Νομολογιακές εξελίξεις στην υποχρέωση της Διοίκησης να ανακαλεί πράξεις όμοιες προς ακυρωθείσα (ΣτΕ 19/2015, κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 933/2012)

Νομολογιακές εξελίξεις στην υποχρέωση της Διοίκησης να ανακαλεί πράξεις όμοιες προς ακυρωθείσα (ΣτΕ 19/2015, κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 933/2012)

1.Η απόφαση ΣτΕ 19/2015 7μ [ΣτΕ 19.2015] του Α΄Τμήματος, που εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 933/2012 5μ, συμπληρώνει την νομολογιακή κατασκευή για την ανάκληση πράξεων ομοίων προς ακυρωθείσα. Eιδικότερα αντιμετωπίζει το θέμα της σχέσης μεταξύ του άρθρου 197 ΚΔΔ [«1. Δεδικασμένο δημιουργείται από τις τελεσίδικες … αποφάσεις, …, ως προς το, ουσιαστικό ή δικονομικό, διοικητικής φύσης ζήτημα που με αυτές κρίθηκε, εφόσον τούτο τελεί σε άμεση και αναγκαία συνάρτηση προς το συμπέρασμα που με τις ίδιες έγινε δεκτό».] και της νέας, νομολογιακώς διαμορφωθείσας με τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2176/2004 και Ολ 1175/2008, υποχρέωσης της διοίκησης να επανεξετάσει πράξη όμοια προς δικαστικώς ακυρωθείσα, εφόσον συντρέχουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις. Θα πρέπει να τονισθεί ότι το ζήτημα αυτό είχε απασχολήσει το Συμβούλιο της Επικρατείας στο πλαίσιο των διαφορών από την εφαρμογή της νομοθεσίας περί κοινωνικής ασφάλισης. Συναφώς, είχε γίνει δεκτό ότι η νομολογιακώς διαμορφωθείσα αρχή περί υποχρέωσης επανεξέτασης και ανάκλησης πράξεων οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης σε περίπτωση μεταβολής της νομοθεσίας, της νομολογίας ή νέων κρίσιμων στοιχείων αίρεται εάν η σχετική πράξη έχει κριθεί νόμιμη με δικαστική απόφαση η οποία παράγει δεδικασμένο (ΣτΕ 1353/2011, 2807/1998, 291/1995 7μ, 1143/1995 7μ). Εν τούτοις, οσάκις το κριθέν με δύναμη δεδικασμένου ζήτημα αφορούσε στην ασφαλιστική σχέση, όπως αυτή διεμορφούτο βάσει συγκεκριμένου νομοθετικού καθεστώτος, το Ι.Κ.Α., σε περίπτωση μεταβολής του διέποντος την ασφαλιστική σχέση νομοθετικού καθεστώτος, έχει υποχρέωση να επανεξετάσει ασφαλιστική υπόθεση, επί τη υποβολή σχετικού αιτήματος, παρά το ότι το τιθέμενο ζήτημα είχε κριθή με δύναμη δεδικασμένου βάσει διατάξεων προϊσχύσαντος νομοθετικού καθεστώτος. Κατά συνέπεια, η απορρίπτουσα την αίτηση επανεξέτασης πράξη των οργάνων του Ι.Κ.Α. είναι εκτελεστή και δύναται να προσβληθεί με προσφυγή ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων (ΣτΕ 462/2015, 2549/2013, 1943/2009 7μ, 3316/2008, 1007/2008 7μ, 1043/2007).

2. Με την απόφαση ΣτΕ 19/2015, η οποία αφορά διαφορά που προκύπτει από την εφαρμογή της νομοθεσίας περί κοινωνικής προστασίας, εν προκειμένω από τις διατάξεις του άρθρου 63 του Ν. 1892/1990 που θεσπίζουν παροχές, όπως η ισόβια σύνταξη πολύτεκνης μητέρας, το Δικαστήριο υιοθέτησε διασταλτική ερμηνεία της υποχρέωσης επανεξέτασης που αναγνωρίσθηκε με τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2176/2004 και Ολ 1175/2008. Έκρινε ότι η υποχρέωση επανεξέτασης ατομικής πράξης που στηρίζεται σε κανονιστική πράξη η οποία ακυρώθηκε λόγω αντισυνταγματικότητας δεν αίρεται, παρόλο που η νομιμότητα της εν λόγω ατομικής πράξης έχει κριθεί από το αρμόδιο δικαστήριο με δύναμη δεδικασμένου.

