Στο φροντιστηριακό μάθημα του Γενικού Διοικητικού Δικαίου, της 24ης Μαΐου 2016 αναλύθηκε το ακόλουθο πρακτικό ζήτημα, το οποίο στηρίζεται στην απόφαση ΣτΕ 1711/2011.
I. Πρακτικό
Ο νόμος για τη διοικητική και οργανωτική μεταρρύθμιση του Συστήματος Κοινωνικής Ασφάλισης προέβλεψε, μεταξύ άλλων, τη σύσταση Ταμείου Πρόνοιας Ιδιωτικού Τομέα (ΤΑΠΙΤ), με έδρα την Αθήνα, το οποίο τελεί υπό την εποπτεία του Υπουργείου Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας. Σκοπός του ΤΑΠΙΤ είναι η καταβολή εφάπαξ βοηθήματος από τα ταμεία προνοίας που εντάχθηκαν στον εν λόγω νέο φορέα, στους ασφαλισμένους τους ή στα μέλη της οικογένειάς τους σε περίπτωση θανάτου τους. Το ΤΑΠΙΤ διοικείται από ενδεκαμελές (11) Διοικητικό Συμβούλιο που αποτελείται από: α) Τον Πρόεδρο, με τον αναπληρωτή του. β) Οκτώ (8) εκπροσώπους των ασφαλισμένων … με τους αναπληρωτές τους. γ) Εναν (1) υπάλληλο της Γενικής Γραμματείας Κοινωνικών Ασφαλίσεων του Υπουργείου Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας … με τον αναπληρωτή του. δ) Εναν (1) ειδικό επιστήμονα με προσόντα ανάλογα του Προέδρου, με τον αναπληρωτή του. Ο Πρόεδρος του Διοικητικού Συμβουλίου είναι πλήρους απασχόλησης, διορίζεται μετά από γνώμη της αρμόδιας Επιτροπής της Βουλής (άρθρ. 49 Α του Κώδικα Κανονισμού Εργασιών της Βουλής) με απόφαση του Υπουργού Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, με τριετή θητεία, δυνάμενη να ανανεωθεί έως δύο φορές. Με την από 29.9.2008 απόφαση της Υπουργού Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας, ο Α διορίσθηκε ως Πρόεδρος του ΔΣ του ΤΑΠΙΤ. Με την από 6.5.2009 πράξη της ιδίας Υπουργού, αποφασίστηκε η παύση του Α από την ανωτέρω θέση, με την αιτιολογία ότι: «κατά την άσκηση των καθηκόντων του ο Α δεν μπόρεσε να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις υλοποίησης των κατά νόμο στόχων του Ταμείου και ειδικότερα: α) στην έκδοση Κανονισμού Οικονομικής Οργάνωσης και Λειτουργίας του Ταμείου, όπως προβλέπει ο νόμος, β) στην έγκαιρη υποβολή προϋπολογισμού έτους 2009 και ισολογισμών για τις παρελθούσες οικονομικές χρήσεις, γ) στην είσπραξη πόρων του Ταμείου. … Κατά την άσκηση των καθηκόντων του δεν επέδειξε την απαιτούμενη διορατικότητα και εγρήγορση, για την έγκαιρη και αποτελεσματική επίλυση ανακυπτόντων θεμάτων». Ο Α ισχυρίζεται ότι η απόφαση περί παύσης του είναι παράνομη, διότι α) δυνατότητα παύσης δεν προβλέπεται ειδικά στον νόμο περί σύστασης του ΤΑΠΙΤ και, επιπλέον, αντίκειται στο άρθρο 103 παρ. 4 του Συντάγματος, β) για την έκδοσή της, η Διοίκηση δεν τήρησε τη διαγραφόμενη στο άρθρο 49Α του Κανονισμού της Βουλής διαδικασία, την οποία είχε τηρήσει για τον διορισμό του, γ) εκδόθηκε κατά παράβαση των γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων και δ) ο Α δεν εκλήθη σε προηγούμενη ακρόαση.
