Νέο επεισόδιο στη δικαστική διένεξη για τις Σκουριές – Δικονομικά ζητήματα (ΣτΕ 3191/2015)
1. Η απόφαση ΣτΕ 3191/2015, που ακυρώνει την παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας του Υπουργείου ΠΑΠΕΝ να προβεί στην έγκριση του προσαρτήματος 6 της τεχνικής μελέτης του υποέργου Ολυμπιάδας σχετικά με τη μεταλλουργική μονάδα χαλκού, χρυσού και θειικού οξέος Μαντέμ Λάκκου και τη συμπροσβαλλόμενη ρητή απόφαση που εκδόθηκε μετά την άσκηση της αίτησης ακύρωσης κατά της πράξης του Υπουργού ΠΑΠΕΝ, με την οποία η μελέτη του ως άνω προσαρτήματος επεστράφη στην αιτούσα προκειμένου να συμπληρωθεί και να διορθωθεί σύμφωνα με τις παρατηρήσεις που παρατίθενται σε αυτή, παρουσιάζει μεγάλο πολιτικό ενδιαφέρον. Τούτο διότι, αφενός, φαίνεται να διαπιστώνει ότι η Εταιρία Ελληνικός Χρυσός λειτουργεί νόμιμα και εκπληρώνει τις συμβατικές υποχρεώσεις της και, αφετέρου, δημοσιεύθηκε μια εβδομάδα μετά την έκδοση νέας απόφασης του πρώην υπουργού ΠΑΠΕΝ με την οποία ανακλήθηκαν οι αποφάσεις έγκρισης των τεχνικών μελετών των μεταλλευτικών εγκαταστάσεων υποέργων Σκουριών και εν μέρει Ολυμπιάδας και κατά της οποίας εκκρεμούν ένδικα βοηθήματα οριστικής και προσωρινής προστασίας.
2. Πάντως, εκτός των ζητημάτων ουσιαστικού δικαίου που επιλύει, η απόφαση ΣτΕ 3191/2015 έχει ιδιαίτερη σημασία και από δικονομική σκοπιά, διότι επαναλαμβάνει και συστηματοποιεί την πάγια νομολογία όσον αφορά, αφενός, την κατανομή των διαφορών μεταξύ Συμβουλίου της Επικρατείας και ΤΔΔ, και, αφετέρου, τη διάκριση των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας [το ζήτημα της κατανομής των διαφορών μεταξύ ΣτΕ και ΤΔΔ έχει αναλύσει διεξοδικά ο Ι. Συμεωνίδης στις ακόλουθες μελέτες του: Η κατανομή των αρμοδιοτήτων στο εσωτερικό της διοικητικής δικαιοσύνης κατά τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος, ΕφημΔΔ 5/2006, σ. 546, Η μεταρρύθμιση στο χώρο της διοικητικής δικαιοσύνης, ΕφημΔΔ 4/2010, σ. 515, και Οι πρόσφατες μεταρρυθμίσεις στη διοικητική δικαιοσύνη και ο διάλογος που έχει ανοίξει για μια νέα πορεία του κλάδου, ΕφημΔΔ 3/2011, 384]. Βρίσκεται δηλαδή στη γραμμή της νομολογίας ΣτΕ Ολ 3919/2010 και των λοιπών αποφάσεων της Ολομέλειας που εκδόθηκαν κατόπιν παραπεμπτικών αποφάσεων του Δ΄ Τμήματος επί αιτήσεων ακύρωσης είτε κατά ατομικών είτε κατά κανονιστικών πράξεων της ΕΕΤΤ και αφορούν το ζήτημα της μεταφοράς αρμοδιοτήτων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα ΤΔΔ, είτε ως ακυρωτικές είτε ως διαφορές ουσίας. Πρόκειται για τις ΣτΕ Oλ 693/2013 (ΘΠΔΔ 8-9/2013, σ. 743), που εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 1630/2009 του Δ΄ Τμήματος, ΣτΕ Ολ 616/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3618/2008, ΣτΕ Ολ 617/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3617/2008, ΣτΕ Ολ 618/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3622/2008, ΣτΕ Ολ 619/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3623/2008, ΣτΕ Ολ 620/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1631/2009, ΣτΕ Ολ 621/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1632/2009 και ΣτΕ Ολ 622/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1633/2009 [βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Ο ακυρωτικός έλεγχος των διοικητικών πράξεων υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ, Τιμ.Τόμ. Π.Ι.Παραρά, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2012, σ. 811, 876 επ.