Εμμονή στο οργανικό κριτήριο για τον χαρακτηρισμό πράξης ή σύμβασης ως διοικητικής και την αναγνώριση της δικαιοδοσίας του Συμβουλίου της Επικρατείας – ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ (ΣτΕ Ολ 3873/2014)

Εμμονή στο οργανικό κριτήριο για τον χαρακτηρισμό πράξης ή σύμβασης ως διοικητικής και την αναγνώριση της δικαιοδοσίας του Συμβουλίου της Επικρατείας – ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ (ΣτΕ Ολ 3873/2014)

Mε την απόφαση ΣτΕ Ολ 3873/2014 [ΣτΕ Ολ 3873.2014], το Δικαστήριο εμμένει στο οργανικό κριτήριο για τον χαρακτηρισμό πράξης ή σύμβασης ως διοικητικής και, συνακολούθως, για την αναγνώριση της δικαιοδοσίας του. Ετσι, το Τ.Α.Ι.Π.Ε.Δ., ως νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου με τη μορφή ΑΕ, δεν εκδίδει διοικητικές πράξεις, οι δε συμβάσεις που συνάπτει για την αξιοποίηση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, μολονότι εξυπηρετούν σκοπό δημοσίου συμφέροντος, δηλαδή την αποπληρωμή του δημοσίου χρέους, είναι ιδιωτικού δικαίου.

Ι. Προσβαλλόμενες πράξεις

Eν προκειμένω ζητήθηκε η ακύρωση (με το δικόγραφο της αίτησης ακύρωσης, όπως συμπληρώθηκε με το δικόγραφο προσθέτων λόγων) των εξής πράξεων : α) των τεκμαιρόμενων, ρητών ή σιωπηρών, πράξεων του Υπουργού Οικονομικών, του Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. Α.Ε. καθώς και κάθε άλλου αρμοδίου διοικητικού οργάνου, με τις οποίες αποφασίσθηκαν αα) η παράταση, για δέκα (10) έτη, του αποκλειστικού δικαιώματος που χορηγήθηκε στην ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία Ο.Π.Α.Π. Α.Ε. δυνάμει του άρθρου 27 του Ν. 2843/2000 και της από 15.12.2000 αρχικής συμβάσεως μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της Ο.Π.Α.Π. Α.Ε., μετά τη λήξη της εν λόγω συμβάσεως, δηλαδή μετά τις 12.10.2020, ββ) η συναφής παράταση της ισχύος της από 15.12.2000 συμβάσεως, γγ) το περιεχόμενο της νέας συμβάσεως και δδ) η υπογραφή της νέας συμβάσεως, β) της από 12.12.2011 «Πρόσθετης Πράξης στην από 15.12.2000 Σύμβαση μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της ΟΠΑΠ Α.Ε.», η οποία συνήφθη μεταξύ της Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. Α.Ε. και της Ο.Π.Α.Π. Α.Ε., με την οποία παρατάθηκε, έναντι ανταλλάγματος, για δέκα (10) έτη μετά τη λήξη της αρχικής συμβάσεως, στις 12.10.2020, και μέχρι τις 12.10.2030, η παραχώρηση του αποκλειστικού δικαιώματος διεξαγωγής, διαχειρίσεως, οργανώσεως και λειτουργίας των τυχερών παιγνίων, το οποίο είχε παραχωρηθεί στην Ο.Π.Α.Π. Α.Ε. με την αρχική σύμβαση, γ) του πρακτικού της από 13.10.2011 συνεδριάσεως του Διοικητικού Συμβουλίου της Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. Α.Ε., με το οποίο εγκρίθηκε το σχέδιο της ως άνω (υπό β) Πρόσθετης Πράξης στην από 15.12.2000 Σύμβαση μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της ΟΠΑΠ Α.Ε. και δ) η από 4.11.2011 «Τροποποιητική Πράξη της από 15.12.2000 Σύμβασης Παραχώρησης μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της Ο.Π.Α.Π. Α.Ε.», η οποία συνήφθη μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου, εκπροσωπούμενου από τους Υπουργούς Οικονομικών και Πολιτισμού και Τουρισμού και της Ο.Π.Α.Π. Α.Ε., κατά το μέρος που με αυτή ήρθησαν οι προβλεπόμενοι στην αρχική, από 15.12.2000, σύμβαση περιορισμοί σχετικά με το χρονικό σημείο στο οποίο δύναται να πραγματοποιείται η παράταση του αποκλειστικού δικαιώματος της Ο.Π.Α.Π. Α.Ε. και ορίσθηκε, στο σημείο 1 αυτής, μεταξύ άλλων, ότι : «η παραχώρηση του αποκλειστικού δικαιώματος μπορεί να ανανεωθεί … ανά πάσα στιγμή …» (και όχι όπως όριζε στο άρθρο 3 η αρχική, από 15.12.2000, σύμβαση «μετά την παρέλευση της πρώτης δεκαπενταετίας και, οπωσδήποτε, δύο (2) έτη πριν τη λήξη της εκάστοτε διάρκειάς της»).