Ερωτάται:
- Ποιά η νομική φύση του ΤΑΠΙΤ;
- Ευσταθούν οι ισχυρισμοί του Α;
Απαντήσεις
1Πρόκειται για νπδδ. Σύντομη ανάπτυξη της έννοιας και των χαρακτηριστικών των νπδδ και των λόγων επιλογής της εν λόγω νομικής μορφής. Βλ. και άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος [1 μονάδα].
2 α) Ο Πρόεδρος του Διοικητικού Συμβουλίου του ΤΑΠΙΤ δεν αποτελεί υπάλληλο του νομικού αυτού προσώπου, διότι δεν τελεί σε ιεραρχική σχέση προς άλλο όργανο του νομικού προσώπου του Ταμείου, αλλά είναι μέλος του συλλογικού οργάνου του Διοικητικού Συμβουλίου του ΤΑΠΙΤ, που αποτελεί το όργανο διοίκησής του (πρβλ. ΑΕΔ 14/1997, 31/1995, πρβλ. ΣτΕ 7μ. 3387/2009, ΑΕΔ 31/1995, 46/1997, ΣτΕ 3632/2011, 1711/2011, 1629/2011, Ολ 956/2011, 1530-1532/2008, 2713/2006). Υπό τα δεδομένα αυτά, ως προς τον Πρόεδρο του Διοικητικού Συμβουλίου του ΤΑ.Π.Ι.Τ. που δεν είναι υπάλληλος, δεν έχουν εφαρμογή οι διατάξεις του άρθρου 103 παρ. 4 και 6 του Συντάγματος περί μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων και των υπαλλήλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (ΣτΕ 7μ. 3387/2009, 1530-1532/2008, 2713/2006). Στο άρθρο 13 παρ. 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, Α’ 45), ο οποίος, σύμφωνα με το άρθρο 1 αυτού, εφαρμόζεται επίσης «στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και στα άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου», ορίζεται ότι : «Oταν ο νόμος προβλέπει θητεία για τα μέλη του συλλογικού οργάνου, η αντικατάσταση μέλους πριν από τη λήξη της θητείας του είναι δυνατή μόνο για λόγο αναγόμενο στην άσκηση των καθηκόντων του, ο οποίος και πρέπει να βεβαιώνεται στη σχετική πράξη». Εξάλλου, σύμφωνα με γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, το αρμόδιο προς έκδοση διοικητικής πράξης όργανο είναι, κατ’αρχήν, αρμόδιο να εκδώσει και την αντιθέτου προς αυτήν περιεχομένου πράξη (actus contrarius). Από την προπαρατεθείσα διάταξη της παραγράφου 6 του άρθρου 13 του ΚΔιΔιαδ, σε συνδυασμό με την ως άνω γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, συνάγεται ότι ένα μέλος συλλογικού οργάνου διοίκησης ν.π.δ.δ., όπως εν προκειμένω ο Α, μπορεί, καταρχήν, να παυθεί ή να αντικατασταθεί κατά τη διάρκεια της θητείας του στη θέση αυτή για λόγο αναγόμενο στην άσκηση των καθηκόντων του (πρβλ. ΣτΕ 298/2013, 3370/2007, 422/2006). Η απόφαση, όμως, περί παύσης ή αντικατάστασης του μέλους αυτού πρέπει να φέρει αιτιολογία (πρβλ. ΣτΕ 3370/2007).[2 μονάδες]
β) Ο ισχυρισμός είναι αβάσιμος, διότι η πρόβλεψη της εν λόγω διαδικασίας αφορά, ενόψει του σκοπού της, ο οποίος είναι να καταστεί διαφανής η επιλογή, μεταξύ περισσοτέρων υποψηφίων, εκείνων, που κατά τη διάταξη αυτή, θα καταλάβουν θέσεις Διοικητών και Προέδρων των φορέων Κοινωνικής Ασφάλισης, όπως, εν προκειμένω, ο Α, μόνον τη διαδικασία διορισμού των εν λόγω προσώπων και όχι και την παύση ή την αντικατάστασή τους, η οποία λαμβάνει χώρα για σπουδαίο λόγο αναγόμενο στην άσκηση των καθηκόντων τους. Και τούτο διότι στην τελευταία αυτή περίπτωση όπως, εν προκειμένω, η ανάγκη διασφάλισης της διαφάνειας, ικανοποιείται με την παράθεση στην απόφαση περί παύσης ή αντικατάστασης ειδικής αιτιολογίας σχετικά με την ύπαρξη σπουδαίου λόγου αναγόμενου στην άσκηση των καθηκόντων τους [1 μονάδα].
