H εφαρμογή της αρχής ne bis in idem στην περίπτωση σωρευτικής επιβολής διοικητικών κυρώσεων - Με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 1091/2015
Τα τρία κριτήρια Engel εφαρμόζονται και στο ρυθμιστικό πεδίο της αρχής ne bis in idem. Είτε πρόκειται για σώρευση ποινικών και διοικητικών κυρώσεων είτε διοικητικών και μόνο κυρώσεων, θα πρέπει να εξετάζεται αν οι τελευταίες, λόγω των ειδικών χαρακτηριστικών τους, έχουν οιονεί ποινική φύση, οπότε εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της αρχής ne bis in idem.
1. Η πρόβλεψη περισσότερων διοικητικών κυρώσεων για την ίδια παραβατική συμπεριφορά απαντά συχνά στην έννομη τάξη. Το ζήτημα που αντιμετώπισε πρόσφατα το Συμβούλιο της Επικρατείας έγκειται στο αν η σωρευτική επιβολή, από διαφορετικές αρχές και στο πλαίσιο αυτοτελών διαδικασιών, διοικητικών κυρώσεων για την ίδια συμπεριφορά εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της αρχής ne bis in idem. Ως γνωστόν, η αρχή αυτή ερείδεται στο άρθρο 4 παρ. 1 του πρωτοκόλλου 7 που προσαρτάται στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών (ΕΣΔΑ) και το βασικό πεδίο εφαρμογής της είναι αυτό των ποινικών κυρώσεων. Για την αποτροπή του ενδεχομένου συρρίκνωσης του ρυθμιστικού πεδίου της αρχής, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής: ΕΔΔΑ) ερμηνεύει διασταλτικά την έννοια της ποινής και της ποινικής διαδικασίας, με συνέπεια αυτή να καλύπτει και διοικητικές κυρώσεις. Ειδικότερα, το ΕΔΔΑ ερμηνεύει την έννοια της ποινικής διαδικασίας κατ’ άρθρο 4 παρ. 1 του πρωτοκόλλου 7 υπό το πρίσμα τωv γενικών αρχών που έχει αναπτύξει σχετικά με τις αντίστοιχες έννοιες, ήτοι «κατηγορία ποινικής φύσεως» και «ποινή», κατά τα άρθρα 6 και 7 της ΕΣΔΑ [ΕΔΔΑ, απόφαση Maresti κατά Κροατίας της 25ης Ιουνίου 2009 (προσφυγή υπ’ αριθ. 55759/07, § 56, με περαιτέρω παραπομπές)]. Σκοπός της σχετικής ερμηνευτικής προσέγγισης ήταν η αποτροπή καταστρατήγησης της αρχής ne bis in idem μέσω της σωρευτικής επιβολής τόσο ποινικών όσο και διοικητικών κυρώσεων, υπό την προϋπόθεση βεβαίως ότι οι τελευταίες έχουν κατ’ουσίαν ποινικό χαρακτήρα. Κατωτέρω, εξετάζονται διαδοχικά η προσέγγιση της νομολογίας του ΕΔΔΑ για τον χαρακτηρισμό μιας κύρωσης ως ποινικής (Ι), η αξιοποίησή της από το ΔΕΕ (ΙΙ) και από το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΙΙΙ) και, τέλος, η ενδεχόμενη επιρροή της στη σωρευτική επιβολή πλειόνων διοικητικών, κατά το εθνικό δίκαιο, κυρώσεων (IV).
Ι. Η νομολογία του ΕΔΔΑ σχετικά με τον χαρακτηρισμό μιας κύρωσης ως ποινικής
2. Στο πλαίσιο του άρθρου 6 ΕΣΔΑ, το ΕΔΔΑ εφαρμόζει τρία κριτήρια, γνωστά και ως «κριτήρια Engel», από την απόφαση στην οποία διατυπώθηκαν για πρώτη φορά [ΕΔΔΑ, απόφαση Engel κ.λπ κατά Κάτω Χωρών (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 8ης Ιουνίου 1976 (προσφυγές υπ’ αριθ. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, σειρά A αριθ. 22, § 82)]. Εντελώς συνοπτικά και για τις ανάγκες της εργασίας αυτής [βλ.,ενδεικτικά, Ε. Πρεβεδούρου, Η επιρροή του ευρωπαϊκού δικαίου στη δίκη ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, Νομική Βιβλιοθήκη, 2012, σ. 102-107, με πλούσιες βιβλιογραφικές παραπομπές], το πρώτο κριτήριο Engel είναι ο χαρακτηρισμός της παράβασης στο εθνικό δίκαιο. Ο χαρακτηρισμός αυτός δεν θεωρείται από το ΕΔΔΑ ως αποφασιστικής σημασίας, αλλά χρησιμεύει ως σημείο αναφοράς για την περαιτέρω εξέταση της διάταξης [ΕΔΔΑ, απόφαση Engel κ.λπ κατά Κάτω Χωρών]. Στο πλαίσιο του δευτέρου κριτηρίου Engel, το ΕΔΔΑ ελέγχει, κατ’ αρχήν, τον κύκλο των προσώπων προς τον οποίο απευθύνεται ένας κανόνας που προβλέπει κυρώσεις για συγκεκριμένη συμπεριφορά. Όταν ο κανόνας απευθύνεται στο σύνολο των πολιτών και όχι σε συγκεκριμένη ομάδα προσώπων που τελούν υπό ειδικό καθεστώς, όπως για παράδειγμα συμβαίνει στο πειθαρχικό δίκαιο, αυτό αποτελεί ένδειξη του ποινικού χαρακτήρα της κύρωσης [ΕΔΔΑ, αποφάσεις Öztürk κατά Γερμανίας της 21ης Φεβρουαρίου 1984 (προσφυγή υπ’ αριθ. 8544/79, σειρά A αριθ. 73, § 53), και Lauko κατά Σλοβακίας της 2ας Σεπτεμβρίου 1998 (προσφυγή υπ’ αριθ. 26138/95, Recueil des arrêts et décisions, 1998-VI, § 58)]. Επίσης, το ΕΔΔΑ λαμβάνει υπόψη τον σκοπό της κύρωσης που προβλέπει η διάταξη. Σε περίπτωση που ο σκοπός της κύρωσης είναι η χρηματική αποζημίωση λόγω ζημίας, τότε η κύρωση δεν έχει ποινικό χαρακτήρα [ΕΔΔΑ, απόφαση Jussila κατά Φινλανδίας της 23ης Νοεμβρίου 2006 (προσφυγή υπ’ αριθ. 73053/01, Recueil des arrêts et décisions, 2006-XIII, § 38)]. Αν, αντιθέτως, ο σκοπός είναι ο κολασμός του δράστη προς αποφυγή υποτροπής του, τότε πρόκειται για κύρωση με ποινικό χαρακτήρα [Βλ. ΕΔΔΑ, απόφαση Zolotukhin κατά Ρωσίας (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 10ης Φεβρουαρίου 2009 (προσφυγή υπ’ αριθ. 14939, § 55), όπου γίνεται παραπομπή στην απόφαση Ezeh και Connors κατά Ηνωμένου Βασιλείου της 9ης Οκτωβρίου 2003 (προσφυγές υπ’ αριθ. 39665/98 και 40086/98, Recueil des arrêts et décisions, 2003-X, § 102 και 105), και Maresti κατά Κροατίας (§ 59)]. Στην πρόσφατη νομολογία του, το ΕΔΔΑ εξετάζει και το κατά πόσον η κύρωση της παράβασης αποσκοπεί στην προστασία εννόμων αγαθών τα οποία συνήθως προστατεύονται με διατάξεις του ποινικού δικαίου [ΕΔΔΑ, αποφάσεις Zolotukhin κατά Ρωσίας (§ 55) και Maresti κατά Κροατίας (§ 59)]. Τα ανωτέρω στοιχεία εκτιμώνται συνολικά [ΕΔΔΑ, αποφάσεις Ezeh και Connors κατά Ηνωμένου Βασιλείου (§ 103) και Bendenoun κατά Γαλλίας της 24ης Φεβρουαρίου 1994 (προσφυγή υπ’ αριθ. 12547/86, σειρά A αριθ. 284, § 47)]. Το τρίτο κριτήριο Engel αφορά τη φύση και τη βαρύτητα της κύρωσης [ΕΔΔΑ, απόφαση Zolotukhin κατά Ρωσίας (§ 56)]. Ειδικότερα, για τις στερητικές της ελευθερίας ποινές ισχύει γενικώς το τεκμήριο ότι έχουν ποινικό χαρακτήρα, το οποίο μπορεί να ανατραπεί σε εξαιρετικές μόνον περιπτώσεις [ΕΔΔΑ, αποφάσεις Engel κατά Κάτω Χωρών (§ 82) και Ezeh και Connors κατά Ηνωμένου Βασιλείου (§ 126)]. Την ύπαρξη διαδικασίας ποινικού χαρακτήρα καταδεικνύει κατά κανόνα και η επιβολή χρηματικών ποινών για τη μη καταβολή των οποίων το άτομο απειλείται με ποινή στερητική της ελευθερίας [ΕΔΔΑ, Žugić κατά Κροατίας της 31ης Μαΐου 2011 (προσφυγή υπ’ αριθ. 3699/08 που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Recueil des arrêts et décisions, § 68)] ή οι οποίες καταχωρούνται στο ποινικό μητρώο [ΕΔΔΑ, Žugić κατά Κροατίας (§ 68)].
3. Όσον αφορά τον όρο του idem, δηλαδή της ίδιας συμπεριφοράς, μετά από πολλές διακυμάνσεις, της νομολογίας του, το ΕΔΔΑ έκρινε, με τη θεμελιώδη απόφαση Ζοlotukhin κατά Ρωσία του 2009 [EΔΔΑ, απόφαση Zolotukhin κατά Ρωσίας, § 82: «[…] l’article 4 du Protocole n° 7 doit être compris comme interdisant de poursuivre ou de juger une personne pour une seconde “infraction” pour autant que celle-ci a pour origine des faits identiques ou des faits qui sont en substance les mêmes»], ότι το άρθρο 4 του πρωτοκόλλου 7 της ΕΣΔΑ απαγορεύει να διώκεται ή να δικάζεται πρόσωπο για δεύτερη αξιόποινη πράξη, στο μέτρο που αυτή στηρίζεται στα ίδια ή ουσιωδώς στα ίδια πραγματικά περιστατικά. Με άλλα λόγια, το ΕΔΔΑ στηρίζεται μόνο στην ταυτότητα των πραγματικών περιστατικών, η οποία περιλαμβάνει και την ταυτότητα του παραβάτη, αποκλείοντας τον νομικό χαρακτηρισμό της πράξης και χωρίς να εξετάζει επιπλέον την ταυτότητα του προστατευόμενου έννομου αγαθού [ΕΔΔΑ, απόφαση Zolotukhin κατά Ρωσίας, § 81], προσέγγιση που θα περιόριζε το πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης επιβολής διπλής ποινής για την ίδια αξιόποινη πράξη [Κατά τον Ι. Δημητρακόπουλο, Ne bis in idem και επιβολή δεύτερου διοικητικού προστίμου (Σχόλιο στις αποφάσεις ΣτΕ 108/2015 εν συμβ. και ΣτΕ 1091/2015), σε http://www.humanrightscaselaw. gr, σ. 1, οι προϋποθέσεις ενεργοποίησης της απορρέουσας από τη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 1 του 7ου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ αρχής ne bis in idem συστηματοποιούνται ως εξής: (i) πρέπει να υπάρχουν περισσότερες της μίας διαδικασίες επιβολής κύρωσης (ii) οι διαδικασίες αυτές πρέπει να είναι “ποινικές” κατά την αυτόνομη έννοια της ΕΣΔΑ, (iii) η μία από τις διαδικασίες πρέπει να έχει καταλήξει σε αμετάκλητη απόφαση και (iv) οι διαδικασίες πρέπει να στρέφονται κατά του ίδιου προσώπου και να αφορούν στην ίδια κατ’ ουσίαν παράβαση].
