Η κατά νομοθετική εξουσιοδότηση κανονιστική αρμοδιότητα της Επιτροπής. Διάκριση μεταξύ «τροποποίησης» και «συμπλήρωσης» νομοθετικής πράξης (ΔΕΕ της 17ης Μαρτίου 2016, C-286/14, Kοινοβούλιο κατά Επιτροπής)
1. Με την απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016, C-286/14, Kοινοβούλιο κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο ερμήνευσε διεξοδικά την έννοια και το ακριβές περιεχόμενο των δύο κατηγοριών κανονιστικών αρμοδιοτήτων που ασκεί κατ’ εξουσιοδότηση η Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 290 παρ. 1 ΣΛΕΕ, δηλαδή κατόπιν σχετικής ανάθεσης με νομοθετική πράξη, και συνίστανται στη «συμπλήρωση» ή στην «τροποποίηση» μη ουσιωδών σημείων της οικείας νομοθετικής πράξης. Εκτός από την εν λόγω κατ’ εξουσιοδότηση κανονιστική αρμοδιότητα, η Επιτροπή διαθέτει και εκτελεστική αρμοδιότητα, σύμφωνα με το άρθρο 291 παρ. 2 ΣΛΕΕ, δηλαδή κανονιστική αρμοδιότητα προς έκδοση εκτελεστικών μέτρων αναγκαίων για την εφαρμογή των νομοθετικών πράξεων της Ένωσης. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι πρόκειται για διάκριση αντίστοιχη προς αυτή που αποτυπώνεται στο άρθρο 43 παρ. 1 και 2 του ελληνικού Συντάγματος. Πράγματι, ο πρόεδρος της Δημοκρατίας, ως επικεφαλής της εκτελεστικής εξουσίας εκδίδει τα αναγκαία διατάγματα προς εκτέλεση των νόμων, με τα οποία θεσπίζονται δευτερεύοντες και μόνο κανόνες δικαίου (άρθρο 43 παρ. 1), ασκώντας έτσι αυτόνομη κανονιστική εξουσία, ενώ κατόπιν (ειδικής και ορισμένης) νομοθετικής εξουσιοδότησης εκδίδει κανονιστικά διατάγματα προς ρύθμιση των θεμάτων που ορίζει η εξουσιοδοτική διάταξη με τη θέσπιση πρωτευόντων κανόνων δικαίου (άρθρο 43 παρ. 2). Θα πρέπει, πάντως, να τονισθεί εκ προοιμίου ότι ο έλεγχος από το Δικαστήριο του σεβασμού των ορίων μεταξύ «του ουσιώδους» (μη μεταβιβάσιμη νομοθέτηση) και «του μη ουσιώδους» (ρύθμιση με κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις της Επιτροπής) είναι περιορισμένος και ότι η κρίση του Δικαστηρίου δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να υποκαταστήσει αυτή του νομοθέτη. Κατά την ίδια έννοια, περιορισμένος πρέπει να είναι και ο έλεγχος που διενεργεί το Δικαστήριο ως προς τον σεβασμό των ορίων μεταξύ των ζητημάτων που μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο της κανονιστικής αρμοδιότητας κατά το άρθρο 290 ΣΛΕΕ και αυτών που πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο των εκδιδόμενων από την Επιτροπή εκτελεστικών πράξεων κατά το άρθρο 291 παρ. 2 ΣΛΕΕ (αναλυτικά για το θέμα της οριοθέτησης των αντίστοιχων πεδίων της κανονιστικής δραστηριότητας που προβλέπεται στα άρθρα 290 ΣΛΕΕ και 291 ΣΛΕΕ βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Cruz Villalón στην υπόθεση C-427/12, Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σημεία 65-79· F. Berrod/C. Mestre, L’incidence des considérations organiques sur la distinction entre les actes délégués et les actes d’exécution», RTDE, 2015, σ. 89· D. Reitling, L’identification de la fonction exécutive dans l’Union, in J. Dutheil de la Rochère (επιμ.), L’exécution du Droit de l’Union, entre mécanismes communitaires et Droits nationaux, Bruylant, Βρυξέλλες, 2009, σ. 27.
Διάκριση μεταξύ κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων και εκτελεστικών πράξεων
2.Στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης, ως νομοθετική πράξη χαρακτηρίζεται η πράξη που εκδίδεται βάσει της προβλεπόμενης στη Συνθήκη νομοθετικής διαδικασίας (άρθρα 293 επ. ΣΛΕΕ), αντιστοιχεί δε στον όρο «τυπικός νόμος» της εθνικής έννομης τάξης. Επιβάλλεται να διευκρινιστεί, στο σημείο αυτό, ότι με τον όρο «νόμος» μπορεί, από τη σκοπιά του συνταγματικού δικαίου, να υποδηλώνεται τόσο ο τυπικός όσο και ο ουσιαστικός νόμος. Ανεξαρτήτως του περιεχομένου του, ένας τυπικός νόμος αποτελεί πράξη εκδοθείσα από τον νομοθέτη στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας. Αντιθέτως, με τον όρο ουσιαστικός νόμος νοούνται γενικές και αφηρημένες διατάξεις του θετικού δικαίου (règles de droit positif générales et abstraites, allgemeine und abstrakte Rechtsvorschriften des positiven Rechts), ανεξάρτητα από τη θέση που κατέχει στην ιεραρχία των κανόνων δικαίου η πράξη στην οποία αυτές περιλαμβάνονται. Όπως προαναφέρθηκε, στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης, ως νομοθετική πράξη χαρακτηρίζεται η πράξη που εκδίδεται βάσει της προβλεπόμενης στη Συνθήκη νομοθετικής διαδικασίας. Κατά το άρθρο 290ΣΛΕΕ, μπορεί με νομοθετική πράξη να ανατίθεται στην Επιτροπή, δηλαδή στο εκτελεστικό όργανο της Ένωσης, η εξουσία έκδοσης μη νομοθετικής φύσης πράξεων γενικής ισχύος που συμπληρώνουν ή τροποποιούν ορισμένα μη ουσιώδη στοιχεία της νομοθετικής πράξης. Οι στόχοι, το περιεχόμενο, η έκταση και η διάρκεια της εξουσιοδότησης (δηλαδή οι προϋποθέσεις στις οποίες υπόκειται η εξουσιοδότηση) πρέπει να οριοθετούνται σαφώς από τη νομοθετική πράξη που την παρέχει (άρθρο 290 παρ. 2 ΣΛΕΕ). Βάσει της διάταξης αυτής, είναι δυνατό να προβλέπεται η δυνατότητα του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου να ανακαλέσουν την εξουσιοδότηση ή να ορίσουν ότι η κατ’ εξουσιοδότηση πράξη μπορεί να τεθεί σε ισχύ μόνο εφόσον το Κοινοβούλιο ή Συμβούλιο δεν εκφράσουν αντιρρήσεις.
