Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, διαδικτυακό μάθημα της 7-4-2020)

Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, διαδικτυακό μάθημα της 7-4-2020)

Ι. Πηγές του δικαιώματος

1. Το σημαντικότερο δικαίωμα του διοικουμένου στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας είναι, αδιαμφισβήτητα, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, που κατοχυρώνεται στο άρθρo 20 παρ. 2 του Συντάγματος, το οποίο, στο πλαίσιο αρκετά ευρείας διατύπωσης, προβλέπει ότι «[τ]ο δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου ισχύει και για κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του». Πρόκειται για ένα ατομικό διαδικαστικό δικαίωμα, αντικείμενο του οποίου είναι η αποχή του κράτους από κάθε μέτρο, οποιασδήποτε φύσης, σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του διοικουμένου, πριν ο τελευταίος εκφράσει τις απόψεις του συναφώς. Η διάταξη του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντάγματος είναι άμεσης εφαρμογής, πράγμα που σημαίνει ότι δεν χρειάζεται η νομοθετική διαμεσολάβηση για την άσκηση του οικείου δικαιώματος, ενώ στις περιπτώσεις που αυτό δεν προβλέπεται νομοθετικά ή που ο νομοθέτης αποκλείει την άσκησή του, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, ήδη, η συνταγματική διάταξη επιβάλλει την τήρησή του από τη Διοίκηση.

2. Παράλληλα το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης και οι όροι άσκησής του εξειδικεύονται στο άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η παρ. 1 του οποίου ορίζει ότι «[ο]ι διοικητικές αρχές, πριν από κάθε ενέργεια ή μέτρο σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων συγκεκριμένου προσώπου, οφείλουν να καλούν τον ενδιαφερόμενο να εκφράσει τις απόψεις του, εγγράφως ή προφορικώς, ως προς τα σχετικά ζητήματα».

3. Σημειώνεται ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας αναγνωρίζει, ήδη από τα πρώτα έτη της ίδρυσής του, ως γενική αρχή του πειθαρχικού δικαίου, την κλήση του πειθαρχικώς διωκομένου σε απολογία  πριν από την επιβολή πειθαρχικής ποινής (ΣτΕ Ολ 666/1930, Ολ 492/1934, Ολ 1256/1952), όχι όμως και πριν από τη λήψη άλλων διοικητικών μέτρων εις βάρος των υπαλλήλων (ΣτΕ Ολ 296/1932). Την προηγούμενη ακρόαση αναγνώριζε ρητώς ως ουσιώδη τύπο της διαδικασίας πλήθος ειδικών νομοθετημάτων, στα οποία προβλεπόταν επιβολή κυρώσεων ή άλλων δυσμενών μέτρων, χωρίς ωστόσο το Συμβούλιο της Επικρατείας να συναγάγει γενική αρχή του δικαίου από αυτά. Ρήγμα στην εν λόγω νομολογία επέφερε η απόφαση ΣτΕ Ολ 2306/1964, με την οποία κρίθηκε ότι η προηγούμενη ακρόαση επιβάλλεται και πριν από τη λήψη δυσμενών διοικητικών μέτρων, η λήψη των οποίων έπρεπε να συνοδεύεται «υπό τας εγγυήσεις, υφ’ ας, βάσει γενικωτέρων, του Διοικητικού Δικαίου, αρχών, επιτρέπεται η επιβολή πειθαρχικών ποινών, της προηγούμενης δηλονότι κλήσεως εις απολογίαν, της θέσεως υπόψη του ενδιαφερομένου του φακέλου της υποθέσεως». Την ίδια στάση ακολούθησε η νομολογία και για κυρώσεις που επιβάλλονται για παράβαση όρων τεθέντων σε άδειες λειτουργίας βιομηχανικών επιχειρήσεων (ΣτΕ Ολ 2976/1966, Ολ 3485/1971. Βλ. και ΣτΕ 3459/1974, κατά την οποία η διακοπή λειτουργίας ιδιωτικής κλινικής προϋποθέτει την προηγούμενη ακρόαση ως γενική αρχή του δικαίου, εκτός αν λόγοι δημοσίου συμφέροντος επιβάλλουν την άμεση λήψη του μέτρου). Η ρητή αναγνώριση οιονεί υπερνομοθετικής ισχύος στο δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης έγινε με τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1811-1831/1969 της Ολομέλειας. Το Δικαστήριο έκρινε μη νόμιμες τις εκκαθαρίσεις στον χώρο της Δικαιοσύνης με την ΚΔ΄/1968 συντακτική πράξη της δικτατορίας, περί εξυγιάνσεως της Τακτικής Δικαιοσύνης: «το δικαίωμα ακροάσεως παντός κρινομένου προσώπου αποτελεί γενικωτέραν και θεμελιώδη αρχήν του δικαίου, διασφαλίζουσαν το στοιχειώδες δικαίωμα υπερασπίσεως, και εφαρμοστέαν κατ’ αρχήν εν πάση ευνομουμένη Πολιτεία». Οι υποθέσεις αυτές αποτέλεσαν την κύρια αιτία για την ευθεία κατοχύρωση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης στο Σύνταγμα του 1975.

4. Όπως προκύπτει από τη γραμματική διατύπωση του άρθρου 20 παρ. 2 Σ και του άρθρου 6 ΚΔΔιαδ, η φύση της προηγούμενης ακρόασης είναι διττή, δηλαδή αυτή κατοχυρώνεται τόσο ως ατομικό διαδικαστικό δικαίωμα(ΣτΕ 921/2012, 1191/2016, 2703/2017, 555/2019) όσο και ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας (ΣτΕ 433/1999, 3745/2007, 1877/2016, 869/2018).  Mε τις διατάξεις του άρθρου 6 του ΚΔΔιαδ θεσπίζονται ειδικότερες ρυθμίσεις για την άσκηση του συνταγματικώς κατοχυρωμένου δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης του διοικουμένου, ώστε να εξασφαλίζονται οι προϋποθέσεις αποτελεσματικής εφαρμογής της σχετικής διάταξης του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντάγματος, χωρίς, όμως, να αποσκοπείται η διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της διάταξης αυτής. Η προηγούμενη ακρόαση αποβλέπει στην παροχή της δυνατότητας στον διοικούμενο, τον οποίο αφορά η δυσμενής διοικητική πράξη που πρόκειται να εκδοθεί, να προβάλει συγκεκριμένους ισχυρισμούς ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού οργάνου, ούτως ώστε να επηρεάσει τη λήψη από το όργανο αυτό της σχετικής απόφασης ύστερα από διαφορετική εμφάνιση ή εκτίμηση του πραγματικού υλικού (ΣτΕ 926/2015, 1183/2017). Κατά συνέπεια, η τήρηση του τύπου αυτού δεν απαιτείται στις περιπτώσεις, κατά τις οποίες η προηγούμενη ακρόαση δεν μπορεί να επιδράσει στη διαμόρφωση της κρίσης της Διοίκησης. Τέτοια περίπτωση συντρέχει, μεταξύ άλλων, όταν εκδίδεται δυσμενής για τον διοικούμενο διοικητική πράξη βάσει αντικειμενικών δεδομένων που δεν συνδέονται με υποκειμενική συμπεριφορά του (ΣτΕ Ολ 1685/2013, 1191/2016, 2881/2017, 1118/2019). Παρά τη συνταγματική κατοχύρωση της προηγούμενης ακρόασης, η τήρηση του εν λόγω ουσιώδους τύπου δεν εξετάζεται αυτεπαγγέλτως από τον διοικητικό δικαστή (ΣτΕ 3718/2003).