Ι. Υποχρέωση επανεξέτασης των σχετικών με την κοινωνική ασφάλιση πράξεων

3.Πριν από τη νομολογία ΣτΕ Ολ 2176/2004, είχε διαμορφωθεί, επίσης νομολογιακά, η υποχρέωση επανεξέτασης υποθέσεων κοινωνικής ασφάλισης, ως «ηθικής φύσης γενική αρχή του δικαίου των κοινωνικών ασφαλίσεων» διαδικαστικού χαρακτήρα. Ειδικότερα, κατά πάγια νομολογία, εάν οριστική πράξη των οργάνων του Ι.Κ.Α. είναι παράνομη, το ‘Ιδρυμα έχει μεν την ευχέρεια, όχι όμως και την υποχρέωση να προβεί σε ανάκληση ή τροποποίηση της πράξης αυτής και, συνεπώς, αίτηση με σκοπό την επανεξέταση οριστικής πράξης δεν δημιουργεί για τα όργανα του Ι.Κ.Α. υποχρέωση προς ανάκληση ή τροποποίησή της με μόνη την επίκληση πλημμελειών της πράξης αυτής. Κατ’ εξαίρεση, δημιουργείται τέτοια υποχρέωση μόνον α) αν επήλθε μεταβολή της νομοθεσίας που διέπει τη συγκεκριμένη ασφαλιστική υπόθεση ή β) μεταβλήθηκε η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας επί του κρίσιμου ζητήματος ή γ) αν προέκυψαν νέα κρίσιμα στοιχεία, τα οποία δικαιολογούν την επανεξέταση της υπόθεσης. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, ως νέα κρίσιμα στοιχεία θεωρούνται τόσο τα οψιγενή, όσο και τα προϋφιστάμενα μεν της έκδοσης της πράξης, της οποίας ζητείται η ανάκληση ή η τροποποίηση, άγνωστα, όμως, στα όργανα του ΙΚΑ και σε εκείνον, ο οποίος ζητεί την επανεξέταση της υπόθεσης ή εκείνα των οποίων, ενόψει των εκάστοτε συνθηκών, ήταν αδύνατη η έγκαιρη υποβολή. Με άλλα λόγια, επιβάλλεται από τις αρχές της χρηστής διοίκησης, εφόσον δεν υπάρχει αντίθετη νομοθετική διάταξη, η επανεξέταση συγκεκριμένης υπόθεσης που έχει ήδη κριθεί και η ανάκληση της σχετικής πράξης (έστω και αν είναι νόμιμη σύμφωνα με το καθεστώς που ίσχυε κατά την έκδοσή της), με την έκδοση νέας πράξης σύμφωνης με το νεότερο νομοθετικό καθεστώς ή τη νομολογία ή τα νέα κρίσιμα στοιχεία που έχουν διαμορφωθεί [ΣτΕ 3692/1982, 4768/1987, 1925/1988, 1025/1992, ΣτΕ 360, 2321/1993, 1584, 2027, 3337/1994, 3326/1995, 826/1996, 231, 241/2000]. Πρόκειται για την υποχρέωση επανάληψης της διοικητικής διαδικασίας και της αναδρομικής ανάκλησης της διοικητικής πράξης μετά από αλλαγή της νομοθεσίας, της νομολογίας ή των πραγματικών δεδομένων έναντι του χρόνου έκδοσης της αρχικής πράξης [ΣτΕ 1025/1992, ΣτΕ 1584/1994, 826/1996, 236, 241/2000, 1882/2002, ΣτΕ 2156/2004, ΣτΕ 3039/2007]. Ήδη όμως από το 1999, το πεδίο εφαρμογής της γενικής αυτής αρχής συρρικνώθηκε σημαντικά. Πράγματι, με την απόφαση ΣτΕ 1610/1999 (7μ.), η οποία στη συνέχεια παγιώθηκε, έγινε δεκτό ότι οι αποφάσεις των οργάνων των ασφαλιστικών οργανισμών που υπάγονται στον Ν. 861/1979 [περί απλουστεύσεως της διαδικασίας αναγνωρίσεως χρόνου προϋπηρεσίας και απονομής των πάσης φύσεως παροχών εις τους ησφαλισμένους των Ασφαλιστικών Οργανισμών αρμοδιότητος του Υπουργείου Κοινωνικών Υπηρεσιών (ΦΕΚ Α΄ 2)], είναι δυνατόν να αναθεωρούνται, αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν αίτησης οποιουδήποτε έχει έννομο συμφέρον, μόνο για τους συγκεκριμένους λόγους που αναφέρονται στο άρθρο 1 παρ. 5 του νόμου αυτού [ΣτΕ 1610/1999 (βλ. και την αντίθετη παραπεμπτική ΣτΕ 2616/1998), 668/2000, 32, 354/2004, 365/2005, 3415/2006, 2352/2007, 1970/2008]. Ειδικότερα, η διάταξη αυτή, όπως ερμηνεύθηκε από τη νομολογία, καθιερώνει υποχρέωση επανεξέτασης και δυνατότητα αναθεώρησης της σχετικής πράξης, εφόσον συντρέχει κάποιος από τους προβλεπόμενους σ’ αυτήν λόγους [«5. Αι κατά τας παραγράφους 1 και 4 του παρόντος αποφάσεις δύνανται να αναθεωρούνται υπό του εκδώσαντος ταύτας οικόθεν ή κατόπιν αιτήσεως παντός έχοντος έννομον συμφέρον : α) Οποτεδήποτε εάν η εκδοθείσα απόφασις στηρίζεται επί ψευδών καταθέσεων μαρτύρων ή επί ψευδούς εκθέσεως ή καταθέσεως πραγματογνώμονος ή επί πλαστών ή νοθευμένων εγγράφων, εφόσον τα περιστατικά ταύτα προκύπτουν εξ αμετακλήτου δικαστικής αποφάσεως. β) Εντός ευλόγου χρόνου, εάν προσαχθούν νέα κρίσιμα έγγραφα ή ενεφιλοχώρησε πλάνη περί τα πράγματα ή διεπιστώθησαν λογιστικά λάθη». Οι πράξεις των οργάνων των εν λόγω ασφαλιστικών οργανισμών, με τις οποίες απορρίπτονται αιτήσεις αναθεωρήσεως οι οποίες είχαν υποβληθεί χωρίς να συντρέχει κάποιος από τους ως άνω λόγους υπό τους οποίους καθίσταται υποχρεωτική η επανεξέταση είναι βεβαιωτικές της προηγηθείσας οριστικής αποφάσεως και δεν έχουν εκτελεστό χαρακτήρα»]. Κατά συνέπεια, αποκλείεται η ανάκληση των ως άνω πράξεων με βάση την προαναφερθείσα γενική αρχή, η οποία τυγχάνει εφαρμογής μόνον ελλείψει ειδικής διάταξης, δηλαδή στις πράξεις των οργάνων των ασφαλιστικών οργανισμών οι οποίοι δεν έχουν τυχόν υπαχθεί στον Ν. 861/1979.

