχομένων στο συγκεκριμένο νόμο ατομικών ρυθμίσεων ήταν αναγκαία η έκδοση από όργανο της εκτελεστικής λειτουργίας, η οποία είναι η, κατά το Σύνταγμα, αρμόδια για την εκτέλεση των νόμων λειτουργία, διοικητικής πράξεως, ρητής ή σιωπηρής, έγγραφης ή προφορικής, με περιεχόμενο την εντολή εκτελέσεως της πράξεως του νομοθετικού οργάνου, όπως έγινε εν προκειμένω με το ως άνω έγγραφο. Υπό την εκδοχή, εξ άλλου, αυτή, παρέχεται στους αιτούντες η κατοχυρούμενη από το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος και το άρθρο 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α. έννομη προστασία, μάλιστα δε και ενώπιον του δικαστηρίου εκείνου, του οποίου προβάλλουν ότι δεν εξετελέσθη προσηκόντως η προηγουμένη ακυρωτική απόφαση. Συνεπώς, απαραδέκτως οι αιτήσεις στρέφονται ευθέως κατά των συγκεκριμένων διατάξεων του τυπικού νόμου, αλλά ασκούνται παραδεκτώς κατά της ως άνω πράξεως. Κατά την γνώμη όμως των συμβούλων Α. Θεοφιλοπούλου, Αικ. Συγγούνα, Ν. Ρόζου, Χρ. Ράμμου, Αικ. Σακελλαροπούλου, Α.Γ. Βώρου, Ι. Γράβαρη και Αντ. Ντέμσια οι υπό κρίση αιτήσεις ασκούνται παραδεκτώς υπό την ακόλουθη έννοια: Διότι, ναι μεν η αίτηση ακυρώσεως χωρεί κατά «πράξεων των διοικητικών αρχών» (άρθρο 95 παρ. 1 στ. α του Συντάγματος) και, συνεπώς, είναι απαράδεκτη αίτηση, με την οποία προσβάλλεται ευθέως διάταξη τυπικού νόμου, στην ειδική όμως περίπτωση, κατά την οποία η προσβαλλόμενη διάταξη, όπως εν προκειμένω, δεν συνιστά άσκηση «νομοθετικής λειτουργίας», κατά το άρθρο 26 παρ. 1 του Συντάγματος, δηλαδή θέσηαπρόσωπου και αφηρημένου κανόνα δικαίου, δεκτικού, περαιτέρω, εφαρμογής, αλλά αποτελεί εξαντλητική ρύθμιση συγκεκριμένου ζητήματος διοικητικής φύσεως, έτσι ώστε τα έννομα αποτελέσματά της να επέρχονται αμέσως εκ του νόμου και να μην απομένει περιθώριο εκδόσεως εκτελεστής διοικητικής πράξεως εφαρμογής της, τότε, κατά την έννοια των ως άνω συνταγματικών διατάξεων, ερμηνευομένων σε συνδυασμό με τα άρθρα 4 και 20 παρ. 1 του Συντάγματος, με τα οποία, αντιστοίχως, κατοχυρώνεται η αρχή της ισότητας και το δικαίωμα παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, η αίτηση ακυρώσεως χωρεί παραδεκτώς κατά της διοικητικής πράξεως που, υπό τα δεδομένα αυτά, εμπεριέχεται στην προσβαλλόμενη νομοθετική διάταξη. Τούτο δε ισχύει, πολύ περισσότερο, σε περίπτωση κατά την οποία με τυπικό νόμο καταργούνται ουσιαστικώς, κατά παράβαση του άρθρου 95 παρ. 5 του Συντάγματος, αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, με τις οποίες είχαν ακυρωθεί προγενέστερες διοικητικές πράξεις που ρύθμιζαν το αυτό αντικείμενο. Εφ΄ όσον δε η υπόθεση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, καθώς αφορά στην προστασία των υδάτων και, γενικότερα, του φυσικού περιβάλλοντος, το απαράδεκτο των υπό κρίση αιτήσεων θα είχε ως επιπλέον συνέπεια να παραβιασθεί η αρχή της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας, η οποία αποτελεί γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου, απορρέουσα από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών και επιβάλλει στα εθνικά δικαστήρια να διασφαλίζουν την ένδικη προστασία των δικαιωμάτων που οι πολίτες αντλούν από το κοινοτικό δίκαιο. Κατά την γνώμη, τέλος, του Προέδρου και των Συμβούλων Ν. Σκλία, Α. Γκότση, Ν. Μαρκουλάκη, Ι. Ζόμπολα, Σπ. Παραμυθιώτη και Β. Καλατζή, προς την οποία ετάχθη και η Πάρεδρος Α. Σδράκα, από τη διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 στ. α του Συντάγματος, κατά την οποία η αίτηση ακυρώσεως ασκείται κατά «πράξεων των διοικητικών αρχών», προκύπτει ότι το ένδικο αυτό βοήθημα είναι απαράδεκτο, όταν στρέφεται ευθέως κατά τυπικού νόμου. Συνεπώς, οι κρινόμενες αιτήσεις, με τις οποίες ζητείται ευθέως η ακύρωση διατάξεων τυπικού νόμου, ασκούνται απαραδέκτως (ΣτΕ 1250/2003 Ολ., 3612/2002 Ολ., 1046/1952 Ολ. κ.α.).