ΙΙ. H αξιοποίηση της νομολογίας του ΕΔΔΑ από το ΔΕΕ
4. Στο ίδιο πνεύμα κινήθηκε και η Ευρωπαϊκή Ένωση, όσον αφορά τον αντίστοιχο κανόνα του άρθρου 50 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Ακριβέστερα, και στο ενωσιακό δίκαιο, η αρχή ne bis in idem, όπως κωδικοποιήθηκε με το άρθρο 50 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, συνεπάγεται ότι κανείς δεν διώκεται ούτε τιμωρείται ποινικά για αδίκημα για το οποίο έχει ήδη αθωωθεί ή καταδικαστεί εντός της Ένωσης με οριστική απόφαση ποινικού δικαστηρίου σύμφωνα με τον νόμο. Θα πρέπει βεβαίως να επισημανθεί ότι η εμβέλεια του δικαιώματος αυτού επεκτείνεται, στο επίπεδο της ΄Ενωσης, μεταξύ των δικαστηρίων των κρατών μελών και δεν περιορίζεται στα δικαστήρια ενός μόνο κράτους μέλους. Mολονότι το πρωτόκολλο 7 δεν έχει ακόμη κυρωθεί από όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης [Τέσσερα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Βέλγιο, Γερμανία, Κάτω Χώρες και Ηνωμένο Βασίλειο) δεν έχουν μέχρι στιγμής κυρώσει το πρωτόκολλο 7], στο πλαίσιο της ερμηνείας της αρχής ne bis in idem κατά το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να ληφθεί υπόψη και η νομολογία του ΕΔΔΑ [διεξοδική ανάλυση συναφώς στις προτάσεις της J. Κokott της 8ης Σεπτεμβρίου 2011 στην υπόθεση C-17/10, Toshiba κ.λπ. και της 18ης Δεκεμβρίου 2011 στην υπόθεση C-489/10, Bonda], όπως επιβάλλει η αρχή της ομοιογένειας [Άρθρο 6 παρ. 1 τρίτο εδάφιο ΣΕΕ, και άρθρο 52 παρ. 3 πρώτο εδάφιο του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Το άρθρο 52 παρ. 3 δεύτερο εδάφιο, του Χάρτη επιτρέπει να παρέχεται ευρύτερη προστασία σε σχέση με την προβλεπόμενη στην ΕΣΔΑ], κατά την οποία η έννοια και η έκταση των δικαιωμάτων που περιλαμβάνει ο Χάρτης συμπίπτουν με την έννοια και την έκταση που τους αποδίδουν οι αντίστοιχες διατάξεις της ΕΣΔΑ, όπως αυτές ερμηνεύονται με βάση τη νομολογία του ΕΔΔΑ [Βλ. ενδεικτικά, τις αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 2010, C-400/10 PPU, McB. (Συλλογή 2010, σ. Ι-8965, σκέψη 53), της 15ης Νοεμβρίου 2011, C-256/11, Dereci κ.λπ. (Συλλογή 2011, σ. Ι-11315, σκέψη 70), καθώς και τις προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στην υπόθεση Toshiba κ.λπ., σημείο 120]. Όσον αφορά, ειδικότερα, τη στενή σχέση του Χάρτη με την ΕΣΔΑ στο θέμα της αρχής ne bis in idem, αυτή δεν προκύπτει μόνον από τις επεξηγήσεις που παρέχονται σε σχέση με το άρθρο 50 του Χάρτη, αλλά και από τη μέχρι τούδε νομολογία του Δικαστηρίου (στο εξής ΔΕΚ/ΔΕΕ) επί της εφαρμογής της γενικής αρχής ne bis in idem κατά το δίκαιο της Ένωσης [Αποφάσεις της 15ης Οκτωβρίου 2002, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P έως C-252/99 P και C-254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij κ.λπ. κατά Επιτροπής («LVM», Συλλογή 2002, σ. I-8375, σκέψη 59) και της 29ης Ιουνίου 2006, C-289/04 P, Showa Denko κατά Επιτροπής («Showa Denko», Συλλογή 2006, σ. I-5859, σκέψη 50)]. Προνομιακά πεδία εφαρμογής της αρχής αποτέλεσαν το δίκαιο των συμπράξεων [Βλ. τις αποφάσεις LVM (σκέψη 59) και της 7ης Ιανουαρίου 2004, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P και C-219/00 P, Aalborg Portland κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 2004, σ. I-123, σκέψεις 338 έως 340)] καθώς και η σύμβαση εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν [Σύμβαση εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν, που υπογράφηκε στο Σένγκεν την 9η Ιουνίου 1990 (ΕΕ 2000, L 239, σ. 19)]. Από τη σχετική νομολογία προκύπτει ότι το αντικείμενο όλων αυτών των διαδικασιών ήταν ιδίως το στοιχείο του idem, δηλαδή το ζήτημα αν είχαν επιβληθεί περισσότερες κυρώσεις για την ίδια πράξη [Προτάσεις Kokott της 8ης Σεπτεμβρίου 2011 στην υπόθεση C-17/10, Toshiba κ.λπ.], οπότε το ΔΕΚ/ΔΕΕ δεν χρειάστηκε να αναλύσει τη φύση της επιβαλλόμενης κύρωσης. Θα πρέπει να επισημανθεί ότι οι υποθέσεις αυτές αφορούσαν, ως επί το πλείστον, διαδικασίες επιβολής προστίμων διαδοχικά από τις εθνικές αρχές ανταγωνισμού και, στη συνέχεια, από την Επιτροπή, δηλαδή διοικητικές διαδικασίες, που φέρουν χαρακτηριστικά όμοια προς αυτά του ποινικού δικαίου. Επομένως, στην ενωσιακή έννομη τάξη, η αρχή ne bis in idem πρέπει να τηρείται και επί συρροής διοικητικών κυρώσεων. Ο ορισμός του bis έδωσε στο ΔΕΚ/ΔΕΕ την ευκαιρία να αποφανθεί και επί των προϋποθέσεων υπό τις οποίες μία διαδικασία αποκτά ποινικό ή οιονεί ποινικό χαρακτήρα ώστε να εφαρμόζεται η ως άνω αρχή [προτάσεις Ε. Sharpston της 10ης Φεβρουαρίου 2011 στην υπόθεση C-272/09 P, KME (Συλλογή 2011, σ. Ι-12789, σημεία 61 επ.), καθώς και προτάσεις Y. Bot της 26ης Οκτωβρίου 2010 στην υπόθεση C-352/09 P, ThyssenKrupp Nirosta (πρώην ThyssenKrupp Stainless) κατά Επιτροπής (Συλλογή 2010, σ. Ι-2359, σημεία 48 επ.), και της 26ης Οκτωβρίου 2010 στην υπόθεση C-201/09 P και C-216/09 P, ArcelorMittal Luxembourg κατά Επιτροπής (Συλλογή 2010, σ. Ι-2239, σημεία 40 επ.), στις οποίες οι γενικοί εισαγγελείς χρησιμοποιούν τα κριτήρια του ΕΔΔΑ προκειμένου να θεμελιώσουν τον οιονεί ποινικό χαρακτήρα της περί συμπράξεων διαδικασίας της ΕΕ, δεχόμενοι, πάντως, ότι οι διαδικασίες επιβολής προστίμου εντάσσονται μεν στη σφαίρα του ποινικού δικαίου κατά την έννοια της ΕΣΔΑ (και του Χάρτη), διαφέρουν όμως από τον σκληρό πυρήνα του ποινικού δικαίου (βλ. για τις διαδικασίες αυτές απόφαση Menarini κατά Ιταλίας της 27ης Σεπτεμβρίου 2011 (προσφυγή υπ’ αριθ. 43509/08, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Recueil des arrêts et décisions, § 38-45)].
5. Ειδικότερα, το θέμα της ποινικής φύσης των κυρώσεων ανέκυψε στον τομέα της γεωργίας ενόψει της εφαρμογής βασικών αρχών του ποινικού δικαίου. Κατά τον έλεγχο του τυχόν ποινικού χαρακτήρα των εν λόγω κυρώσεων, όπως οι αποκλεισμοί από σύστημα ενισχύσεων, το ΔΕΚ/ ΔΕΕ εφάρμοσε δύο κριτήρια. Το πρώτο αφορούσε τη φύση των παραβάσεων. Το ΔΕΚ/ΔΕΕ διαπίστωσε ότι οι παραβιασθέντες κανόνες αφορούσαν μόνον τους επιχειρηματίες που είχαν επιλέξει, με πλήρη ελευθερία, να υπαχθούν σε σύστημα ενισχύσεων στον τομέα της γεωργίας και έκρινε ότι σε μια τέτοια περίπτωση η διαδικασία δεν έχει ποινικό χαρακτήρα [Απόφαση της 11ης Ιουλίου 2002, C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister (Συλλογή 2002, σ. I-6453, σκέψη 41), η οποία παραπέμπει στις αποφάσεις της 18ης Νοεμβρίου 1987, 137/85, Maizena κ.λπ. (Συλλογή 1987, σ. 4587, σκέψη 13), και της 27ης Οκτωβρίου 1992, C-240/90, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1992, σ. I-5383, σκέψη 26)]. Ως δεύτερο κριτήριο επελέγη ο σκοπός των επιβληθεισών κυρώσεων. Κατά τον έλεγχο βάσει του κριτηρίου αυτού, το ΔΕΚ/ΔΕΕ τόνισε ότι οι προσωρινοί αποκλεισμοί από το σύστημα ενισχύσεων αποσκοπούν στην καταπολέμηση των πολυάριθμων παραβάσεων που τελούνται στο πλαίσιο της χορήγησης ενισχύσεων στον τομέα της γεωργίας και οι οποίες, επιβαρύνοντας σημαντικά τον προϋπολογισμό της Ένωσης, μπορούν να διακυβεύσουν τα μέτρα που λαμβάνουν τα θεσμικά όργανα στον εν λόγω τομέα με σκοπό τη σταθεροποίηση των αγορών, τη στήριξη του βιοτικού επιπέδου των γεωργών και τη διασφάλιση λογικών τιμών για τους καταναλωτές [αποφάσεις Γερμανία κατά Επιτροπής (σκέψη 19) και Käserei Champignon Hofmeister (σκέψη 38)]. Στο πλαίσιο του εντός της Ένωσης καθεστώτος ενισχύσεων, το οποίο εξαρτά τη χορήγηση της ενίσχυσης από την παροχή εγγυήσεων εντιμότητας και αξιοπιστίας εκ μέρους του λήπτη, η κύρωση που επιβάλλεται σε περίπτωση μη τήρησης των προϋποθέσεων αυτών συνιστά ειδικό διοικητικό μέτρο που αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του συστήματος ενισχύσεων και αποσκοπεί στη διασφάλιση της χρηστής διαχείρισης των πόρων της Ένωσης.