4. Περαιτέρω, είχε κριθεί ότι από τη διάταξη του άρθρου 197 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας και την απορρέουσα από αυτή δέσμευση των διοικητικών αρχών ως προς το κριθέν από το διοικητικό δικαστήριο ζήτημα, ερμηνευόμενη σε συνδυασμό προς την προεκτεθείσα αρχή, συνάγεται ότι η ανωτέρω υποχρέωση των οργάνων του ΙΚΑ αίρεται αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις της τελευταίας αυτής διάταξης του άρθρου 197 ΚΔΔ (ΣτΕ 1943/2009 7μ, 1007/2008 7μ, 1043/2007 7μ, 2807/1998, 291/1995 7μ, 1143/1995 7μ, για το άρθρο 50 παρ. 5 του ΝΔ, “Περί του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά την οποία «[α]ι αποφάσεις της Ολομελείας, ακυρωτικαί τε και απορριπτικαί, ως και των Τμημάτων, αποτελούν μεταξύ των διαδίκων δεδικασμένον, ισχύον, και εν πάση ενώπιον δικαστικής ή άλλης αρχής υποθέσει ή διαφορά, καθ’ ην προέχει το υπό του Συμβουλίου κριθέν διοικητικής φύσεως ζήτημα). Δεν χωρεί, συνεπώς, επάνοδος της Διοίκησης σε κριθείσα ασφαλιστική υπόθεση ακόμη και στην περίπτωση που γίνεται επίκληση και προσκομιδή από τον ασφαλισμένο οψιγενών πραγματικών στοιχείων, εφόσον το κρίσιμο ζήτημα έχει κριθεί με τελεσίδικη δικαστική απόφαση.

5. Εξαίρεση από την ως άνω άρση της υποχρέωσης επανεξέτασης και επάνοδο στην γενική αρχή της υποχρέωσης δέχθηκε η νομολογία εφόσον συντρέχουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις. Ειδικότερα, οσάκις το κριθέν με δύναμη δεδικασμένου ζήτημα αφορούσε στην ασφαλιστική σχέση, όπως αυτή διεμορφούτο βάσει συγκεκριμένου νομοθετικού καθεστώτος, το Ι.Κ.Α., σε περίπτωση μεταβολής του διέποντος την ασφαλιστική σχέση νομοθετικού καθεστώτος, έχει υποχρέωση να επανεξετάσει ασφαλιστική υπόθεση, επί τη υποβολή σχετικού αιτήματος, παρά το ότι το τιθέμενο ζήτημα είχε κριθή με δύναμη δεδικασμένου βάσει διατάξεων προϊσχύσαντος νομοθετικού καθεστώτος. Κατά συνέπεια, η απορρίπτουσα την αίτηση επανεξέτασης πράξη των οργάνων του Ι.Κ.Α. είναι εκτελεστή και δύναται να προσβληθεί με προσφυγή ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων (ΣτΕ 2549/2013, 1943/2009 7μ, 3316/2008, 1007/2008 7μ, 1043/2007). Περαιτέρω, επάνοδος της Διοίκησης παρά την ύπαρξη δικαστικής κρίσης επί ασφαλιστικού αιτήματος ασφαλισμένου χωρεί στην ειδική περίπτωση κατά την οποία το ασφαλιστικό αίτημα του ενδιαφερομένου είχε απορριφθεί λόγω παντελούς έλλειψης αποδεικτικών στοιχείων, το ζήτημα δε αυτό είχε κριθεί με δύναμη δεδικασμένου, στη συνέχεια όμως προέκυψαν τα στοιχεία που απεδείκνυαν το σχετικό ασφαλιστικό του δικαίωμα, τα οποία όμως δεν είχε στη διάθεση του ο ασφαλισμένος κατά την υποβολή του αρχικού του αιτήματος εκ λόγων μη οφειλομένων σε δική του υπαιτιότητα αλλά σε υπαιτιότητα της Διοίκησης (ΣτΕ 2549/2013). Η θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας ως προς το ζήτημα της σχέσης της υποχρέωσης επανεξέτασης και του άρθρου 197 ΚΔΔ στις διαφορές από τη νομοθεσία της κοινωνικής ασφάλισης διατυπώνεται οριστικά στη ΣτΕ 462/2015 7μ (που εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 2549/2013): Aνακύπτει υποχρέωση του Ι.Κ.Α. προς επανεξέταση οριστικώς κριθείσας υπόθεσης, εφόσον προκύψουν νεώτερα στοιχεία, τα οποία επιβάλλουν την ανάκληση ή την τροποποίηση της πράξης αυτής, δηλαδή είναι οψιγενή ή προϋφιστάμενα μεν της έκδοσης της πράξης της οποίας ζητείται η ανάκληση ή τροποποίηση, άγνωστα όμως στα όργανα του Ι.Κ.Α. και σ’ εκείνον ο οποίος ζητεί την επανεξέταση της υπόθεσης, ή εν όψει των εκάστοτε συνθηκών ήταν αδύνατη η έγκαιρη υποβολή τους, στην περίπτωση που έχει εκδοθεί δικαστική απόφαση, με την οποία κρίθηκε ότι άλλη πράξη απορρίπτουσα αίτημα επανεξέτασης της ασφαλιστικής υπόθεσης δεν είχε εκτελεστό χαρακτήρα για τον λόγο ότι δεν είχαν προσκομισθεί νεώτερα στοιχεία. Τούτο διότι το απορρέον από την απόφαση αυτή δεδικασμένο περιορίζεται στο ως άνω κριθέν ζήτημα. Κατά συνέπεια, στην περίπτωση αυτή, εφόσον προσκομισθούν τα στοιχεία αυτά, η απορρίπτουσα την αίτηση επανεξέτασης πράξη των οργάνων του Ι.Κ.Α. είναι εκτελεστή και δύναται να προσβληθεί με προσφυγή ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων.