5. Στο ενωσιακό επίπεδο, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, ως ένα εκ των λεγόμενων δικαιωμάτων άμυνας, συνιστούσε, κατά πάγια νομολογία των Δικαστηρίων της Ένωσης, θεμελιώδη αρχή του δικαίου της Ένωσης (βλ. ενδεικτικά ΔΕΚ της 9^ης Νοεμβρίου 1983, 322/81, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin κατά Επιτροπής, σκέψη 7 : ο σεβασμός των δικαιωμάτων του αμυνομένου συνιστά θεμελιώδη αρχή του κοινοτικού δικαίου, την οποία πρέπει να τηρεί η Επιτροπή στις διοικητικές της διαδικασίες που μπορούν να καταλήξουν σε επιβολή ποινών κατ’ εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού της συνθήκης. Ο σεβασμός αυτός επιβάλλει, μεταξύ άλλων, να είναι σε θέση η ενδιαφερόμενη επιχείρηση να γνωρίσει κατά πρόσφορο τρόπο την άποψη της σχετικά με τα έγγραφα που έλαβε υπόψη της η Επιτροπή, για να στηρίξει τον ισχυρισμό της ότι υπάρχει παράβαση). Πλέον, έχει κατοχυρωθεί ρητώς στο άρθρο 41 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ως έκφανση του δικαιώματος χρηστής διοίκησης. Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 41 παρ. 2 περ. α΄, το δικαίωμα χρηστής διοίκησης περιλαμβάνει «το δικαίωμα κάθε προσώπου σε προηγούμενη ακρόαση πριν να ληφθεί ατομικό μέτρο εις βάρος του». Το εν λόγω δικαίωμα είναι γενικής εφαρμογής, πράγμα που σημαίνει ότι η τήρησή του επιβάλλεται σε κάθε διαδικασία δυνάμενη να καταλήξει στην έκδοση βλαπτικής πράξης, ακόμη και αν η εφαρμοστέα στη συγκεκριμένη περίπτωση ενωσιακή νομοθεσία δεν προβλέπει ρητώς μια τέτοια διοικητική διατύπωση.

ΙΙ. Προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης

6. Αν και τόσο από τη συνταγματική επιταγή όσο και από τη διάταξη του άρθρου 6 του ΚΔΔιαδ η προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου επιβάλλεται πριν από τη λήψη κάθε δυσμενούς μέτρου για τον διοικούμενο, η ανάλυση της σχετικής νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας επιτρέπει τη διατύπωση ορισμένων προϋποθέσεων που πρέπει να συντρέχουν προκειμένου να στοιχειοθετηθεί το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης.

Α. Έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης (ενέργειας ή μέτρου)

7. Η κατά το άρθρο 20 παρ. 2 Σ και το άρθρο 6 ΚΔΔιαδ υποχρέωση προηγούμενης ακρόασης των διοικουμένων αναφέρεται στις ατομικές διοικητικές πράξεις και όχι στις κανονιστικές (ΣτΕ 177/2018, 3424/2017, 4242/2015, Ολ 1558, 4242, 4846/2015, 4509/2014, 350/2013, 3176/2012, Ολ 3633/2009, Ολ 3692/2009, 3748/2008). Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης δεν αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας έκδοσης των κανονιστικών πράξεων, ρυθμίσεων δηλαδή στις οποίες, εξ ορισμού, ο κύκλος των ενδιαφερομένων δεν είναι εκ των προτέρων γνωστός και προσδιορισμένος. Έχει, πάντως, κριθεί ότι πριν εκδοθεί η κανονιστική απόφαση περί ρύθμισης της θήρας για κάθε κυνηγετικό έτος, είναι απαραίτητη η ακρόαση και των οικολογικών οργανώσεων ιδίως δε των ενδιαφερομένων για την προστασία της άγριας πανίδας (ΣτΕ 1592/1998, 1174/1994, 366/1993).

B. Πρόκληση θετικής βλάβης στα υπάρχοντα συμφέροντα ή δικαιώματα

8. Η προηγούμενη ακρόαση επιβάλλεται πριν από τη λήψη δυσμενούς μέτρου ή ενέργειας, δηλαδή διοικητικής πράξης ευθέως βλαπτικής των συμφερόντων ή δικαιωμάτων του αποδέκτη της. Κατά τη σχετική νομολογία, η διάταξη του άρθρου 20 παρ. 2 Σ, «που καθιερώνει ρητώς την αρχήν της προηγουμένης αποφάσεως του ενδιαφερομένου εις πάσαν διοικητικήν ενέργειαν ή μέτρον λαμβανόμενον εις βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων αυτού, … έχει προδήλως εφαρμογήν επί διοικητικών ενεργειών ή μέτρων, δι’ ων επιφέρεται θετική βλάβη εις τα δικαιώματα ή έννομα συμφέροντα συγκεκριμένου προσώπου, όχι δε και εις ας περιπτώσεις η Διοίκησις παραλείπει ή αρνείται την χορήγησιν δικαιώματος ή την δημιουργίαν νέας νομικής καταστάσεως υπέρ του εν λόγω προσώπου» (ΣτΕ 1905/1977). Επιπλέον, η θετική βλάβη πρέπει να προκαλείται στα συμφέροντα του αποδέκτη της και όχι τρίτων. Όταν η δυσμενής διοικητική πράξη έχει περισσότερους αποδέκτες, η μη κλήση σε ακρόαση ενός  από αυτούς προβάλλεται χωρίς έννομο συμφέρον (εκ συμφέροντος τρίτου) από άλλον που εκλήθη (ΣτΕ 1175/2015, 171/2013).

Γ. Πρόκληση βλάβης από την ίδια τη διοικητική ενέργεια ή το διοικητικό μέτρο

9. Η προηγούμενη ακρόαση πρέπει να τηρείται πριν από την έκδοση πράξης άμεσα βλαπτικής των συμφερόντων του ενδιαφερομένου και υπό την έννοια ότι δεν υφίσταται άλλο στάδιο της διοικητικής διαδικασίας στο πλαίσιο του οποίου ο ενδιαφερόμενος δύναται να ακουστεί πριν επιβληθεί εις βάρος του το δυσμενές μέτρο (ΣτΕ Ολ 2053/1977). Συναφώς έχει γίνει δεκτό ότι η αρχή της προηγούμενης ακρόασης δεν επιβάλλει στη Διοίκηση να καλεί αυτεπαγγέλτως τους ενδιαφερόμενους να παρίστανται στις συνεδριάσεις των γνωμοδοτούντων οργάνων της (βλ. ΣτΕ 565/2018, 1049/2017, 3949/2006, 3768/2003), με το σκεπτικό ότι το δικαίωμα ασκείται λυσιτελώς πριν από την έκδοση των  εκτελεστών πράξεων από τα όργανα που ασκούν αποφασιστική αρμοδιότητα. Περαιτέρω, με τις αποφάσεις ΣτΕ 4064/2015, 626/2008, 4468/2005, 3873/2004 και 1785/2001 έγινε δεκτό ότι, εφόσον πριν από την έκδοση της διαταγής κατεδάφισης αυθαιρέτου κλήθηκε ο υπόχρεος σε προηγούμενη ακρόαση, δεν απαιτείται εκ νέου κλήτευσή του πριν από την έκδοση πρωτοκόλλου επιβολής ειδικής αποζημίωσης.