6. Τα ως άνω κριτήρια του ΔΕΚ/ΔΕΕ ισχύουν κατά τον ίδιο τρόπο και για τον χαρακτηρισμό μιας διαδικασίας ως ποινικής ενόψει εφαρμογής της αρχής ne bis in idem. Βάσει αυτών, το ΔΕΚ/ΔΕΕ έκρινε, στην απόφαση Bonda [απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 5ης Ιουνίου 2012, C-489/10, Bonda], ότι δεν έχουν ποινικό χαρακτήρα ούτε ο αποκλεισμός από τη λήψη ενισχύσεων για το τρέχον έτος κατά το άρθρο 138 παρ. 1 δεύτερο εδάφιο του κανονισμού 1973/2004 της Επιτροπής [της 29ης Οκτωβρίου 2004, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου όσον αφορά τα καθεστώτα στήριξης τα προβλεπόμενα βάσει των τίτλων 4 και 4α του εν λόγω κανονισμού και τη χρήση των εκτάσεων γης που προκύπτουν από την παύση καλλιέργειας για την παραγωγή πρώτων υλών (ΕΕ L 345, σ. 1)], ούτε η μείωση των ενισχύσεων κατά τα επόμενα τρία έτη κατά το άρθρο 138 παρ. 1 τρίτο εδάφιο του κανονισμού. Ως εκ τούτου, δεν θα πρέπει να έχει εφαρμογή και η αρχή ne bis in idem. Οι παραβιασθείσες διατάξεις περί ενισχύσεων αφορούν μόνο τους επιχειρηματίες που επέλεξαν, με πλήρη ελευθερία, να υπαχθούν σε σύστημα ενισχύσεων στον τομέα της γεωργίας, οι δε κυρώσεις που επιβλήθηκαν εν προκειμένω κατά το άρθρο 138 παρ. 1 του κανονισμού συνιστούν ειδικό διοικητικό μέτρο εντασσόμενο πλήρως σε ειδικό καθεστώς ενισχύσεων και αποβλέπον στην εξασφάλιση της ορθής οικονομικής διαχείρισης των δημόσιων ταμείων της Ένωσης [σκέψη 32 της απόφασης Bonda].
7. Iδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει εν προκειμένω η ανάλυση της γενικής εισαγγελέα J. Kokott, η οποία εξετάζει τα κριτήρια που εφαρμόζει το ΔΕΕ υπό το πρίσμα των κριτηρίων Engel. Ειδικότερα, στο πλαίσιο εφαρμογής του δευτέρου κριτηρίου Engel, διαπιστώνει ότι το ΕΔΔΑ ελέγχει, κατ’ ουσίαν, τα ίδια στοιχεία που έλαβε υπόψη το ΔΕΕ στη σχετική νομολογία του. Οι προβλεπόμενες στο άρθρο 138 παρ. 1 του κανονισμού κυρώσεις δεν απευθύνονται στο ευρύ κοινό, αλλά έχουν ως σκοπό να διασφαλίσουν ότι οι ανήκοντες σε ειδική ομάδα προσώπων, ήτοι οι λήπτες των εν λόγω γεωργικών ενισχύσεων, θα τηρούν τους κανόνες που απευθύνονται σε αυτούς. Στο ίδιο συμπέρασμα οδηγεί και η απόφαση του ΕΔΔΑ στην υπόθεση Jussila [ΕΔΔΑ, απόφαση Jussila κατά Φινλανδίας της 23ης Νοεμβρίου 2006 (προσφυγή υπ’ αριθ. 73053/01, Recueil des arrêts et décisions, 2006-XIII, § 38)]. Αντικείμενο της υπόθεσης εκείνης ήταν η επιβολή προσαυξήσεων λόγω μη καταβολής ΦΠΑ. Το ΕΔΔΑ έκρινε ότι η επιλογή του ενδιαφερομένου να προβεί σε εγγραφή στο μητρώο των υπαγόμενων στον ΦΠΑ δεν είχε ουδεμία σημασία και ο σχετικός κανόνας δεν απευθύνεται σε περιορισμένο κύκλο προσώπων. Στις κοινοτικές κυρώσεις στον τομέα της γεωργίας, όμως, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει σε σχέση με τον ΦΠΑ, στον οποίο υπάγεται εν δυνάμει ο καθένας, το σύστημα των γεωργικών ενισχύσεων αποτελεί κλειστό σύστημα στο οποίο για να συμμετάσχει κανείς πρέπει να πληροί μια σειρά προϋποθέσεων. Επομένως, η ιδιαίτερη διαμόρφωση του κύκλου των προσώπων προς τα οποία απευθύνεται η σχετική ρύθμιση καταδεικνύει ότι η παρατυπία η οποία αποτελεί το αντικείμενο κυρώσεων κατά το άρθρο 138 παρ. 1 του κανονισμού 1973/2004 δεν είναι ποινικού χαρακτήρα.
8. Στο πλαίσιο του ίδιου κριτηρίου, η γενική εισαγγελέας εξετάζει και τον σκοπό των κυρώσεων. Ερμηνεύοντας τη σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ, καταλήγει ότι το δικαστήριο αυτό θεωρεί τον σκοπό της καταστολής ως συστατικό στοιχείο μιας ποινικής κύρωσης. Ως καταστολή –κατά διάκριση από την αποκατάσταση, η οποία επιδιώκει την επαναφορά στην προτέρα της βλάβης κατάσταση– νοείται η επιβολή δεινών προς αντιστάθμιση του υπαιτίως διαπραχθέντος αδίκου [βλ., ενδεικτικώς, ΕΔΔΑ, απόφαση Jussila κατά Φινλανδίας (§ 38), όπου χρησιμοποιείται ως κριτήριο το αν μια οικονομική επιβάρυνση επιβάλλεται ως αποζημίωση για την προκληθείσα βλάβη ή ως ποινή προκειμένου να προληφθεί η υποτροπή]. Ο σκοπός μιας ποινικής κύρωσης υπερβαίνει τα όρια της απλής αποτροπής ή πρόληψης και ενέχει την απαξίωση. Αναλύοντας τον σκοπό των διοικητικών κυρώσεων στον τομέα της γεωργίας, το ΔΕΚ/ΔΕΕ έκρινε ότι αυτές προορίζονταν για την καταπολέμηση των πολυάριθμων παραβάσεων που τελούνται στο πλαίσιο της χορήγησης ενισχύσεων στη γεωργία, οι οποίες επιβαρύνουν σημαντικά τον προϋπολογισμό της Ένωσης [απόφαση Käserei Champignon Hofmeister, σκέψη 38]. Αυτό συνηγορεί υπέρ του αμιγώς προληπτικού χαρακτήρα της ρύθμισης. Περαιτέρω, το γεγονός ότι ο νομοθέτης, έχοντας υπόψη τις συνέπειες για τον κατ’ ιδίαν αιτούντα, αποφασίζει, με βάση την αρχή της αναλογικότητας να επιβάλει όχι ολοσχερή, αλλά μερικό μόνον αποκλεισμό από το σύστημα ενισχύσεων, υπό την μορφή μειώσεων, δεν μεταβάλλει τον χαρακτήρα της κύρωσης. Στην περίπτωση αυτή, η κύρωση δεν αποσκοπεί στην εκ των υστέρων αποδοκιμασία της συμπεριφοράς του αιτούντος, αλλά αποτελεί εργαλείο για την ελαχιστοποίηση των κινδύνων που εγκυμονεί ο αναξιόπιστος λήπτης για τον προϋπολογισμό, με συνέπεια οι σχετικές ρυθμίσεις να έχουν προληπτικό χαρακτήρα. Την έλλειψη κατασταλτικού χαρακτήρα καταδεικνύει εξάλλου και το γεγονός ότι η μείωση επέρχεται μόνον εφόσον ο λήπτης της ενίσχυσης υποβάλει αίτηση κατά τα επόμενα τρία έτη. Εάν επρόκειτο για καταστολή, δηλαδή για απαξιωτική κρίση και αντιστάθμιση της βλάβης, η κύρωση θα επιβαλλόταν ανεξάρτητα από ορισμένη ενέργεια του λήπτη της ενίσχυσης. Επομένως, ως προς τα σημεία αυτά, οι κυρώσεις στον τομέα της γεωργίας διαφέρουν σε σχέση με τις προσαυξήσεις φόρου που αποτέλεσαν αντικείμενο της νομολογίας του ΕΔΔΑ, το οποίο τις χαρακτήρισε ως ποινικές κυρώσεις διότι δεν αποσκοπούσαν στην οικονομική αποζημίωση αλλά είχαν σχεδιασθεί ως ποινή για την πρόληψη της υποτροπής [ΕΔΔΑ, απόφαση Jussila κατά Φινλανδίας (§ 38), στην οποία εξετάστηκαν και οι αποκλίσεις στη νομολογία του σχετικά με τον χαρακτηρισμό των προσαυξήσεων στον φορολογικό τομέα. Βλ., επίσης, ΕΔΔΑ, απόφαση Ruotsalainen κατά Φινλανδίας της 16ης Ιουνίου 2009 (προσφυγή υπ’ αριθ. 13079/03, § 46) σχετικά με την επιβολή τέλους λόγω χρησιμοποίησης λάθος καυσίμου].