6. Μετά τη νομολογιακή καθιέρωση της γενικής υποχρέωσης επανεξέτασης ομοίων πράξεων προς δικαστικώς ακυρωθείσα υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, η απόφαση ΣτΕ 19/2015 φαίνεται ότι υιοθετεί διαφορετική προσέγγιση, στο πλαίσιο των διαφορών από την εφαρμογή της νομοθεσίας περί κοινωνικής προστασίας, για τη σχέση μεταξύ της υποχρέωσης αυτής και του δεδικασμένου.

ΙΙ. Η γενική υποχρέωση επανεξέτασης πράξεων ομοίων προς δικαστικώς ακυρωθείσα

7. Δύο είναι οι βασικές αποφάσεις της Ολομέλειας που διαμόρφωσαν την υποχρέωση αυτή, οι ΣτΕ Ολ 2176/2004 και ΣτΕ Ολ 1175/2008. [Επιβάλλεται να τονισθεί ότι προηγήθηκε η απόφαση του Ε’ Τμήματος ΣτΕ 370/1997, με την οποία ακυρώθηκε η παράλειψη της Διοίκησης να ανακαλέσει την παράνομη πράξη και όχι απλώς να εξετάσει τη σχετική αίτηση του ενδιαφερομένου, διότι αυτή υποβλήθηκε με έννομο συμφέρον και σε εύλογο χρόνο από τη δημοσίευση της προηγούμενης ακυρωτικής απόφασης του Δικαστηρίου και διότι το ίδιο το Δικαστήριο έκρινε πρωτοτύπως ότι λόγοι δημόσιου συμφέροντος αφενός επέβαλλαν την ανάκληση και αφετέρου, λόγω του αντικειμένου της πράξης, δικαιώματα καλόπιστων τρίτων δεν θα ήταν δυνατόν να επιτρέψουν τη διατήρησή της. Στην περίπτωση αυτή, δηλαδή, ενόψει της φύσης της διαφοράς που αφορούσε προστασία δασικής έκτασης επιβαλλόμενη από το Σύνταγμα, το Δικαστήριο έκρινε ευθέως τη συνδρομή των κριτηρίων που το ίδιο διατύπωσε και δεν αρκέστηκε να διαπιστώσει την παράλειψη της Διοίκησης να εκφέρει σχετική κρίση. Βλ. www.prevedourou.gr, Ανάκληση πράξεων “ομοίου” περιεχομένου προς ακυρωθείσα (Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου, 12-10-2015) και Νομολογιακές εξελίξεις στην ανάκληση πράξης όμοιας προς ακυρωθείσα (ΣτΕ 4763/2014 7μ). Αναρμοδίως εκδοθείσα έγκριση πολεοδομικής μελέτης (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 30-03-2015)].

Α. Η απόφαση ΣτΕ Ολ 2176/2004

8. H ΣτΕ Ολ 2176/2004, εκδοθείσα κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 3055/2002 του Γ΄ Τμήματος, καθιέρωσε την υποχρέωση της Διοίκησης να επανεξετάσει πράξη όμοια προς ακυρωθείσα, εφόσον συντρέχουν οι συγκεκριμένες προϋποθέσεις που αναφέρει, και να την ανακαλέσει, εφόσον προβεί στη στάθμιση που επίσης παραθέτει διεξοδικά η απόφαση. Η απόφαση αυτή παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον και λόγω των μειοψηφουσών γνωμών που διατυπώθηκαν. Η μια εξ αυτών περιέχει εξαιρετική θεωρητική ανάλυση της έννοιας των γενικών αρχών του δικαίου και της εξέλιξής της. Η υποχρέωση επανεξέτασης διατυπώνεται ως εξής:

Γενική αρχή του διοικητικού δικαίου: διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης για την ανάκληση παρανόμων πράξεων

9. Kατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή εφόσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει, κατ’ αρχήν, υποχρέωση να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η κατά νόμον προθεσμία προσβολής ή οι οποίες έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς.

Προϋποθέσεις κάμψης της αρχής

10. Στις περιπτώσεις όμως κατά τις οποίες με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονιστική πράξη της Διοικήσεως που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, η αρχή αυτή κάμπτεται για τις λοιπές ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις, οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη, εφόσον για την ανάκλησή τους υποβληθεί στη Διοίκηση αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής δικαστικής αποφάσεως από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον.

