Οι κανόνες ανάκλησης των διοικητικών πράξεων. Νομολογιακό προηγούμενο επί συγκεκριμένου νομικού ζητήματος στο πλαίσιο ακυρωτικής έφεσης (ΣτΕ 3578/2014)

Οι κανόνες ανάκλησης των διοικητικών πράξεων. Νομολογιακό προηγούμενο επί συγκεκριμένου νομικού ζητήματος στο πλαίσιο ακυρωτικής έφεσης (ΣτΕ 3578/2014)

Το άρθρο 58 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, όπως ισχύει μετά την προσθήκη εδαφίου με το άρθρο 12 παρ. 2 του ν. 3900/2010, ορίζει τα εξής: «Η έφεση επιτρέπεται μόνον όταν προβάλλεται από τον διάδικο, με συγκεκριμένους ισχυρισμούς που περιέχονται στο σχετικό δικόγραφο, ότι δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή ότι υπάρχει αντίθεση της προσβαλλομένης αποφάσεως προς τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου είτε προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου». Το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται ότι, «κατά την έννοια της ανωτέρω διάταξης, ως ισχυρισμοί, η προβολή των οποίων με το δικόγραφο της έφεσης απαιτείται επί ποινή απαραδέκτου αυτής, νοούνται εκείνοι που αναφέρονται με τρόπο συγκεκριμένο σε κριθέν νομικό ζήτημα, αναγόμενο στην ερμηνεία των κανόνων που εφαρμόσθηκαν από την εκκαλουμένη απόφαση και όχι απλώς στην ορθή ή μη υπαγωγή πραγματικών περιστατικών στον εφαρμοσθέντα κανόνα δικαίου» (ΣτΕ 4328/2012, 331/2013 [εν συμβουλίω], 3371/2013, 1742, 2129/2014). Όπως επισημαίνει ο Π. Λαζαράτος, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, εκδ. Θέμις, Αθήνα, 2014, αρ. περ. 1258, η ως άνω νομολογία που θεωρεί ότι η διάταξη αναφέρεται σε κριθέν νομικό ζήτημα μόνο ως προς την ερμηνεία του επίμαχου κανόνα δικαίου ήτοι μόνο ως προς την μείζονα πρόταση και όχι ως προς την υπαγωγή πραγματικών περιστατικών σ’ αυτόν, ήτοι ως προς την ελάσσονα πρόταση, καθιστά την εφαρμογή του κανόνα «δογματικώς και πρακτικώς άκρως προβληματική».

Διαφορετική προσέγγιση φαίνεται ότι υιοθετεί η απόφαση ΣτΕ 3578/2014 5μ [3578-2014], με την οποία το Ε΄ Τμήμα δέχθηκε ρητώς ότι «ζήτημα νομολογιακού προηγουμένου, κατά την έννοια  του άρθρου 58 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, μπορεί να τεθεί μόνον εφόσον έχει αποφανθεί το Δικαστήριο σε υπόθεση με όμοια ή παρεμφερή νομικά και πραγματικά γεγονότα, διότι τότε μόνο μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει επιλυθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας το ίδιο νομικό ζήτημα». Δεδομένου ότι η υπόθεση αφορούσε έφεση κατά απόφασης με την οποία ακυρώθηκε ανακλητική πράξη λόγω υπέρβασης του εύλογου χρόνου, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι «ο εύλογος χρόνος που συναρτάται με τη δυνατότητα ανάκλησης διοικητικής πράξης αποτελεί νομική έννοια και στοιχείο του εφαρμοστέου κανόνα δικαίου, ήτοι των γενικών αρχών ανάκλησης των διοικητικών πράξεων, προσδιορίζεται δε με βάση τα πραγματικά δεδομένα κάθε υπόθεσης, όπως το χρονικό διάστημα που παρήλθε από την έκδοση της πράξης, ο συγκεκριμένος λόγος για τον οποίο χωρεί η ανάκληση, οι ιδιαίτερες συνθήκες που θεμελιώνουν λόγο δημόσιου συμφέροντος και τα τυχόν αποκτηθέντα δικαιώματα καλόπιστων τρίτων». Με άλλα λόγια, το κριθέν νομικό ζήτημα ανάγεται στην ερμηνεία των κανόνων δικαίου που εφαρμόσθηκαν από την εκκαλουμένη απόφαση, όπως η ερμηνεία αυτή διαμορφώθηκε υπό το φως των συγκεκριμένων πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης. Κατά συνέπεια, ζήτημα νομολογιακού προηγουμένου μπορεί να τεθεί μόνον εφόσον το Συμβούλιο της Επικρατείας ή άλλο ανώτατο δικαστήριο έχει αποφανθεί σε υπόθεση με όμοια ή παραπλήσια νομικά και πραγματικά γεγονότα προς αυτά που εξετάσθηκαν με την εκκαλούμενη απόφαση. Εκτός της ερμηνείας του δικονομικού κανόνα του άρθρου 58 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, το ενδιαφέρον της απόφασης ΣτΕ 3578/2014 έγκειται στη συστηματοποίηση των αρχών που διέπουν την ανάκληση των παρανόμων πράξεων και των ορίων ελέγχου της αιτιολογίας της ανακλητικής πράξης από τον ακυρωτικό δικαστή καθώς και στην ερμηνεία των διατάξεων που διέπουν την κύρωση πράξεων προσκύρωσης οικοπέδων και αναλογισμού αποζημίωσης.