Δ. Δυσμενής ενέργεια κατ’ ενάσκηση διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης

10. Απαραίτηση προϋπόθεση για τη θεμελίωση της υποχρέωσης προηγούμενης ακρόασης είναι η δυσμενής ενέργεια ή το δυσμενές μέτρο να λαμβάνεται από τη Διοίκηση κατ’ ενάσκηση διακριτικής ευχέρειας και όχι στο πλαίσιο άσκησης δέσμιας αρμοδιότητας και επί τη βάσει αντικειμενικών δεδομένων, οπότε το διοικητικό όργανο δεν δύναται να ενεργήσει διαφορετικά, εφόσον οι συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις έκδοσης της δυσμενούς πράξης, ούτε ο ενδιαφερόμενος δύναται να επιδράσει στη διαμόρφωση της κρίσης του διοικητικού οργάνου. Βλ. περιπτώσεις δέσμιας αρμοδιότητας κατωτέρω: ΣτΕ 3595/1994 για τη μη καταχώριση βαθμολογίας σπουδαστή ΠΑΤΕΣ/ΣΕΛΕΤΕ λόγω στέρησης δικαιώματος συμμετοχής στις εξετάσεις, ΣτΕ 1859-62/1997 για το μέτρο της θέσης υπαλλήλου σε αργία [“για να τεθεί ο υπάλληλος σε κατάσταση αργίας αρκεί η παραπομπή του σε δίκη με την κατηγορία της δωροδοκίας ή της δωροληψίας. Επομένως, εφόσον συντρέχει η αντικειμενική αυτή προϋπόθεση, η θέση του υπαλλήλου σε κατάσταση αργίας είναι υποχρεωτική για την Διοίκηση, στην οποία δεν καταλείπεται από το νόμο διακριτική ευχέρεια να μη προβεί στην ενέργεια αυτή. Περαιτέρω, η κατά το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος τήρηση του τύπου της προηγουμένης ακροάσεως προς παροχήν εξηγήσεων, επιβάλλεται όταν το δυσμενές διοικητικό μέτρο λαμβάνεται κατ’ενάσκηση διακριτικής ευχερείας εκ μέρους της Διοικήσεως, όχι δε και όταν ο νόμος καθιστά υποχρεωτική τη λήψη του μέτρου αυτού για την Διοίκηση, έτσι ώστε η τελευταία να μη δύναται να ενεργήσει διαφορετικά ή όταν η επιβολή του μέτρου επέρχεται αυτοδικαίως από τοn νόμο, με μόνη τη συνδρομή ορισμένης νομίμου προϋποθέσεως, διότι στις περιπτώσεις αυτές η ακρόαση του ενδιαφερομένου δεν δύναται να επιδράσει στην διαμόρφωση της κρίσεως του διοικητικού οργάνου, το οποίο ενεργεί κατά δεσμία αρμοδιότητα]· ΣτΕ 345/2003 για την κατ’αρχήν επιβολή προστίμου· ΣτΕ 1246/2005, 970/2006, 664/2010 για την κήρυξη έκτασης ως αναδασωτέας· ΣτΕ 2394/2010 για τον αποκλεισμό από δημόσιο διαγωνισμό· ΣτΕ 1245/2012 για ανάκληση άδειας παραμονής λόγω δικαστικής απέλασης· ΣτΕ 3672/2012, 2749/2013 για ανάκληση άδειας παραμονής λόγω πλαστών δικαιολογητικών· ΣτΕ 3816/2013, με την οποία κρίθηκε ότι προηγούμενη ακρόαση για την απέλαση αλλοδαπού δεν επιβάλλεται, κατά το άρθρο 44 παρ. 1 του Ν. 2910/2001, στις δύο πρώτες περιπτώσεις απέλασης, δηλαδή όταν ο αλλοδαπός έχει καταδικαστεί τελεσιδίκως με απόφαση ποινικού δικαστηρίου σε ποινή φυλάκισης τουλάχιστον ενός έτους και όταν παραβιάζει τις διατάξεις του Ν. 2910/2001, εξαιτίας της δέσμιας αρμοδιότητας που καθιδρύεται στις περιπτώσεις αυτές για την έκδοση πράξης απέλασης από τη Διοίκηση. Αντιθέτως, όσον αφορά την τρίτη κατηγορία, δηλαδή την απέλαση αλλοδαπού ως επικίνδυνου για τη δημόσια τάξη, καθιδρύεται, λόγω και της χρήσης αόριστων νομικών εννοιών, διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης προκειμένου να εκδώσει πράξη απέλασης, με συνέπεια να απαιτείται προηγούμενη ακρόαση· ΣτΕ 3003/2014 για την καθαίρεση αρχιερέα· ΣτΕ 2415/2016 για τη μη μοριοδότηση υπαλλήλου βάσει των εκθέσεων αξιολόγησης της τελευταίας πενταετίας· ΣτΕ 1862/2017 για έκπτωση υπαλλήλου συνεπεία αμετάκλητης ποινικής καταδίκης.

11. Στις περιπτώσεις, πάντως, συνάρθρωσης δέσμιας αρμοδιότητας και διακριτικής ευχέρειας, όταν δηλαδή η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να προβεί στην έκδοση δυσμενούς διοικητικής πράξης, αλλά δύναται να επιλέξει μεταξύ περισσοτέρων κυρώσεων (ΣτΕ 899/2018, 3219/2017), ή όταν οφείλει μεν να επιβάλει πρόστιμο, πλην ο νόμος καταλείπει υπέρ αυτής περιθώρια για την επιμέτρηση του ποσού του προστίμου, για την οποία λαμβάνονται υπόψη η βαρύτητα, οι συνθήκες τέλεσης της παράβασης και ο βαθμός υπαιτιότητας του παραβάτη, καθώς και λοιπές περιστάσεις που ασκούν επιρροή στον προσδιορισμό του ύψους του προστίμου, οπότε επιβάλλεται η τήρηση του τύπου της προηγούμενης ακρόασης (ΣτΕ 530/2002, 1867, 4597/2005, 2861-2862, 1213-5/2006, 337, 405, 2041-2, 2408-13/2007, 380/2008, 1881/2008, 1399/2009, 3272/2009, 4169/2011, 1073/2012, 3359-3362/2014: «κατά την έννοια των άρθρων 20 παρ. 2 του Σ και 6 του ΚΔΔ… δεν επιβάλλεται μεν, κατ’ αρχήν, η προηγούμενη ακρόαση του ενδιαφερομένου όταν το σε βάρος του διοικητικό μέτρο λαμβάνεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, όπως συμβαίνει στην περίπτωση επιβολής της διοικητικής κύρωσης του προστίμου, η οποία δεν καταλείπεται στη διακριτική ευχέρεια του αρμόδιου οργάνου, αλλά αποτελεί δέσμια ενέργειά του, εφόσον διαπιστωθεί η συνδρομή των νόμιμων προς τούτο προϋποθέσεων.΄Οταν, όμως, εκ του νόμου καταλείπονται περιθώρια για την επιμέτρηση του ποσού του προστίμου, για την οποία λαμβάνονται υπόψη η βαρύτητα και οι συνθήκες τέλεσης της παράβασης καθώς και λοιπές περιστάσεις που ασκούν επιρροή στον προσδιορισμό του ύψους του επιβλητέου προστίμου, όπως στην περίπτωση επιβολής προστίμου κατ’ εφαρμογή του άρθρου 17 παρ. 1 του Ν. 3054/2002, επιβάλλεται η κατά τις προεκτεθείσες διατάξεις τήρηση του τύπου της προηγούμενης ακρόασης του φερόμενου ως παραβάτη». Τέτοια υποχρέωση δεν συντρέχει όταν η Διοίκηση επιβάλλει, τελικώς, το ελάχιστο πρόστιμο (ΣτΕ 672/2011) ή την πλέον επιεική από τις προβλεπόμενες κυρώσεις, με συνέπεια η ακρόαση να καθίσταται αλυσιτελής.