Υποχρέωση της Διοίκησης: επανεξέταση της νομιμότητας της πράξης και στάθμιση των διακυβευομένων συμφερόντων

11. Στην περίπτωση αυτή, η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξεως και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εντός του πλαισίου της απονεμόμενης από τον νομοθέτη διακριτικής ευχέρειας ή δέσμιας αρμοδιότητας για την έκδοσή της, κατ’ εκτίμηση των λόγων υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που εκτήθησαν καλοπίστως από την εφαρμογή της και του χρόνου που παρήλθε από την έκδοσή της.

Συμβατότητα ανάκλησης προς τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων

12. Αν, κατ’ εκτίμηση των ανωτέρω προϋποθέσεων, η Διοίκηση ανακαλέσει πράξη που εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή ανίσχυρης διατάξεως, η ενέργεια αυτή δεν αντιστρατεύεται την ανάγκη ασφαλείας του δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, αλλά είναι σύμφωνη προς τις αρχές του κράτους δικαίου, της νομιμότητας της δράσεως της Διοικήσεως και της χρηστής διοικήσεως, οι οποίες δεν ανέχονται τη διατήρηση σε ισχύ νομικών ή πραγματικών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν κατά κατάφωρη παραβίαση του δικαίου.

Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας

13. Τυχόν παράλειψη της Διοικήσεως να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, την παράνομη πράξη της, τεκμαιρόμενη με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της σχετικής αιτήσεως του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989 (βλ. συναφώς ΣτΕ Ολ 2176-7/2004, Ολ 1175/2008, 1633/2014).

Β. Η απόφαση ΣτΕ Ολ 1175/2008

14.Στην ανωτέρω νομολογιακή κατασκευή, η απόφαση ΣτΕ Ολ 1175/2008 πρόσθεσε τα εξής: Η ρητή απόρριψη από τη Διοίκηση αιτήματος ανακλήσεως διοικητικής πράξης ως παράνομης συνιστά, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, εκτελεστή διοικητική πράξη (ΣτΕ Ολ 1175/2008 και μεταγενέστερες ΣτΕ 2738/2008, 171, 3414/2009, 1633/2014). Τα ανωτέρω ισχύουν και στην περίπτωση κατά την οποία με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται κανονιστική διοικητική πράξη λόγω αντίθεσής της προς το Σύνταγμα. Σύμφωνα με όσα έχουν ήδη εκτεθεί, στην περίπτωση αυτή υπάρχει υποχρέωση της Διοίκησης, ερειδόμενη και στην υποχρέωσή της να συμμορφωθεί προς την ακυρωτική απόφαση, η οποία στην περίπτωση αυτή ισχύει έναντι πάντων, να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, τις ατομικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί κατ’ εφαρμογή της ως άνω αντισυνταγματικής κανονιστικής διοικητικής πράξεως, εφόσον υποβληθεί αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής αποφάσεως του δικαστηρίου (ΣτΕ Ολ 1175/2008, 2564, 2738/2008, 171, 3414, 3416/2009, 1845/2010).

ΙΙΙ. Οι αποφάσεις ΣτΕ 933/2012 και ΣτΕ 19/2015

15. Οι αποφάσεις του Α΄ Τμήματος ΣτΕ 933/2012 και ΣτΕ 19/2015 εντάσσονται στη θεματική της νομολογίας αυτής, εφόσον αφορούν την εφαρμογή της νομοθεσίας πολυτέκνων και ειδικότερα του άρθρου 63 του Ν. 1892/1990, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει.