· www.prevedourou.gr, Μεταφορά υποθέσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα ΤΔΔ (14-1-2014)]. Το Συμβούλιο της Επικρατείας εμμένει στην έννοια των εκ φύσεως ακυρωτικών διαφορών, την οποία συναρτά προς την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, εφόσον δέχεται ότι, “εκτός των διαφορών που απορρέουν από κανονιστικές πράξεις, δεν μπορούν να μετατραπούν σε ουσιαστικές διαφορές αυτές που γεννώνται από την προσβολή πράξεων που εκδίδονται κατά διακριτική ευχέρεια ή ακόμη και κατά δέσμια αρμοδιότητα, αλλά κατόπιν διαπίστωσης της συνδρομής νόμιμων προϋποθέσεως η οποία συνάπτεται με τη διατύπωση τεχνικής κρίσης, δηλαδή κρίσης που απαιτεί ειδικές επιστημονικές γνώσεις τις οποίες δεν διαθέτει ο διοικητικός δικαστής”. Σημειώνεται, πάντως, ότι κατά τη μειοψηφούσα γνώμη που διατυπώθηκε στην απόφαση ΣτΕ Ολ 3919/2010, «όταν ο νομοθέτης επιθυμεί να καταστήσει αρμόδια τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια για την εκδίκαση κατηγοριών υποθέσεων που ανήκουν στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας και πηγάζουν από την προσβολή ατομικών εκτελεστών διοικητικών πράξεων, δεσμεύεται μόνον από το κριτήριο της σπουδαιότητας και της φύσεως των ανωτέρω υποθέσεων, αν δε αυτές, κατ’ εκτίμηση του ανωτέρω κριτηρίου, επιτρεπτώς υπάγονται στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, τότε είναι ελεύθερος να οργανώσει την αρμοδιότητά τους αυτή είτε ως ακυρωτική είτε ως πλήρους δικαιοδοσίας». Ωστόσο, ούτε η μειοψηφία της ΣτΕ Ολ 3919/2010 επεξηγεί το περιεχόμενο του κριτηρίου της «φύσεως των υποθέσεων» που δεσμεύει τον νομοθέτη αποκλείοντας την υπαγωγή στα ΤΔΔ. Αντίθετα, η μειοψηφούσα γνώμη που διατυπώθηκε στις ανωτέρω παραπεμπτικές αποφάσεις του Δ΄ Τμήματος φαίνεται να υποστηρίζει τη δυνατότητα μετατροπής όλων σχεδόν των ακυρωτικών διαφορών σε διαφορές ουσίας, με μόνη εξαίρεση αυτές που προκαλούνται από την προσβολή κανονιστικών πράξεων, ελλείψει συνταγματικού περιορισμού στη σχετική εξουσία του νομοθέτη, συναρτώμενου προς το περιεχόμενο της ασκούμενης από τη Διοίκηση με την έκδοση της πράξης αρμοδιότητα. Θα πρέπει να σημειωθεί συναφώς ότι και στο πλαίσιο της γαλλικής διοικητικής δικονομίας, η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας χαρακτηρίζεται από πλαστικότητα που επιτρέπει στον δικαστή να μην εξαντλήσει τις εξουσίες που διαθέτει, ειδικότερα δε να μην κάνει χρήση της εξουσίας μεταρρύθμισης της προσβαλλόμενης πράξης, εφόσον κρίνει ότι οι συνθήκες της υπό κρίση υπόθεσης δεν του το επιτρέπουν [Cl. Legras, concl. sur CE ass. 16 févr. 2009, Sté Atom, RFDA 2/2009, σ. 259 (265). Για την τάση του Conseil d’Etat, το οποίο δεν υπόκειται συναφώς σε συνταγματικές ή νομοθετικές δεσμεύσεις, να διευρύνει, το ίδιο, τον κύκλο των διαφορών στο πλαίσιο των οποίων ασκεί ευρύ ακυρωτικό έλεγχο (plein contrôle), συρρικνώνοντας, αντιστοίχως, στο έπακρο το πεδίο του περιορισμένου ελέγχου (δηλαδή του ελέγχου του προδήλου σφάλματος εκτίμησης – erreur manifeste d’appréciation), βλ. concl. A. Bretonneau, sur CE 1er juin 2015, n° 380449, M.B., AJDA 28/2015, σ. 1596, με ανάλυση της σχετικής νομολογιακής εξέλιξης]. Υπό το πρίσμα αυτό, ενδιαφέρον παρουσιάζει η ΣτΕ 796/2009 (Τμήμα Δ΄), με την οποία κρίθηκε ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας δύναται να κρατήσει και να δικάσει κατ’ ουσία ουσιαστική διαφορά (έντοκος επιστροφή επιδότησης), παρακολουθηματική της κύριας που είναι ακυρωτική (ανάκληση της υπαγωγής σε καθεστώς επιδότησης του Ν. 1892/1990). Τούτο διότι, «η Διοίκηση … κατά τον καθορισμό του ύψους του επιστρεπτέου ποσού ενεργεί κατά διακριτική ευχέρεια, με συνέπεια να μην είναι δυνατή ούτε στο πλαίσιο διοικητικής διαφοράς πλήρους δικαιοδοσίας η μεταρρύθμιση της πράξεως κατά το μέρος τούτο, αλλά μόνον η ακύρωσή της, εφόσον μεταρρύθμιση αυτής θα οδηγούσε σε υποκατάσταση της Διοικήσεως στην άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας. Επομένως και ο δικάζων επί ανακοπής δικαστής θα περιοριζόταν στον έλεγχο της μη υπερβάσεως των νομίμων ορίων της διακριτικής εξουσίας, για να κρίνει περί της νομιμότητας του νομίμου τίτλου» (σκέψη 10). Με άλλα λόγια, ο έλεγχος είναι αντίστοιχος του ακυρωτικού, οπότε το ΣτΕ μπορεί να δικάσει το ίδιο χωρίς να παραπέμψει στον δικαστή της ουσίας.