Διάγραμμα της ΣτΕ 3578/2014

Εκκαλούμενη απόφαση

Με την έφεση ζητείται η εξαφάνιση της απόφασης 228/2011 του Διοικητικού Εφετείου Πειραιά, με την οποία έγινε δεκτή η από 3.4.2007 αίτηση ακυρώσεως των νυν εφεσιβλήτων και ακυρώθηκαν α) η απόφαση 18340/1003/06/20.11.2006 του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Νομαρχίας Αθηνών (Νότιος Τομέας) που υπογράφει κατ’ εντολή του Νομάρχη και β) η σιωπηρή απόρριψη από τον Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας Αττικής της από 20.12.2006 προσφυγής των εφεσιβλήτων κατά της υπό στοιχείο α΄ πράξης. Με την πρώτη από τις παραπάνω πράξεις ανακλήθηκε για λόγους νομιμότητας και πλάνης της Διοίκησης η 348784/Σ.47/28.2.1991 απόφαση του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Πειραιά, με την  οποία είχε κυρωθεί με διορθώσεις η 39/1990 πράξη προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης, λόγω ρυμοτομίας ιδιοκτησιών στην περιοχή Νέα Ευρυάλη του Δήμου Γλυφάδας, και, περαιτέρω, ακυρώθηκε η πράξη αυτή προσκύρωσης και αναλογισμού.

Οι κανόνες που διέπουν την ανάκληση των παράνομων διοικητικών πράξεων

 Με το άρθρο μόνον παρ. 1 του α.ν. 261/1968 (Α΄ 12) ορίσθηκε ότι «Ατομικαί διοικητικαί πράξεις, εκδοθείσαι κατά παράβασιν νόμου, ανακαλούνται υπό της Διοικήσεως ελευθέρως και άνευ οιασδήποτε διά το Δημόσιον συνεπείας, εντός ευλόγου από της εκδόσεως αυτών χρόνου. Επιφυλασσομένων των ειδικώς, άλλως οριζουσών, διατάξεων της κειμένης νομοθεσίας, χρόνος ήσσων της 5ετίας τουλάχιστον από της εκδόσεως των κατά τα άνω ανακλητέων πράξεων, εν ουδεμιά περιπτώσει δύναται να θεωρηθή ως μη εύλογος προς ανάκλησιν, ανεξαρτήτως τυχόν κτήσεως υπό τρίτων βάσει αυτών οιουδήποτε δικαιώματος».

Εξάλλου, η αρχή της νομιμότητας επιβάλλει στη Διοίκηση την ανάκληση κάθε παράνομης διοικητικής πράξης, ενώ η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης απαιτεί τη διατήρηση της ισχύος της ευμενούς για τον καλόπιστο διοικούμενο πράξης. Σύνθεση των αρχών αυτών συνιστούν οι γενικές αρχές ανάκλησης των διοικητικών πράξεων, σύμφωνα με τις οποίες και οι ευμενείς διοικητικές πράξεις ανακαλούνται εάν είναι παράνομες, μέσα σε εύλογο χρόνο από την έκδοσή τους, ενώ επιτρέπεται η ανάκλησή τους και μετά την παρέλευση ευλόγου χρόνου, για λόγους δημοσίου συμφέροντος (ΣτΕ 3906/2008, Ολ 2403/1997), ή όταν η έκδοση της ανακαλούμενης πράξης προκλήθηκε από δόλια ενέργεια του διοικουμένου (ΣτΕ 303/2002).

Περαιτέρω, κατά γενική επίσης αρχή, η ανάκληση διοικητικής πράξης επιτρέπεται, εντός ευλόγου χρόνου από την έκδοσή της, μόνο για λόγους νομιμότητας και όχι για διαφορετική εκτίμηση των αυτών πραγματικών περιστατικών (ΣτΕ 2815/1990 7μ.), πλην, κατ’ εξαίρεση της αρχής αυτής, η διοικητική πράξη μπορεί να ανακληθεί για τον λόγο ότι εκτιμώνται ήδη με διαφορετικό τρόπο τα αυτά πραγματικά περιστατικά εφόσον συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος (ΣτΕ 1712/2002, 4284/1999, 1223/1993, 4084/1988). Εξάλλου, η προαναφερθείσα διάταξη του άρθρου μόνου του α.ν. 261/1968 προβλέπει ότι ανάκληση διοικητικής πράξης σε χρόνο μικρότερο της πενταετίας από την έκδοσή της θεωρείται ότι γίνεται εντός ευλόγου χρόνου, χωρίς να ορίζει, πάντως, ότι με τη συμπλήρωση της πενταετίας εξαντλούνται τα όρια του ευλόγου χρόνου, πέραν των οποίων η ανάκληση απαγορεύεται. Εάν η πάροδος ορισμένου χρόνου, από την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης, υπερβαίνει τον εύλογο για την ανάκληση χρόνο, είναι ζήτημα που κρίνεται από το δικαστήριο, σύμφωνα με τις γενικές αρχές που διέπουν την ανάκληση των διοικητικών πράξεων, κατά περίπτωση, βάσει των δεδομένων που συντρέχουν στη συγκεκριμένη υπόθεση (ΣτΕ 3906/2008, πρβλ. ΣτΕ 1501/2008, 227/2006, 2566/2002).

Τέλος, η νομιμότητα της ανακλητικής διοικητικής πράξης, κρίνεται από το δικαστήριο ενώπιον του οποίου προσβάλλεται εν όψει των περιεχομένων σ’ αυτήν αιτιολογιών ανάκλησης που μπορεί, κατ’ αρχήν, να συμπληρώνονται από τα στοιχεία του φακέλου (πρβλ. ΣτΕ Ολ 2233/1977), χωρίς όμως να επιτρέπεται σε αυτό να υποκαταστήσει τις μη νόμιμες αιτιολογίες με άλλη αιτιολογία, την οποία δεν επικαλέσθηκε η αρχή που την εξέδωσε, αλλά τη διατυπώνει η διάδικη διοικητική αρχή με την έκθεση των απόψεών της και τα υποβληθέντα υπομνήματα προς το δικαστήριο, ισχυριζόμενη ότι η ανωτέρω αιτιολογία μπορεί να παράσχει νόμιμο έρεισμα στην προσβαλλόμενη ανακλητική πράξη (πρβλ. ΣτΕ 3318/1999, 6428/1995, 312/1994).