9. Όσον αφορά το τρίτο κριτήριο Engel, δηλαδή τη βαρύτητα της κύρωσης [βλ., στον τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού, σχετικά με την εφαρμογή του τεκμηρίου αθωότητας, την απόφαση της 8ης Ιουλίου 1999, C-199/92 P, Hüls κατά Επιτροπής (Συλλογή 1999, σ. I-4287, σκέψη 150)], βάσει αμιγώς οικονομικής θεώρησης, δηλαδή εκτιμώντας μόνον τις οικονομικές συνέπειες του αποκλεισμού από τη λήψη της ενίσχυσης ή της μείωσης αυτής, θα μπορούσε να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι κυρώσεις αυτές έχουν ποινικό χαρακτήρα. Τούτο, διότι ο ενδιαφερόμενος θα βρεθεί, σε περίπτωση λήψης της ενίσχυσης, σε καλύτερη οικονομική θέση σε σχέση με εκείνη στην οποία θα βρεθεί αν η ενίσχυση δεν του χορηγηθεί, ενώ είναι σημαντικά και τα ποσά κατά τα οποία μπορεί να μειωθεί η ενίσχυση. Όμως, η εκτίμηση της βαρύτητας της επαπειλούμενης ποινής δεν μπορεί να έχει ως μοναδικό γνώμονα το αν το μέτρο συνεπάγεται αρνητικές οικονομικές συνέπειες. Αντιθέτως, επιβάλλεται μια αξιολογική κρίση, κατά την οποία πρέπει να λαμβάνεται υπόψη εάν η κύρωση όντως θίγει τα προστατευόμενα συμφέροντα του ενδιαφερόμενου. Αν αυτό δεν συμβαίνει, τότε δεν πρόκειται για βαριά κύρωση υπό την έννοια του τρίτου κριτηρίου Engel. Στο πλαίσιο αυτής της θεώρησης, οι κυρώσεις στον γεωργικό τομέα δεν θίγουν την υφιστάμενη περιουσία του ενδιαφερόμενου, όπως θα συνέβαινε αν επρόκειτο για πρόστιμο, ούτε και κάποια εύλογη προσδοκία. Πράγματι, εφόσον ο ενδιαφερόμενος προέβη εν γνώσει του σε αναληθή δήλωση δεν έχει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στη λήψη της ενίσχυσης, διότι γνώριζε εξ αρχής ότι δεν θα λάβει πλήρη ενίσχυση.
10. Από την ανωτέρω εξέταση, καθίσταται σαφές ότι τα κριτήρια Engel συμπίπτουν mutatis mutandis, με τα κριτήρια τα οποία εφαρμόζει το ΔΕΕ προκειμένου να καταλήξει στον ποινικό ή όχι χαρακτήρα της κύρωσης που επιβάλλουν οι κανόνες του δικαίου της Ένωσης.
11. Στο ίδιο πνεύμα θα πρέπει να αναφερθεί η απόφαση Hans Åkerberg Fransson, η οποία αναδεικνύει την ενίσχυση της αυτονομίας του Χάρτη έναντι της ΕΣΔΑ. Με την απόφαση αυτή κρίθηκε ότι το άρθρο 50 του Χάρτη δεν εμποδίζει την εκ μέρους κράτους μέλους επιβολή, για την ίδια πράξη παράβασης των υποχρεώσεων που αφορούν την υποβολή δηλώσεων στον τομέα του ΦΠΑ, ενός συνδυασμού φορολογικών και ποινικών κυρώσεων. Συγκεκριμένα, προκειμένου να εξασφαλίζουν την είσπραξη του συνόλου των εσόδων από ΦΠΑ και, κατ’ επέκταση, την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, τα κράτη μέλη διαθέτουν ελευθερία επιλογής των κυρώσεων που επιβάλλουν [αποφάσεις της 21ης Σεπτεμβρίου 1989, 68/88, Επιτροπή κατά Ελλάδας, Συλλογή 1989, σ. 2965, σκέψη 24· της 7ης Δεκεμβρίου 2000, C-213/99, de Andrade, Συλλογή 2000, σ. I-11083, σκέψη 19, και της 16ης Οκτωβρίου 2003, C-91/02, Hannl-Hofstetter, Συλλογή 2003, σ. I-12077, σκέψη 17]. Οι κυρώσεις αυτές μπορούν, συνεπώς, να λαμβάνουν τη μορφή διοικητικών ή ποινικών κυρώσεων ή ενός συνδυασμού των δύο. Μόνον όταν η φορολογική κύρωση έχει ποινικό χαρακτήρα, κατά την έννοια του άρθρου 50 του Χάρτη, και έχει καταστεί απρόσβλητη, η εν λόγω διάταξη εμποδίζει την άσκηση ποινικής δίωξης για την ίδια πράξη κατά του ίδιου προσώπου.
12. Η απόφαση αναφέρεται στα τρία κριτήρια στα οποία στηρίζεται η εκτίμηση της ποινικής φύσης των φορολογικών κυρώσεων (δηλαδή στον νομικό χαρακτηρισμό της παράβασης κατά το εσωτερικό δίκαιο, στην ίδια τη φύση της παράβασης και στη φύση και τη σοβαρότητα της κύρωσης που ενδέχεται να επιβληθεί στον διαπράξαντα την παράβαση), πλην όμως παραπέμπει μόνο στην προαναφερθείσα απόφαση Bonda του ΔΕΕ και όχι και στη σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ [σκέψη 35 της απόφασης Åkerberg Fransson]. Το ΔΕΕ εκκινεί πλέον από τον Χάρτη, ο οποίος έχει αυτόνομο χαρακτήρα, χωρίς να παραγνωρίζει βεβαίως και την ΕΣΔΑ, η οποία εν προκειμένω απλώς επιβεβαιώνει ή εμπλουτίζει το περιεχόμενο του Χάρτη. Με άλλα λόγια, το ΔΕΕ επικαλείται την ΕΣΔΑ και τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών σε δεύτερο χρόνο, προς επίρρωση του αποτελέσματος στο οποίο κατέληξε η εφαρμογή του Χάρτη και προς εμπλουτισμό των δικαιωμάτων που κατοχυρώνει ο Χάρτης, καθορίζοντας έτσι μια (άτυπη) ιεραρχική σχέση των μέσων προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων [Th. Kingreen, Ne bis in idem: Zum Gerichtswettbewerb um die Deutungshoheit über die Grundrechte. Anmerkung zur Entscheidung des EuGH vom 26.2.2013 (C-617/10), EuR 4/2013, σ. 446· O. F. Gstrein/S. Zeitmann, Die Åkerberg Fransson Entscheidung des EuGH – Ne bis in idem als Wegbereiter fur einen effektiven Grundrechtsschutz in der EU?, ZEUS 2/2013, σ. 239· D. Simon, Ne bis in idem. La Cour valide à certaines conditions la faculté de cumul de sanctions fiscales et pénales au terme d’un examen approfondi des exigences résultant de la Convention européenne des droits de l’homme et de la Charte des droits fondamentaux, Europe 2013 Avril Comm. nº 4, σ. 14· V. Skouris, Développements récents de la protection des droits fondamentaux dans l’Union européenne: les arrêts Melloni et Åkerberg Fransson, Il diritto dell’Unione Europea 2013 σ. 229· ομιλία του ιδίου στον ΔΣΑ στις 28 Μαρτίου 2013, σε εκδήλωση που διοργάνωσε προς τιμήν του η Ελληνική Ένωση Ευρωπαϊκού Δικαίου, με θέμα «Όψεις της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην ΕΕ μετά την Λισσαβώνα»]. Το ΔΕΕ κατέληξε ότι εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει, με γνώμονα τα τρία ανωτέρω κριτήρια, αν πρέπει να προβεί σε εξέταση της προβλεπόμενης από την εθνική νομοθεσία σώρευσης φορολογικών και ποινικών κυρώσεων σε σχέση με τα εθνικά πρότυπα, πράγμα που θα μπορούσε να το οδηγήσει, ενδεχομένως, να κρίνει ότι η σώρευση αυτή είναι αντίθετη προς τα εν λόγω πρότυπα, υπό την προϋπόθεση ότι οι εναπομένουσες κυρώσεις είναι αποτελεσματικές [όπως επισημαίνει ο Ι. Δημητρακόπουλος, η αρχή της αποτελεσματικότητας του ενωσιακού δικαίου επιβάλλει η κύρωση που απομένει μετά την ακύρωση (ή μη επιβολή) της άλλης, συνεπεία της αρχής ne bis in idem, να εκπληρώνει την υποχρέωση του κράτους μέλους για επιβολή επαρκώς αποτελεσματικών και αποτρεπτικών κυρώσεων για παραβίαση της ενωσιακής νομοθεσίας ή της εθνικής νομοθεσίας μεταφοράς της στο εσωτερικό δίκαιο (Ne bis in idem και επιβολή δεύτερου διοικητικού προστίμου (Σχόλιο στις αποφάσεις ΣτΕ 108/2015 εν συμβ. και ΣτΕ 1091/2015, σε http://www.humanrightscaselaw.gr, υποσημ. 4)], ανάλογες των παραβάσεων και αποτρεπτικές [σκέψη 36 της απόφασης Åkerberg Fransson].
13. Όσον αφορά τον όρο idem, δηλαδή την ίδια παραβατική συμπεριφορά στο πλαίσιο διαδικασιών του δικαίου του ανταγωνισμού, τα δικαστήρια της Ένωσης φαίνεται ότι εξακολουθούν να τον συνδέουν με την τριπλή προϋπόθεση της ταυτότητας των πραγματικών περιστατικών, της ταυτότητας του παραβάτη και της ταυτότητας του προστατευομένου εννόμου συμφέροντος [απόφαση της 7ης Ιανουαρίου 2004, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P και C‑219/00 P, Aalborg Portland κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 2004, σ. I‑123, σκέψη 338)]. Συγκεκριμένα, η αρχή ne bis in idem απαγορεύει την επιβολή πλειόνων κυρώσεων στο ίδιο πρόσωπο για την ίδια παράνομη συμπεριφορά προς προστασία του ιδίου εννόμου αγαθού. Διαφωνία δημιουργήθηκε ως προς το κατά πόσον ισχύει η τρίτη προϋπόθεση, δηλαδή το κριτήριο της ταυτότητας του προστατευομένου εννόμου αγαθού ή συμφέροντος, δεδομένου ότι το ΔΕΚ/ΔΕΕ έκρινε σε ορισμένες υποθέσεις συμπράξεων ότι δεν ισχύει η απαγόρευση της επιβολής διπλής ποινής για την ίδια αξιόποινη πράξη στη σχέση της Ένωσης προς τρίτα κράτη [Αποφάσεις Showa Denko (ιδίως σκέψεις 52 έως 56), της 29ης Ιουνίου 2006, C‑308/04 P, SGL Carbon κατά Επιτροπής (Συλλογή 2006, σ. I‑5977, σκέψεις 28 έως 32), και της 10ης Μαΐου 2007, C‑328/05 P, SGL Carbon κατά Επιτροπής (Συλλογή 2007, σ. I‑3921, σκέψεις 24 έως 30)]. Περαιτέρω, σε τομείς άλλους πλην του δικαίου του ανταγωνισμού, το ΔΕΚ δεν εφάρμοσε την τρίτη αυτή προϋπόθεση. Ειδικότερα, σε σχέση με πειθαρχική διαδικασία στο πλαίσιο του υπαλληλικού δικαίου προσανατολίσθηκε μόνο στα πραγματικά περιστατικά [απόφαση της 5ης Μαΐου 1966, 18/65 και 35/65, Gutmann κατά Επιτροπής (Συλλογή τόμος 1965-1968, σ. 487, 488)], ενώ στον τομέα των ρυθμίσεων για τον Χώρο Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης (άρθρο 54 ΣΕΣΣ και Ευρωπαϊκό Ένταλμα Σύλληψης [απόφαση-πλαίσιο του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2002, για το ευρωπαϊκό ένταλμα σύλληψης και τις διαδικασίες παράδοσης μεταξύ των κρατών μελών (ΕΕ 2002, L 190, σ. 1)]) έκρινε ρητώς ότι το κριτήριο της ταυτότητας του προστατευομένου εννόμου συμφέροντος δεν μπορεί να γίνει δεκτό [απόφαση της 9ης Mαρτίου 2006, C‑436/04, Van Esbroeck, (Συλλογή 2006, σ. I‑2333, σκέψη 32)], θεωρώντας ως μοναδικό κατάλληλο κριτήριο την ταυτότητα των πραγματικών περιστατικών, υπό την έννοια ότι πρόκειται για σύνολο συγκεκριμένων περιστάσεων που συνδέονται άρρηκτα μεταξύ τους [αποφάσεις Van Esbroeck (σκέψεις 27, 32 και 36), της 28ης Σεπτεμβρίου 2006, C‑467/04, Gasparini κ.λπ. (Συλλογή 2006, σ. I‑9199, σκέψη 54), της 28ης Σεπτεμβρίου 2006, C‑150/05, Van Straaten (Συλλογή 2006, σ. I‑9327, σκέψεις 41, 47 και 48), της 18ης Ιουλίου 2007, C‑367/05, Kraaijenbrink (Συλλογή 2007, σ. I‑6619, σκέψεις 26 και 28), και της 16ης Νοεμβρίου 2010, C‑261/09, Mantello (Συλλογή 2010, σ. Ι‑11477, σκέψη 39)]. Κατά την γενική εισαγγελέα J. Kokott, δεν υπάρχει κανένας αντικειμενικός λόγος να εξαρτηθεί η εφαρμογή της αρχής ne bis in idem στις υποθέσεις ανταγωνισμού από τη συνδρομή προϋποθέσεων διαφορετικών από αυτές που ισχύουν σε άλλους τομείς, καθόσον μάλιστα η εμμονή στο κριτήριο της ταυτότητας του προστατευομένου εννόμου αγαθού θα είχε, σε τελική ανάλυση, ως συνέπεια, ότι το πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης επιβολής διπλής ποινής για την ίδια αξιόποινη πράξη κατά το δίκαιο της Ένωσης θα ήταν στενότερο και η εμβέλεια των εγγυήσεων που παρέχει θα υστερούσε του ελαχίστου επιπέδου προστασίας που προβλέπει συναφώς το άρθρο 4 παρ. 1 του πρωτοκόλλου 7 της ΕΣΔΑ, κατά παράβαση της επιταγής της ομοιογένειας. Πάντως, το ΔΕΕ φαίνεται ότι, τουλάχιστον στις υποθέσεις συμπράξεων, εμμένει στην τριπλή προϋπόθεση εφαρμογής της αρχής ne bis in idem, δεχόμενο ότι πρέπει να πρόκειται για τα ίδια πραγματικά περιστατικά, για τον ίδιο αυτουργό και για το ίδιο προστατευόμενο έννομο συμφέρον [Απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 2012, C-17/10, Toshiba κ.λπ., σκέψη 97].