Είναι προφανής η προσπάθεια του Δικαστηρίου να διαμορφώσει την έννοια της εκτελεστής διοικητικής πράξης κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίσει το παραδεκτό του οικείου βοηθήματος και, συνακολούθως, τη δικαστική προστασία του δικαιώματος στο περιβάλλον. Ειδικότερα, ερμηνεύει διασταλτικά τα συστατικά στοιχεία της εκτελεστής πράξης, αντιμετωπίζοντάς την ως «λειτουργική έννοια» [κατά την εύστοχη παρατήρηση του Κ. Γιαννακόπουλου, Ο διάχυτος και παρεμπίπτων δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα υπό το πρίσμα του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου, ΕφημΔΔ 6/2009, σ. 825 (842)], δηλαδή ως έννοια ανοικτή, δεκτική εμπλουτισμού από κάθε απρόβλεπτη μελλοντική εξέλιξη και αντλούσα την ενότητά της από τη λειτουργία την οποία επιτελεί, εν προκειμένω την εξασφάλιση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης [Για τη σημασία και την εξέλιξη του περιεχομένου της λειτουργικής έννοιας που καθιέρωσε ο Doyen Vedel (στις εξής μελέτες: G. Vedel, De l’arrêt Septfonds à l’arrêt Barinstein (La légalité des actes administratifs devant les tribunaux judiciaires) », in JCP 1948. I. 682· του ιδίου, La juridiction compétente pour prévenir, faire cesser ou réparer la voie de fait administrative, in JCP 1950. I. 851), βλ., αντί πολλών, G. Tusseau, Critique d’une métanotion fonctionnelle: La notion (trop) fonctionnelle de “notion fonctionnelle”, RFDA 4/2009, σ. 641].
ΣτΕ Ολ 2153/2015
“…, με την 3422/27.11.2009 πράξη της Γενικής Διεύθυνσης της Περιφέρειας Αττικής εγκρίθηκε κατά τις διατάξεις του άρθρου 222 του Δασικού Κώδικα (ν.δ. 86/1969, Α΄ 7) μελέτη προστασίας, διαχείρισης και ανάπλασης του Άλσους Νέας Φιλαδελφείας, ορίσθηκε δε ότι το έργο αυτό θα εκτελεσθεί από τον (τότε) Δήμο Νέας Φιλαδελφείας. Με την 1442/10.6.2010 πράξη του Διευθυντή Δασών της Περιφέρειας Αττικής εγκρίθηκε η επικαιροποίηση και τροποποίηση του τιμολογίου και του προϋπολογισμού των οικείων δασοτεχνικών εργασιών. Με το 17063/6.10.2014 έγγραφο του συσταθέντος με το ν. 3852/2010 (Α΄ 87) Δήμου Φιλαδέλφειας – Χαλκηδόνας υποβλήθηκε προς την Αποκεντρωμένη Διοίκηση Αττικής αίτημα να τροποποιηθεί και επικαιροποιηθεί εκ νέου η ως άνω μελέτη, επί της αιτήσεως δε αυτής εκδόθηκε το προσβαλλόμενο 2008/3.11.2014 έγγραφο της Διεύθυνσης Δασών Αθηνών. Με το έγγραφο αυτό ο Διευθυντής Δασών της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αττικής, μεταξύ άλλων, εντέλλεται να καταρτισθούν νέα τοπογραφικά διαγράμματα της περιοχής του Άλσους, στο οποίο αφορά η μελέτη, αφού αφαιρεθούν τα τμήματα που έχουν ενταχθεί στο σχέδιο πόλεως αφενός με ρυμοτομικό διάταγμα του έτους 1960 και, αφετέρου, με το άρθρο 42 του ν. 4277/2014, η παράγραφος 4 του οποίου τροποποιεί το ρυμοτομικό σχέδιο του Δήμου, εντάσσοντας σε αυτό τμήμα του Άλσους, το οποίο, κατόπιν τούτου, αποσυνδέεται από τη δασική νομοθεσία και, κατά συνέπεια, του τμήματος αυτού δεν είναι πλέον αρμόδια να επιληφθεί η δασική υπηρεσία