3. Περαιτέρω η απόφαση ΣτΕ 3191/2015 παρέχει διευκρινίσεις ως προς τη στοιχειοθέτηση της παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, καθόσον δέχεται ότι δεν ασκεί συναφώς επιρροή ο ενδεικτικός χαρακτήρας της προθεσμίας που, κατά το ουσιαστικό διοικητικό δίκαιο, τάσσεται στη Διοίκηση για την άσκηση της αρμοδιότητάς της προς ρύθμιση της έννομης σχέσης (βλ. την ανάλυση του Κ. Γώγου, Η δικαστική προβολή παραλείψεων της Διοίκησης, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ. 154-157, με παραπομπή στις αποφάσεις ΣτΕ 2218/1982, 2042/1981).
Οι διαφορές που αναφύονται κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας που αφορά τα μεταλλεία και λατομεία
4. Η απόφαση αναδεικνύει, κατ’αρχάς, τον περίπλοκο χαρακτήρα της ελληνικής νομοθεσίας για την κατανομή των διαφορών μεταξύ του ΣτΕ και των ΤΔΔ, η οποία αποτέλεσε αντικείμενο συνεχών τροποποιήσεων, έδωσε δε στο Συμβούλιο της Επικρατείας τη δυνατότητα να την αξιοποιήσει για να διατηρήσει αλώβητο το εύρος της αρμοδιότητάς του. Στη σκέψη 3 της απόφασης ΣτΕ 3191/2015 αναλύονται οι διατάξεις για τη δικαιοδοσία ως προς τις διαφορές που αναφύονται κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας που αφορά «τα μεταλλεία και λατομεία». Το άρθρο 1 του Ν. 1406/1983 υπήγαγε τις διαφορές αυτές στη δικαιοδοσία των ΤΔΔ, ως διαφορές ουσίας. Το Συμβούλιο της Επικρατείας όμως περιόρισε ερμηνευτικά την εμβέλεια της διάταξης, διακρίνοντας τις σχετικές διαφορές σε ουσίας και ακυρωτικές ανάλογα με το αίτημα του ενδίκου βοηθήματος (αξίωση ιδίων δικαιωμάτων μεταλλείας ή λατομείας – επίκληση βλάβης από την πράξη). Η νομολογία έκρινε συναφώς ότι «αν η προσβαλλόμενη με το ένδικο βοήθημα πράξη εκδόθηκε μεν κατ’ εφαρμογή της νομοθεσίας περί μεταλλείων ή λατομείων αλλά ο ασκών τούτο επικαλείται βλάβη από την πράξη αυτή και δεν αξιώνει ίδια δικαιώματα μεταλλείας ή λατομίας, η διαφορά που ανακύπτει δεν είναι διαφορά ουσίας, της οποίας η επίλυση θα ανήκε στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, κατά τα άρθρα 1 παρ. 2 περ. δ΄ και 3 παρ. 1 του ν. 1406/1983, αλλά, ενόψει των άρθρων 94 παρ. 1 και 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος, ακυρωτική διαφορά, υπαγόμενη στη δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας [ΣτΕ 463/2010 Ολ., 660/2010, 3654/2009, 3960/2008, 705/2006 Ολ»]. Είναι εμφανής εν προκειμένω, η προσπάθεια του ΣτΕ να ερμηνεύσει συσταλτικά τη σχετική διάταξη του Ν. 1406/1983, προκειμένου να περιορίσει τον κύκλο των διαφορών που μεταφέρονται στα ΤΔΔ. Στο ίδιο πνεύμα εντάσσεται και η απόφαση ΣτΕ 4488/2011, που αφορά άλλη κατηγορία διαφορών: «6. … κατά την έννοια της παρ. 3 του άρθρου 1 του ν. 1406/ 1983, …., ως επιχειρήσεις εξομοιούμενες με καταστήματα και εργαστήρια υγειονομικού ενδιαφέροντος, οι διαφορές εκ των πράξεων ιδρύσεως και λειτουργίας των οποίων μεταφέρθηκαν στα διοικητικά δικαστήρια και εκδικάζονται από αυτά ως διαφορές ουσίας, νοούνται μόνον οι επιχειρήσεις που έχουν, από ποιοτική και ποσοτική άποψη, το ίδιο ή παρόμοιο αντικείμενο με αυτό των καταστημάτων και επαγγελματικών εργαστηρίων υγειονομικού ενδιαφέροντος, η δε ίδρυση και λειτουργία τους, έχει συνέπειες που σχετίζονται κυρίως με την εφαρμογή των διατάξεων της υγειονομικής νομοθεσίας και, ως εκ τούτου, διέπονται προεχόντως από τις διατάξεις αυτές (πρβλ. ΣτΕ 601, 602/2008 Ολομ., βλ. ΣτΕ 3879, 3875, 3147/2006, 2810/2005 κ.