ΙΙΙ. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας
14. Η σχετική με την εφαρμογή της αρχής ne bis in idem νομολογία του ΕΔΔΑ αποτέλεσε πηγή έμπνευσης για το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο επιλαμβάνεται διοικητικών κυρώσεων για παραβάσεις που διώκονται και ποινικώς. Η πλούσια σχετική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας αφορά, επομένως, την εφαρμογή της αρχής στις περιπτώσεις σωρευτικής επιβολής ποινικών κυρώσεων από τον ποινικό δικαστή και διοικητικών κυρώσεων από την κατά περίπτωση αρμόδια διοικητική αρχή. Πάντως, ο Έλληνας δικαστής είναι πιο φειδωλός στην αποδοχή της ευρείας έννοιας της ποινικής υπόθεσης, όπως αυτή είχε ερμηνευθεί από το Δικαστήριο του Στρασβούργου στο πλαίσιο κυρίως του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ, στην οποία ενέταξε και διοικητικές κατά το εθνικό δίκαιο κυρώσεις, προκειμένου να εφαρμόσει τον κανόνα ne bis in idem.
15. Προνομιακό πεδίο εφαρμογής της αρχής αποτέλεσε η επιβολή του πολλαπλού τέλους για τελωνειακές παραβάσεις. Χαρακτηριστική συναφώς είναι η πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 1741/2015, η οποία εντάσσεται στο πνεύμα της γνωστής απόφασης ΣτΕ 2067/2011 [βλ., ενδεικτικά, Ι. Γράβαρη, Φορολογικές κυρώσεις. Όροι και όρια της τιμωρίας, ΘΠΔΔ 12/2012, σ. 1095· Π. Πανταζόπουλου, Η αντιμετώπιση από τα διοικητικά δικαστήρια της διαδικασίας τιμώρησης της λαθρεμπορίας. Με αφορμή τη ΣτΕ 2067/2011, ΘΠΔΔ 12/2011, σ. 1100, με περαιτέρω βιβλιογραφικές παραπομπές] του Β΄ Τμήματος και της πάγιας σχετικής νομολογίας, αφού αντικείμενό της αποτελούν τα ίδια νομικά ζητήματα, τα οποία όμως, εν προκειμένω, εξετάζονται πρωτίστως υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης. Είναι μάλιστα ενδιαφέρον ότι η απόφαση της Ολομέλειας δημοσιεύθηκε περίπου ένα μήνα μετά την απόφαση του ΕΔΔΑ Καπετάνιος κ.λπ. κατά Ελλάδας, της 30ής Απριλίου 2015, από την οποία φαίνεται ότι αφίσταται ουσιωδώς [βλ. συναφώς, Ι. Δημητρακόπουλου, Νe bis in idem: Η σύντομη (;) ζωή της απόφασης Καπετάνιος (Σημείωμα στην απόφαση ΣτΕ Ολομ. 1741/2015), σε http://www.humanrightscaselaw. gr· Αντώνη Π. Αργυρού, Η αρχή «ne bis in idem» με αφορμή την με αριθμό 1741/2015 Απόφαση Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε http://lawtakpap.blogspot.gr/2015/06/ne-bis-in-idem-17412015.html· Ε. Παυλίδου, Ne bis in idem: Προς µία απόλυτα ευρωπαϊκή ερµηνεία ενός απόλυτου δικαιώµατος (µε αφορµή την απόφαση του ΕΔΔΑ της 30.4.2015, Καπετάνιος και λοιποί κατά Ελλάδας), σε http://www.humanrightscaselaw.gr]. Με την ευκαιρία δικαστικής προσβολής της πράξης επιβολής πολλαπλού τέλους για λαθρεμπορική παράβαση ως προς την οποία έχει προηγηθεί αθωωτική απόφαση ποινικού δικαστηρίου, η Ολομέλεια επιλαμβάνεται εκ νέου περίπλοκων αλλά πολυσυζητημένων προβλημάτων, όπως είναι η φύση του πολλαπλού τέλους και γενικότερα των φορολογικών κυρώσεων, η σχέση της ποινικής δίκης και της διοικητικής διαδικασίας διαπίστωσης λαθρεμπορίας καθώς και της μετέπειτα διοικητικής δίκης και η εφαρμογή της αρχής ne bis in idem υπό το πρίσμα, πάντως, του ενωσιακού δικαίου. Τούτο διότι οι εφαρμοστέες, σε περίπτωση παράβασης του κοινοτικού τελωνειακού δικαίου και των εθνικών κανόνων περί μεταφοράς της οδηγίας 92/12/ΕΟΚ, διατάξεις του ισχύοντος κατά τον κρίσιμο εν προκειμένω χρόνο Τελωνειακού Κώδικα (άρθρα 89 επ.) και του Ν 2127/1993 περί επιβολής πολλαπλού τέλους και κίνησης της διαδικασίας ποινικής δίωξης συνιστούν εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 51 παρ. 1 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, οπότε οι θεσπιζόμενες με τις εν λόγω διατάξεις ρυθμίσεις πρέπει να πληρούν τις απαιτήσεις που απορρέουν από τον Χάρτη όσον αφορά τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται σ’ αυτόν, επομένως και της αρχής ne bis in idem.