3. Η κατ’ εξουσιοδότηση άσκηση κανονιστικής αρμοδιότητας από την Επιτροπή, κατά την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, διαφέρει από την εκτελεστική αρμοδιότητα που διαθέτει η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 291 ΣΛΕΕ. Στο πλαίσιο της άσκησης της εκτελεστικής αρμοδιότητας που του ανατίθεται, το οικείο θεσμικό όργανο καλείται να διευκρινίσει το περιεχόμενο νομοθετικής πράξης, προκειμένου να διασφαλισθεί η εφαρμογή της υπό ενιαίες προϋποθέσεις σε όλα τα κράτη μέλη, με την έκδοση εκτελεστικών πράξεων (ΔΕΕ, Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑427/12, EU:C:2014:170, σκέψη 39). Μια νομοθετική πράξη δεν μπορεί ούτε να συμπληρωθεί ούτε να τροποποιηθεί από εκτελεστική πράξη, ούτε και ως προς τα μη ουσιώδη στοιχεία της (Κοινοβούλιο κατά Επιτροπής, C‑65/13, EU:C:2014:2289, σκέψη 45, και Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑88/14, EU:C:2015:499, σκέψη 31).
4. Πριν από τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισσαβώνας, η έκφραση «εκτελεστικές αρμοδιότητες» που περιεχόταν στο άρθρο 202, τρίτο εδάφιο, ΕΚ κάλυπτε την αρμοδιότητα θέσης σε εφαρμογή, στο επίπεδο της Ένωσης, μιας νομοθετικής πράξης της Ένωσης ή ορισμένων διατάξεών της, αφενός, καθώς και, υπό ορισμένες περιστάσεις, την αρμοδιότητα έκδοσης κανονιστικών πράξεων που συμπληρώνουν ή τροποποιούν μη ουσιώδη στοιχεία νομοθετικής πράξης, αφετέρου. Η Ευρωπαϊκή Συνέλευση πρότεινε μια διάκριση μεταξύ των δύο αυτών ειδών αρμοδιότητας, η οποία εμφαίνεται στα άρθρα I-35 και I-36 του σχεδίου Συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος για την Ευρώπη. Η τροποποίηση αυτή περιελήφθη τελικώς στη Συνθήκη της Λισσαβώνας, στα άρθρα 290 ΣΛΕΕ και 291 ΣΛΕΕ. Η διάκριση μεταξύ εξουσιοδότησης και εκτελεστικών αρμοδιοτήτων επελέγη ως λύση για τον λόγο ότι στο δίκαιο της Ένωσης δεν ήταν δυνατή μέχρι τότε η σαφής οριοθέτηση των ζητημάτων τα οποία ρυθμίζονται από τη νομοθετική εξουσία από τα ζητήματα τα οποία ρυθμίζονται από την εκτελεστική εξουσία. Ως εκ τούτου, η σημαντικότερη οριοθέτηση, η οποία προτάθηκε στο πλαίσιο των προπαρασκευαστικών εργασιών της Συνταγματικής Συνθήκης σε σχέση με τις πράξεις της εκτελεστικής εξουσίας, συνίστατο στη διάκριση μεταξύ πράξεων με τις οποίες μια νομοθετική πράξη εξειδικεύεται, ήτοι κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων, και απλών εκτελεστικών πράξεων. Με απόφαση της μείζονος σύνθεσης, το Δικαστήριο έκρινε ότι ο νομοθέτης της Ένωσης διαθέτει εξουσία εκτίμησης όταν αποφασίζει να αναθέσει στην Επιτροπή κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιότητα δυνάμει του άρθρου 290 παρ. 1 ΣΛΕΕ ή εκτελεστική εξουσία δυνάμει του άρθρου 291 παρ. 2 ΣΛΕΕ. Επομένως, ο δικαστικός έλεγχος περιορίζεται στα πρόδηλα σφάλματα εκτίμησης όσον αφορά το αν ο νομοθέτης ευλόγως θεώρησε, αφενός, ότι το νομικό πλαίσιο που καθόρισε όσον αφορά συγκεκριμένο ρυθμιστικό αντικείμενο χρήζει, για την εφαρμογή του, μόνον διευκρινίσεων, χωρίς να πρέπει να τροποποιηθεί ή να συμπληρωθεί ως προς μη ουσιώδη στοιχεία του και, αφετέρου, ότι οι διατάξεις της σχετικής νομοθετικής πράξης σχετικά με το καθεστώς αυτό απαιτούν ενιαίες προϋποθέσεις εκτέλεσης (ΔΕΕ της 18ης Μαρτίου 2014, C-427/12, Eπιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σκέψη 40). Για να καθοριστεί αν η πράξη που πρέπει να εκδοθεί επί τη βάσει σχετικής πρόβλεψης στη νομοθετική πράξη με την οποία συνδέεται εμπίπτει στο άρθρο 290 ΣΛΕΕ ή στο άρθρο 291 ΣΛΕΕ σημασία δεν έχουν ούτε η ύπαρξη ούτε η έκταση της εξουσίας εκτίμησης που παρέχει στην Επιτροπή η οικεία νομοθετική πράξη. Από το γράμμα του άρθρου 290 παρ. 1 ΣΛΕΕ προκύπτει ότι η νομιμότητα της επιλογής του νομοθέτη της Ένωσης να αναθέσει κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιότητα στην Επιτροπή εξαρτάται αποκλειστικά από το αν οι πράξεις που το θεσμικό αυτό όργανο καλείται να εκδώσει βάσει της ανάθεσης αυτής είναι γενικής ισχύος και αν συμπληρώνουν ή τροποποιούν μη ουσιώδη στοιχεία της νομοθετικής πράξης.