ά.). Αντιθέτως, δεν εμπίπτουν στην κατηγορία αυτήν επιχειρήσεις βιομηχανικές ή βιοτεχνικές, οι οποίες, ανεξαρτήτως του αντικειμένου της παραγωγής τους, λόγω της παραγωγικής ικανότητάς τους, του εύρους των εργασιών τους και κυρίως της εφαρμοζόμενης παραγωγικής διαδικασίας δεν αποτελούν καταστήματα ή επαγγελματικά εργαστήρια υγειονομικού ενδιαφέροντος με την παραπάνω έννοια, η δε ίδρυση και λειτουργία τους δεν διέπεται αποκλειστικώς ούτε κυρίως από τις διατάξεις της υγειονομικής νομοθεσίας, αλλά υπάγεται στις προϋποθέσεις που ορίζονται από τη νομοθεσία περί προστασίας του περιβάλλοντος και περί βιομηχανίας και βιοτεχνίας. Σε κάθε περίπτωση δεν εμπίπτουν στην κατηγορία των εξομοιουμένων, προς καταστήματα ή επαγγελματικά εργαστήρια υγειονομικού ενδιαφέροντος οι επιχειρήσεις, για την ίδρυση και λειτουργία των οποίων ακολουθείται διακεκριμένο στάδιο περιβαλλοντικής αδειοδοτήσεως, όπως οι αναφερόμενες στην Κ.Υ.Α. 69269/5387/1990, ως εκάστοτε ισχύει, βιομηχανικές ή βιοτεχνικές επιχειρήσεις οποιασδήποτε κατηγορίας. Συγκεκριμένα, δεν έχουν περιέλθει στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων και εξακολουθούν να υπόκεινται σε αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και ειδικότερα του Ε΄ Τμήματος, όχι μόνον οι πράξεις που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή της βιομηχανικής και περιβαλλοντικής νομοθεσίας, αλλά και οι πάσης φύσεως σχετιζόμενες με τη ίδρυση και λειτουργία των εν λόγω επιχειρήσεων, πράξεις, τούτο δε χάριν ενιαίας κρίσεως της κάθε υποθέσεως και οικονομίας της δίκης, ενόψει και των κατά τεκμήριο σημαντικών επιπτώσεων που συνεπάγεται για το φυσικό και οικιστικό περιβάλλον η έκδοση των σχετικών με την ίδρυση και λειτουργία των ανωτέρω επιχειρήσεων διοικητικών πράξεων (βλ. ΣτΕ 3147/2006)».
5. Πάντως, ο δικονομικός νομοθέτης επιχείρησε, στη συνέχεια, να απλουστεύσει το νομοθετικό πλαίσιο, καταργώντας τη διάκριση που υιοθέτησε η νομολογία στο πλαίσιο ορισμένων διαφορών. Συνεχίζοντας τη συλλογιστική του στη σκέψη 3 της απόφασης ΣτΕ 3191/2015, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι με την παρ. 3 του άρθρου 51 του Ν. 3659/2008 (Α΄ 77/7.5.2008), η ισχύς του οποίου, κατά το άρθρο 82 εδ. δεύτερο αυτού αρχίζει μετά από ένα μήνα από τη δημοσίευσή του στην ΕτΚ, στο ανωτέρω άρθρο 1 του Ν. 1406/1983 προστέθηκε παρ. 6, κατά την οποία στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων υπάγονται, εκδικαζόμενες ως διαφορές ουσίας, όλες οι διαφορές που αναφύονται στις περιπτώσεις των παραγράφων 2, 3 και 4, ανεξαρτήτως από την ιδιότητα εκείνου που ασκεί το ένδικο βοήθημα. Στην παρ. 4 του αυτού άρθρου (51 του Ν. 3659/2008) ορίζεται ότι «οι διατάξεις αυτού του άρθρου δεν καταλαμβάνουν τις εκκρεμείς κατά την έναρξη ισχύος του παρόντος υποθέσεις». Περαιτέρω, το Δικαστήριο έκρινε ότι από το σύνολο των διατάξεων που εντάσσονται στο τέταρτο κεφάλαιο του Ν. 3900/ 2010 (Α΄ 213) (άρθρα 46 έως 50) υπό τον τίτλο «Μεταφορά αρμοδιοτήτων» συνάγεται ότι, κατά τη βούληση του νομοθέτη, εκκρεμείς την 1.1.2011, ημερομηνία έναρξης της ισχύος του Ν. 3900/2010, υποθέσεις, οι οποίες διαβιβάζονται στα κατά τόπο αρμόδια διοικητικά εφετεία και διοικητικά πρωτοδικεία σύμφωνα με το άρθρο 50 του Ν. 3900/2010, δεν είναι μόνον όσες ανήκουν στις κατηγορίες διαφορών που μεταφέρονται στην αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων με το νόμο αυτό, αλλά και εκείνες οι οποίες είχαν μεταφερθεί στα εν λόγω δικαστήρια με προγενέστερα