Το ιστορικό της διαφοράς

16. Στην αιτούσα χορηγήθηκε από 1.10.1993 η ισόβια σύνταξη πολύτεκνης μητέρας που προβλέπεται από το άρθρο 63 παρ. 4 του Ν. 1892/1990, όπως η παράγραφος αυτή συμπληρώθηκε με το άρθρο 3 παρ. 1 του Ν. 2163/1993. Με την από 25.9.1997 πράξη του Προϊσταμένου του Κλάδου Οικογενειακών Επιδομάτων του Ο.Γ.Α. διακόπηκε από 1.3.1997 έως 31.12.1997 η καταβολή της παροχής αυτής, σύμφωνα με το άρθρο 39 παρ. 3 του Ν. 2459/1997 και την από 19.3.1997 ΚΥΑ, διότι το οικογενειακό εισόδημα της αιτούσας υπερέβαινε για το έτος 1995 το όριο των 3.000.000 δραχμών που είχε τεθεί με τη διάταξη αυτή. Κατά της πράξης αυτής η αιτούσα άσκησε ένσταση, η οποία απορρίφθηκε με απόφαση της Επιτροπής εκδίκασης ενστάσεων του Ο.Γ.Α., με την ίδια αιτιολογία. Κατά της απόφασης αυτής η αιτούσα άσκησε προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, το οποίο με την 752/2000 απόφασή του την απέρριψε ως αβάσιμη, αφού απέρριψε τους προβληθέντες με αυτήν ισχυρισμούς περί αντισυνταγματικότητας των διατάξεων του άρθρου 39 του Ν. 2459/1997 και της από 19.3.1997 ΚΥΑ και περί υπέρβασης των ορίων της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου 39 παρ. 4 του Ν. 2459/1997 κατά τον προσδιορισμό με την εν λόγω Κ.Υ.Α. της εννοίας του ετησίου οικογενειακού εισοδήματος. Η απόφαση αυτή κατέστη αμετάκλητη λόγω μη άσκησης κατ’ αυτής ενδίκων μέσων εκ μέρους της ήδη αιτούσας. Ακολούθως, με την απόφαση ΣτΕ 1095/2001 κρίθηκε ότι η θέσπιση με το άρθρο 39 του Ν. 2459/1997 ανωτάτου ορίου ετησίου οικογενειακού εισοδήματος ως προϋποθέσεως για τη χορήγηση των παροχών του άρθρου 63 του Ν. 1892/1990 προς τις πολύτεκνες μητέρες αντίκειται στο άρθρο 21 παρ. 2 του Συντάγματος περί προστασίας των πολύτεκνων οικογενειών και ακυρώθηκε, ως αντίθετη στη συνταγματική αυτή διάταξη, η προαναφερθείσα ΚΥΑ –που είχε εκδοθεί κατ’ εξουσιοδότηση των διατάξεων του άρθρου 63 (παρ. 7) του Ν. 1892/1990 και του άρθρου 39 (παρ. 4) του Ν. 2459/1997- με την οποία η χορήγηση των παροχών αυτών συναρτάτο προς το εν λόγω ανώτατο όριο ετησίου οικογενειακού εισοδήματος και με τις διατάξεις της οποίας καθίστατο συγκεκριμένος και εφαρμόσιμος ο τεθείς με τις ως άνω διατάξεις του Ν. 2459/1997 περιορισμός (με βάση εισοδηματικά κριτήρια) στη χορήγηση των εν λόγω παροχών. Μετά τη δημοσίευση της απόφασης ΣτΕ 1095/2001 (20.3.2001) η αιτούσα υπέβαλε προς τον Ο.Γ.Α. την από 5.3.2005 αίτηση, με την οποία, κατ’ επίκληση της ως άνω αποφάσεως του ΣτΕ, ζήτησε την επαναχορήγηση της ισόβιας σύνταξης αναδρομικά για το ανωτέρω χρονικό διάστημα διακοπής της. Ειδικότερα, η αιτούσα υποστήριξε ότι, ναι μεν με την ανωτέρω πρωτόδικη απόφαση είχε κριθεί αμετακλήτως ότι ο Ο.Γ.Α. νομίμως είχε διακόψει την καταβολή της ισόβιας σύνταξης σ’ αυτήν, όμως, μετά την έκδοση της ως άνω μεταγενέστερης απόφασης του ΣτΕ, επήλθε μεταβολή της νομολογίας του Δικαστηρίου αυτού, καθώς και των δικαστηρίων της ουσίας, επί του κρισίμου ζητήματος της συνταγματικότητας των εισοδηματικών κριτηρίων του Ν. 2459/1997 για τη χορήγηση των παροχών του Ν. 1892/1990 στις πολύτεκνες μητέρες και, ως εκ τούτου, μετά την υποβολή της ως άνω (από 5.3.2005) αιτήσεώς της, η Διοίκηση ήταν υποχρεωμένη να επανεξετάσει την υπόθεση και να ανακαλέσει ως παράνομη την από 14.5.1998 απόφαση της Επιτροπής εκδίκασης ενστάσεων του Ο.Γ.Α. Η αίτηση αυτή απορρίφθηκε με την από 13.5.2005 απόφαση του Προϊσταμένου του Κλάδου Οικογενειακών Επιδομάτων του Ο.Γ.Α., με το αιτιολογικό ότι α) με το άρθρο 50 του ν. 2972/2001 καταργήθηκαν (από 1.1.2002) τα όρια εισοδήματος, χωρίς όμως η κατάργηση αυτή να έχει αναδρομική ισχύ και β) το δεδικασμένο που παράγεται από την ΣτΕ 1095/2001  δεν εκτεινόταν και στην αιτούσα, η οποία δεν ήταν διάδικος στη δίκη επί της οποίας εκδόθηκε η εν λόγω απόφαση. Κατά της πράξης αυτής η αιτούσα άσκησε αίτηση ακύρωσης στις 28.6.2005.

Η απόφαση ΣτΕ 933/2012

17. Επί της ως άνω διαφοράς με την απόφαση ΣτΕ 933/2012 κρίθηκαν τα εξής:  Από τη δικονομική διάταξη του άρθρου 197 ΚΔΔ, ερμηνευόμενη σε συνδυασμό με τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου που διατυπώθηκαν στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2176/2004 και Ολ 1175/2008, συνάγεται ότι, ειδικώς σε περίπτωση που η νομιμότητα ατομικής διοικητικής πράξης έχει κριθεί από το αρμόδιο δικαστήριο με δύναμη δεδικασμένου, αίρεται η υποχρέωση της Διοίκησης να ανακαλέσει την πράξη αυτή, έστω και αν μετά τη δημιουργία του δεδικασμένου συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξης και να προβεί στην ανάκλησή της, δηλαδή ακόμα και όταν επακολούθησε αμετάκλητη δικαστική απόφαση, με την οποία ακυρώθηκε ως αντισυνταγματική η κανονιστική διοικητική πράξη που αποτέλεσε το έρεισμα ατομικής πράξης ομοίου περιεχομένου, και εντός ευλόγου χρόνου μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής αυτής απόφασης υποβλήθηκε, κατ’ επίκλησή της, αίτηση στη Διοίκηση για ανάκληση της ως άνω ατομικής διοικητικής πράξης, που και αυτή είχε εκδοθεί κατ’ εφαρμογή της ίδιας κανονιστικής πράξης (πρβλ. ΣτΕ 1143/1995 7μ., 291/1995 7μ., 2807/1998). Επομένως, υπό τα δεδομένα της υπόθεσης, το δεδικασμένο που προέκυψε, ως προς το κριθέν διοικητικής φύσης ζήτημα, από την ήδη αμετάκλητη απόφαση ΔΠρΑθ 752/2000, δεν ήταν δυνατόν να ανατραπεί με την υποβολή του ως άνω αιτήματος για επανεξέταση της υποθέσεως, έστω και αν, εν τω μεταξύ, μεσολάβησε ευνοϊκή για την αιτούσα νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (δηλαδή η ΣτΕ 1095/2001 ακυρωτική απόφαση του Δικαστηρίου), και, επομένως, η Διοίκηση δεν είχε υποχρέωση προς ανάκληση της ως άνω εκτελεστής πράξης περί διακοπής της ισόβιας σύνταξης της αιτούσας (δηλαδή της από 14.5.1998 απόφασης της Επιτροπής εκδίκασης ενστάσεων). Κατά συνέπεια, η ήδη προσβαλλόμενη πράξη δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα, και, ως εκ τούτου, όπως ομοφώνως δέχθηκε το Τμήμα, η κρινόμενη αίτηση θα έπρεπε να απορριφθεί ως απαράδεκτη. Λόγω όμως της σπουδαιότητας του ζητήματος αυτού, το Τμήμα με την παρούσα σύνθεση κρίνει ότι η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί, σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 5 του π.δ.18/1989 (Α΄8), στην 7μελή σύνθεσή του.