16. Επιβάλλεται να τονισθεί εν προκειμένω, όπως ήδη αναφέρθηκε, ότι με την απόφαση της 30ής Απριλίου 2015, Καπετάνιος κ.λπ. κατά Ελλάδος [προσφυγή 3453/12, 42941/12 και 9028/13], η οποία κινείται στο πνεύμα της πάγιας σχετικής νομολογίας, το ΕΔΔΑ αποδοκίμασε ρητώς [βλ. ιδίως σκέψεις 69-72] την εθνοκεντρική και συντηρητική προσέγγιση που υιοθέτησε η κρατήσασα γνώμη στην απόφαση ΣτΕ 2067/2011, όπως διατυπώθηκε στις σκέψεις 10 και 11 αυτής, η οποία φαίνεται να αγνοεί, αφενός, τον δυναμικό χαρακτήρα των διεθνών κειμένων, στοιχείο αναγκαίο για την προσαρμογή τους στις εξελίξεις των σχέσεων που ρυθμίζουν και, αφετέρου, την ιδιαιτερότητα της ΕΣΔΑ σε σχέση προς τις λοιπές διεθνείς συμβάσεις. Παρά τη ρητή αυτή αποδοκιμασία, η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας καταλήγει, λίγο αργότερα, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1741/2015, στα ίδια συμπεράσματα με εκείνα της απόφασης ΣτΕ 2067/2011, δηλαδή, αφενός, στη δυνατότητα επιβολής πολλαπλού τέλους για συγκεκριμένη λαθρεμπορική παράβαση παρά την προηγηθείσα αθωωτική απόφαση ποινικού δικαστηρίου και, αφετέρου, στην αυτοτέλεια της διοικητικής και της ποινικής διαδικασίας, στηριζόμενη, πάντως, σε άλλη προκείμενη, καθόσον δέχεται –με παραπομπή στη νομολογία του ΔΕΕ, ιδίως δε στις αποφάσεις Bonda και Akerberg Fransson– ότι το προβλεπόμενο στον Τελωνειακό Κώδικα πολλαπλό τέλος που επιβάλλεται επί λαθρεμπορικών παραβάσεων συνιστά διοικητική κύρωση και δεν έχει ποινικό χαρακτήρα [σκέψη 14 της ΣτΕ Ολ 1741/2015], οπότε δεν τυγχάνει εν προκειμένω εφαρμογής η αρχή ne bis in idem: «το πολλαπλούν τέλος που προβλέπει ο Τελωνειακός Κώδικας και δια παραπομπής σ’ αυτόν ο Ν 2127/1993 δεν συνιστά ποινή του ποινικού δικαίου (ποινή stricto sensu), που επιβάλλεται από τα ποινικά δικαστήρια υπό τους όρους και τις προϋποθέσεις της ποινικής διαδικασίας με σκοπό αυτόν που χαρακτηρίζει την «ποινή», δηλαδή την γενικότερη νομική, ηθική και κοινωνική αποδοκιμασία της συμπεριφοράς του δράστη, αλλ’ έχει χαρακτήρα, όπως ρητώς άλλωστε διαλαμβάνεται στη διάταξη του άρθρου 89 παρ. 2 του Τελωνειακού Κώδικα, διοικητικής κυρώσεως που επιβάλλεται από διοικητικά όργανα -υπό τον ουσιαστικό έλεγχο των διοικητικών δικαστηρίων- και εξυπηρετεί διαφορετικό σκοπό, που είναι η διασφάλιση της εισπράξεως κοινοτικών και εθνικών πόρων καθώς και η τήρηση και ομαλή εφαρμογή των κανόνων της τελωνειακής διαδικασίας… καθιστώντας την παράβαση οικονομικά ασύμφορη. Δηλαδή, το εν λόγω πολλαπλούν τέλος όχι μόνο κατά τον τυπικό χαρακτηρισμό του στην ελληνική νομοθεσία αλλά και κατά τη φύση και το χαρακτήρα του διαφέρει από τις κυρώσεις ποινικής φύσεως. Επιβάλλεται, ειδικώτερα, για την αντιστάθμιση των συνεπειών συμπεριφορών, που συνιστούν παραβίαση διοικητικής φύσεως υποχρεώσεων κάθε συναλλασσομένου, της καταβολής, δηλαδή, προς το Δημόσιο οφειλομένων φορολογικών επιβαρύνσεων, που έχουν, μάλιστα, ταυτοχρόνως, και τον χαρακτήρα πόρων της ΕΕ. Η αντιστάθμιση συνίσταται στην αναπλήρωση των ποσών, την καταβολή των οποίων αποφεύγει με την παράνομη συμπεριφορά του ο υπόχρεος, με ανάλογη προς τα άνω αναπροσαρμογή τους, για την κάλυψη όλων των εντεύθεν δαπανών, στις οποίες προβαίνει το κράτος για τον εντοπισμό των συμπεριφορών αυτών, που, από τη φύση τους, είναι δυσχερώς εντοπίσιμες αλλά που επιτρέπουν την προσπόριση σημαντικών οικονομικών ωφελημάτων σε εκείνον που τις επιχειρεί επιτυχώς. Άλλωστε, οι προβλεπόμενες στον Τελωνειακό Κώδικα ποινές για το ποινικό αδίκημα της λαθρεμπορίας συνίστανται, κατά κανόνα, σε στέρηση της ελευθερίας του δράστη (φυλάκιση ή κάθειρξη) και ουδόλως δύνανται να συγκριθούν με τις χρηματικές κυρώσεις του αντιστοίχου διοικητικού αδικήματος…».Στην προσέγγιση αυτή φαίνεται ότι εμμένει το Συμβούλιο της Επικρατείας και σε πλέον πρόσφατη του Β΄Τμήματος, την ΣτΕ 2403/2015, δεχόμενο ότι «ακόμα και υπό την (εσφαλμένη, κατά τα κριθέντα με την απόφαση 1741/2015 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας) εκδοχή ότι το πολλαπλό τέλος λαθρεμπορίας και η σχετική διοικητική δίκη έχουν “ποινικό” χαρακτήρα, πάντως, η εφαρμογή από το διοικητικό δικαστήριο της προαναφερόμενης αρχής ne bis in idem, λόγω σχετικής ποινικής δίκης, απαιτεί αμετάκλητη απόφαση ποινικού δικαστηρίου (βλ. ΣτΕ 1522/2010 επταμ., 1325/2013, 1879/2014 κ.ά.)». [Βλ. συναφώς Ι. Δημητρακόπουλου, Ne bis in idem, τεκμήριο αθωότητας και η “αχίλλειος πτέρνα” της απόφασης Καπετάνιος του ΕΔΔΑ: οι θεμελιώδεις αρχές της επικουρικότητας του ελέγχου του ΕΔΔΑ και της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών, σε http://www.humanrightscaselaw. gr].
17. Κατά τη μειοψηφούσα, πάντως, γνώμη, το πολλαπλό τέλος που προβλέπει ο Τελωνειακός Κώδικας συνιστά μεν κύρωση διοικητική, κατά το εθνικό δίκαιο, πλην όμως, εν όψει της φύσης της σχετικής παράβασης (παράβαση με δόλο κανόνων τελωνειακού και φορολογικού δικαίου, δηλαδή κανόνων που επιβάλλουν γενικά υποχρεώσεις στους πολίτες και όχι σε κάποια ειδική κατηγορία αυτών), της φύσης και του ύψους του επίμαχου μέτρου (χρηματική κύρωση που μπορούσε να φθάσει το δεκαπλάσιο των διαφυγόντων δασμών και φόρων), καθώς και του σκοπού του (πρόληψη και καταστολή της δασμοφοροδιαφυγής), η επίδικη κύρωση έχει «ποινικό» χαρακτήρα, κατά την έννοια του άρθρου 4 παρ. 1 του 7ου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ και του άρθρου 50 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ενωσης [σκέψη 13 της ΣτΕ Ολ 1741/2015].
ΙV. Η σώρευση διοικητικών κυρώσεων
18. Μια συμπεριφορά ενδέχεται να παραβιάζει πλείονες διατάξεις, οι οποίες προστατεύουν διαφορετικά έννομα αγαθά. Χαρακτηριστική περίπτωση συναφώς αποτελεί το πεδίο δράσης των διαφόρων ανεξάρτητων διοικητικών ή ρυθμιστικών αρχών, οι οποίες διαθέτουν εκτεταμένες κυρωτικές αρμοδιότητες. Για παράδειγμα, οι Ν. 3229/2004 και 4002/2011, όπως τροποποιήθηκαν και ισχύουν, προβλέπουν ότι η Επιτροπή Ελέγχου και Εποπτείας Παιγνίων (ΕΕΕΠ), ανεξάρτητη διοικητική αρχή, είναι αρμόδια να χαρακτηρίζει ένα παίγνιο ως τυχερό ή μη και να επιβάλλει χρηματική ποινή μεταξύ 50.000 και 150.000 ευρώ σε επιχειρήσεις που δεν τηρούν τη διέπουσα τις προϋποθέσεις διεξαγωγής τυχερών παιγνίων νομοθεσία. Με κανονιστική απόφαση που εξέδωσε η ΕΕΕΠ κατ’ εξουσιοδότηση των ανωτέρω νόμων προβλέπεται ότι για τη διεξαγωγή και μετάδοση από τηλεοπτικούς σταθμούς τυχερών παιγνίων απαιτείται προηγουμένως να έχουν αναρτηθεί, μετά από αίτηση του ενδιαφερομένου, στον δικτυακό τόπο της ΕΕΕΠ οι όροι διεξαγωγής του παιγνίου. Περαιτέρω, ο Ν. 2338/1995, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει, προβλέπει ότι το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (ΕΣΡ) είναι αρμόδιο να επιβάλλει χρηματική ποινή 50.000 έως 150.000 ευρώ σε επιχειρήσεις που διατηρούν τηλεοπτικούς σταθμούς για μετάδοση εκπομπών, των οποίων το περιεχόμενο είναι άσεμνο και προσβάλλει τα χρηστά ήθη ή παρασύρει τη νεότητα σε εθισμό σε τυχερά παίγνια. Ας υποτεθεί ότι η ΕΕΕΠ επιβάλλει με πράξη της σε εταιρεία πρόστιμο εντός των ανωτέρω ορίων, για τον λόγο ότι μεταδόθηκε από τον τηλεοπτικό της σταθμό παίγνιο, το οποίο η ΕΕΕΠ είχε χαρακτηρίσει τυχερό, πλην όμως οι όροι διεξαγωγής του δεν είχαν αναρτηθεί στον δικτυακό τόπο της εν λόγω αρχής, ελλείψει υποβολής σχετικού αιτήματος από την εταιρεία. Με μεταγενέστερη πράξη του, το ΕΣΡ επιβάλλει στην ως άνω εταιρεία υψηλό πρόστιμο, ομοίως εντός των ορίων των σχετικών διατάξεων, για τον λόγο ότι, ως εκ του περιεχομένου του ανωτέρω παιγνίου και του τρόπου παρουσίασής του, η σχετική εκπομπή ήταν άσεμνη, προσέβαλε τα χρηστά ήθη και παρέσυρε την νεότητα σε εθισμό στα τυχερά παίγνια. Το ερώτημα που ανακύπτει είναι αν η απόφαση του ΕΣΡ παραβιάζει την αρχή ne bis in idem, δεδομένου ότι για την τηλεοπτική μετάδοση του ίδιου παιγνίου επιβλήθηκε κύρωση εις βάρος της εταιρείας με σχετική πράξη της ΕΕΕΠ.
19. Σχετικού ζητήματος επιλήφθηκε προσφάτως το Συμβούλιο της Επικρατείας επ’ ευκαιρία αίτησης ακύρωσης κατά απόφασης της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (ΑΔΑΕ), με την οποία επιβλήθηκε στην αιτούσα εταιρεία, ως ιδιοκτήτρια του τηλεοπτικού σταθμού […], η κύρωση του προστίμου ύψους 100.000 ευρώ για παράβαση της νομοθεσίας περί απορρήτου των επικοινωνιών. Σε σχέση όμως με τα πραγματικά περιστατικά, για τα οποία επιβλήθηκε η επίδικη κύρωση, το ΕΣΡ έχει ήδη επιβάλει στην αιτούσα υψηλά πρόστιμα για παράβαση των κανόνων της δημοσιογραφικής δεοντολογίας.