νομοθετήματα. Επομένως, και τα εκκρεμή ένδικα βοηθήματα που ανήκουν στις κατηγορίες υποθέσεων, οι οποίες έχουν υπαχθεί στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια με το άρθρο 51 του Ν. 3659/2008, αλλά, βάσει της προαναφερθείσας διατάξεως της παρ. 4 του άρθρου αυτού, έπρεπε να εκδικαστούν από το Συμβούλιο της Επικρατείας ως ασκηθέντα πριν από τη δημοσίευση του τελευταίου αυτού νόμου, υπάγονται πλέον, κατά την έννοια του άρθρου 50 του Ν. 3900/2010, στην αρμοδιότητα των οικείων διοικητικών πρωτοδικείων (βλ. το Πρακτικό 4/2011 της διοικητικής Ολομέλειας, ΣτΕ 4193/2011, πρβλ. και ΣτΕ 3447/2011, 2395/2011, 2142/2011, 1623/2011, 554/2011). Σημειώνεται ότι η σκέψη 3 της απόφασης ΣτΕ 3191/2015 αποτυπώνει πάγια νομολογιακή προσέγγιση στο πλαίσιο των διαφορών από την εφαρμογή της νομολογίας για τα μεταλλεία και λατομεία (ΣτΕ 4156/2012, 1499, 3840/2013). Πάντως, σε αντιδιαστολή με τις προηγούμενες αποφάσεις του Δικαστηρίου, στο πλαίσιο των οποίων η σκέψη αυτή κατέληγε στην παραπομπή της υπόθεσης στο αρμόδιο ΤΔΔ, στην απόφαση ΣτΕ 3191/2015 φαίνεται μάλλον περιττή, αφού το Δικαστήριο θα χαρακτηρίσει, στη συνέχεια, τη διαφορά της οποίας επελήφθη ως ακυρωτική, θα την κρατήσει το ίδιο και θα την δικάσει κατ’ ουσία.
Εκδίκαση από το ΣτΕ ακυρωτικής διαφοράς που υπάγεται στην αρμοδιότητα του Διοικητικού Εφετείου (άρθρο 34 παρ. 1 Ν. 1968/1991)
6. Στη σκέψη 4 παρατίθεται η διάταξη του άρθρου 34 παρ. 1 Ν. 1968/1991, κατά την οποία στις ακυρωτικές υποθέσεις, … το Συμβούλιο της Επικρατείας, εάν κρίνει ότι η υπόθεση είναι της αρμοδιότητας του διοικητικού εφετείου, μπορεί να παραπέμψει σε αυτό ή να κρατήσει την υπόθεση και να δικάσει κατ’ ουσίαν. Κατά πάγια νομολογία, το Συμβούλιο της Επικρατείας μπορεί, εκτιμώντας τις περιστάσεις, να κρατήσει και να εκδικάσει σε πρώτο και τελευταίο βαθμό μόνο ακυρωτικές διαφορές και όχι διαφορές ουσίας (ΣτΕ 3840/2013, 1499/2013, 4958/2012, 4156/2012, 4193/2011). Στη σκέψη 5 της ΣτΕ 3191/2015 αναλύονται οι διατάξεις του Κανονισμού Μεταλλευτικών και Λατομικών Εργασιών (στο εξής: ΚΜΛΕ, ΥΑ Δ7/Α/οικ.12050/2223/2011 – Β΄ 1227) που εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 162 του Μεταλλευτικού Κώδικα και αφορούν τις υποχρεώσεις του εκμεταλλευτή μεταλλείων. Η έγκριση της τεχνικής μελέτης την οποία πρέπει να υποβάλει ο ενδιαφερόμενος από την αρμόδια υπηρεσία του ΥΠΕΚΑ ή και η χορήγηση της άδειας εγκατάστασης, όπου αυτή απαιτείται σύμφωνα με το άρθρο 158 του Μεταλλευτικού Κώδικα, από την αρμόδια υπηρεσία αποτελεί και έγκριση δόμησης κατά την έννοια του άρθρου 3 παράγραφος 1 του Ν. 4030/2011, για την ανέγερση των κτιριακών εγκαταστάσεων που εξυπηρετούν τις ανάγκες της εκμετάλλευσης και επεξεργασίας των μεταλλευμάτων ή λατομικών ορυκτών εντός μεταλλευτικού ή λατομικού χώρου. Η άδεια δόμησης για την ανέγερση των κτιριακών εγκαταστάσεων της παραπάνω περίπτωσης χορηγείται από την οικεία υπηρεσία δόμησης κατά τις διατάξεις του άρθρου 3 παράγραφος 2 του Ν. 4030/2011. Στο άρθρο 1 του Ν. 4030/2011 ορίζεται ότι: «… Για την εφαρμογή του παρόντος νόμου οι ακόλουθοι όροι έχουν το εξής περιεχόμενο: α) έγκριση δόμησης: η πιστοποίηση του δικαιώματος δόμησης σύμφωνα με τους όρους δόμησης, που επιτρέπει την έκδοση της άδειας δόμησης, β) άδεια δόμησης: η άδεια που επιτρέπει την εκτέλεση των οικοδομικών εργασιών που περιγράφονται σε αυτή και στις μελέτες που τη συνοδεύουν, σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις».