της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αττικής. Με το ίδιο έγγραφο ζητήθηκε από το Δήμο η επανασύνταξη των οικονομοτεχνικών στοιχείων της δασοτεχνικής μελέτης για την έκταση του Άλσους, η οποία απομένει μετά την αφαίρεση του τμήματος που έχει, κατά τα ανωτέρω, ενταχθεί στο σχέδιο πόλεως. Με το περιεχόμενο αυτό, το προσβαλλόμενο έγγραφο έχει, κατά το πληττόμενο μέρος του εκτελεστό χαρακτήρα, δεδομένου ότι με αυτό η Διοίκηση επιβάλλει, κατά την έννοια του εγγράφου, την εξαίρεση του εμπίπτοντος στο σχέδιο πόλεως βάσει του ως άνω άρθρου 42 παρ. 4 του ν. 4277/2014 τμήματος του Άλσους Νέας Φιλαδελφείας από το πεδίο εφαρμογής της προαναφερόμενης δασοτεχνικής μελέτης για το λόγο ότι το τμήμα αυτό απέβαλε το δασικό του χαρακτήρα με βάση την ίδια διάταξη, εντέλλεται δε την εκ μέρους του Δήμου αναδιαμόρφωση των οικονομοτεχνικών στοιχείων της μελέτης κατά τρόπο ώστε να εξαιρείται το επίμαχο τμήμα του Άλσους. Είναι δε αδιάφορο το γεγονός ότι με το ίδιο έγγραφο παρέχονται στο Δήμο και πληροφορίες ως προς άλλα θέματα που τίθενται κατά την εκτέλεση των δασοτεχνικών εργασιών (περιεχόμενο διαχειριστικής μελέτης, διάρκεια ισχύος μελετών, προϋποθέσεις εξαίρεσης αυθαιρέτων κατασκευών από την κατεδάφιση κ.λπ.), αφού το εν λόγω έγγραφο δεν προσβάλλεται και κατά το εν λόγω πληροφοριακού χαρακτήρα σκέλος του. Επομένως, η αίτηση ακυρώσεως ασκείται παραδεκτώς από την άποψη αυτή”.
ΣτΕ Ολ 215/2016 [Αριθμός 215]
“6. … κατά τα άρθρα 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, η αίτηση ακυρώσεως ασκείται κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου. Το Σύνταγμα, προβλέποντας, με την προαναφερόμενη διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄, τον ακυρωτικό έλεγχο των πράξεων των διοικητικών αρχών μέσω του ενδίκου βοηθήματος της αιτήσεως ακυρώσεως, αποκλείει την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας. Ο αποκλεισμός του ακυρωτικού ελέγχου των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας ισχύει και στην περίπτωση του τυπικού απλώς νόμου, δηλαδή στην περίπτωση κατά την οποία ο νόμος δεν θεσπίζει γενικούς κανόνες δικαίου, αλλά εισάγει ατομικές ρυθμίσεις, μη κωλυόμενος σε τούτο από το Σύνταγμα. Ακόμη δε και όταν η εκ του νόμου ατομική ρύθμιση εννόμου σχέσεως ή καταστάσεως είναι εξαντλητική και δεν καταλείπεται στην εκτελεστική λειτουργία αρμοδιότητα για την έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, ο ακυρωτικός δικαστής, τηρώντας τον κανόνα του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος, αδυνατεί να ελέγξει ευθέως την, υπό μορφή τυπικού νόμου, ατομική ρύθμιση. Δύναται, όμως, στην περίπτωση αυτή, ενόψει των οριζομένων στο άρθρο 20 παρ.1 του Συντάγματος, το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα παροχής δικαστικής προστασίας, μορφή της οποίας είναι και ο κατά το άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος ακυρωτικός έλεγχος, να δέχεται ως προσβλητή ενώπιον του κάθε πράξη οργάνου της Διοικήσεως