Διάκριση μεταξύ συμπληρωματικών και τροποποιητικών πράξεων της Επιτροπής
5. Αντίθετα το Δικαστήριο δεν φαίνεται να έχει εξετάσει ακόμη το ζήτημα της επιβεβλημένης οριοθέτησης εντός της νέας κατηγορίας κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων του άρθρου 290 παρ. 1 ΣΛΕΕ μεταξύ των πράξεων που συμπληρώνουν και των πράξεων που τροποποιούν τη βασική πράξη, πλην της διαπίστωσης ότι μέσω των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων θα μπορούν να ρυθμίζονται τεχνικά ή λεπτομερειακά ζητήματα διά των οποίων εξειδικεύεται μια νομοθετική πράξη ή να τροποποιούνται εν συνεχεία ορισμένα μέρη της. Με την απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016, C-286/14, Kοινοβούλιο κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο ερμήνευσε διεξοδικά την έννοια και το ακριβές περιεχόμενο των δύο κατηγοριών ανατιθέμενων εξουσιών (της τροποποίησης και της συμπλήρωσης).
6. Εφόσον είναι σαφές ότι η νομοθετική πράξη παρέχει στην Επιτροπή εξουσία έκδοσης πράξης γενικής ισχύος που υπάγεται στο ρυθμιστικό πεδίο του άρθρου 290 (και όχι απλώς εκτελεστική αρμοδιότητα προς έκδοση εκτελεστικής πράξης κατά το άρθρο 291 ΣΛΕΕ), ανακύπτει το ερώτημα αν αντικείμενο της εξουσιοδότησης είναι η συμπλήρωση ή η τροποποίηση της νομοθετικής πράξης προς την οποία συναρτάται. Πράγματι, στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016, η διάσταση απόψεων μεταξύ των θεσμικών οργάνων αφορούσε κατ’ ουσίαν το ζήτημα αν η εξουσιοδότηση, στο πλαίσιο της οποίας εξουσιοδοτείται η Επιτροπή ως εκπρόσωπος της εκτελεστικής εξουσίας να τροποποιεί νομοθετικές πράξεις, πρέπει να απορρέει ρητώς από το γράμμα της εκδοθείσας από τον νομοθέτη εξουσιοδοτικής πράξης. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ως νομοθέτες της Ένωσης, επιθυμούσαν προφανώς να υπερισχύσει μια τέτοια περιοριστική ερμηνεία της εξουσιοδότησης.
7.Ειδικότερα, η Επιτροπή εξέδωσε τον κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμό 275/2014 (δηλαδή τον προσβαλλόμενο κανονισμό) επί τη βάσει του άρθρου 21 παρ. 3 του κανονισμού 1316/2013, για τη σύσταση του μηχανισμού «Συνδέοντας την Ευρώπη», δηλαδή του βασικού κανονισμού, που αποτελεί την εξουσιοδοτική διάταξη. Στο σύστημα του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, ο βασικός κανονισμός αποτελεί τη βασική πράξη και ο προσβαλλόμενος κανονισμός την κατ’ εξουσιοδότηση πράξη. Στο πλαίσιο της εξουσιοδοτικής διάταξης παρέχεται στην Επιτροπή η εξουσία να εκδίδει κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις στις οποίες να «διευκρινίζοντα[ι] [οι] χρηματοδοτικές προτεραιότητες». Η ασκηθείσα από το Κοινοβούλιο προσφυγή ακύρωσης στηρίζεται στο γεγονός ότι η Επιτροπή διευκρίνισε τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες δια της προσθήκης ενός νέου μέρους VI στο παράρτημα I του βασικού κανονισμού αντί να εκδώσει χωριστό κανονισμό με το ίδιο περιεχόμενο προς συμπλήρωση του βασικού κανονισμού. Κατά την εκτίμηση του Κοινοβουλίου, τυχόν εξουσία προς τροποποίηση της βασικής πράξης, περιλαμβανομένης επίσης της περίπτωσης προσθήκης ενός νέου μέρους στο παράρτημά της, προϋποθέτει ότι η Επιτροπή έχει σαφώς και ρητώς εξουσιοδοτηθεί προς τούτο με την εξουσιοδοτική διάταξη. Εντούτοις, εάν η Επιτροπή έχει λάβει την εξουσία μόνο να συμπληρώσει τη βασική πράξη, πράγμα το οποίο συμβαίνει σε κάθε περίπτωση όταν δεν παρέχεται ρητώς η εξουσία προς τροποποίηση της βασικής πράξης, η Επιτροπή δεν μπορεί να τροποποιήσει τη βασική πράξη, αλλά, αντιθέτως, για την άσκηση της εξουσιοδότησης, προς συμπλήρωση της βασικής πράξης απαιτείται η έκδοση χωριστής κανονιστικής πράξης. Η διχοστασία μεταξύ Κοινοβουλίου και Επιτροπής οφείλεται στο γεγονός ότι στην εξουσιοδοτική διάταξη του βασικού κανονισμού δεν γίνεται χρήση των χρησιμοποιούμενων στο άρθρο 290 ΣΛΕΕ εκφράσεων «συμπληρώνουν» και «τροποποιούν». Επομένως, εν προκειμένω πρέπει πρωτίστως να εξεταστεί ποια είναι η ορθή ερμηνεία της περιλαμβανόμενης στον βασικό κανονισμό διάταξης με την οποία εξουσιοδοτείται η Επιτροπή να «διευκρινίζ[ει] τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες».
8. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, όπως προκύπτει από το άρθρο 290 ΣΛΕΕ, ιδίως δε από την παράγραφο 2 αυτού, κατά την οποία, οι στόχοι, το περιεχόμενο, η έκταση και η διάρκεια της εξουσιοδότησης πρέπει να οριοθετούνται σαφώς από τη νομοθετική πράξη που παρέχει την εξουσιοδότηση αυτή, η εξουσιοδότηση αποσκοπεί στη θέσπιση κανόνων που εντάσσονται στο κανονιστικό πλαίσιο όπως αυτό ορίζεται από τη βασική νομοθετική πράξη (αποφάσεις Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑427/12, EU:C:2014:170, σκέψη 38, καθώς και Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑88/14, EU:C:2015:499, σκέψη 29). Όπως προαναφέρθηκε, το άρθρο 290 παρ. 1 ΣΛΕΕ προβλέπει δύο κατηγορίες κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιοτήτων, ήτοι την εξουσία προς «συμπλήρωση» και την εξουσία προς «τροποποίηση» νομοθετικής πράξης. Με άλλα λόγια, η ως άνω διάταξη διακρίνει σαφώς μεταξύ των δύο κατηγοριών ανατιθέμενων εξουσιών τις οποίες προβλέπει. Τουναντίον, το συγκεκριμένο άρθρο δεν προβλέπει τη δυνατότητα «διευκρινίσεως» ορισμένων μη ουσιωδών στοιχείων νομοθετικής πράξης, όρος που χρησιμοποιείται στην εξουσιοδότηση την οποία παρέχει το άρθρο 21 παρ. 3 του κανονισμού 1316/2013 στην Επιτροπή.