γ) Ο ισχυρισμός ότι η απόφαση περί παύσης εκδόθηκε κατά παράβαση των γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου περί ανάκλησης των ευμενών για το διοικούμενο διοικητικών πράξεων είναι απορριπτέος, ως ερειδόμενος στην εσφαλμένη προϋπόθεση ότι η προσβαλλόμενη εκδόθηκε δυνάμει των αρχών αυτών [1 μονάδα].
δ) Στο άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος ορίζεται ότι: «Το δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου ισχύει και για κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του». Στο δε άρθρο 6 παρ. 1 του ως άνω Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας ορίζεται ότι: «1. Οι διοικητικές αρχές, πριν από κάθε ενέργεια ή μέτρο σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων συγκεκριμένου προσώπου, οφείλουν να καλούν τον ενδιαφερόμενο να εκφράσει τις απόψεις του, εγγράφως ή προφορικώς, ως προς τα σχετικά ζητήματα». Οι ως άνω διατάξεις επιβάλλουν, ως ουσιώδη τύπο της διαδικασίας στις αναφερόμενες απ` αυτές περιπτώσεις, την προηγούμενη ακρόαση του ενδιαφερομένου, θεσπίζοντας υποχρέωση της Διοίκησης να απευθύνει, πριν τη σχετική ενέργεια ή τη λήψη του σχετικού δυσμενούς μέτρου, πρόσκληση προς τον ενδιαφερόμενο προκειμένου αυτός να εκθέσει τις απόψεις του και να θέσει υπόψη της Διοίκησης τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή του, ώστε και τα συμφέροντα αυτού να προστατευθούν και η Διοίκηση να ενημερωθεί πληρέστερα. Η τήρηση, δε, του ως άνω ουσιώδους τύπου επιβάλλεται οπωσδήποτε στις περιπτώσεις εκείνες κατά τις οποίες η Διοίκηση ενεργεί κατά διακριτική ευχέρεια, ενώ, περαιτέρω, από την εκδοθείσα διοικητική πράξη ή από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει, κατά τρόπο σαφή, ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση η Διοίκηση ενήργησε λαμβάνοντας υπόψη στοιχεία συνδεόμενα προς την υποκειμενική συμπεριφορά ή υπαιτιότητα του θιγόμενου από την πράξη (πρβλ. ΣτΕ 387/2013, σκ. 6, 1713/1994 7μ., 2256/2000). Στην προκειμένη περίπτωση, δεδομένου ότι αποδόθηκε στον Α υπαίτια συμπεριφορά, δηλαδή πλημμελής εκτέλεση καθηκόντων, τυγχάνουν εφαρμογής οι ως άνω διατάξεις των άρθρων 20 παρ. 2 του Συντάγματος και 6 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που κατοχυρώνουν το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης του διοικούμενου και, ως εκ τούτου, η εν λόγω πράξη εκδόθηκε κατά παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας (πρβλ. ΣτΕ 1713/1994 7μ., 1246/2004, 422/2006, 3370/2007). Ο ισχυρισμός είναι, επομένως, βάσιμος [1 μονάδα].