η οποία εκδίδεται προς εκτέλεση των οριζομένων στον νόμο, έστω και αν η έκδοσή της δεν προβλέπεται ρητώς σ’ αυτόν. Τούτο δε διότι, άλλως, ο θιγόμενος από την ατομική ρύθμιση του νόμου και μη δυνάμενος να ζητήσει ευθέως την ακύρωσή της θα στερείτο του δικαιώματος για δικαστική προστασία, κατά παράβαση του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, η δε, κατά το Σύνταγμα, εξουσία του νομοθέτη να θεσπίζει και ατομικές ρυθμίσεις δεν παρέχεται ανεξαρτήτως των συνεπειών που μπορεί να έχει στην πραγμάτωση συνταγματικών επιταγών και, επομένως, δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την στέρηση του δικαιώματος για παροχή δικαστικής προστασίας. Πάντως, στέρηση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας των θιγομένων από ατομικές ρυθμίσεις νόμου και μη δυναμένων να ζητήσουν ευθέως την ακύρωσή τους δεν υφίσταται, αν ο νόμος, πέραν των ατομικών αυτών ρυθμίσεων, προβλέπει την έκδοση, συναφών προς τις ρυθμίσεις αυτές εκτελεστών διοικητικών πράξεων, των οποίων οι θιγόμενοι δύνανται παραδεκτώς να ζητήσουν την ακύρωση και μέσω της προσβολής των οποίων μπορεί να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως η προς το Σύνταγμα και τους υπερνομοθετικής ισχύος κανόνες δικαίου συμφωνία των ατομικών ρυθμίσεων του νόμου (ΣτΕ Ολ 3976/2009).
8. … η προσβαλλόμενη διάταξη τυπικού νόμου, με την οποία καταργούνται από 1.1.2015 οι ως άνω διατάξεις που προέβλεπαν ως πόρο του αιτούντος Ταμείου εισφορά επί των ασφαλίστρων των ασφαλιστηρίων συμβολαίων, αποτελεί ρύθμιση κανονιστικού περιεχομένου και όχι «εξαντλητική ρύθμιση ατομικού χαρακτήρα», όπως προβάλλουν οι αιτούντες. Συνεπώς, απαραδέκτως προσβάλλεται με την κρινόμενη αίτηση ακυρώσεως (ΣτΕ Ολ 1618/2012, Ολ 3867/2011, Ολ 3070/2008)”.
Ειδική βιβλιογραφία: Φ. Αρναούτογλου, Συμβούλιο της Επικρατείας και Ευρωπαϊκά Δικαστήρια, ΝοΒ 2005, σ. 1979 (1981)∙ Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Η παρέμβαση της εκτελεστικής εξουσίας στις ακυρωτικές διαφορές μέσω νομοθετικών ρυθμίσεων: η εξέλιξη της νομολογίας του ΣτΕ, εις Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου/Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Εμβάθυνση Δημοσίου Δικαίου, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ. 171∙ Ι. Mαθιουδάκη, Από την ατομική νομοθετική ρύθμιση στην ατομική νομοθετική πράξη: εξελίξεις και προοπτικές της ατομικής ρύθμισης με τυπικό νόμο στην Ελλάδα, ΤοΣ 2/2010· Ό. Παπαδοπούλου, Νομοθετική κύρωση κανονιστικών πράξεων: το χρονικό της νομολογιακής μεταστροφής, ΤοΣ 1992, σ. 51∙ Α. Παπαλάμπρου, Το ζήτημα των επεμβάσεων της νομοθετικής εξουσίας εις τα έργα της δικαστικής, ΤιμΤομ επί τη 125ετηρίδι του ΑΠ, Αθήνα 1963, σ. 125∙ Α. Τσεβά, Θέσπιση διοικητικής πράξης με νόμο, Τιμ. Τόμος ΣτΕ, 75 χρόνια, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2004, σ. 463∙ Β. Χρήστου, Από την κύρωση στη θέσπιση διοικητικών πράξεων δια τυπικού νόμου, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2010