Ε. Αυτεπάγγελτη ενέργεια της Διοίκησης

12. Δεν επιβάλλεται προηγούμενη ακρόαση όταν απορρίπτεται αίτηση του διοικουμένου, καθόσον αυτός έχει ήδη εκφράσει τις απόψεις του με την υποβολή της αίτησης και των απαιτούμενων δικαιολογητικών και είχε την ευκαιρία να διαμορφώσει την κρίση της Διοίκησης με την αίτησή του (ΣτΕ 4680, 4070/1983, 4743/1987, 867/1993,1469/1995, 452/2004, 116/2005, 465-467, 2147/2007, 1687/2009, 434, 3718, 3719, 4155/2009, 867/2010, 1830, 2017/2011, 3811/2012, 3913/2013, 715/2015, 1212/2015, 1803/2016, 1635/2018). Βλ. και ΣτΕ 1905/1977: το άρθρο 20 παρ. 2 Σ δεν επιβάλλει την κλήση σε ακρόαση όταν η δυσμενής πράξη εκδίδεται κατόπιν αίτησης του ενδιαφερομένου, διότι «το δικαίωμα αυτό αναφέρεται αναγκαίως εις διοικητικάς διαδικασίας κινουμένας αυτεπαγγέλτως υπό της Διοικήσεως, όχι δε και εις τας προκαλουμένας δ’ αιτήσεως αυτού του ενδιαφερομένου, δυναμένου να εκθέση δια ταύτης τας απόψεις και τους ισχυρισμούς του και να επικαλεσθή ή να υποβάλη μετά ταύτης παν στοιχείον ενισχυτικόν των εν λόγω απόψεων και ισχυρισμών του». Την ίδια προσέγγιση ακολουθεί συναφώς και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλ. ΔΕΕ της 26ης Οκτωβρίου 2017, Global Steel Wire, SA κ.λπ. κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής, C-457/16 P, C-459/16 P και C-460/16 P, EU:C:2017:819, σκ. 139-144). Ως αίτηση νοείται και η φορολογική δήλωση με την οποία ο φορολογούμενος συμπράττει στην έκδοση του οικείου εκκαθαριστικού σημειώματος ή πράξης προσδιορισμού του φόρου (ΣτΕ 87/2019 για μερικό φύλλο ελέγχου, ΣτΕ 4744/2012 για προσωρινό φύλλο ελέγχου, ΣτΕ 68/2011 για ΦΠΑ). Εξαίρεση θα πρέπει να γίνει δεκτή στην περίπτωση τυπικής αίτησης όταν η άρνηση αποδοχής της επενέβη σε ατομικό δικαίωμα (πχ άρνηση έκδοσης ή ανανέωσης διαβατηρίου).

13. Ειδική περίπτωση με την οποία παρέχεται στους διοικουμένους η δυνατότητα επηρεασμού της Διοίκησης κατά τη διαμόρφωση του περιεχομένου των διοικητικών πράξεων, είναι αυτή της θεσμοθετημένης συμμετοχής τρίτων-ενδιαφερομένων στη διαβούλευση που λαμβάνει χώρα πριν από την περιβαλλοντική αδειοδότηση (ΣτΕ 674/2018). Η συμμετοχή αυτή έχει ευρύτερη στόχευση από αυτή του θεσμού της προηγούμενης ακρόασης, καθόσον αποβλέπει στην αποτροπή, στο πλαίσιο των αρχών της πρόληψης και της προφύλαξης, τυχόν βλαπτικών για το περιβάλλον συνεπειών, τις οποίες επωμίζονται και οι ενδιαφερόμενοι τρίτοι. Η μη τήρηση της διαδικασίας διαβούλευσης συνιστά επίσης παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, ενώ η συμμετοχή σε αυτή καθιστά απαράδεκτους (ΣτΕ 1943/2012) ή αβάσιμους (ΣτΕ 389/2014, 551/2015, 1894/2017) τους προβαλλόμενους με άιτηση ακύρωσης ισχυρισμούς που αναφέρονται σε πλημμέλειες της ΑΕΠΟ, οι οποίες δεν είχαν είχαν προβληθεί επικαίρως κατά το στάδιο της διαβούλευσης που κατέληξε στην έκδοσή της (βλ. Γ. Δελλή, Μεταξύ εξιδανίκευσης και ρεαλισμού: τα διαδικαστικά περιβαλλοντικά δικαιώματα και οι δικονομικές τους προεκτάσεις από τη σκοπιά της οικονομικής ανάλυσης του δικαίου, εις Ο Δικαστής, ο Νόμος και το Περιβάλλον, ΤιμΤομ Κ. Μενουδάκου, 2016, σ. 257 επ.). Πέρα από τη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης, το Δικαστήριο έχει καταστήσει υποχρεωτική τη συμμετοχή τρίτων σε διαδικασίες με ενδεχόμενες βλαπτικές συνέπειες στο πολιτιστικό περιβάλλον προκειμένου να εκθέσουν τις απόψεις τους. Έτσι, με την απόφαση ΣτΕ 1700/2016 κρίθηκαν τα εξης: «στο άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος ορίζεται ότι «το δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου ισχύει και για κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του», η άσκηση δε του συνταγματικώς κατοχυρωμένου δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου προβλέπεται πλέον και στο άρθρο 6 του ΚΔΔιαδ  […]. Περαιτέρω, στο άρθρο 10 του Ν. 3028/2002 (Α΄ 153/28.6.2002), ο οποίος οργανώνει και εξειδικεύει, σύμφωνα με το άρθρο 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος, την προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, ορίζεται ότι «1. Απαγορεύεται κάθε ενέργεια σε ακίνητο μνημείο η οποία είναι δυνατόν να επιφέρει με άμεσο ή έμμεσο τρόπο καταστροφή, βλάβη, ρύπανση ή αλλοίωση της μορφής του. 2. … 4. Για κάθε εργασία, επέμβαση ή αλλαγή χρήσης σε ακίνητα μνημεία, ακόμη και αν δεν επέρχεται κάποια από της συνέπειες της παραγράφου 1 σε αυτά, απαιτείται έγκριση που χορηγείται με απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού ύστερα από γνώμη του Συμβουλίου. 5. … 8. … ». Κατά την έννοια των διατάξεων αυτών, ερμηνευομένων εν όψει και της αυξημένης προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος που καθιερώνεται με το άρθρο 24 του Συντάγματος, η χορήγηση έγκρισης από τα αρμόδια όργανα της Διοίκησης για την εκτέλεση εργασιών και επεμβάσεων ή την αλλαγή χρήσης σε κτήριο ή σύνολα κτηρίων, τα οποία έχουν χαρακτηρισθεί μνημεία, προϋποθέτει, ως ουσιώδη τύπο της διαδικασίας, την προηγούμενη πρόσκληση από την Διοίκηση των συνιδιοκτητών του μνημείου να εκθέσουν της απόψεις της ως της της προτεινόμενες μεταβολές, ώστε να διαφυλαχθεί, εν όψει του ενιαίου του οικοδομήματος, ο χαρακτήρας του προστατευόμενου μνημείου και να αποφευχθεί η αλλοίωση της μορφής του».