Σημασία ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ – έννοια πλήρους δικαιοδοσίας – εκ φύσεως ακυρωτικές διαφορές (ΣτΕ Ολ 3919/2010)
7. Στη σκέψη 6 της ΣτΕ 3191/2015 επαναλαμβάνoνται οι σκέψεις 8 και 9 της απόφασης ΣτΕ Ολ 3919/2010, για τη σημασία της ακυρωτικής αρμοδιότητας ΣτΕ, την έννοια της πλήρους δικαιοδοσίας, τις εκ φύσεως ακυρωτικές διαφορές και τα όρια που τάσσει το Σύνταγμα στον κοινό νομοθέτη ως προς τη μετατροπή ακυρωτικών διαφορών σε διαφορές ουσίας. Πρόκειται, αφενός, για τις διαφορές που απορρέουν από κανονιστικές πράξεις και, αφετέρου, από ατομικές πράξεις που εκδίδονται κατά διακριτική ευχέρεια: «….δεν επιτρέπεται να οργανώνεται η αρμοδιότητα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων ως εκτεινόμενη σε άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας για την εκδίκαση των κατηγοριών υποθέσεων, στις οποίες η άσκηση της δικαιοδοσίας αυτής συνεπάγεται την υπεισέλευση της δικαστικής λειτουργίας στην εκτελεστική επί θεμάτων, για τα οποία είναι αυτή αποκλειστικώς αρμόδια, είτε λόγω ρητής συνταγματικής προβλέψεως, όπως στην περίπτωση της προσβολής κανονιστικών διοικητικών πράξεων, των οποίων η μεταρρύθμιση θα συνιστούσε θέσπιση νέας κανονιστικής διοικητικής πράξεως, για την οποία αρμόδια είναι μόνο τα προβλεπόμενα από το άρθρο 43 του Συντάγματος όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, είτε, προκειμένου περί ατομικών διοικητικών πράξεων, λόγω των απαιτούμενων για την έκδοσή τους προϋποθέσεων, του χαρακτήρα της έρευνας, βάσει της οποίας μπορεί να διαπιστωθεί η συνδρομή των προϋποθέσεων αυτών και των συνεπειών μεταρρυθμίσεως της πράξεως, ενόψει των οποίων η άσκηση της πλήρους δικαιοδοσίας, κατά τα ανωτέρω αναφερόμενα, θα παραβίαζε τα όρια της ανατιθέμενης αποκλειστικώς στα όργανα της διοικητικής κρατικής εξουσίας, βάσει της αρχής της διακρίσεως των λειτουργιών».
Εκ φύσεως ακυρωτική διαφορά η απορρέουσα από την προσβολή της έγκρισης τεχνικής μελέτης των άρθρων 4 και 102 του ΚΜΛΕ, η οποία ισοδυναμεί με έγκριση δόμησης
8. Βάσει των ανωτέρω εκτεθέντων στις σκέψεις 5 και 6 της απόφασης ΣτΕ 3191/2015, το Δικαστήριο καταλήγει, στη σκέψη 7, ότι οι διαφορές που γεννώνται από την προσβολή της έγκρισης της τεχνικής μελέτης που προβλέπεται από τα άρθρα 4 και 102 του ΚΜΛΕ, έγκριση η οποία, σύμφωνα με το άρθρο 161 του Μεταλλευτικού Κώδικα αποτελεί πλέον και έγκριση δόμησης κατά την έννοια του άρθρου 3 παρ. 1 του ν. 4030/2011, δεν είναι δεκτική ουσιαστικού δικαστικού ελέγχου. Πράγματι, η έγκριση της τεχνικής μελέτης, ως έγκριση δόμησης, γεννά διαφορά που από τη φύση της είναι ακυρωτική. Τούτο διότι η Διεύθυνση Μεταλλευτικών και Βιομηχανικών Ορυκτών του ΥΠΕΚΑ που εγκρίνει την τεχνική μελέτη «προβαίνει σε εκτίμηση που συνδέεται με τον έλεγχο κριτηρίων, μεταξύ άλλων, για την προστασία του περιβάλλοντος και της βιώσιμης ανάπτυξης, η εκτίμηση των οποίων ανήκει στο πεδίο δράσης της και η άσκηση της αρμοδιότητας αυτής συναρτάται ευθέως με ειδικές επιστημονικές γνώσεις και τεχνικές κρίσεις, η εξέταση της ορθότητας των οποίων, στο πλαίσιο άσκησης πλήρους δικαιοδοσίας, δεν διευρύνει τη λυσιτέλεια και αποτελεσματικότητα του δικαστικού ελέγχου. Κατά συνέπεια, για τις υποθέσεις αυτές, η αίτηση ακύρωσης αποτελεί αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα. Το Δικαστήριο παραπέμπει συναφώς στην απόφαση ΣτΕ 1057/2012 7μ, με την οποία κρίθηκε ότι «… οι διαφορές που γεννώνται από την προσβολή των ατομικών διοικητικών πράξεων της Ε.Ε.Τ.