ΙΙ. Εκτελεστή διοικητική πράξη: η απόφαση της ΔΕΑΑ

Το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι με την 185/6.9.2011 απόφαση της Δ.Ε.Α.Α. (Β΄ 2061/16.9.2011), μεταβιβάσθηκε και περιήλθε χωρίς αντάλλαγμα στην Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. Α.Ε., μεταξύ άλλων, «το δικαίωμα του Δημοσίου για την επέκταση μέχρι 10 έτη από τη λήξη της, της από 15.12.2000 σύμβασης, που έχει συνάψει με την εταιρεία ΟΠΑΠ ΑΕ κατά τις διατάξεις του άρθρου 27 του ν. 2843/2000». Kατά τη σχετική νομολογία, οι αποφάσεις της Δ.Ε.Α.Α. έχουν χαρακτήρα ατομικών διοικητικών πράξεων που υπόκεινται στον κατ’ άρθρο 95 παρ. 1 α’ του Συντάγματος ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 1415/13 και, ήδη, ΣτΕ Ολ 1902-3, 1906, 2182, 2187/2014). Η απόφαση, όμως, αυτή δεν προσβάλλεται ευθέως με την υπό κρίση αίτηση, εάν δε ήθελε θεωρηθεί ως συμπροσβαλλόμενη, η αίτηση κατά το μέρος αυτό θα ήταν απορριπτέα ως εκπρόθεσμη, δεδομένου ότι η απόφαση αυτή, δημοσιευτέα κατά νόμον στην ΕτΚ (παρ. 5 και 12 άρθρο 2 ν. 3986/2011), δημοσιεύθηκε πράγματι στις 16.9.2011, ενώ η αίτηση κατετέθη την 3.1.2012.

ΙΙΙ. Σύμβαση ιδιωτικού δικαίου μεταξύ ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ και ΟΠΑΠ ΑΕ

Στη συνέχεια, η Ολομέλεια υπενθύμισε, παραπέμποντας σε προηγούμενη πρόσφατη νομολογία της (ΣτΕ Ολ 2182, 2187/2014), ότι η ανώνυμη εταιρεία Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. Α.Ε. είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, το οποίο δεν εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις, διότι συνεστήθη, με τις διατάξεις του Κεφαλαίου Α΄ του Ν. 3986/2011 για την αξιοποίηση στοιχείων της ιδιωτικής περιουσίας του Ελληνικού Δημοσίου, με τη σύναψη, συμβάσεων ιδιωτικού δικαίου με τρίτους. Κατά συνέπεια, απαραδέκτως προσβάλλεται η έχουσα χαρακτήρα συμβάσεως ιδιωτικού δικαίου, από 12.12.2011, «Πρόσθετη Πράξη στην από 15.12.2000 Σύμβαση μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της Ο.Π.Α.Π. Α.Ε.», η οποία συνήφθη μεταξύ της Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. Α.Ε. και Ο.Π.Α.Π. Α.Ε. και με την οποία παρατάθηκε, έναντι ανταλλάγματος, για δέκα (10) έτη μετά τη λήξη της αρχικής συμβάσεως στις 12.10.2020, και μέχρι τις 12.10.2030, η παραχώρηση του αποκλειστικού δικαιώματος διεξαγωγής, διαχειρίσεως, οργανώσεως και λειτουργίας των τυχερών παιγνίων, το οποίο είχε παραχωρηθεί στην Ο.Π.Α.Π. Α.Ε. με την εκδοθείσα δυνάμει του άρθρου 27 του Ν. 2843/2010 (Α΄ 219) αρχική σύμβαση και, ακολούθως, μεταβιβάσθηκε στην Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. Α.Ε. με την προαναφερόμενη 185/6.9.2011 απόφαση της Δ.Ε.Α.Α., η οποία έχει διαφύγει του ακυρωτικού ελέγχου (σκέψη 7).