ΣΤ. Η προηγούμενη ακρόαση πρέπει να μπορεί να επηρεάσει την κρίση της Διοίκησης

14. Θεμελιώδης προϋπόθεση για την κατάφαση της υποχρέωσης κλήσης σε ακρόαση, συναφής με την ύπαρξη διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης, είναι η έκδοση του δυσμενούς μέτρου η ένεργειας κατόπιν αξιολόγησης της υποκειμενικής συμπεριφοράς (ή υπαιτιότητας) του ενδιαφερομένου. Κατά πάγια νομολογία «κατά την παρ. 2 άρθρου 20 του ισχύοντος Συντάγματος επιβάλλεται η αρχή της προηγουμένης ακροάσεως του ενδιαφερομένου πολίτου οσάκις λαμβάνονται από την διοίκηση μέτρα εις βάρος δικαιωμάτων ή συμφερόντων του. Η αρχή αυτή εφαρμόζεται όταν το διοικητικό μέτρο συνδέεται κατά την πρόβλεψη του νόμου με υπαίτια συμπεριφορά του προσώπου, εναντίον του οποίου επιβάλλεται το μέτρο» (ΣτΕ 3244/2002,1647/2006, 3745/2007, 3746/2010, 4680/2015). Έχει κριθεί ότι δυσμενές μέτρο που επιβάλλεται κατόπιν εκτίμησης της υπαίτιας-υποκειμενικής συμπεριφοράς του διοικουμένου αποτελεί η ανάκληση υπαγωγής επένδυσης στον Ν. 2601/1998 (ΣτΕ 2639/2006, 2426/2007, 251/2009: «σύμφωνα με το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος, πριν από κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του διοικουμένου, μετά τη λήψη υπ’ όψιν δεδομένων, τα οποία ανάγονται σε υπαίτια συμπεριφορά του, επιβάλλεται ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας η προηγούμενη κλήση του προς έκθεση των απόψεών του και προς παροχή εξηγήσεων. Ως εκ τούτου, αν και στις … διατάξεις της παραγράφου 29 του άρθρου 6 και της παραγράφου 23 του άρθρου 8 του Ν. 2601/1998 δεν υπάρχει πρόβλεψη για την κλήση του ενδιαφερομένου σε ακρόαση στις περιπτώσεις που, κατά τα προβλεπόμενα σ’ αυτές, χωρεί ανάκληση της αποφάσεως υπαγωγής της επενδύσεως στο Ν. 2601/1998 και επιστροφή των καταβληθέντων ποσών επιχορηγήσεως λόγω υπερτιμολογήσεων, η υποχρέωση της Διοικήσεως να προσκαλέσει τον ενδιαφερόμενο να εκθέσει τις απόψεις του και να θέσει υπ’ όψιν της Διοικήσεως τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή του, υφίσταται ευθέως εκ του Συντάγματος».). Πάντως κρίθηκε ότι δεν απαιτείται προηγούμενη ακρόαση όταν η ανάκληση υπαγωγής της επένδυσης στις διατάξεις του οικείου νόμου έχει εκδοθεί επί τη βάσει διαπιστώσεως αντικειμενικών δεδομένων, η συνδρομή των οποίων καθιστά υποχρεωτική (και μάλιστα κατά δεσμία αρμοδιότητα), σύμφωνα με το άρθρο 18 παρ. 1 του Ν. 1892/1990, την διαπίστωση της αυτοδίκαιης ανάκλησης της εγκριτικής πράξεως περί υπαγωγής επενδύσεως στις διατάξεις του εν λόγω νόμου, και συγκεκριμένα στις περιπτώσεις που έπαυσε η λειτουργία της επιχείρησης που ήταν ο φορέας της επένδυσης, ή που περιουσιακά στοιχεία, που αποτέλεσαν μέρος της επένδυσης κατασχέθηκαν αναγκαστικά κλπ. Κατά συνέπεια, εφόσον το δυσμενές μέτρο της διαπίστωσης της ανάκλησης της υπαγωγής της επένδυσης της αιτούσας στο ν. 1892/1990 δεν σχετίζεται με υποκειμενικά δεδομένα αφορώντα στην συμπεριφορά αυτής, δεν ήταν αναγκαία η τήρηση του τύπου της προηγούμενης ακρόασης (ΣτΕ 216/2006, 425/2010). Περαιτέρω, δυσμενή μέτρα που επιβάλλονται κατόπιν εκτίμησης της υπαίτιας-υποκειμενικής συμπεριφοράς του διοικουμένου, οπότε πρέπει να τηρηθεί η προηγούμενη ακρόαση, αποτελούν η ανάκληση τοποθέτησης δημοτικού συμβούλου σε ΔΣ ΝΠΔΔ (ΣτΕ 422/2006), η ανάκληση τοποθέτησης Διευθύνοντος Συμβούλου σε ΝΠΙΔ του δημόσιου τομέα (ΣτΕ 239/2012), η παύση από τη θέση του Προέδρου ΝΠΔΔ για λόγους πλημμελούς εκτέλεσης των καθηκόντων τους (ΣτΕ 1711/2011), η παύση της θητείας και η αντικατάσταση προέδρου ΝΠΙΔ για λόγους σχετικούς με την εύρυθμη λειτουργία του, η οποία διαταράχθηκε από τον παυθέντα (ΣτΕ 1168/2017) και η πρόωρη λήξη θητείας διοικητή νοσοκομείου για τον ίδιο λόγο (ΣτΕ 695/2017), η έκπτωση από το δικαίωμα εναλλακτικής θητείας (ΣτΕ 1101/2004, 2274/2003), η επιβολή προστίμου λόγω παράβασης της νομοθεσίας περί προσωπικών δεδομένων (ΣτΕ 94-96/2003), η ανάκληση άδειας οπλοφορίας (ΣτΕ 1505/2003), η αφαίρεση ελληνικής ιθαγένειας κατά το άρθρο 19 ΚΕΙ (ΣτΕ 2799/2009), το πρόστιμο για εγκατάσταση κεραίας κινητής τηλεφωνίας χωρίς άδεια (ΣτΕ 3359-3362/2014), το πρόστιμο για παράνομη βόσκηση (ΣτΕ 1542-1546/2014, 1040/2013), η έκδοση ΠΕΕ (πράξης επιβολής εισφορών) και ΠΕΠΕΕ (πράξη επιβολής πρόσθετης επιβάρυνσης εισφορών), η οποία συνδέεται κατά νόμο με υποκειμενική συμπεριφορά του εργοδότη, οπότε υφίσταται υποχρέωση των ασφαλιστικών οργάνων να τον καλέσουν προς παροχή εξηγήσεων πριν την έκδοση των εν λόγω πράξεων (ΣτΕ 2180/2013).