 Το παραδεκτό της έφεσης. Η έννοια του νομολογιακού προηγουμένου

Στο άρθρο 58 παρ. 1 (εδάφιο δεύτερο) του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8), το οποίο προστέθηκε  με το άρθρο 12 παρ. 2 του ν. 3900/2010 (Α΄ 213) ορίζεται ότι «Η έφεση επιτρέπεται, μόνον όταν προβάλλεται από τον διάδικο, με συγκεκριμένους ισχυρισμούς που περιέχονται στο σχετικό δικόγραφο, ότι δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή ότι υπάρχει αντίθεση της προσβαλλομένης αποφάσεως προς τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου είτε προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου». Σύμφωνα με τις ανωτέρω διατάξεις, ο εκκαλών βαρύνεται δικονομικώς με την υποχρέωση, επί ποινή ολικού ή μερικού απαραδέκτου της έφεσής του, να τεκμηριώσει με ειδικούς και συγκεκριμένους ισχυρισμούς που περιέχονται στο εισαγωγικό δικόγραφο για καθέναν από τους προβαλλόμενους λόγους είτε ότι δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας επί συγκεκριμένου νομικού ζητήματος, δηλαδή επί ζητήματος ερμηνείας διάταξης νόμου ή γενικής αρχής του ουσιαστικού ή δικονομικού δικαίου, η οποία είναι κρίσιμη για την επίλυση της ενώπιον του Δικαστηρίου αγόμενης διαφοράς, είτε ότι οι παραδοχές της εκκαλούμενης απόφασης επί συγκεκριμένου νομικού ζητήματος, η επίλυση του οποίου ήταν αναγκαία για τη διάγνωση της οικείας υπόθεσης, έρχονται σε αντίθεση προς παγιωμένη ή πάντως μη ανατραπείσα νομολογία, επί του αυτού νομικού ζητήματος και υπό τους αυτούς όρους αναγκαιότητας για τη διάγνωση των σχετικών υποθέσεων, ενός τουλάχιστον εκ των τριών ανωτάτων δικαστηρίων (ΣτΕ, ΑΠ, Ελ.Συν) ή του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου ή προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου. Στην τελευταία  περίπτωση, οι αποφάσεις, προς τις οποίες προβάλλεται αντίθεση της εκκαλουμένης, πρέπει να μνημονεύονται ειδικώς και το  κριθέν με αυτές νομικό ζήτημα θα πρέπει να ήταν ουσιώδες για την επίλυση των ενώπιον των δικαστηρίων εκείνων διαφορών (πρβλ. ΣτΕ 4987/2012, 3933/2012).  Ειδικότερα, ως αντίθεση σε νομολογιακό προηγούμενο κατά την έννοια της ανωτέρω διάταξης δεν νοείται η αναφερόμενη σε ζητήματα αιτιολογίας συνδεόμενα με το πραγματικό της κρινόμενης υπόθεσης, αλλά εκείνη που αφορά στην ερμηνεία διάταξης νόμου ή γενικής αρχής, δυνάμενης να έχει γενικότερη εφαρμογή, ανεξαρτήτως εάν αυτή η ερμηνεία διατυπώνεται στη μείζονα ή στην ελάσσονα πρόταση του δικανικού συλλογισμού της εκκαλουμένης και των λοιπών αποφάσεων, προς τις οποίες προβάλλεται ότι υφίσταται αντίθεση.

Εξάλλου, ο εύλογος χρόνος που συναρτάται με τη δυνατότητα ανάκλησης διοικητικής πράξης αποτελεί νομική έννοια και στοιχείο του εφαρμοστέου κανόνα δικαίου, ήτοι των γενικών αρχών ανάκλησης των διοικητικών πράξεων, προσδιορίζεται δε με βάση τα πραγματικά δεδομένα κάθε υπόθεσης, όπως το χρονικό διάστημα που παρήλθε από την έκδοση της πράξης, ο συγκεκριμένος λόγος για τον οποίο χωρεί η ανάκληση, οι ιδιαίτερες συνθήκες που θεμελιώνουν λόγο δημόσιου συμφέροντος και τα τυχόν αποκτηθέντα δικαιώματα καλόπιστων τρίτων. Επομένως, στην περίπτωση αυτή ζήτημα νομολογιακού προηγουμένου, κατά την έννοια  του άρθρου 58 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, μπορεί να τεθεί μόνον εφόσον έχει αποφανθεί το Δικαστήριο σε υπόθεση με όμοια ή  παρεμφερή νομικά και πραγματικά γεγονότα, διότι τότε μόνο μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει επιλυθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας το ίδιο νομικό ζήτημα.