20. Με την απόφαση ΣτΕ 1091/2015, το Δ΄ Τμήμα έκρινε ότι η αρχή ne bis in idem που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4 παρ. 1 του 7ου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ έχει εφαρμογή όχι μόνον επί ποινικών κυρώσεων αλλά και σε περιπτώσεις που από τη σχετική νομοθεσία προβλέπεται η επιβολή σοβαρών διοικητικών κυρώσεων, όπως είναι τα πρόστιμα μεγάλου ύψους. Παραπέμπει συναφώς στην απόφαση Engel για την εφαρμογή των κριτηρίων χαρακτηρισμού μιας υπόθεσης ως ποινικής κατά την ΕΣΔΑ, υπονοώντας προφανώς ότι η αρχή ne bis in idem εφαρμόζεται μόνο στην περίπτωση σωρευτικής πρόβλεψης σοβαρών διοικητικών κυρώσεων που έχουν οιονεί ποινικό χαρακτήρα λόγω βαρύτητας και απαξίας [για τα πρόστιμα της ΑΔΑΕ βλ. ΣτΕ Ολ 3319/2010]. Επιδιώκει, δηλαδή, την εναρμόνιση της επιβολής πλειόνων διοικητικών κυρώσεων με τη νομολογία που απαγορεύει τη σώρευση ποινικών και διοικητικών κυρώσεων οι οποίες έχουν κατ’ουσίαν ποινικό χαρακτήρα. Δέχεται, λοιπόν, ότι, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 1 του 7ου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, δεν είναι επιτρεπτή, ως αντικείμενη στην αρχή non bis in idem, η επιβολή περισσοτέρων διοικητικών κυρώσεων από διαφορετικές διοικητικές αρχές για την αυτή παράβαση. Υιοθετεί συναφώς τη διασταλτική προσέγγιση του ΕΔΔΑ [ΕΔΔΑ αποφάσεις Zolotoukhine κατά Ρωσίας (§§ 82-84) και Ruotsalainen κατά Φινλανδίας (§ 49 επ.)], κρίνοντας ότι συντρέχει ταυτότητα παράβασης, κατά την έννοια του άρθρου 4 του 7ου Πρωτοκόλλου, όταν βάση για την επιβολή των διαφόρων κυρώσεων αποτελούν τα αυτά κατά τα ουσιώδη στοιχεία τους πραγματικά περιστατικά, τα οποία παρουσιάζουν ενότητα τόπου και χρόνου και στα οποία εμπλέκεται το ίδιο υπαίτιο πρόσωπο, ανεξαρτήτως του νομικού χαρακτηρισμού που τους δίδεται από τις οικείες διατάξεις. Σε περίπτωση, επομένως, που η αυτή παράβαση, υπό την έννοια που εκτίθεται ανωτέρω, είναι δυνατόν να κολασθεί κατ’ επίκληση περισσοτέρων νομικών βάσεων, εάν μία από τις κατ’ αρχήν αρμόδιες αρχές επιληφθεί της υπόθεσης και εκδώσει πράξη επιβολής κύρωσης, η οποία οριστικοποιείται είτε λόγω μη άσκησης κατ’ αυτής ενδίκου βοηθήματος, είτε λόγω απόρριψης του ασκηθέντος ενδίκου βοηθήματος, δεν είναι επιτρεπτή η επιβολή κύρωσης για την ίδια παράβαση και από άλλη διοικητική αρχή, τυχόν δε εκδοθείσα πράξη επιβολής κύρωσης και από την αρχή αυτή είναι ακυρωτέα για παράβαση της αρχής non bis in idem. Από τη συλλογιστική του Δικαστηρίου συνάγεται σαφώς ότι προϋπόθεση της εφαρμογής της ως άνω αρχής και, συνακολούθως, της απαγόρευσης επιβολής δεύτερης διοικητικής κύρωσης είναι να έχει καταστεί οριστική η πρώτη κυρωτική διοικητική διαδικασία και, επομένως, δικαστικώς απρόσβλητη η πρώτη διοικητική ποινή [Ι. Δημητρακόπουλου, Ne bis in idem και επιβολή δεύτερου διοικητικού προστίμου (Σχόλιο στις αποφάσεις ΣτΕ 108/2015 εν συμβ. και ΣτΕ 1091/2015), σε http://www.humanrightscaselaw. gr, σ. 4, διεξοδικά υποσημ. 11. Τούτο καθίσταται σαφές στην απόφαση ΣτΕ 108/2015 (Β΄ Τμήμα σε συμβούλιο). Το Δικαστήριο τόνισε ότι το άρθρο 4 του 7ου Πρωτ. της ΕΣΔΑ «[…] δεν αποκλείει την παράλληλη διεξαγωγή “ποινικών” διαδικασιών κατά του ίδιου προσώπου και για την ίδια κατ’ ουσίαν παράβαση, προτού εκδοθεί αμετάκλητη απόφαση σε μία από τις διαδικασίες αυτές….». Επομένως, η επίμαχη διάταξη «[…] δεν έχει πεδίο εφαρμογής και, συνεπώς, δεν ανακύπτει ζήτημα παραβίασής της, σε περίπτωση που, ναι μεν επιβάλλονται “ποινικές” κυρώσεις με διακεκριμένες διαδικασίες, αλλά αυτές συνδέονται στενά μεταξύ τους κατ’ ουσίαν και κατά χρόνον […], ώστε να πρόκειται ουσιαστικά όχι περί αυτοτελών διαδικασιών, αλλά περί μιας ενιαίας κυρωτικής διαδικασίας […]». Όπως επισημαίνει ο Ι. Δημητρακόπουλος, Ne bis in idem και επιβολή δεύτερου διοικητικού προστίμου (Σχόλιο στις αποφάσεις ΣτΕ 108/2015 εν συμβ. και ΣτΕ 1091/2015), σ. 2, τέτοια αυτοτέλεια δεν υπάρχει όταν πρόκειται για υπόθεση, στην οποία εκδίδονται από την ίδια φορολογική αρχή διαδοχικές πράξεις επιβολής χρηματικών κυρώσεων κατά του ίδιου προσώπου, με βάση την ίδια κατ’ ουσίαν εκτίμηση της αρχής για την παραβατική συμπεριφορά που του αποδίδεται. Απαντώντας, λοιπόν, σε προδικαστικό ερώτημα με απόφαση εν συμβουλίω έκρινε ότι η σωρευτική επιβολή πρόσθετου φόρου και ειδικού προστίμου, σύμφωνα με τα άρθρα 1 (παρ. 2) και 6 (παρ. 1) του Ν. 2523/1997, λόγω αχρεώστητης επιστροφής Φ.Π.Α., δεν αντίκειται στο άρθρο 4 του 7ου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ. Το στοιχείο της αυτοτέλειας των κυρωτικών διαδικασιών τονίζεται και στη νομολογία του ΔΕΚ/ΔΕΕ, από την οποία προκύπτει ότι, εφαρμοζόμενη στο δίκαιο του ανταγωνισμού, η αρχή ne bis in idem απαγορεύει να καταδικαστεί ή να διωχθεί εκ νέου μια επιχείρηση για συμπεριφορά αντίθετη προς τον ανταγωνισμό για την οποία της είχε ήδη επιβληθεί κύρωση ή για την οποία είχε κριθεί ως μη έχουσα ευθύνη με προγενέστερη απόφαση η οποία δεν είναι πλέον δεκτική προσφυγής (ΔΕΚ, απόφαση της 15ης Οκτωβρίου 2002, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P έως C‑252/99 P και C‑254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. I‑8375, σκέψη 59)].
21. Κατά τη μειοψηφούσα γνώμη ενός Συμβούλου, πάντως, δεν συντρέχει παράβαση της αρχής non bis in idem, σε περίπτωση που επιβάλλονται περισσότερες διοικητικές κυρώσεις για τα αυτά μεν πραγματικά περιστατικά, αλλά για διαφορετική αιτία, όταν, δηλαδή, δεν ταυτίζονται τα έννομα αγαθά που προστατεύονται από τις οικείες διατάξεις και οι σκοποί που επιδιώκονται με αυτές. Η προσέγγιση αυτή είχε υιοθετηθεί και στην απόφαση ΣτΕ 715/2013, με την οποία κρίθηκε ότι τα έννομα αγαθά που προστατεύονται από τις διατάξεις της τηλεπικοινωνιακής νομοθεσίας και της νομοθεσίας περί ελεύθερου ανταγωνισμού και οι σκοποί που επιδιώκονται με αυτές δεν ταυτίζονται, οπότε η επιβολή σωρευτικά των αντίστοιχων διοικητικών κυρώσεων από την ίδια μάλιστα αρχή, εν προκειμένω την ΕΕΕΤ, για μία συμπεριφορά, η οποία πληροί τις προϋποθέσεις εφαρμογής αμφοτέρων των εν λόγω νομοθεσιών, δεν συνιστά από την άποψη της ταυτότητας εννόμων αγαθών παραβίαση της αρχής non bis in idem. Τη συλλογιστική της ΣτΕ 715/2013 φαίνεται να υιοθετεί και η πρόσφατη απόφαση ΣτΕ 2797/2015 7μ, με την οποία έγιναν δεκτά τα εξής: (A) Η παραβίαση των διατάξεων της τηλεπικοινωνιακής νομοθεσίας που διέπουν την παροχή ανοικτού δικτύου και η επιβολή των σχετικών κυρώσεων δεν αποκλείει την εφαρμογή των διατάξεων περί ανταγωνισμού και την επιβολή των προβλεπόμενων από αυτές κυρώσεων, όταν συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, λόγω των διακριτών σκοπών που υπηρετούν τα δύο αυτά συστήματα κανόνων δικαίου και του μη ταυτιζόμενου εννόμου αγαθού, στου οποίου την προστασία αποβλέπουν – Απορρίπτεται ως αβάσιμος λόγος περί παραβίασης της αρχής ne bis in idem. (B) Τα πραγματικά περιστατικά για τα οποία επιβλήθηκε το επίδικο πρόστιμο δεν ταυτίζονται με εκείνα που είχαν αξιολογηθεί κατά την επιβολή σύστασης και προστίμου σε βάρος της αναιρεσείουσας, με άλλες αποφάσεις της ΕΕΤΤ – Συνεπώς, προεχόντως για το λόγο αυτό, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι παραβιάσθηκε η ανωτέρω διάταξη [βλ. http://www.humanrightscaselaw. gr).]. Πρόκειται για την εμμονή στο κριτήριο της ταυτότητας του προστατευόμενου έννομου αγαθού ως καθοριστικού στοιχείου της προϋπόθεσης του idem για την εφαρμογή της αρχής, η οποία χαρακτηρίζει ακόμη και τη νομολογία των δικαστηρίων της Ένωσης στις υποθέσεις του δικαίου του ανταγωνισμού (βλ. ανωτέρω, αρ. περ. 13) [απόφαση C-17/10, Toschiba, σκέψη 97, με παραπομπή στην προηγούμενη νομολογία]. Πάντως, και κατά την άποψη της μειοψηφίας, η μη εφαρμογή της αρχής οφείλεται στην έλλειψη συνδρομής μιας από τις προϋποθέσεις της, δηλαδή αυτής του idem, όχι όμως στο γεγονός ότι πρόκειται για συρροή περισσοτέρων διοικητικών κατά το εθνικό δίκαιο κυρώσεων.
22. Ενώ η σχετική προβληματική σε λίγες περιπτώσεις φαίνεται να έχει ανακύψει ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, στη Γαλλία υπάρχει ήδη πάγια νομολογία συναφώς. Ειδικότερα, γίνεται δεκτό ότι η αρχή ne bis in idem δεν τυγχάνει εφαρμογής οσάκις επιβάλλονται πλείονες, διοικητικού χαρακτήρα κατά το εθνικό δίκαιο, κυρώσεις, οι οποίες προέρχονται από διαφορετικές κυρωτικές αρχές. Πράγματι, η Γαλλία έχει διατυπώσει επιφύλαξη σε σχέση με το άρθρο 4 του Πρωτοκόλλου 7, κατά την οποία η αρχή ne bis in idem εφαρμόζεται μόνο για τις παραβάσεις που εμπίπτουν, κατά το γαλλικό δίκαιο, στην αρμοδιότητα των ποινικών δικαστηρίων. Έτσι, στον αθλητή ο οποίος συνελήφθη να κάνει χρήση αναβολικών σε συγκεκριμένη αθλητική διοργάνωση μπορεί να επιβάλει κυρώσεις τόσο η αρμόδια αθλητική ομοσπονδία, βάσει της σχετικής νομοθεσίας για τον έλεγχο αντιντόπινγκ, όσο και ο Υπουργός Εθνικής Άμυνας εφόσον ο αθλητής υπηρετεί στις ένοπλες δυνάμεις [CE 2 mars 2010, Fédération francaise d’athlétisme, n° 324439, AJDA 2010, σ. 664, chron. S.-J. Lieber/D. Botteghi· Droit administratif 2010 comm. 82, note F. Melleray]. Ομοίως, στον ένστολο είναι δυνατόν, για την ίδια παράβαση καθηκόντων, να επιβληθούν σωρευτικώς πειθαρχικές και υπηρεσιακές κυρώσεις [CE 27 janvier 2006, Ministre de la défense, n° 265600]. Στις περιπτώσεις αυτές, η σώρευση είναι δυνατή, διότι οι κυρώσεις στηρίζονται σε διαφορετικές νομικές αιτίες (causes juridiques différentes) [CE 28 juillet 1952, Thouvard et Société Terray et Compagnie, Lebon σ. 213]. Σημειώνεται ότι η έννοια της νομικής αιτίας είναι ιδιαιτέρως ευρεία και χρησιμοποιείται κυρίως για την κατάταξη των λόγων ακύρωσης ως αναγομένων στην εσωτερική ή στην εξωτερική νομιμότητα. Εν προκειμένω, θα πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια του «νομικού πεδίου», του ερείσματος της κύρωσης [βλ., αντί πολλών, R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 2008, αρ. περ. 762 επ., 1204].