15. Αντιθέτως, κατά την έννοια των άρθρων 20 παρ. 2 Σ και 6 παρ. 1 ΚΔΔιαδ, δεν επιβάλλεται η προηγούμενη ακρόαση του ενδιαφερομένου όταν το σε βάρος του διοικητικό μέτρο λαμβάνεται βάσει αντικειμενικών δεδομένων, μη επηρεαζομένων κατά τον νόμο από την υποκειμενική συμπεριφορά του προσώπου του οποίου θίγουν τα συμφέροντα (ΣτΕ 3134/2003, 162/2009, 1505, 3934/2010, 4169/2011, 1685/2013) ή όταν πρόκειται για πραγματοπαγείς πράξεις. Στην πλειοψηφία τους, οι πράξεις αυτές είναι ανακλητικές (ΣτΕ 1501/2008, 1191/2016, 1179/2017). Με άλλα λόγια, στις περιπτώσεις που ο διοικούμενος δεν μπορεί να επηρεάσει την έκβαση της διοικητικής διαδικασίας με την προβολή ισχυρισμών σχετικών με την υποκειμενική του συμπεριφορά, οι οποίοι θα μπορούσαν να ανατρέψουν το αποτέλεσμά της, η διοίκηση δεν είναι υποχρεωμένη να τον ακούσει πριν την έκδοση της δυσμενούς διοικητικής πράξης, αφού το περιεχόμενό της «υπαγορεύεται» κατ’ ουσίαν από τον νόμο. Έχει κριθεί ότι, σε περίπτωση ανάκλησης παράνομης διοικητικής πράξης εντός ευλόγου χρόνου από την έκδοσή της, για τον λόγο ότι δεν συνέτρεχαν οι απαιτούμενες για την έκδοση της πράξης αυτής νόμιμες προϋποθέσεις, δεν απαιτείται, κατ’ αρχήν, προηγούμενη κλήση για ακρόαση του διοικουμένου υπέρ του οποίου έχει αυτή εκδοθεί, διότι στην περίπτωση αυτή, η ακρόαση αυτή δεν μπορεί να επιδράσει στη διαμόρφωση της κρίσης της Διοίκησης, έστω και αν αυτή διαθέτει διακριτική ευχέρεια [ΣτΕ 1191/2016, 4476/2012: Η ανάκληση της πράξης, με την οποία είχε διαπιστωθεί η ελληνική ιθαγένεια της αιτούσης, συνεπεία ελλείψεως προϋποθέσεως τασσόμενης από τον νόμο (άρθρο 4 παρ.1 Κ.Ε.Ι.) για την έκδοσή της, δεν συνιστά αφαίρεση ιθαγένειας, κατά το άρθρο 4 παρ. 3 του Συντάγματος, και, επομένως, δεν κωλύεται από τη συνταγματική αυτή διάταξη. Περαιτέρω, δεν συνέτρεχε, κατά το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος, υποχρέωση της Διοίκησης να καλέσει την αιτούσα σε προηγούμενη ακρόαση, καθόσον η επίδικη ανάκληση ερείδεται στο αντικειμενικό δεδομένο της έλλειψης νόμιμης προϋπόθεσης για την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης. Έτσι και ΣτΕ 1203/2012: «η ανάκληση της διαπίστωσης της ιθαγένειας των αιτούντων ερείδεται στο αντικειμενικό δεδομένο της αναρμοδιότητας υπογραφής του εκδόντος την ανακληθείσα πράξη οργάνου. Ως εκ τούτου, δεν συνέτρεχε υποχρέωση της Διοίκησης να καλέσει τους αιτούντες σε ακρόαση πριν την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης. Βλ. και ΣτΕ 1582/2010, 3904/2004]. Ομοίως, δεν απαιτείται προηγούμενη ακρόαση στην περίπτωση ανάκλησης διορισμού συμβολαιογράφου λόγω πλημμελειών του αρχικού πίνακα κατάταξης και σύνταξης νέου πίνακα κατάταξης (ΣτΕ 1721/2016), ανάκλησης οικοδομικής άδειας λόγω αυθαίρετης κατασκευής, δηλαδή λόγω διαπιστώσεως αντικειμενικής ανυπαρξίας προϋποθέσεως απαιτουμένης για την έκδοσή της και όχι για λόγους αφορώντες υποκειμενική συμπεριφορά (ΣτΕ 1013/2001, 1765/2017), ανάκλησης άδειας παραμονής αλλοδαπού λόγω καταδικαστικής απόφασης (ΣτΕ 2515/2011, 808/2013), ανάκλησης άδειας φαρμακείου το οποίο παρέμεινε κλειστό άνω των τριών μηνών χωρίς σχετική άδεια (ΣτΕ 286/2012), ανάκλησης χαρακτηρισμού τμήματος δρόμου ως κοινοτικού (ΣτΕ 920/2017) και στην περίπτωση ανάκλησης της επικαιροποίησης, τροποποίησης και παράτασης ΑΕΠΟ (ΣτΕ 1651/2018).