Οι διατάξεις που διέπουν τις πράξεις προσκύρωσης οικοπέδων

Στη διάταξη του άρθρου 34 παρ. 2 του ν.δ. της 17.7.23 «περί σχεδίων πόλεων» (Α΄ 228), η οποία έχει περιληφθεί στο άρθρο 279 παρ. 2 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας (Κ.Β.Π.Ν.) που εγκρίθηκε με το π.δ. της 14-27.7.1999 (Δ΄ 580) και η οποία, κατά το άρθρο 46 παρ. 2 αυτού, εφαρμόζεται και επί των πράξεων αναλογισμού αποζημίωσης και τακτοποίησης και προσκύρωσης οικοπέδων (άρθρο 304 παρ. 2 του Κ.Β.Π.Ν.), ορίζεται ότι «ο νομάρχης αποφασίζει αμετάκλητα επί της πράξης και των τυχόν ενστάσεων που υποβλήθηκαν κατ’ αυτής είτε επικυρώνοντας είτε ακυρώνοντας την πράξη. Στη δεύτερη περίπτωση διατάσσει την ανασύνταξή της». Περαιτέρω,  κατά τις  διατάξεις για την τακτοποίηση και προσκύρωση οικοπέδων (άρθρα 43 – 45 του ν.δ. της 17.7.1923, άρθρο 3 ν.δ. 690/1948), που περιελήφθησαν στα άρθρα 301 και 302 στον Κ.Β.Π.Ν., «Κάθε οικόπεδο του οποίου το μετά τη ρυμοτομία υπολειπόμενο τμήμα δεν έχει τουλάχιστον το οριζόμενο από τα άρθρα 243 και 244 ή από τις κείμενες διατάξεις εμβαδόν ή έχει μεν τούτο, αλλά στερείται των απαιτούμενων ελάχιστων διαστάσεων, που ορίζονται από τις ίδιες διατάξεις ή παρόλο που από άποψη εμβαδού και διαστάσεων είναι άρτιο, δεν έχει όμως την κατάλληλη θέση (στερείται προσώπου σε οδό), η δε τακτοποίησή του και στις δύο τελευταίες περιπτώσεις καθίσταται ανέφικτη, θεωρείται μη οικοδομήσιμο και αφαιρούμενο αναγκαστικά από τον ιδιοκτήτη, προσκυρώνεται σε κάποιο από τα γειτονικά οικοδομήσιμα οικόπεδα, για να αποτελέσει με αυτό ενιαίο οικόπεδο. Εάν παράκεινται περισσότερα από ένα τέτοια οικόπεδα, τα μεν προσκυρώνονται στα δε, ή και όλα συνενώνονται μεταξύ τους για σχηματισμό ενός ή περισσότερων οικοδομήσιμων οικοπέδων. Στις περιπτώσεις αυτές επιτρέπεται η προσκύρωση ενός μη οικοδομήσιμου οικοπέδου σε άλλα περισσότερα, αφού προηγουμένως αυτά τεμαχιστούν […]» (άρθρο 301 παρ. 1 Κ.Β.Π.Ν.) και «Σε περίπτωση κατά την οποία παράκεινται περισσότερα του ενός μη άρτια οικόπεδα, επιτρέπεται αντί για την προσκύρωση μερικών εξ αυτών σε άλλα, με σκοπό τη δημιουργία ενός ή περισσότερων άρτιων οικοπέδων, η προσκύρωση να γίνεται με τη συνένωση αυτών με σκοπό τη δημιουργία ενός ή περισσότερων αρτίων οικοπέδων, τα οποία παραχωρούνται εξ αδιαιρέτου, κατά ποσοστό ίσο προς το εμβαδόν της έκτασης που ανήκει σε κάθε ιδιοκτήτη των μη αρτίων οικοπέδων» (άρθρο 302 παρ. 2 Κ.Β.Π.Ν.). Κατά την έννοια των πιο πάνω διατάξεων η τακτοποίηση των οικοπέδων υπαγορεύεται τόσο από λόγους δημοσίου συμφέροντος όσο και από λόγους αναγόμενους στην προστασία της ακίνητης ιδιοκτησίας, αποσκοπεί δε στην αρτιοποίηση των μη άρτιων οικοπέδων, αλλά και στον πλήρη κατά το δυνατόν ορθογωνισμό και ευθυγράμμιση των πλευρών τους, ώστε να καταστεί δυνατή η ανέγερση σε αυτά άρτιων οικοδομών. Κατά τη διενέργεια της τακτοποίησης παρέχεται στη Διοίκηση ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς τον τρόπο πραγματοποίησής της, και ειδικότερα συγχωρείται η μεταβολή του σχήματος, της θέσης και του μεγέθους των οικοπέδων που τακτοποιούνται, ώστε να γίνεται εφικτή η πληρέστερη οικοδομική τους εκμετάλλευση, σε συνάρτηση προς τις πολεοδομικές ανάγκες της περιοχής. Η ουσιαστική δε εκτίμηση των αρμοδίων οργάνων για τον προσφορότερο τρόπο τακτοποίησης δεν είναι ελεγκτή από τον ακυρωτικό δικαστή, ως κρίση τεχνικής φύσης, πρέπει όμως να αιτιολογείται προσηκόντως, με την αναφορά των πραγματικών δεδομένων και των λόγων, ενόψει των οποίων κατέστη αναγκαίος ο τρόπος πραγματοποίησης της τακτοποίησης που προκρίθηκε, όταν μάλιστα κατά τη διοικητική διαδικασία είχαν προβληθεί συγκεκριμένοι ισχυρισμοί από τους θιγόμενους ιδιοκτήτες. Πάντως, κατά την άσκηση της διακριτικής της εξουσίας, η Διοίκηση δεν μπορεί να επιλέξει λύση, η οποία θα συνεπάγεται την υπέρμετρη επιβάρυνση μιας ιδιοκτησίας προς όφελος άλλης χωρίς αποχρώντα λόγο (ΣτΕ 3912/2005, 906/2005, 1328/2001, 2532/2000, 4053/1999).