9. Αν και, όπως προαναφέρθηκε, το Δικαστήριο δεν είχε μέχρι τώρα διατυπώσει με σαφήνεια τις διαφορές μεταξύ των όρων «συμπληρώνουν» και «τροποποιούν» του άρθρου 290ΣΛΕΕ, ο γενικός εισαγγελέας P.Mengozzi στις προτάσεις του για την υπόθεση Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑88/14, EU:C:2015:304, σημείο 43) διαπίστωσε ότι, δεδομένης της συστηματοποίησης που επεδιώχθη από τους συντάκτες της Συνθήκης της Λισσαβώνας κατά την αναθεώρηση του μηχανισμού της νομοθετικής εξουσιοδότησης εντός της Ένωσης, είναι εύλογο να θεωρηθεί ότι η διάκριση μεταξύ πράξεων οι οποίες «τροποποιούν» τη βασική πράξη και πράξεων που την «συμπληρώνουν» ανταποκρίνεται στη βούληση να καθοριστούν δύο κατηγορίες λειτουργικώς διαφορετικών κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων. Κατά την εκτίμηση του γενικού εισαγγελέα, η κατηγορία των πράξεων που τροποποιούν περιλαμβάνει τα μέτρα που έχουν ως σκοπό να επιφέρουν τροποποιήσεις στο ίδιο το κείμενο της νομοθετικής πράξης, ενώ η δεύτερη τα μέτρα που συμπληρώνουν το κανονιστικό περιεχόμενό της άνευ παρεμβάσεων στο κείμενο. Υπό το πρίσμα αυτό, αναλόγως της επιλεγόμενης τεχνικής, η προσθήκη στην ίδια τη βασική πράξη νέων μη ουσιωδών στοιχείων συνιστά, για τους σκοπούς του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, «τροποποίηση» οσάκις τα στοιχεία αυτά εισάγονται στο κείμενο της εν λόγω πράξης (στο κυρίως σώμα της ή σε παράρτημα) και «συμπλήρωση» οσάκις, αντιθέτως, τα στοιχεία αυτά δεν προορίζονται προς ενσωμάτωση στη βασική πράξη, αλλά ρυθμίζονται με χωριστή κανονιστική πράξη. Η ερμηνεία αυτή αντιστοιχεί στην ερμηνεία που εκτίθεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 290 ΣΛΕΕ και στις κατευθυντήριες γραμμές για τις υπηρεσίες της Επιτροπής του 2011. Το Δικαστήριο διαπίστωσε, με την προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, ότι η προσθήκη υποσημείωσης στο παράρτημα μιας βασικής πράξης, ήτοι η προσθήκη της κατ’ εξουσιοδότηση πράξεως απευθείας στο κείμενο της πράξης αυτής αποτελεί τροποποίηση του κανονιστικού περιεχομένου νομοθετικής πράξης κατά την έννοια του άρθρου 290 παρ. 1 ΣΛΕΕ. Στην εν λόγω υπόθεση συναγόταν από την εξουσιοδοτική διάταξη της βασικής πράξης ότι πρόθεση του νομοθέτη ήταν να περιληφθεί απευθείας στο κείμενο του βασικού κανονισμού η εκδοθείσα επί τη βάσει αυτής της διάταξης πράξη. Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η «τροποποίηση» μιας πράξης κατά την έννοια του άρθρου 290 παρ. 1 ΣΛΕΕ περιλαμβάνει εν γένει κάθε τροποποίηση του ίδιου του γράμματος της πράξης ή παραρτήματός της, η οποία μπορεί να συνίσταται σε κατάργηση, προσθήκη ή αντικατάσταση διάταξης. Έτσι, όμως, φαίνεται ότι η έκφραση «συμπληρώνουν» του άρθρου 290 ΣΛΕΕ είναι τεχνικής φύσης. Επομένως, μολονότι π.χ. στην καθομιλουμένη θα μπορούσε κάλλιστα να θεωρηθεί ως συμπλήρωση της βασικής πράξης η προσθήκη μιας νέας υποσημείωσης στη βασική πράξη ή ενός νέου μέρους στο παράρτημά της, εντούτοις κατά το άρθρο 290 ΣΛΕΕ τούτο αποτελεί τροποποίηση της βασικής πράξης. Ένα παραστατικό παράδειγμα αυτής της ορολογικής δυσχέρειας είναι μια δήλωση της Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση κατά την οποία αυτή «τροποποίησε διά συμπληρώσεως τη βασική πράξη». Επομένως, κατά το άρθρο 290 ΣΛΕΕ πρέπει να θεωρείται τροποποίηση του βασικού κανονισμού η προσθήκη ενός εντελώς νέου μέρους στο παράρτημα I του κανονισμού αυτού χωρίς να τροποποιείται στην πραγματικότητα η διατύπωση του βασικού κανονισμού ή του παραρτήματός του.