16. Πέρα, από τις από τις ανακλητικές πράξεις, δεν απαιτείται προηγούμενη ακρόαση πριν από την έκπτωση δημάρχων, με έκδοση διαπιστωτικής πράξης του ασκούντος εποπτεία οργάνου, λόγω αμετάκλητης ποινικής καταδίκης (ΣτΕ 2783/2006, 1120/2005, 4335/1996), την αυτοδίκαιη έκπτωση από το αξίωμα του Περιφερειάρχη (ΣτΕ 965/2018), την κατεδάφιση αυθαιρέτων σε αιγιαλό και παραλία (ΣτΕ 2598/2005, 1957/2007), την κήρυξη αναγκαστικής απαλλοτρίωσης ή τη μερική ανάκληση αυτής (ΣτΕ 3771/1989), τοπρωτόκολλο διοικητικής αποβολής (ΣτΕ Ολ 88/2011), τον χαρακτηρισμό κτιρίου ως διατηρητέου (ΣτΕ 3862/2004, 170/2003), την απαγόρευση ορισμένης δραστηριότητας εντός αρχαιολογικού χώρου με σκοπό την προστασία των αρχαιοτήτων (ΣτΕ 3342/2017), την έκδοση απόφασης αποκατάστασης παλαιάς οικίας εντός ιστορικού διατηρητέου μνημειακού συγκροτήματος (ΣτΕ 478/2019), την υλοποίησης της τροποποίησης των επιλέξιμων τίτλων και έκδοσης νέων τίτλων ομολόγων και τίτλων ΑΕΠ Ελληνικού Δημοσίου στο πλαίσιο του PSI (ΣτΕ Ολ 3006/2014), την έκδοση πράξεων κήρυξης αναδάσωσης, η οποία χωρεί υποχρεωτικώς, όταν διαπιστωθεί η συνδρομή των προβλεπόμενων στο Σύνταγμα και στην οικεία νομοθεσία αντικειμενικών προϋποθέσεων (ΣτΕ 2629/2005, 1104/2006, 175/2012, 3190/2012). Πρόκειται, κατ’ ουσίαν, για περιπτώσεις αντίστοιχες με την έκδοση πράξης κατά δέσμια αρμοδιότητα από τη διοίκηση, στις οποίες μπορεί να ελεγχθεί μόνον η συνδρομή των νόμιμων, αντικειμενικών προϋποθέσεων που θέτει η οικεία διάταξη και όχι το περιθώριο εκτίμησης της διοίκησης, με αποτέλεσμα να περιορίζεται (ή ακριβέστερα να εκλείπει) και σε αυτές η υποχρέωση της διοίκησης να ακούσει τον διοικούμενο πριν την έκδοση της, δυσμενούς γι’ αυτόν, πράξης (βλ. ΣτΕ 715/2012). Έτσι, η τελεσίδικη καταδίκη αλλοδαπού σε ποινή στερητική της ελευθερίας τουλάχιστον ενός έτους ή η παραβίαση των διατάξεων του νόμου περί  αλλοδαπών χαρακτηρίζονται ως αντικειμενικά δεδομένα βάσει των οποίων εκδίδεται η πράξη απέλασης, οπότε η διοίκηση ενεργεί κατά δεσμία εξουσία και δεν απαιτείται η τήρηση του τύπου της προηγούμενης ακρόασης (ΣτΕ 4918/2012, 3816/2013). Ακόμη σαφέστερη, στο πνεύμα αυτό, η ακόλουθη νομολογιακή διατύπωση: «λόγω της ποινικής καταδίκης του αιτούντος, η πράξη στηρίζεται επί αντικειμενικών δεδομένων, που επιβάλλουν την ανάκληση της αδείας παραμονής του, με αποτέλεσμα να μην καταλείπεται στάδιο διακριτικής ευχέρειας στη Διοίκηση και, συνεπώς, να μην απαιτείται, σύμφωνα με το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος, προηγούμενη κλήση του προς παροχή εξηγήσεων» (ΣτΕ 380/2012). Βλ. συνδυασμό των λόγων περιορισμού του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης σε ΣτΕ 5029/2012: «η ύπαρξη ποινικής καταδικαστικής αποφάσεως για τετελεσμένο αδίκημα μεταφοράς λαθρομεταναστών αποτελεί αντικειμενικό δεδομένο το οποίο στηρίζει την κρίση της Διοικήσεως περί συνδρομής λόγων δημοσίας τάξεως, που επιβάλλουν, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 43 του Ν 2190/2001, την ανάκληση της αδείας παραμονής του αλλοδαπού, χωρίς να καταλείπεται στην Διοίκηση στάδιο διακριτικής ευχερείας, δεδομένου ότι η συμπεριφορά του αλλοδαπού προκαλεί όχι απλώς διακινδύνευση, αλλά και προσβολή του αγαθού της δημοσίας τάξεως…. Επομένως, δεν απαιτείται, στην περίπτωση αυτή, σύμφωνα με τα άρθρα 20 παρ. 2 του Συντάγματος και 6 του ΚΔΔ, κλήση του αλλοδαπού προς ακρόαση, δεδομένου μάλιστα ότι, κατά την ποινική διαδικασία που έχει προηγηθεί, έχουν διερευνηθεί πλήρως η υπαιτιότητα, οι λοιπές συνθήκες διάπραξης του ποινικού αδικήματος, καθώς και η προσωπικότητα του αλλοδαπού. Δεν έσφαλε, επομένως, η εκκαλουμένη [απόφαση] που απέρριψε τον σχετικό λόγο ακυρώσεως, στηριζόμενη στο γεγονός ότι η προσβληθείσα πράξη είχε εκδοθεί κατ’ αίτησιν του εκκαλούντος, με συνέπεια να αργεί και εξ αυτού του λόγου το δικαίωμά του για προηγουμένη ακρόαση»). Σ’ αυτό το πλαίσιο εντάσσεται η διάπλαση της έννοιας της αντικειμενικής παρανομίας, η οποία τείνει να ερμηνεύεται διασταλτικά δημιουργώντας ποικίλα δογματικά προβλήματα. Είναι σαφές ότι όπου υπάρχει διακριτική ευχέρεια, όπως στις περιπτώσεις που εκδίδεται πράξη απέλασης του αλλοδαπού επειδή η παρουσία του στο ελληνικό έδαφος είναι επικίνδυνη για τη δημόσια τάξη ή ασφάλεια της χώρας, δηλαδή κατ’ενάσκηση της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης λόγω και της χρησιμοποίησης αορίστων νομικών εννοιών, πρέπει να ασκηθεί το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης (ΣτΕ 4918/2012, 3816/2013, 715/2012, 4028/2011).  Βλ συναφώς και ΣτΕ 175/2012: «με το άρθρο 6 του ΚΔΔιαδ θεσπίζονται ειδικότερες ρυθμίσεις για την άσκηση του δικαιώματος ακροάσεως, ώστε να εξασφαλίζονται οι προϋποθέσεις αποτελεσματικής εφαρμογής του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντάγματος, χωρίς όμως να αποσκοπείται η διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της συνταγματικής αυτής διατάξεως. Συνεπώς, κατά την έννοια των άρθρων 20 παρ. 2 του Συντάγματος και 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η τήρηση του τύπου της προηγουμένης κλήσεως σε ακρόαση δεν απαιτείται στις περιπτώσεις κατά τις οποίες λαμβάνεται δυσμενές για τον διοικούμενο διοικητικό μέτρο βάσει αντικειμενικών δεδομένων, μη συνδεομένων προς υποκειμενική συμπεριφορά του, όπως είναι η κήρυξη εκτάσεως ως αναδασωτέας, που διατάσσεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, αναγομένων στον χαρακτήρα της εκτάσεως ως δασικής και στο πραγματικό γεγονός της εκχερσώσεως ή πυρκαγιάς. Και ναι μεν η κήρυξη αυτή αποτελεί ενίοτε συνέπεια υπαίτιων ενεργειών του διοικουμένου, η υπαιτιότητά του όμως δεν είναι, κατά νόμον, κρίσιμο στοιχείο για την κήρυξη της αναδασώσεως, η οποία χωρεί βάσει του αντικειμενικού γεγονότος ότι κατεστράφη η φυόμενη στην έκταση δασική βλάστηση. Επομένως, πριν από την έκδοση της αποφάσεως, με την οποία η έκταση κηρύσσεται αναδασωτέα, δεν απαιτείται ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας κλήση του ενδιαφερομένου σε ακρόαση»). Κατά την απόφαση ΣτΕ 4680/2015, η προβλεπομένη από τις διατάξεις του άρθρου 70 παρ. 1 του ν. 998/1979 διοικητική κύρωση που επιβάλλεται σε όποιον εκχερσώνει, υλοτομεί αποψιλωτικά, ή καλλιεργεί έκταση δημόσια ή ιδιωτική, που κηρύχθηκε αναδασωτέα συνάπτεται αφ’ ενός με το αντικειμενικό γεγονός της αναδάσωσης ορισμένης έκτασης και αφ’ ετέρου με την υποκειμενική συμπεριφορά συγκεκριμένου προσώπου, στο οποίο αποδίδονται οι πράξεις της εκχερσώσεως, της υλοτομίας ή της καλλιεργείας της αναδασωτέας έκτασης. Συνεπώς, προ της επιβολής της διοικητικής ποινής του προστίμου, απαιτείται να καλείται το πρόσωπο, στο οποίο αποδίδεται η παράνομη ενέργεια, προς παροχή εξηγήσεων. Η κλήση του ανωτέρω προσώπου σε ακρόαση αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας έκδοσης της πράξης επιβολής του προστίμου [ΣΕ 4508/2011, 3745/ 2007, 1647/2006, 3244/2002].