23. H προσέγγιση αυτή αντικατοπτρίζει τη γενική στάση της γαλλικής έννομης τάξης, η οποία έχει περιορίσει δραστικά το ρυθμιστικό πεδίο της αρχής ne bis in idem, δεχόμενη, αφενός, ότι αυτή προϋποθέτει επιβολή κυρώσεων από την ίδια κυρωτική αρχή και, αφετέρου, ότι η ανεξαρτησία ποινικής και πειθαρχικής διαδικασίας αποκλείει την εφαρμογή της. Το Conseil d’Etat επιβεβαίωσε προσφάτως την αρχή της σώρευσης ποινικών και πειθαρχικών κυρώσεων που στηρίζονται στα ίδια πραγματικά περιστατικά, διευκρίνισε όμως ότι η συνολική διάρκεια των ποινών αυτών που επιβάλλονται από την πειθαρχική αρχή και από τον ποινικό δικαστή δεν πρέπει να υπερβαίνει τη διάρκεια της ανώτερης εκ των δύο ποινών. Έτσι, εάν το αρμόδιο πειθαρχικό όργανο επιβάλει σε φαρμακοποιό την ποινή της απαγόρευσης άσκησης της επαγγελματικής του δραστηριότητας λόγω παράβασης της επαγγελματικής δεοντολογίας και την ίδια ποινή επιβάλει ο ποινικός δικαστής για παράβαση του ποινικού κώδικα, δεν θα εφαρμοστούν σωρευτικά οι δύο ποινές, αλλά μόνον η ποινή με τη μεγαλύτερη διάρκεια [CE 21 juin 2013, M.A., n° 345500, AJDA 38/2013, σ. 2209, note L. Seurot]. To ίδιο δέχθηκε και για τις κυρώσεις που επιβάλλουν χωριστά τα διάφορα δικαιοδοτικά (στο πλαίσιο της γαλλικής έννομης τάξης) όργανα των επαγγελματικών τάξεων για την ίδια παράβαση [CE 22 octobre 2014, Syndicat des médecins d’Aix, n° 364384]. Το Conseil d’Etat υπενθύμισε ότι οι ενδιαφερόμενοι δεν μπορούν να επικαλεστούν το άρθρο 4 του 7ου Πρωτοκόλλου, λόγω της ανωτέρω επιφύλαξης της Γαλλίας ως προς την εφαρμογή του. Σημειώνεται, πάντως, ότι προσφάτως το ΕΔΔΑ έκρινε ανίσχυρη την αντίστοιχη επιφύλαξη της Ιταλίας [ΕΔΔΑ, 4 Μαρτίου 2014, προσφυγή υπ’αριθ. 18640/10, 18647, 18663, 1866818698, Grande Stevens κατά Ιταλίας (τμήμα μείζονος συνθέσεως), § 204-211], πράγμα που δημιουργεί σοβαρές αμφιβολίες και για την ισχύ της γαλλικής επιφύλαξης [X. Dupré de Boulouis/L. Milano, Jurisprudence administrative et Convention européenne des droits de l’homme, RFDA 3/2015, σ. 519 (522)].
24. Δογματικά συνεπής και σύμφωνη προς τη ratio της αρχής ne bis in idem φαίνεται η κρίση της πλειοψηφίας στην απόφαση ΣτΕ 1091/2015, κατά την οποία στην περίπτωση των διοικητικών κυρώσεων θα πρέπει να εφαρμοστούν τα κριτήρια Engel, όπως διατυπώθηκαν στη νομολογία του ΕΔΔΑ στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ και αξιοποιήθηκαν για την ερμηνεία της αρχής ne bis in idem. Είτε πρόκειται για σώρευση ποινικών και διοικητικών κυρώσεων είτε διοικητικών και μόνο κυρώσεων, θα πρέπει να εξετάζεται αν οι τελευταίες, λόγω των ειδικών χαρακτηριστικών τους, έχουν οιονεί ποινική φύση, οπότε εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της αρχής ne bis in idem. Πράγματι, δεν φαίνεται να υπάρχει πειστικός λόγος διαφορετικής μεταχείρισης σοβαρών και ενεχουσών απαξιωτικό χαρακτήρα διοικητικών κυρώσεων, αναλόγως του αν αυτές συντρέχουν με ποινικές ή με αντίστοιχες διοικητικές κυρώσεις, οι οποίες πληρούν τα κριτήρια Engel. [Ο Ι. Δημητρακόπουλος, Ne bis in idem και επιβολή δεύτερου διοικητικού προστίμου (Σχόλιο στις αποφάσεις ΣτΕ 108/2015 εν συμβ. και ΣτΕ 1091/2015), σε http://www.humanrightscaselaw. gr, σ. 5, επισημαίνει ότι την ίδια προσέγγιση έχει ακολουθήσει συναφώς η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, η οποία, στην απόφαση 122/2012, δέχθηκε τα εξής: «[…] στη συγκεκριμένη περίπτωση αν έχει επιληφθεί το ΕΣΡ και κρίνει επί της ουσίας πραγματικά περιστατικά, τα οποία αποτελούν περιεχόμενο τηλεοπτικής ή ραδιοφωνικής εκπομπής, τα οποία συνιστούν ενδεχομένως και προσβολή του δικαιώματος στην προστασία των προσωπικών δεδομένων, τότε η ΑΠΔΠΧ όταν καλείται να επιληφθεί ως δεύτερο αρμόδιο όργανο, δεν είναι δυνατόν να ασκήσει την κυρωτική αρμοδιότητά της προβαίνοντας σε σχετική έρευνα, διαπίστωση της παράβασης και επιβολή κυρώσεων, αλλά υποχρεούται να προβεί στη διαπίστωση ότι για τα αυτά (ή ουσιωδώς όμοια) πραγματικά περιστατικά υπάρχει επί της ουσίας κρίση του ΕΣΡ και οφείλει να απόσχει της εξετάσεως των πραγματικών αυτών περιστατικών»].
25. Υπέρ της προσέγγισης αυτής συνηγορεί και η νομολογία του ΔΕΕ, από την οποία προκύπτει ότι η αρχή ne bis in idem εφαρμόζεται στις διαδικασίες επιβολής προστίμου στο πλαίσιο του δικαίου περί συμπράξεων, εφόσον αυτές φέρουν χαρακτηριστικά όμοια προς αυτά του ποινικού δικαίου. Περαιτέρω, ως κριτήριο για την εφαρμογή της αρχής σε όλους τους τομείς του δικαίου θα πρέπει να αρκεί η ταυτότητα των πραγματικών περιστατικών και του παραβάτη, χωρίς να απαιτείται και ταυτότητα του προστατευομένου εννόμου αγαθού ή συμφερόντος, πρόσθετη προϋπόθεση που συρρικνώνει το πεδίο εφαρμογής της. Όπως επισήμανε το ΔΕΚ στην απόφαση Van Ensbroen, στο άρθρο 4 του πρωτοκόλλου 7 στην EΣΔΑ χρησιμοποιείται ο όρος «παράβαση», πράγμα που σημαίνει ότι λαμβάνεται υπόψη το κριτήριο του νομικού χαρακτηρισμού των πραγματικών περιστατικών ως προϋπόθεση εφαρμογής της αρχής non bis in idem που κατοχυρώνουν τα κείμενα αυτά. Το ίδιο το ΕΔΔΑ, όμως, με την απόφαση Zolotukin κατά Ρωσίας, εγκατέλειψε την προσέγγιση αυτή, διευρύνοντας έτσι το πεδίο εφαρμογής της αρχής ne bis in idem. Διαφορετική ερμηνεία, όπως η υποστηριζόμενη από την μειοψηφούσα άποψη στην απόφαση ΣτΕ 1091/2015, θα είχε ως συνέπεια ότι η εμβέλεια των εγγυήσεων που παρέχει η ως άνω αρχή θα υστερούσε του ελαχίστου επιπέδου προστασίας που προβλέπει συναφώς το άρθρο 4 παρ. 1 του πρωτοκόλλου 7 της ΕΣΔΑ. [To ΔΕΚ ερμήνευσε την αρχή non bis in idem, την οποία διατυπώνει το άρθρο 54 της σύμβασης εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν (ΣΕΣΣ) υπό την έννοια ότι το κατάλληλο κριτήριο για την εφαρμογή του εν λόγω άρθρου της ΣΕΣΣ είναι το κριτήριο της ταυτότητας των πραγματικών περιστατικών με την έννοια ενός συνόλου περιστατικών που συνδέονται άρρηκτα μεταξύ τους, ανεξαρτήτως του νομικού χαρακτηρισμού τους ή του προστατευομένου εννόμου συμφέροντος. Εφόσον η εφαρμογή του άρθρου 54 δεν εξαρτάται από την εναρμόνιση των νομοθεσιών των κρατών μελών, η αρχή αυτή προϋποθέτει κατ’ ανάγκη ότι υπάρχει αμοιβαία εμπιστοσύνη των συμβαλλομένων κρατών στα οικεία συστήματα ποινικής δικαιοσύνης και ότι κάθε κράτος μέλος αποδέχεται την εφαρμογή του ποινικού δικαίου που ισχύει στα άλλα συμβαλλόμενα κράτη, έστω και αν η εφαρμογή της οικείας εθνικής νομοθεσίας θα οδηγούσε σε διαφορετική λύση. Επομένως, το ενδεχόμενο διαφορετικών νομικών χαρακτηρισμών των ίδιων πραγματικών περιστατικών σε δύο συμβαλλόμενα κράτη μέλη δεν εμποδίζει την εφαρμογή του άρθρου 54 της ΣΕΣΣ. Για τους ίδιους λόγους, το κριτήριο της ταυτότητας του προστατευομένου εννόμου συμφέροντος δεν μπορεί να γίνει δεκτό, διότι το προστατευόμενο έννομο συμφέρον ενδέχεται να διαφέρει από το ένα συμβαλλόμενο κράτος στο άλλο].