IV. Πράξη του ΔΣ της ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ και πράξη εντασσόμενη στη διαδικασίας καταρτίσεως συμβάσεως ιδιωτικού δικαίου

Περαιτέρω, το Δικαστήριο έκρινε ότι απαραδέκτως προσβάλλονται το πρώτον με το δικόγραφο προσθέτων λόγων α) το πρακτικό της από 13.10.2011 συνεδριάσεως του Δ.Σ. της Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. Α.Ε., με το οποίο εγκρίθηκε το σχέδιο της προαναφερόμενης «Πρόσθετης Πράξης στην από 15.12.2000 Σύμβαση μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της Ο.Π.Α.Π. Α.Ε.», η οποία τελικώς υπεγράφη στις 12.12.2011 μεταξύ της Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. Α.Ε. και της Ο.Π.Α.Π. Α.Ε. και β) η από 4.11.2011 «Τροποποιητική Πράξη της από 15.12.2000 Σύμβασης Παραχώρησης μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της Ο.Π.Α.Π. Α.Ε.». Εξάλλου, και αν ακόμη οι επίμαχες πράξεις ήθελαν θεωρηθεί συμπροσβαλλόμενες με την υπό κρίση αίτηση, η τελευταία θα ήταν, κατά το μέρος αυτό, απορριπτέα ως απαράδεκτη διότι η μεν πρώτη (υπό α) πράξη του Δ.Σ. της Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. Α.Ε. δεν έχει χαρακτήρα εκτελεστής διοικητικής πράξεως υποκείμενης στον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ Ολ 1094/1987, 1421/2010, 1525/2013, ΣτΕ 4182, 4187/2014), η δε δεύτερη (υπό β) πράξη εντάσσεται στην διαδικασία καταρτίσεως της ανωτέρω, από 12.12.2011, συμβάσεως ιδιωτικού δικαίου μεταξύ της Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ. Α.Ε. και της Ο.Π.Α.Π. Α.Ε. μη δυνάμενη να αποσπασθεί από τη σύμβαση και, ως εκ τούτου δεν αποτελεί, εν πάση περιπτώσει εκτελεστή διοικητική πράξη δυνάμενη να υπαχθεί στον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 3246/2004, 1973/1993).

V. Μειοψηφούσα γνώμη: το ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ, νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα

Ενδιαφέρον παρουσιάζει η μειοψηφούσα γνώμη μιας συμβούλου περί εφαρμογής του νομικού πλάσματος του νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα, η οποία υποστήριξε τα εξής: Ανεξαρτήτως αν το ΤΑΙΠΕΔ συνεστήθη με τον ν. 3986/2011 ως νπιδ, τούτο συνεστήθη, πάντως, προς υλοποίηση της δημοσίας πολιτικής των αποκρατικοποιήσεων και λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Συνιστά δε διφυές νομικό πρόσωπο, καθ’ όσον, κατά την ενάσκηση ωρισμένων αρμοδιοτήτων, συναπτομένων προς την άσκηση δημοσίας εξουσίας, τούτο αποτελεί νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου και εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις, αδιαφόρως του αν η εν λόγω δράση του αποβλέπει και σε επίτευξη κέρδους (ΣτΕ Ολ 894/2008, 1588/2000). Εξ άλλου, η ανωτέρω από 13-10-2011 πράξη του Δ.Σ. του ΤΑΙΠΕΔ, με την οποία ενεκρίθη το σχέδιο της προαναφερθείσης από 12-12-2011 πρόσθετης πράξεως στην από 15-12-2000 σύμβαση μεταξύ Ελληνικού Δημοσίου και της ΟΠΑΠ ΑΕ, συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, ως εκδοθείσα από κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας. Τούτο δε, διότι με την ως άνω σύμβαση είχε παραχωρηθή κυριαρχικώς στην εταιρεία ΟΠΑΠ ΑΕ από το Ελληνικό Δημόσιο – το οποίο ασκεί εποπτεία επ’ αυτής- αποκλειστικό δικαίωμα διαχειρίσεως, διοργανώσεως και λειτουργίας τυχηρών παιγνίων, κατ’ επίκληση της ανάγκης μειώσεως της προσφοράς των τυχηρών παιγνίων και προς το σκοπό της πατάξεως της συναφούς με τα τυχηρά παίγνια εγκληματικότητος και της ασκήσεως ελέγχου επί των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στον εν λόγω τομέα, είχε δηλαδή ανατεθή σ’ αυτήν υπηρεσία συναπτομένη στενώς με το δημόσιο συμφέρον. Με την ως άνω δε προσβαλλομένη πράξη του ΔΣ του ΤΑΙΠΕΔ εγκρίνεται η παράταση της ως άνω παραχωρήσεως.