10. Με την απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016, Κοινοβούλιο και Συμβούλιο κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο προέβη σε σαφή και αυστηρή οριοθέτηση των δύο εννοιών του άρθρου 290 ΣΛΕΕ. Δεδομένου ότι οι έννοιες «συμπληρώνουν» και «τροποποιούν» του άρθρου 290 ΣΛΕΕ υποδηλώνουν δύο κατηγορίες κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων με διαφορετικές λειτουργίες, πρέπει όλες οι εκδιδόμενες κατά το άρθρο 290 ΣΛΕΕ κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις της Επιτροπής να εμπίπτουν σε μια από αυτές τις δύο κατηγορίες. Επομένως, το ζήτημα που τίθεται αφορά πρωτίστως τη νομική φύση της κατ’ εξουσιοδότηση πράξης την οποία ο νομοθέτης μπορεί να προσδιορίσει στο πλαίσιο άσκησης της διακριτικής του εξουσίας. Εναπόκειται στον νομοθέτη να προσδιορίσει το περιεχόμενο της εξουσιοδότησης, σε αυτό δε περιλαμβάνεται η νομική φύση της κατ’ εξουσιοδότηση πράξης ως πράξης συμπληρωματικής ή τροποποιητικής της βασικής πράξης. Εντούτοις, στην υπό κρίση υπόθεση είναι προφανές ότι ο νομοθέτης δεν προσδιόρισε τη νομική φύση της κατ’ εξουσιοδότηση πράξης ή ότι τουλάχιστον δεν προέβη σε μια σαφή επιλογή μεταξύ των όρων συμπλήρωση και τροποποίηση. Τον ρόλο αυτό αναλαμβάνει εν προκειμένω το Δικαστήριο ερμηνεύοντας, αφενός, τους όρους του άρθρου 290 ΣΛΕΕ και, αφετέρου, υπό το πρίσμα της ερμηνείας του πρωτογενούς δικαίου, και την οικεία νομοθετική διάταξη.
11. Κατά το Δικαστήριο, με την παροχή στην Επιτροπή εξουσιοδότησης προς «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξης σκοπείται η παροχή σε αυτήν της ευχέρειας να συγκεκριμενοποιήσει την εν λόγω πράξη. Κατά την άσκηση της συγκεκριμένης εξουσίας, η αποστολή της Επιτροπής περιορίζεται στη λεπτομερέστερη ανάπτυξη, συμφώνως πάντοτε προς το σύνολο των οριζομένων στη θεσπισθείσα από τον νομοθέτη πράξη, των μη ουσιωδών στοιχείων του νομοθετικού κειμένου τα οποία δεν θέσπισε ο νομοθέτης (σκέψη 41). Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η εξουσιοδότηση αυτή προσομοιάζει προς την ειδικότερη εξουσιοδότηση του άρθρου 43 παρ. 2 δεύτερο εδάφιο του ελληνικού Συντάγματος, προς ρύθμιση με κανονιστική απόφαση άλλου διοικητικού οργάνου πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, ειδικότερου θέματος, δηλαδή μερικότερη περίπτωση θέματος που ρυθμίζει ο εξουσιοδοτικός νόμος. Αντιθέτως, με την παροχή στην Επιτροπή εξουσιοδότησης προς «τροποποίηση» νομοθετικής πράξης σκοπείται η παροχή σε αυτήν της ευχέρειας να επιφέρει αλλαγές ή να καταργήσει μη ουσιώδη στοιχεία που θέσπισε με την πράξη αυτή ο νομοθέτης. Κατά την άσκηση της συγκεκριμένης εξουσίας, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να ενεργεί σεβόμενη τα στοιχεία στην «τροποποίηση» των οποίων αποβλέπει ακριβώς η παρασχεθείσα σε αυτήν εξουσιοδότηση (σκέψη 42). Μια κατ’ εξουσιοδότηση πράξη η οποία τροποποιεί τη βασική πράξη υποκαθιστά, βάσει των αρχών της lex posterior και της lex specialis,τις οικείες διατάξεις της βασικής πράξης, μολονότι πρόκειται για πράξη εκδοθείσα από την Επιτροπή.
12. Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται από το ιστορικό θέσπισης του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, από το οποίο μπορούν να συναχθούν χρήσιμα στοιχεία για την ερμηνεία διάταξης της ΣΛΕΕ (βλ. απόφαση Inuit Tapiriit Kanatami κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑583/11P, EU:C:2013:625, σκέψη 50). Το εν λόγω άρθρο αναπαράγει, κατ’ ουσίαν, το γράμμα του άρθρου I‑36 του σχεδίου Συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος για την Ευρώπη (ΕΕ 2004, C 310, σ.1). Όπως προκύπτει από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της διάταξης αυτής (ιδίως από τη σελ. 9 της τελικής έκθεσης της Ομάδας ΙΧ «Απλούστευση» της Ευρωπαϊκής Συνελεύσεως (CONV 424/02), οι κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις ορίζονται σε αυτό ως οι πράξεις «που αναπτύσσουν λεπτομερώς ή τροποποιούν ορισμένα στοιχεία μιας νομοθετικής πράξης». Η ως άνω ερμηνεία ενισχύεται και από τις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για τις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις, οι οποίες, μολονότι δεν δεσμεύουν το Δικαστήριο, μπορούν να αποτελέσουν χρήσιμη πηγή έμπνευσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις Ιταλία κατά Επιτροπής, C‑310/99, EU:C:2002:143, σκέψη 52, και T-Mobile Czech Republic και Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, σκέψη 42). Η Επιτροπή διευκρινίζει, στο σημείο 40 αυτών, ότι, όταν ο νομοθέτης εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να «συμπληρώσει» νομοθετική πράξη, δεν νομοθετεί κατά τρόπο εξαντλητικό, αλλά θεσπίζει απλώς τα ουσιώδη στοιχεία, αναθέτοντας ταυτοχρόνως στην Επιτροπή το καθήκον συγκεκριμενοποίσής τους. Αντιθέτως, συμφώνως προς το σημείο 34 των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών, κατά την άσκηση της εξουσίας «τροποποίησης» νομοθετικής πράξης, η Επιτροπή εισάγει επίσημες τροποποιήσεις στο κείμενο της πράξης αυτό καθαυτό, με την κατάργηση μη ουσιωδών στοιχείων, την παρεμβολή τους σε άλλο σημείο ή την προσθήκη τους. Αντιθέτως, μια κατ’ εξουσιοδότηση πράξη, η οποία «συμπληρώνει» τη βασική πράξη, αποτελεί χωριστή πράξη με την οποία δεν τροποποιείται αυτή καθαυτή η βασική πράξη.
13. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω διαφορών μεταξύ των δύο κατηγοριών κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιοτήτων του άρθρου 290 παρ. 1 ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή έχει την ευχέρεια να προσδιορίσει η ίδια τη φύση της εξουσίας που της έχει ανατεθεί. Προς διασφάλιση της διαφάνειας της νομοθετικής διαδικασίας, η προαναφερθείσα διάταξη επιβάλλει στον νομοθέτη την υποχρέωση να προσδιορίζει τη φύση της εξουσίας που προτίθεται να αναθέσει στην Επιτροπή.
Εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση
14. Όσον αφορά την εξουσιοδότηση που παρέχει στην Επιτροπή το άρθρο 21 παρ. 3 του κανονισμού 1316/2013, το Δικαστήριο έκρινε ότι, αναθέτοντας στην Επιτροπή την εξουσία έκδοσης κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων οι οποίες «διευκρινίζουν» τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες, η συγκεκριμένη διάταξη επιτρέπει στην Επιτροπή να «συμπληρώσει» τον εν λόγω κανονισμό υπό την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ.Ειδικότερα, στα μέρη I, III, IV και V του παραρτήματος I του κανονισμού, ο ίδιος ο νομοθέτης θέσπισε κατάλογο προκαθορισμένων έργων του κεντρικού δικτύου στον τομέα μεταφορών σχεδίων, τους όρους, τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες χρηματοδοτικών μέσων στο πλαίσιο της ΔΣΕ, ενδεικτικά ποσοστά για ειδικούς στόχους μεταφορών καθώς και κατάλογο των γενικών προσανατολισμών που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όταν καθορίζονται κριτήρια ανάθεσης, εξουσιοδοτώντας ταυτόχρονα ρητώς την Επιτροπή, στο άρθρο 21 παρ. 1, 2, 5 και 6 του εν λόγω κανονισμού, να «τροποποιεί» τα εν λόγω στοιχεία. Αντιθέτως, ο νομοθέτης δεν προσδιόρισε στον συγκεκριμένο κανονισμό τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες που πρέπει να αποτυπώνονται στα προγράμματα εργασιών τα οποία προβλέπει το άρθρο 17 του κανονισμού 1316/2013. Αφήνοντας ανοικτό το ζήτημα αυτό στον εν λόγω κανονισμό, ο νομοθέτης ανέθεσε στην Επιτροπή το καθήκον να «διευκρινίσει» τις προτεραιότητες αυτές με κατ’ εξουσιοδότηση πράξη, η οποία έπρεπε, κατά το άρθρο 21 παρ. 3 του εν λόγω κανονισμού, να θεσπισθεί το αργότερο έως τις 22 Δεκεμβρίου 2014. Επομένως, εξουσιοδοτώντας την Επιτροπή να «διευκρινίσει» τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες που πρέπει να αποτυπώνονται στα προγράμματα εργασιών τα οποία προβλέπει το άρθρο 17 του κανονισμού 1316/2013, το άρθρο 21 παρ. 3 του εν λόγω κανονισμού της επιτρέπει, όχι να τροποποιήσει τα ήδη θεσπισθέντα με τον κανονισμό αυτό στοιχεία, αλλά να τον αναπτύξει, ρυθμίζοντας με λεπτομερή τρόπο τα στοιχεία που δεν προέβλεψε ο νομοθέτης (σκέψη 50). Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από την αιτιολογική σκέψη 59 του κανονισμού1316/2013, στην οποία γίνεται σαφής διάκριση μεταξύ της εξουσίας προς «τροποποίηση» και της εξουσίας προς «διευκρίνιση» ορισμένων στοιχείων του κανονισμού αυτού, καθόσον επισημαίνεται ότι η Επιτροπή έχει την εξουσία να εκδίδει πράξεις συμφώνως προς το άρθρο 290 ΣΛΕΕ προς τον σκοπό τροποποίησης του μέρους I του παραρτήματος Ι του εν λόγω κανονισμού και να διευκρινίζει τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες για τις επιλέξιμες κατά το άρθρο 7 παρ. 2 του ίδιου κανονισμού δράσεις οι οποίες πρέπει να αποτυπώνονται στα προγράμματα εργασιών.
Έκδοση χωριστής συμπληρωματικής πράξης από την Επιτροπή
14. Περαιτέρω, το Δικαστήριο έκρινε ότι η άσκηση της εξουσίας την οποία προβλέπει το άρθρο 21 παρ. 3 του κανονισμού 1316/2013 επιτάσσει την έκδοση χωριστής σε σχέση με τον εν λόγω κανονισμό πράξης. Για λόγους σαφήνειας των κανονιστικών πράξεων και διαφάνειας της νομοθετικής διαδικασίας, η Επιτροπή δεν μπορεί, κατά την άσκηση της εξουσίας προς «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξης, να προσθέτει στοιχεία στο κείμενο της πράξης αυτής. Πράγματι, ενδεχόμενες προσθήκες θα προκαλούσαν σύγχυση όσον αφορά τη νομική βάση των επίμαχων στοιχείων, καθόσον το ίδιο το κείμενο της νομοθετικής πράξης θα περιείχε στοιχεία προερχόμενα από την άσκηση κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιότητας εκ μέρους της Επιτροπής στο πλαίσιο της οποίας δεν επιτρέπεται η τροποποίηση ή κατάργηση από αυτήν της νομοθετικής πράξης (σκέψη 53). Στη συνέχεια, το Δικαστήριο υπέμνησε ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 290 ΣΛΕΕ δυνατότητα να ανατεθεί στην Επιτροπή η εξουσία να εκδίδει μη νομοθετικές πράξεις αποβλέπει στο να μπορεί ο νομοθέτης να επικεντρώνεται στα ουσιώδη στοιχεία ενός νομοθετικού κειμένου καθώς και στα μη ουσιώδη στοιχεία ως προς τα οποία θεωρεί ότι είναι σκόπιμο να νομοθετήσει, αναθέτοντας ταυτόχρονα στην Επιτροπή το καθήκον να «συμπληρώσει» ορισμένα μη ουσιώδη στοιχεία της νομοθετικής πράξης ή ακόμη και να «τροποποιήσει» τέτοιου είδους στοιχεία στο πλαίσιο της παρεχόμενης σε αυτήν εξουσιοδότησης. Mε σχολαστικότητα και ακρίβεια το Δικαστήριο διευκρινίζει, στη συνέχεια, ότι στοιχείο που προσέθεσε η Επιτροπή κατά την άσκηση της εξουσίας προς «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξης, το οποίο, ωστόσο, αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της πράξης αυτής, δεν μπορεί ακολούθως να αντικατασταθεί ή να καταργηθεί στο πλαίσιο άσκησης της εξουσίας βάσει της οποίας προστέθηκε, καθόσον αυτού του είδους οι παρεμβάσεις προϋποθέτουν εξουσία προς «τροποποίηση» της νομοθετικής πράξης. Κατά συνέπεια, οσάκις παρίσταται η ανάγκη να αντικατασταθεί ή να καταργηθεί το στοιχείο που προστέθηκε, απαιτείται παρέμβαση του νομοθέτη, είτε με τη θέσπιση νομοθετικής πράξης από τον ίδιο είτε με την παροχή στην Επιτροπή της εξουσίας να «τροποποιήσει» τη νομοθετική πράξη. Ως εκ τούτου, η προσθήκη, στο πλαίσιο άσκησης της εξουσίας προς «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξης, ενός στοιχείου στο ίδιο το κείμενο της πράξης, δεν συνάδει με την ορθή άσκηση της εξουσίας αυτής. Αντιθέτως, όταν η Επιτροπή «συμπληρώνει» νομοθετική πράξη εκδίδοντας χωριστή πράξη, μπορεί, στο μέτρο του δυνατού, να τροποποιήσει τη δεύτερη πράξη, χωρίς να παρίσταται ανάγκη τροποποίησης της νομοθετικής πράξης αυτής καθεαυτήν. Ως εκ τούτου, η άσκηση της εξουσίας προς «συμπλήρωση» νομοθετικής πράξης υπό την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ προϋποθέτει την έκδοση από την Επιτροπής χωριστής πράξης.