Ο εύλογος χρόνος ανάκλησης της κύρωσης πράξεων προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης

Από την άποψη του παραδεκτού της κρινόμενης έφεσης το ζήτημα που τίθεται στην παρούσα υπόθεση  είναι αν η   εκκαλούμενη απόφαση ερμήνευσε ορθώς τις γενικές αρχές ανάκλησης των διοικητικών πράξεων, δεχόμενη ότι η πάροδος 15 ετών από την κύρωση της πράξης προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης σε συνδυασμό με τις λοιπές περιστάσεις υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο εντός του οποίου ήταν δυνατή η ανάκληση της κυρωτικής πράξης για λόγους νομιμότητας, συναφώς δε και αν υφίσταται νομολογία του ΣτΕ με την οποία προσδιορίζεται η, κατά τις γενικές αυτές αρχές, έννοια του ευλόγου χρόνου υπό τα αυτά ή παραπλήσια  γεγονότα που κρίθηκαν από το δικάσαν. Εν προκειμένω,  στο δικόγραφο της έφεσης παρατίθενται οι κρίσεις της εκκαλουμένης και στη συνέχεια προβάλλεται ότι η ερμηνεία και εφαρμογή των κανόνων για την ανάκληση των παράνομων διοικητικών πράξεων από το Διοικητικό Εφετείο Πειραιώς είναι εσφαλμένη καθώς και ότι δεν υφίσταται, «… καθ’ οιονδήποτε τρόπο, διαμορφωμένη ad hoc νομολογία του Δικαστηρίου …». Αντιθέτως, οι εφεσίβλητες ισχυρίζονται ότι με το δικόγραφο της έφεσης ο εκκαλών δεν προβάλλει συγκεκριμένους ισχυρισμούς που καθιστούν παραδεκτή την άσκηση της έφεσης σύμφωνα με το άρθρο 58 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 και παραθέτουν νομολογία του ΣτΕ  σχετική με την ανάκληση των διοικητικών πράξεων (βλ. σελ. 3 του υπομνήματος στην οποία μνημονεύονται οι αποφάσεις ΣτΕ 289/1993, 1974/1994, 2880/1997, 3959/1998, 2051/1999, 2595/2001, 3447/2007). Ο προαναφερθείς ισχυρισμός του εκκαλούντος για το παραδεκτό της ασκηθείσας έφεσης παραδεκτώς και βασίμως προβάλλεται, διότι υπό τα αυτά νομικά και πραγματικά γεγονότα που έκρινε η εκκαλουμένη καθ’ ερμηνεία των γενικών αρχών ανάκλησης των διοικητικών πράξεων δεν υφίσταται νομολογία του ΣτΕ,  δοθέντος και ότι οι αποφάσεις τις οποίες μνημονεύει στη μείζονα πρόταση του δικανικού συλλογισμού η εκκαλούμενη απόφαση, κατά την ερμηνεία των γενικών αρχών ανάκλησης των διοικητικών πράξεων (βλ. σκ. 7 εκκαλουμένης), αφορούν την ανάκληση οικοδομικής άδειας και άλλων αδειών, ενώ και η απόφαση ΣτΕ 2819/1997, που παρατίθεται στην ελάσσονα, και με την οποία κρίθηκε ότι είναι νόμιμη η ανάκληση και ανασύνταξη, λόγω πλάνης, πράξης τακτοποίησης και αναλογισμού αποζημίωσης 16 έτη μετά την έκδοσή της (βλ. σκ. 4 της 2819/1997 απόφασης), υπό διαφορετικά δεδομένα σε σχέση με το πραγματικό της κρινόμενης υπόθεσης, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί νομολογία του ΣτΕ η οποία στηρίζει την κρίση της εκκαλουμένης και ότι επιλύει το τιθέμενο εν προκειμένω ζήτημα. Κατόπιν τούτου, είναι απορριπτέος και ο ισχυρισμός των εφεσιβλήτων περί απαραδέκτου της έφεσης, αφού και οι αποφάσεις του ΣτΕ που μνημονεύονται στο υπόμνημά τους δεν αφορούν την ανάκληση πράξεων προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης λόγω ρυμοτομίας.

Εξάλλου, κατά την έννοια των αυτών διατάξεων, μετά την έκδοση της σχετικής νομαρχιακής απόφασης, είτε κυρωτικής είτε ακυρωτικής της πράξης τακτοποίησης, προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης, ο νομάρχης δεν έχει την εξουσία να επανεξετάσει την υπόθεση από ουσιαστική άποψη και να ανακαλέσει την απόφασή του λόγω διαφορετικής εκτίμησης των αυτών πραγματικών στοιχείων. Δικαιούται όμως να επανέλθει εντός ευλόγου χρόνου, είτε αυτεπαγγέλτως είτε κατ’ αίτηση του ενδιαφερομένου, για λόγους νομιμότητας, σύμφωνα με τους κανόνες οι οποίοι διέπουν την ανάκληση των παράνομων διοικητικών πράξεων, όπως σε περίπτωση τεχνικών σφαλμάτων, ιδίως σε σχέση με την εφαρμογή των ρυμοτομικών ρυθμίσεων, τα οποία επηρεάζουν από νομική και τεχνική άποψη την πράξη αναλογισμού και επιδρούν στην οφειλόμενη αποζημίωση, ή επί μεταβολής των πραγματικών δεδομένων στα οποία στηρίχθηκε η πράξη αυτή (ΣτΕ Ολ 2233/77, πρβλ. ΣτΕ 2319/2012, 3912/2005, 2975/1999, 2908/1994, 2406/1987).

Ειδικότερα, επί μεταβολής των πραγματικών δεδομένων που αποτελούν το έρεισμα της πράξης αναλογισμού, όπως είναι οι αλλαγές του ιδιοκτησιακού καθεστώτος τακτοποιηθέντων ή προσκυρωθέντων ακινήτων, η Διοίκηση οφείλει, εφόσον επανεξετάζει το ζήτημα προτιθέμενη να ανακαλέσει την πράξη ύστερα από αίτημα ενδιαφερομένου, να ερευνήσει το αίτημα και να εκφέρει ειδική κρίση, αφού λάβει υπ’ όψη τα νέα δεδομένα σχετικά με τις ισχύουσες ρυμοτομικές ρυθμίσεις, τη μορφή και την έκταση των ακινήτων κ.λπ., υπό την προϋπόθεση ότι δεν έχουν αποκτηθεί εμπράγματα δικαιώματα καλόπιστων τρίτων (πρβλ. ΣτΕ 2319/2012,  3912/2005).

Τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης

Με την 348784/Σ.47/28.2.1991 απόφαση του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Πειραιά, που υπογράφεται με εντολή Νομάρχη, κυρώθηκε η 39/90 πράξη προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης. Ο εκκαλών με την από 12.10.2006 αίτηση θεραπείας ζήτησε την ανάκληση της 39/90 πράξης προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης προκειμένου να αρθούν οι επιβαρύνσεις του ιδίου και του Δήμου Γλυφάδας, ισχυριζόμενος ότι η πράξη είναι παράνομη και πολλαπλώς εσφαλμένη και ειδικότερα ότι στην πινακίδα του ρυμοτομικού σχεδίου δεν αποτυπώνεται κλειστό οικοδομικό τετράγωνο για τον χώρο πάρκινγκ και ότι με την παραπάνω πράξη έχουν αναλογισθεί υποχρεώσεις λόγω ρυμοτομίας και πέραν του ορίου του σχεδίου πόλεως με αποτέλεσμα οι πραγματικές υποχρεώσεις συγκεκριμένων ιδιοκτησιών να είναι κατά πολύ μικρότερες. Κατόπιν τούτου, το Τμήμα Τοπογραφικού της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Αργυρούπολης με το 55814/7.11.2006 έγγραφό του προς τη Διεύθυνση Πολεοδομίας ζήτησε την αποδοχή της αίτησης θεραπείας και την άμεση ανάκληση για λόγους δημοσίου συμφέροντος της 348784/Σ.47/28.2.1991 απόφασης, με την οποία είχε κυρωθεί η 39/90 πράξη προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης, με την αιτιολογία ότι η πράξη πάσχει κατά το τεχνικό της μέρος. Επακολούθησε, η 18340/1003/06/20.11.2006 απόφαση του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Νομαρχίας Αθηνών (Νότιος Τομέας), με την οποία, αφού ελήφθη υπόψη η παραπάνω εισήγηση του Τμήματος Τοπογραφικού και διαπιστώθηκε ότι μέχρι την έκδοση της πράξης δεν έχει γίνει ούτε μερική συντέλεση της απαλλοτρίωσης, ανακλήθηκε η απόφαση 348784/Σ.47/28.2.1991 του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Πειραιά και ακυρώθηκε η 39/90 πράξη προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημιώσεως για λόγους δημοσίου συμφέροντος και «λόγω πλάνης περί τα πραγματικά δεδομένα και άνευ απατηλής ενέργειας του διοικουμένου». Οι νυν εφεσίβλητες άσκησαν ενώπιον του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας Αττικής την από 20.12.2006 προσφυγή κατά της ανακλητικής απόφασης,  η οποία  απορρίφθηκε σιωπηρά λόγω παρόδου της τασσόμενης κατά το άρθρο 8 του ν. 3200/1955 εξηκονθήμερης προθεσμίας και στη συνέχεια άσκησαν την από 3.4.2007 αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Πειραιά, η οποία με την απόφαση 51/2010 του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών παραπέμφθηκε εν τέλει προς εκδίκαση στο Διοικητικό Εφετείο Πειραιά. Με την εκκαλούμενη απόφαση η αίτηση ακυρώσεως των εφεσιβλήτων  έγινε δεκτή, ακυρώθηκε η 18340/1003/06/20.11.2006 απόφαση του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Νομαρχίας Αθηνών καθώς και η σιωπηρή απόρριψη της προσφυγής των εφεσιβλήτων από τον Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας Αττικής και απορρίφθηκε η παρέμβαση του εκκαλούντος. Συγκεκριμένα, το δικάσαν δικαστήριο έκρινε α) ότι η Διοίκηση δεν δύναται να ανακαλεί τις πράξεις της, έστω και [μη] νόμιμες, μετά την πάροδο ευλόγου χρόνου, που δεν είναι, πάντως κατά το άρθρο μόνο του Α.Ν. 261/1968  μικρότερος της πενταετίας, εφόσον από τις πράξεις αυτές έχει δημιουργηθεί καλοπίστως υπέρ του διοικουμένου πραγματική κατάσταση δεκτική έννομης προστασίας εκτός εάν, κατά την ειδικώς αιτιολογημένη κρίση της αρμόδιας αρχής, η ανάκληση επιβάλλεται από ειδικότερους λόγους δημοσίου συμφέροντος, β) ότι η ανάκληση της απόφασης ήταν εφικτή καθ’ όλο το χρονικό διάστημα των 15 και πλέον ετών που μεσολάβησε μέχρι την έκδοση της ανακλητικής πράξης, γ) ότι η πάροδος του χρονικού αυτού διαστήματος υπερβαίνει τον εύλογο από τις περιστάσεις χρόνο και δ) ότι η ανάκληση αυτή αντίκειται προς την ανωτέρω γενική αρχή, που διέπει την ανάκληση των διοικητικών πράξεων. Επίσης, το δικάσαν  δέχθηκε ότι «η καταβολή αποζημιώσεων λόγω ρυμοτομίας δεν ανάγεται στο δημόσιο συμφέρον ώστε να επιτρέπεται ανατροπή καλοπίστως δημιουργηθείσας πραγματικής κατάστασης μετά την πάροδο του ανωτέρω χρονικού διαστήματος».