Τ., που έχουν ως αντικείμενο τη χορήγηση, τροποποίηση ή ανάκληση άδειας εγκατάστασης κεραίας κινητής τηλεφωνίας, δεν είναι δεκτικές ουσιαστικού δικαστικού ελέγχου, σύμφωνα με όσα έχουν κριθεί με την απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου [ΣτΕ Ολ 3919/2010], … δεδομένου ότι η ρυθμιστική αρχή χορηγεί την άδεια βάσει εκτιμήσεων που συνδέονται με τον έλεγχο τηλεπικοινωνιακής σκοπιμότητας, η εκτίμηση της οποίας ανήκει στο πεδίο δράσης της ενεργού Διοίκησης, μη δυνάμενη να ανατεθεί στα όργανα της δικαστικής εξουσίας, δεδομένου και ότι η άσκηση της αρμοδιότητας αυτής συναρτάται ευθέως με ειδικές επιστημονικές γνώσεις και τεχνικές κρίσεις, η εξέταση της ορθότητας των οποίων, στο πλαίσιο άσκησης πλήρους δικαιοδοσίας, δεν διευρύνει τη λυσιτέλεια και αποτελεσματικότητα του δικαστικού ελέγχου και ως εκ τούτου για τις υποθέσεις αυτές, η αίτηση ακυρώσεως αποτελεί αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα». Το Δικαστήριο εμμένει στην έννοια των μη δεκτικών ουσιαστικού δικαστικού ελέγχου πράξεων και των εκ φύσεως ακυρωτικών διαφορών, λόγω αδυναμίας εξέτασης από τον δικαστή της ορθότητας των ειδικών επιστημονικών γνώσεων και τεχνικών κρίσεων στις οποίες στηρίζεται η διοικητική πράξη.
Στοιχειοθέτηση παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας – ενδεικτική προθεσμία ρύθμισης έννομης σχέσης με εκτελεστή πράξη – δεν ασκεί επιρροή για τη στοιχειοθέτηση
9. Μετά την διευκρίνιση των ζητημάτων της δικαιοδοσίας, το Δικαστήριο επανέλαβε, στη σκέψη 9 της ΣτΕ 3191/2015, τον κανόνα του άρθρου 45 παρ. 4 του πδ 18/1989, περί του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης «κατά παραλείψεως της αρμόδιας αρχής να προβεί σε οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια [ΠΟΝΕ], όπως και κατά ρητής αρνήσεώς της να προβεί στην ενέργεια αυτή», επισημαίνοντας ότι «[τ]έτοια παράλειψη ή άρνηση υπάρχει, όταν ο νόμος επιβάλλει στη Διοίκηση την υποχρέωση να επιχειρήσει ενέργεια ή να ρυθμίσει συγκεκριμένη σχέση με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης». Στη συνέχεια, στη σκέψη 10, διευκρίνισε μια σημαντική πτυχή του θέματος της στοιχειοθέτησης της ΠΟΝΕ, όσον αφορά την προθεσμία που ο νόμος τάσσει στη Διοίκηση προκειμένου να ρυθμίσει μια σχέση με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης: «δεν είναι κρίσιμος ο χαρακτήρας της προθεσμίας που ο νόμος τάσσει στη Διοίκηση, ως ενδεικτικός ή αποκλειστικός, προκειμένου να ρυθμίσει μία έννομη σχέση με εκτελεστή διοικητική πράξη, για τη στοιχειοθέτηση παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, προσβλητής με αίτηση ακυρώσεως. Σκοπός της διάταξης αυτής είναι η εξουδετέρωση της αδράνειας της Διοίκησης, η οποία εκδηλώνεται με την παράλειψή της να ρυθμίσει την έννομη σχέση με εκτελεστή διοικητική πράξη εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας είτε ενδεικτικής είτε αποκλειστικής, πράξη που, εάν εκδιδόταν, θα υπέκειτο λόγω της εκτελεστότητάς της σε ακυρωτικό έλεγχο. Εξ άλλου, δεν αποκλείεται η μετά την ορισθείσα προθεσμία έκδοση ρητής απορριπτικής πράξης, η οποία κατά νόμο λογίζεται ως συμπροσβαλλόμενη και εκτελεστή, γεγονός το οποίο σημαίνει ότι η προθεσμία που τάσσεται στο νόμο δεν έχει αποκλειστικό χαρακτήρα, άλλως θα υφίστατο χρονική αναρμοδιότητα προς έκδοσή της μετά την παρέλευση της προθεσμίας με συνέπεια να μην έχει εκτελεστό χαρακτήρα (βλ. σχετικώς ΣτΕ 2042/1981, πρβλ. ΣτΕ 4522/2011)». Με άλλα λόγια, στοιχειοθετείται ΠΟΝΕ, δεκτική προσβολής με αίτηση ακύρωσης, και όταν η προθεσμία που τάσσεται στη Διοίκηση προς έκδοση εκτελεστής πράξης είναι ενδεικτική.
Ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης λόγω αόριστης και πλημμελούς αιτιολογίας
10. Αφού παραθέτει το περιεχόμενο της ρητής συμπροσβαλλόμενης πράξης που εκδόθηκε μετά την κατάθεση της αίτησης ακύρωσης (σκέψη 11) και απορρίπτει ως αβάσιμο τον λόγο περί αναρμοδιότητας της εκδούσας αρχής (σκέψεις 12 και 13), το Δικαστήριο απορρίπτει την αίτηση ακύρωσης λόγω αόριστης και ανεπαρκούς αιτιολογίας (σκέψη 16) και κρίνει απαράδεκτη τη συμπλήρωση της μη νόμιμης αιτιολογίας με το υπόμνημα που κατέθεσε η διάδικος Διοίκηση μετά τη συζήτηση. Κατά το Δικαστήριο, «η αιτιολογία … ότι δεν έχει εκτελεστεί πρόγραμμα δοκιμών σε κατάλληλη ημιβιομηχανική κλίμακα επί τόπου του έργου είναι αφ’ ενός μεν αόριστη, καθ’ όσον δεν εξειδικεύει ποια συγκεκριμένη πλημμέλεια αποδίδει στο πρόγραμμα δοκιμών που έχει εκτελέσει η αιτούσα (κλίμακα δοκιμών, τόπος, χρησιμοποιηθέντα πετρώματα), αφ’ ετέρου δε και πλημμελής διότι δεν αιτιολογεί τον λόγο για τον οποίο απορρίπτει ως μη αξιόπιστα τα παραχθέντα πορίσματα των δοκιμών, από τα οποία προκύπτει η εφαρμοσιμότητα της μεταλλουργικής μεθόδου και στο συγκεκριμένο μίγμα τροφοδοσίας … και η καλή προσαρμογή του σε βιομηχανικό επίπεδο, προς διακρίβωση των οποίων είχε εξ άλλου τεθεί ο όρος από την Διοίκηση…. Εξ άλλου, απαραδέκτως επιχειρείται η συμπλήρωση της μη νόμιμης αυτής αιτιολογίας με το μετά τη συζήτηση κατατεθέν υπόμνημα του Δημοσίου, στο οποίο αναφέρεται ότι ούτε επιτόπου δοκιμές έγιναν ούτε επιτόπου δείγματα παρήχθησαν, καθ’ όσον το εργοστάσιο εμπλουτισμού Ολυμπιάδας μέχρι σήμερα παράγει συμπυκνώματα από παλιά τέλματα αφού δεν έχει αρχίσει η εξόρυξη του μεταλλείου, το δε εργοστάσιο εμπλουτισμού Σκουριών δεν έχει καν λειτουργήσει. Εν πάση περιπτώσει, οι ισχυρισμοί αυτοί είναι απορριπτέοι και ως αβάσιμοι, διότι μόνο το γεγονός ότι οι δοκιμές δεν διενεργήθηκαν επιτόπου, ανεξαρτήτως του εάν αυτό ήταν εφικτό, δεν αρκεί για να στηρίξει την απόρριψη των διενεργηθεισών σε εξειδικευμένο εργαστήριο δοκιμών σε ημιβιομηχανική κλίμακα με μεταλλεύματα που είτε έχουν παραχθεί επιτόπου … είτε έχουν αποδεδειγμένως παρόμοια ορυκτολογική και χημική σύσταση με τα τοπικά …. Δεδομένου δε ότι, ως προκύπτει από το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης, η μη έγκριση του προσαρτήματος στηρίχθηκε κυρίως στην κατά τα ανωτέρω μη επαρκή αιτιολογία περί μη πληρώσεως του όρου περί διενέργειας επιτόπιων ημιβιομηχανικών δοκιμών, η δε επεξεργασία των λοιπών υποβληθέντων στοιχείων και η διατύπωση των παρατηρήσεων που ενσωματώθηκε στο έγγραφο έγινε κατά τρόπο ενδεικτικό, η προσβαλλόμενη πράξη θα πρέπει να ακυρωθεί στο σύνολό της, να αναπεμφθεί δε η υπόθεση στη Διοίκηση προς νέα νόμιμη κρίση…». Περαιτέρω, το Δικαστήριο παρέχει κατευθύνσεις στη Διοίκηση όσον αφορά τη συμμόρφωσή της στην ακυρωτική απόφαση: «κατά την εκφορά της [νέας νόμιμης κρίσης] θα πρέπει, μεταξύ άλλων, να ληφθούν υπ’ όψιν αφ’ ενός οι απαντήσεις της αιτούσας επί των επικουρικών παρατηρήσεων – όπου αναφέρονται οι λόγοι για τους οποίους δεν είναι δυνατή, κατά την άποψή της, η αλλαγή των μεγεθών τροφοδοσίας της μεταλλουργικής μονάδας και αξιοποίησης του δυναμικού των Σκουριών και επισημαίνεται η συμμόρφωσή της προς τις λοιπές υποδείξεις της υπηρεσίας – και αφ’ ετέρου ότι επιστροφή φακέλου τεχνικής μελέτης προβλέπεται κατά το άρθρο 102 ΚΜΛΕ μόνο για λόγους ανεπάρκειας ή ανακρίβειας των υποβληθέντων στοιχείων».