15. Εφόσον, όπως προαναφέρθηκε, με τον όρο «διευκρίνιση» το άρθρο 21 παρ. 3 του εν λόγω κανονισμού επιτρέπει στην Επιτροπή να «συμπληρώσει» τον κανονισμό υπό την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, κατά την άσκηση της ως άνω εξουσίας, η Επιτροπή όφειλε να εκδώσει χωριστή σε σχέση με τον εν λόγω κανονισμό πράξη. Προσθέτοντας, με το άρθρο 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού, το μέρος VI στο παράρτημα I του κανονισμού 1316/2013, η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση αυτή, παραγνωρίζοντας τη διαφορά των δύο κατηγοριών κατ’ εξουσιοδότηση αρμοδιοτήτων που προβλέπει το άρθρο 290 παρ. 1 ΣΛΕΕ.Κατά συνέπεια, η Επιτροπή παρέβη το άρθρο21 παρ. 3 του εν λόγω κανονισμού. Η εν λόγω παράβαση των κανόνων περί αρμοδιότητας του άρθρου 290 ΣΛΕΕ συνεπάγεται την ακυρότητα του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Η ευέλικτη και ρεαλιστική προσέγγιση του γενικού εισαγγελέα
16. Πολύ πιο ευέλικτη και ρεαλιστική ήταν η προσέγγιση του γενικού εισαγγελέα Jääskinen, κατά τον οποίο η “τροποποίηση” δεν συνιστά δραστικότερη επέμβαση στο κείμενο της νομοθετικής πράξης από τη “συμπλήρωσή” του, οπότε η εξουσία τροποποίησης δεν χρειάζεται να παρέχεται ρητώς με το εξουσιοδοτικό κείμενο (τον βασικό κανονισμό). Η προβλεπομένη στο άρθρο 290 ΣΛΕΕ τυπική διάκριση μεταξύ τροποποίησης και συμπλήρωσης της βασικής πράξης παρέχει τη δυνατότητα της εκ των υστέρων διάκρισης μεταξύ κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων που συμπληρώνουν τη βασική πράξη και πράξεων που την τροποποιούν, αναλόγως του περιεχομένου το οποίο έχει η εκδιδόμενη από την Επιτροπή πράξη. Εντούτοις, η διάκριση στο άρθρο 290 ΣΛΕΕ δεν προβλέπει κάποια νομικά κριτήρια βάσει των οποίων θα έπρεπε ο νομοθέτης να επιλέξει μεταξύ αυτών των δύο τυπικών εναλλακτικών. Ούτε επίσης μπορεί να καθοριστεί βάσει του άρθρου 290 ΣΛΕΕ αν η Επιτροπή υποχρεούται να συμπληρώσει ή να τροποποιήσει τη βασική πράξη, όταν η διατύπωση της εξουσιοδοτικής διάταξης που περιλαμβάνεται στη βασική πράξη είναι ασαφής σε σχέση με το ζήτημα αυτό, όπως εν προκειμένω που χρησιμοποιήθηκε ο όρος «διευκρινίζει» αντί του «συμπληρώνει» ή «τροποποιεί». Για τον λόγο αυτόν δεν μπορεί ούτε να θεωρείται ότι οι όποιες εκφράσεις χρησιμοποιεί ο νομοθέτης πρέπει να ερμηνεύονται είτε αποκλειστικώς ως «τροποποίηση» είτε αποκλειστικώς ως «συμπλήρωση» . Λόγω της ανομοιογένειας που χαρακτηρίζει από την άποψη αυτήν τη νομοθετική πρακτική, η αντίθετη ερμηνεία (αυτή δηλαδή που τελικώς δέχθηκε το Δικαστήριο) θα προξενούσε μεγάλη αβεβαιότητα σε σχέση με το ποια εξουσία παραχωρείται όντως στην Επιτροπή. Πράγματι, δεν θα μπορούσε κατ’ αρχήν από καμία άλλη έκφραση πέραν των εκφράσεων «συμπληρώνουν» ή «τροποποιούν» να συναχθεί απευθείας εάν πρόκειται για συμπλήρωση ή για τροποποίηση, αλλά το νόημα θα εξηρτάτο από τα συμφραζόμενα. Μια τέτοια ερμηνεία θα αύξανε τον κίνδυνο εμπλοκής του Δικαστηρίου στο μέλλον σε σημαντικό αριθμό απλών από νομικής απόψεως υποθέσεων με αντικείμενο την ερμηνεία μιας ασαφούς εξουσιοδοτικής διάταξης. Δεν νοείται να μπορεί ο νομοθέτης, οποτεδήποτε το επιθυμεί, να προσβάλει μια κατ’ εξουσιοδότηση πράξη, με την αιτιολογία ότι η βασική πράξη συμπληρώθηκε ή τροποποιήθηκε πλημμελώς, όταν η προβαλλόμενη πλημμέλεια στηρίζεται στην ερμηνεία μιας ευθύς εξαρχής ασαφούς έκφρασης που χρησιμοποίησε ο ίδιος ο νομοθέτης. Κατά τον γενικό εισαγγελέα, είναι απίθανο να υπάρχουν στην πράξη πολλές περιπτώσεις στις οποίες να είναι δυνατό, με τη βοήθεια των παραδοσιακών ερμηνευτικών μεθόδων του δικαίου της Ένωσης, να υποστηριχθεί με ασφάλεια ότι ένα συγκεκριμένο ρήμα το οποίο χρησιμοποιείται από τον νομοθέτη σε εξουσιοδοτική διάταξη —όπως «καθορίζω», «διευκρινίζω», «προσδιορίζω», «ορίζω»— υποδηλώνει σαφώς «συμπλήρωση» ή «τροποποίηση», όχι όμως και τα δύο. Με τον τρόπο αυτόν θα υποχρεωνόταν η Επιτροπή με τεχνητό τρόπο να αναζητά την από νομικής απόψεως «ορθή» απάντηση σε ένα ερώτημα το οποίο αφορά κατά βάση την κατάλληλη νομοθετική τεχνική.