Λόγοι έφεσης

Ο εκκαλών με την υπό κρίση έφεση ζητεί την εξαφάνιση της εκκαλούμενης απόφασης, προβάλλει δε ότι η 39/90 πράξη προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης καθώς και η κυρωτική αυτής ήταν παράνομες, ότι την παρανομία της κυρωτικής πράξης καθιστά βαρύτερη το γεγονός ότι τα διοικητικά όργανα που την εξέδωσαν αγνόησαν πλήρως το εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο της περιοχής όπως καθορίζεται από το π.δ. 25.3.1983,  ότι εν προκειμένω δεν τίθεται ζήτημα υπέρβασης του ευλόγου χρόνου, αφού η ακύρωση της 39/90 πράξης  υπαγορεύθηκε από υπέρτερο δημόσιο συμφέρον και η εφαρμογή της πράξης προσκρούει στις ρυθμίσεις του σχεδίου πόλεως και στη δημόσια τάξη  και ότι, εν πάση περιπτώσει, έσφαλε η εκκαλουμένη διότι αγνόησε παντελώς την ιδιομορφία των περιστατικών της υπόθεσης, τα οποία ο καλόπιστος διοικούμενος δεν μπορούσε να γνωρίζει και ότι ακόμη και αν οι εφεσίβλητες θεμελιώνουν ως καλόπιστοι τρίτοι οποιοδήποτε δικαίωμα από την ανακληθείσα πράξη δεν στερούνται της κατάλληλης δικαστικής προστασίας, αφού δύνανται να ασκήσουν αγωγή κατά το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ για την αποκατάσταση τυχόν ζημίας τους.

Η κρίση του ΣτΕ: Δέχεται την έφεση. Νομιμότητα της ανάκλησης

Από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι ο Διευθυντής της Πολεοδομίας της Νομαρχίας Αθηνών (Νότιος Τομέας) με την προσβληθείσα ενώπιον του δικάσαντος Διοικητικού Εφετείου υπ’ αριθμ. 18340/1003/06/20.11.2006 απόφασή του δεν προέβη σε διαφορετική ουσιαστική

εκτίμηση των αυτών στοιχείων του φακέλου, αλλά εξέτασε τη νομιμότητα της 348784/Σ.47/28.2.1991 απόφασης του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Πειραιά,  εκτιμώντας νεότερα τεχνικά στοιχεία και ιδίως το υπ’ αριθμ. 55814/ 7.11.2006 εισηγητικό έγγραφο του Τμήματος Τοπογραφικού της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Αργυρούπολης, το οποίο ανατρέπει τα στοιχεία στα οποία στηρίχθηκε η έκδοση της 348784/Σ.47/28.2.1991 απόφασης με την οποία κυρώθηκε η 39/90 πράξης προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης. Με βάση τα νεότερα στοιχεία διαπιστώθηκε από το ανωτέρω όργανο της Νομαρχίας Αθηνών ότι η πράξη προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης είχε συνταχθεί εσφαλμένα κατά το τεχνικό της μέρος από πλάνη των οργάνων της Διοίκησης και ότι τα σφάλματα που εμφιλοχώρησαν κατά τη σύνταξη της πράξης επηρεάζουν ουσιωδώς τη νομιμότητά της, διότι αναλογίσθηκε αποζημίωση για περιοχή που βρίσκεται εν μέρει εκτός σχεδίου, προσκυρώθηκε ακίνητο που μπορούσε να τακτοποιηθεί και ο υπολογισμός των υποχρεώσεων που απορρέουν από την πράξη υπήρξε εντελώς εσφαλμένος. Η αιτιολογία αυτή είναι, κατ’ αρχήν, νόμιμη και πλήρης και ανταποκρίνεται στα στοιχεία του φακέλου που εκτέθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, κυρίως ως προς τον μη χαρακτηρισμό του χώρου πάρκινγκ ως ανοιχτού Ο.Τ. στο ρυμοτομικό σχέδιο, με αποτέλεσμα να επηρεάζεται αναπόφευκτα και το τεχνικό μέρος της απόφασης 348784/Σ.47/28.2.1991 σε συνδυασμό με την 39/90 πράξη, ως προς τις απορρέουσες από αυτή υποχρεώσεις λόγω της ρυμοτομίας.

Υπό τα δεδομένα αυτά, και λαμβανομένου περαιτέρω υπ΄ όψη, ότι στην υπ’ αριθμ. 18340/1003/06/20.11.2006 απόφαση του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Νομαρχίας Αθηνών βεβαιώνεται ότι από την εφαρμογή της ανακληθείσας πράξης δεν είχαν αποκτηθεί  δικαιώματα καλόπιστων τρίτων, αφού δεν είχε συντελεστεί η απαλλοτρίωση, η πάροδος 15 ετών από την έκδοση της 348784/Σ.47/28.2.1991 απόφασης δεν συνιστούσε υπέρβαση του ευλόγου χρόνου, όπως εσφαλμένα κρίθηκε από το δικάσαν Διοικητικό Εφετείο Πειραιώς, κατά τον βασίμως προβαλλόμενο σχετικό λόγο εφέσεως (πρβλ. ΣτΕ Ολ 2233/1977, 2819/1997, σκ. 4.).

Εξάλλου, αβασίμως προβάλλεται από τις εφεσίβλητες ότι ο εκκαλών και ο Δήμος Γλυφάδας αδράνησαν επί 16 έτη, ότι  με την ανάκληση της πράξης θίγονται τα δημιουργηθέντα δικαιώματά τους για την είσπραξη της αποζημίωσης και ότι έχει διαμορφωθεί πραγματική κατάσταση που δεν μπορεί να ανατραπεί, διότι οι ισχυρισμοί αυτοί και αληθείς υποτιθέμενοι δεν θεμελιώνουν, πάντως, πλημμέλεια της ανακλητικής απόφασης από την άποψη της υπέρβασης του ευλόγου χρόνου, δεδομένου, μάλιστα, ότι οι εφεσίβλητες είχαν και εξακολουθούν να έχουν τη δυνατότητα να ζητήσουν την  άρση της πολεοδομικής δέσμευσης του ακινήτου τους, η δε πράξη προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης, στην οποία έχουν εμφιλοχωρήσει ουσιώδη τεχνικά σφάλματα που την καθιστούσαν μη νόμιμη, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά πραγματική κατάσταση χρήζουσα προστασίας με τη διατήρηση της ισχύος της εσφαλμένης από τεχνική άποψη πράξης.