Η απόφαση ΣτΕ 19/2015

18. Η 7μελής σύνθεση, με την απόφαση ΣτΕ 19/2015, υιοθέτησε, όμως, διαφορετική προσέγγιση, κρίνοντας τα εξής (σκέψη 8) : «από την ανωτέρω δικονομική διάταξη (άρθρο 197 παρ. 1 του Κ.Δ.Δ.) και την απορρέουσα από αυτήν δέσμευση των διοικητικών αρχών ως προς το κριθέν από το διοικητικό δικαστήριο ζήτημα, ερμηνευόμενη σε συνδυασμό με τις προεκτεθείσες γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου (βλ. αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2176/2004 και Ολ 1175/2008), συνάγεται ότι σε περίπτωση που η νομιμότητα ατομικής διοικητικής πράξης έχει κριθεί από το διοικητικό δικαστήριο με δύναμη δεδικασμένου, αίρεται, κατ’ αρχήν, η υποχρέωση της Διοίκησης να επανεξετάσει την υπόθεση και είτε να ανακαλέσει είτε να τροποποιήσει την επίμαχη πράξη της (πρβλ. ΣτΕ 1143/1995 7μ., 291/1995 7μ., 2807/1998, 1353/2011)· ανακύπτει όμως η υποχρέωση επανόδου της Διοίκησης, παρά το ότι το κρίσιμο ζήτημα έχει κριθεί με τελεσίδικη (ή αμετάκλητη) δικαστική απόφαση, ειδικώς στην περίπτωση που μετά τη δημιουργία του δεδικασμένου συντρέξουν οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες, κατά τα γενόμενα δεκτά με την προεκτεθείσα νομολογία, η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξης. Ειδικότερα, όταν επακολουθήσει αμετάκλητη δικαστική απόφαση, με την οποία ακυρώθηκε ως αντισυνταγματική η κανονιστική διοικητική πράξη που αποτέλεσε το έρεισμα της επίμαχης ατομικής διοικητικής πράξης, και εντός ευλόγου χρόνου μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής αυτής απόφασης υποβληθεί, κατ’ επίκλησή της, αίτηση στη Διοίκηση για ανάκληση της πράξης αυτής ως εκδοθείσης κατ’ εφαρμογή της ακυρωθείσης κανονιστικής πράξης, η Διοίκηση οφείλει να επανεξετάσει την υπόθεση, μολονότι αυτή είχε κριθεί με δύναμη δεδικασμένου. Και τούτο, διότι η ακυρωθείσα με απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας κανονιστική διοικητική πράξη θεωρείται, κατ’ αρχήν, ως ουδέποτε εκδοθείσα (πρβλ. ΣτΕ 959/2013, 2191/2006 7μ., 5854/1996, 484/1991) και, ως εκ τούτου, η πράξη αυτή θεωρείται ως ουδέποτε νομικώς ισχύσασα (πρβλ. ΣτΕ 5339/2012, 1072/2005).

19. Με άλλα λόγια, στις περιπτώσεις των διαφορών που απορρέουν από την εφαρμογή της νομοθεσίας περί κοινωνικής πρόνοιας, εάν μια πράξη κριθεί νόμιμη με δικαστική απόφαση η οποία παράγει δεδικασμένο, αίρεται η υποχρέωση της Διοίκησης να την επανεξετάσει και να προβεί σε ανάκληση ή τροποποίηση της πράξης αυτής, παρά το γεγονός ότι επήλθε μεταβολή της νομοθεσίας που διέπει τη συγκεκριμένη ασφαλιστική υπόθεση ή μεταβλήθηκε η νομολογία επί του κρίσιμου ζητήματος ή προέκυψαν νέα κρίσιμα στοιχεία, τα οποία δικαιολογούν την επανεξέταση της υπόθεσης. Εάν όμως, μετά τη δημιουργία του δεδικασμένου με την έκδοση της ως άνω απόφασης επακολουθήσει αμετάκλητη δικαστική απόφαση, με την οποία ακυρώθηκε ως αντισυνταγματική η κανονιστική διοικητική πράξη που αποτέλεσε το έρεισμα της επίμαχης ατομικής διοικητικής πράξης, και εντός ευλόγου χρόνου μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής αυτής απόφασης υποβληθεί, κατ’ επίκλησή της, αίτηση στη Διοίκηση για ανάκληση της πράξης αυτής ως εκδοθείσης κατ’ εφαρμογή της ακυρωθείσης κανονιστικής πράξης, η Διοίκηση οφείλει να επανεξετάσει την υπόθεση, μολονότι αυτή είχε κριθεί με δύναμη δεδικασμένου.