17. Βάσει της ως άνω πρακτικής και πραγματιστικής θεώρησης, ο γενικός εισαγγελέας κατάληξε ότι το άρθρο 290 ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι ο νομοθέτης μπορεί, μέσω της επιλογής κάποιας άλλης έκφρασης πέραν αυτών που χρησιμοποιούνται στην εν λόγω διάταξη, να αφήσει στη διακριτική εξουσία της Επιτροπής τη συμπλήρωση ή την τροποποίηση της βασικής πράξης, εφόσον κατά τα λοιπά καθορίζονται οι σκοποί, το περιεχόμενο, το πεδίο ισχύος και η διάρκεια της εξουσιοδότησης κατά το άρθρο 290 ΣΛΕΕ και εφόσον η εξουσιοδότηση δεν αφορά ουσιαστικά στοιχεία της βασικής πράξης. Στην εν προκειμένω επίμαχη βασική πράξη δεν καθίσταται σαφές εάν με την έκφραση «διευκρινίζοντας» του άρθρου 21 παρ. 3 του εξουσιοδοτικού κανονισμού νοείται η συμπλήρωση ή η τροποποίηση. Εντούτοις, η διαφορά μεταξύ αυτών των δύο μέτρων είναι μόνον τυπική και χωρίς σημασία από απόψεως συνταγματικού δικαίου, οπότε η Επιτροπή, κατά την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, δεν υπερέβη τις εξουσίες της σε σχέση με την έκταση της εξουσιοδότησης. Αφού ο νομοθέτης εξουσιοδότησε την Επιτροπή με το άρθρο 21 παρ. 3 του βασικού κανονισμού να «διευκριν[ίσει] τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες», χωρίς να καταστήσει σαφές εάν αυτή η διευκρίνιση πρέπει να γίνει με συμπλήρωση ή με τροποποίηση της βασικής πράξης κατά την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, νομίμως η Επιτροπή μπορούσε να διευκρινίσει τις χρηματοδοτικές προτεραιότητες διά της προσθήκης ενός νέου μέρους στο παράρτημα I του βασικού κανονισμού.
Περιορισμός των διαχρονικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης
18. Ενδιαφέρον παρουσιάζει και η συλλογιστική του Δικαστηρίου για τον προσδιορισμό του χρόνου έναρξης του ακυρωτικού αποτελέσματος της απόφασης, με αξιοποίηση των δυνατοτήτων του άρθρου 264 ΣΛΕΕ. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, για λόγους που άπτονται της ασφάλειας δικαίου, τα αποτελέσματα τέτοιου είδους πράξης πρέπει να διατηρηθούν σε περίπτωση που η ακύρωση θα συνεπαγόταν κατά τρόπο άμεσο σοβαρές αρνητικές συνέπειες για τα πρόσωπα που αφορά η πράξη, η δε νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης δεν αμφισβητείται λόγω του σκοπού της ή του αντικειμένου της αλλά λόγω της αναρμοδιότητας του εκδόντος οργάνου ή παράβασης ουσιώδους τύπου (απόφαση Κοινοβούλιο και Επιτροπή κατά Συμβουλίου, C-103/12 και C-165/12, EU:C:2014:2400, σκέψη 90). Εν προκειμένω, ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός της Επιτροπής, για την τροποποίηση του παραρτήματος Ι του κανονισμού 1316/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη σύσταση της διευκολύνσεως «Συνδέοντας την Ευρώπη») μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση για τα προγράμματα εργασιών που προβλέπει το άρθρο 17 του εξουσιοδοτικού κανονισμού 1316/2013, τα οποία, με τη σειρά τους, μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως βάση για την επιλογή των σχεδίων κοινού ενδιαφέροντος που θα χρηματοδοτηθούν στο πλαίσιο της ΔΣΕ (δηλαδή του μηχανισμού «Συνδέοντας την Ευρώπη»). Η απλή ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού θα έθετε εν αμφιβόλω τόσο τα ετήσια και τα πολυετή προγράμματα εργασιών που βασίζονται στον εν λόγω κανονισμό όσο και τις προσκλήσεις υποβολής προτάσεων για την επιλογή σχεδίων κοινού ενδιαφέροντος που βασίζονται στα προγράμματα αυτά, τα οποία, με τη σειρά τους, θα καθίσταντο αυτομάτως άκυρα, δηλαδή θα διακύβευε την εκτέλεση της ΔΣΕ και θα ζημίωνε σοβαρά το σύνολο των εμπλεκόμενων φορέων. Υπό τις συνθήκες αυτές, συντρέχουν σοβαροί λόγοι ασφάλειας δικαίου προκειμένου να δεχθεί το Δικαστήριο το αίτημα περί διατήρησης σε ισχύ των αποτελεσμάτων του προσβαλλόμενου κανονισμού. Κατά συνέπεια, πρέπει να διατηρηθούν τα αποτελέσματα του προσβαλλόμενου κανονισμού έως τη θέση σε ισχύ, εντός εύλογης προθεσμίας, η οποία δεν πρέπει να υπερβαίνει τους έξι μήνες από την ημερομηνία έκδοσης της απόφασης του Δικαστηρίου, νέας πράξης που θα εκδοθεί προς αντικατάστασή του.