Επίσης, είναι διαφορετικό, και δεν ασκεί επιρροή στη νομιμότητα της απόφασης 18340/1003/06/20.11.2006 του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Νομαρχίας Αθηνών, το ζήτημα ότι η Διοίκηση οφείλει να προβεί,  χωρίς καθυστέρηση,  στη νόμιμη ανασύνταξη από ουσιαστική άποψη της πράξης αναλογισμού υποχρεώσεων λόγω ρυμοτομίας ή σε  τροποποίηση του σχεδίου, προκειμένου να αποδεσμευθεί η ιδιοκτησία των εφεσιβλήτων.

Περαιτέρω, ο ειδικότερος ισχυρισμός των εφεσιβλήτων, που προβάλλεται κατ’ αναλογία προς τα όσα κρίθηκαν για την πράξη εφαρμογής με την 1731/2000 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, ότι, δηλαδή, η πράξη προσκύρωσης και αναλογισμού υποχρεώσεων δεν είναι ανακλητή, είναι αβάσιμος, προεχόντως, διότι με το άρθρο 11 του ν. 3212/2003 (Α΄ 308) αντικαταστάθηκε η διάταξη του άρθρου 12 παρ. 7 περ. ε΄ του ν. 1337/1983, βάσει της οποίας είχε εκδοθεί η ανωτέρω 1731/2000 απόφαση του Δικαστηρίου και επετράπη η ανάκληση εν όλω ή εν μέρει της πράξης εφαρμογής, για λόγους νομιμότητας ή για πλάνη περί τα πράγματα υπό τις λοιπές προϋποθέσεις που τάσσονται στην διάταξη αυτή (βλ. ΣτΕ 2928/2011).

Τέλος, ο ισχυρισμός που επίσης προβάλλεται από τις εφεσίβλητες, ότι παρά τον νόμο ανακλήθηκε νόμιμη πράξη προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης, δεν βρίσκει έρεισμα στα στοιχεία του φακέλου, αφού το Τμήμα Τοπογραφικού της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Αργυρούπολης διαπίστωσε, μεταξύ άλλων, ότι από τεχνική άποψη οι υποχρεώσεις στην πράξη προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης είχαν υπολογισθεί παντελώς εσφαλμένα και ότι στο ρυμοτομικό σχέδιο αποτυπώνεται ανοιχτό οικοδομικό τετράγωνο με την ένδειξη «πάρκινγκ», το οποίο στο διάγραμμα που συνοδεύει την πράξη προσκύρωσης αποτυπώνεται ως κλειστό Ο.Τ., οι λόγοι δε αυτοί αρκούσαν, κατ’ αρχήν, για να δικαιολογήσουν  την ανάκληση της πράξης προσκύρωσης  για λόγους δημοσίου συμφέροντος υπό τα εκτεθέντα δεδομένα, αλλά και λόγω της πλάνης η οποία είχε εμφιλοχωρήσει κατά την έκδοση της ανακληθείσας πράξης.

Εκδίκαση και απόρριψη της αίτησης ακύρωσης

Μετά την εξαφάνιση της εκκαλουμένης αποφάσεως πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 64 του π.δ. 18/1989, να εκδικασθεί η από 3.4.2007 αίτηση ακυρώσεως των εφεσιβλήτων – αιτούντων κατά α) της απόφασης 18340/1003/06/20.11.2006 του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Νομαρχίας Αθηνών και β) της σιωπηρής απόρριψης από τον Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας Αττικής της από 20.12.2006 προσφυγής των εφεσιβλήτων κατά της υπό στοιχείο α΄ πράξης

Η απόφαση 18340/1003/06/20.11.2006 του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Νομαρχίας Αθηνών εκδόθηκε για λόγους νομιμότητας και με επαρκή  αιτιολογία ως προς τη συνδρομή λόγων δημοσίου συμφέροντος για την ανάκληση της υπ’ αριθμ. 348784/ Σ.47/28.2.1991 απόφασης του Διευθυντή της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Πειραιά που είχε κυρώσει την επίμαχη 39/90 πράξη προσκύρωσης και αναλογισμού αποζημίωσης λόγω ρυμοτομίας, αλλά και ως προς την πλάνη των οργάνων της Διοίκησης κατά τον χρόνο σύνταξης της 39/90 πράξης και την έκδοση της ανακληθείσας απόφασης. Επομένως, η έκδοση της απόφασης 18340/1003/06/20.11.2006 δεν παραβιάζει τις αρχές ανάκλησης των διοικητικών πράξεων ή την αρχή της αναλογικότητας  ούτε αντιβαίνει στο άρθρο 1 του ΠΠΠ της ΕΣΔΑ, οι περί του αντιθέτου δε λόγοι ακυρώσεως που προβάλλονται από τις αιτούσες-εφεσίβλητες είναι αβάσιμοι και πρέπει να απορριφθούν. Τέλος, ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις εκδόθηκαν κατά  πλάνη περί τα πράγματα, είναι απορριπτέος ως αναπόδεικτος, διότι η αιτιολογία της ανακλητικής απόφασης ευρίσκει έρεισμα στα στοιχεία του φακέλου.

Eιδική βιβλιογραφία: Π. Λαζαράτου, Η έννοια της «νομολογίας» κατ’ άρθρο 53§3 πδ 18/1989, ΘΠΔΔ, 1/2014, σ. 63 ̇ Ε. Πρεβεδούρου, H έννοια της «υφιστάμενης νομολογίας» προς την οποία πρέπει να είναι αντίθετη η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση (ΣτΕ 3008/2013 και ΣτΕ 266/2014), www.prevedourou.gr·  Β. Τσιγαρίδα, Η έννοια του «νομικού ζητήματος» και της «υφιστάμενης νομολογίας» κατά το άρθρο 53 παρ. 3 του ΠΔ 18/1989 (με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 266/2014), ΘΠΔΔ 8-9/2014, σ. 763