Υπαγωγή

20. Κάνοντας την υπαγωγή στον ανωτέρω κανόνα, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι  το διοικητικής φύσης ζήτημα που κρίθηκε με την αμετάκλητη απόφαση ΔΠρΑθ 752/2000, η οποία εκδόθηκε μεταξύ της ήδη αιτούσας και του Ο.Γ.Α., συνίσταται στο ότι δεν αντίκεινται στο άρθρο 21 παρ. 2 του Συντάγματος οι διατάξεις του άρθρου 39 του Ν. 2459/1997 ούτε οι διατάξεις της από 19.3.1997 ΚΥΑ, οι οποίες μάλιστα δεν έχουν τεθεί καθ’ υπέρβαση των ορίων της εξουσιοδοτήσεως του ίδιου νόμου, και ότι, ως εκ τούτου, ήταν νόμιμη η κατ’ εφαρμογή αυτών εκδοθείσα απόφαση της Επιτροπής εκδίκασης ενστάσεων του ΟΓΑ περί διακοπής της ισόβιας σύνταξης της αιτούσας. Η ύπαρξη όμως της δικαστικής αυτής απόφασης και το παραχθέν από αυτήν δεδικασμένο δεν μπορούσε να άρει την υποχρέωση του ΟΓΑ να επανεξετάσει την υπόθεση της ήδη αιτούσας μετά την υποβολή της σχετικής αίτησής της, διότι, εν τω μεταξύ (δηλαδή μετά τη δημιουργία του δεδικασμένου και πριν από την υποβολή της αίτησης επανεξέτασης), μεσολάβησε η προαναφερθείσα ΣτΕ 1095/2001 ακυρωτική απόφαση, με την οποία το νομοθετικό καθεστώς (άρθρο 39 του Ν. 2459/1997 και η εν λόγω ΚΥΑ) -με βάση το οποίο είχε διακοπεί, κατά τα ανωτέρω, η ισόβια σύνταξη της αιτούσας και υπό το οποίο είχε εξετασθεί από το διοικητικό δικαστήριο (κατά την κρίση του οποίου δεν αντέκειτο στο Σύνταγμα) η νομιμότητα της προσβληθείσης ενώπιόν του πράξης περί διακοπής της παροχής αυτής- κρίθηκε αντισυνταγματικό (και άρα ανίσχυρο) και για τον λόγο αυτόν ακυρώθηκε η εν λόγω ΚΥΑ, ως εκ τούτου δε η κανονιστική αυτή απόφαση, που είχε αποτελέσει τη νομική βάση της ως άνω ατομικής πράξης, θεωρείται ως ουδέποτε ισχύσασα (ΣτΕ 1043/2007 7μ., 1007/2008 7μ., 1943/2009). Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, υποχρέωση για τη Διοίκηση να επανεξετάσει την υπόθεση της διακοπής καταβολής της ισόβιας σύνταξης της αιτούσας (που διενεργήθηκε, όπως προαναφέρθηκε, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 39 του Ν. 2459/1997 και της κατ’ εξουσιοδότηση αυτών εκδοθείσης ως άνω ΚΥΑ) θα εγεννάτο εάν η αίτησή της για την επανεξέταση της εν λόγω υπόθεσης και την ανάκληση της από 14.5.1998 απόφασης της Επιτροπής εκδίκασης ενστάσεων του Ο.Γ.Α. είχε υποβληθεί εντός ευλόγου χρόνου από τη δημοσίευση (20.3.2001) της ακυρωτικής απόφασης ΣτΕ 1095/2001, με την οποία, κατά τα ανωτέρω, κρίθηκε ότι οι διατάξεις του άρθρου 39 του Ν. 2459/1997 και η εν λόγω Κ.Υ.Α. είναι αντίθετες προς το άρθρο 21 παρ. 2 του Συντάγματος. Η αιτούσα, όμως, υπέβαλε τη σχετική αίτησή της προς τη Διοίκηση μετά την πάροδο τεσσάρων ετών από τη δημοσίευση της ως άνω απόφαση ΣτΕ 1095/2001. Το χρονικό αυτό διάστημα δεν μπορεί να κριθεί εύλογο (ΣτΕ 2736/2005 7μ.), ενόψει των συνθηκών της συγκεκριμένης περίπτωσης και λαμβανομένου υπόψη ότι με την κρινόμενη αίτηση δεν προβάλλεται συναφής ισχυρισμός. Επομένως, δεν γεννήθηκε εν προκειμένω υποχρέωση επανεξέτασης της εν λόγω υπόθεσης και ανάκλησης της ως άνω πράξης. Κατ’ ακολουθία των ανωτέρω, η ήδη προσβαλλόμενη πράξη (η από 13.5.2005 απόφαση του Προϊσταμένου του Κλάδου Οικογενειακών Επιδομάτων του Ο.Γ.Α.), απορριπτική της ως άνω από 5.3.2005 αίτησης της αιτούσας, δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα και, ως εκ τούτου, η κρινόμενη αίτηση ακύρωσης είναι απορριπτέα ως απαράδεκτη.