17. Στην πράξη, οι διάφορες περιπτώσεις άρσης της υποχρέωσης κλήσης σε ακρόαση συχνά επικαλύπτονται. Bλ συναφώς: ΣτΕ 4476/2011: «προβάλλεται ότι το προσβαλλόμενο πρωτόκολλο κατεδάφισης είναι ακυρωτέο λόγω παράβασης ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, διότι εκδόθηκε χωρίς προηγουμένως να κληθεί ο αιτών σε ακρόαση. O λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος, ανεξαρτήτως του ότι, σύμφωνα με τα στοιχεία του φακέλου, …. ο αιτών κλήθηκε να διατυπώσει τις απόψεις του σχετικά με τις επίμαχες κατασκευές, δοθέντος ότι δεν ήταν νομικώς αναγκαία η προηγούμενη κλήση του αιτούντος σε ακρόαση, εφόσον η προσβαλλόμενη πράξη στηρίζεται σε αντικειμενικά δεδομένα τα οποία επέβαλαν την έκδοσή της κατά δέσμια αρμοδιότητα, ειδικότερα δε, στη διαπίστωση ότι για τις ανεγερθείσες εντός της ζώνης παραλίας κατασκευές δεν είχε χορηγηθεί η απαιτούμενη, κατά τον Ν. 2971/2001, άδεια (ΣτΕ 3587/2007, 2686/2007, 4591/2005, 833/2002)· ΣτΕ 2502/2015: «το ΑΣΕΠ, όπως ορθώς έκρινε το Εφετείο, έλαβε την προσβαλλόμενη απόφαση ενόψει του αντικειμενικού γεγονότος της έλλειψης βεβαίωσης του ΟΑΕΔ κατ’ ενάσκηση δέσμιας αρμοδιότητας και δεν παραβίασε το δικαίωμα της εκκαλούσας για προηγούμενη ακρόαση». ΣτΕ 1603/2019: «ο λόγος περί παραβίασης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης πριν την έκδοση της δυσμενούς για τον αιτούντα απόρριψης του αιτήματός του είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, διότι, ανεξαρτήτως του ότι ο αιτών υπέβαλε αίτηση για την έκδοση διαβατηρίου με υποβολή της άδειας οδήγησης, η απόρριψη του αιτήματός του εχώρησε για λόγο αντικειμενικής νομιμότητας, μη συνδεόμενο προς υποκειμενική συμπεριφορά του, ήτοι λόγω μη υποβολής προβλεπόμενου από τις σχετικές διατάξεις δικαιολογητικού (πρβλ. ΣτΕ 1172/2016). Και τούτο, ανεξαρτήτως αν με τον λόγο αυτό γίνεται επίκληση και των ισχυρισμών που θα είχε προβάλλει ο αιτών κατά την προηγούμενη ακρόασή του (ΣτΕ Ολ 4447/2012).

18. Ενόψει των ανωτέρω, οι προϋποθέσεις θεμελίωσης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης μπορούν να συνοψισθούν ως εξής: η διοίκηση υποχρεούται να καλέσει τον ενδιαφερόμενο σε ακρόαση μόνο επί ατομικών, δυσμενών διοικητικών πράξεων, οι οποίες εκδίδονται αυτεπαγγέλτως, κατ’ ενάσκηση διακριτικής ευχέρειας και στηρίζονται στην υποκειμενική συμπεριφορά του.

19. Θα ήταν δυνατόν να διατυπωθούν αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον η προσέγγιση αυτή συνάδει με το Σύνταγμα και τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που οι ευρύτατες διατυπώσεις τους δεν κάνουν διάκριση μεταξύ δέσμιας αρμοδιότητας και διακριτικής ευχέρειας για την τήρηση της υποχρέωσης της προηγούμενης ακρόασης από την πλευρά της διοίκησης. Θεωρείται, ωστόσο, ότι αυτή η κατασκευή εξυπηρετεί την ταχύτητα και την αποτελεσματικότητα της διοικητικής διαδικασίας, εμποδίζοντας παρελκυστικές συμπεριφορές του διοικουμένου που θα μπορούσαν να διακυβεύσουν την ολοκλήρωση της διοικητικής δράσης. Τέλος, σημειώνεται ότι το γεγονός ότι το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος επιβάλλει, πριν από την έκδοση δυσμενούς για τον πολίτη διοικητικής πράξης, την προηγούμενη ακρόασή του, έστω και αν καθιερώνει ατομικό δικαίωμα τούτου, δεν συνεπάγεται υποχρέωση των δικαστηρίων να εξετάζουν αυτεπαγγέλτως την τήρηση του συνταγματικού αυτού κανόνα από μέρους των διοικητικών αρχών, καθώς τέτοια υποχρέωση αυτεπάγγελτου ελέγχου το Σύνταγμα επιβάλλει στα δικαστήρια, στο άρθρο 93 παρ. 4 αυτού, μόνον σε σχέση με την εξέταση της συμφωνίας του εφαρμοστέου, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, νόμου προς το Σύνταγμα, που αφορά στον έλεγχο του κύρους του κανόνα δικαίου, όχι δε και στο διαφορετικό ζήτημα του ελέγχου της τηρήσεως των εφαρμοστέων συνταγματικών κανόνων κατά την έκδοση διοικητικών πράξεων (ΣτΕ 2440/2013, ΣτΕ 921/2012, 3718/2003).

ΙΙΙ. Το περιεχόμενο του δικαιώματος

20. Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης μπορεί να αναλυθεί στις εξής αξιώσεις του διοικουμένου προς τη διοίκηση: 1) την αξίωση του ενδιαφερομένου για έγγραφη κλήση, 2) την αξίωση ενημέρωσης του ενδιαφερομένου από το αρμόδιο όργανο σχετικά με την επίμαχη υπόθεση, η οποία μπορεί να οδηγήσει στη λήψη δυσμενούς μέτρου σε βάρος του, 3) την αξίωση του ενδιαφερομένου για λυσιτελή και αποτελεσματική διατύπωση των απόψεών του, 4) την αξίωση του ενδιαφερομένου να ληφθούν υπόψη οι ισχυρισμοί που διατύπωσε και 5) την αξίωση μεσολάβησης εύλογου χρόνου μεταξύ της ακρόασης και της λήψης του δυσμενούς μέτρου. Εάν δεν ικανοποιηθεί έστω και μία από τις ανωτέρω αξιώσεις ή εφόσον δεν εκπληρωθεί γενικά η υποχρέωση της διοίκησης για προηγούμενη ακρόαση, η τελικώς εκδοθείσα πράξη πάσχει από ακυρότητα, καθώς η προηγούμενη ακρόαση του ενδιαφερομένου συνιστά ουσιώδη τύπο της έκδοσης της διοικητικής πράξης και, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 48 του π.δ. 18/1989, η παράβαση ουσιώδους τύπου που έχει ταχθεί για την ενέργεια της πράξης θεμελιώνει βάσιμο λόγο ακύρωσης.

Α. Η αξίωση του ενδιαφερομένου για έγγραφη κλήση

21. Σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 2 πρώτο και δεύτερο εδάφιο του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η κλήση προς ακρόαση πρέπει να είναι έγγραφη, ορισμένη και να κοινοποιείται στον ενδιαφερόμενο τουλάχιστον πέντε ημέρες πριν από την ημέρα της ακρόασης (ΣτΕ 1882/2003, 3496/2006, 251-252/2009, 4788/2012, 337, 715, 1478, 4570/2013, 1211/2014). Ο έγγραφος τύπος δεν τηρείται απαρέγκλιτα (αρκεί δηλαδή η προφορική κλήση για την παροχή εξηγήσεων) αφού, σύμφωνα με τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, επιτρέπεται να παρακάμπτεται για λόγους ταχείας περάτωσης των διαφορών στο πεδίο των διοικητικών συμβάσεων (ΣτΕ 2381/2009). Ορισμένη είναι η κλήση για ακρόαση όταν στο σώμα αυτής προσδιορίζεται ο τόπος, η ημέρα και η ώρα της ακρόασης, το αντικείμενο του μέτρου ή της ενέργειας καθώς και, σε ορισμένες περιπτώσεις, τα δικαιώματα του διοικουμένου. Η απαίτηση για την ύπαρξη ενός ελάχιστου χρονικού διαστήματος μεταξύ της κλήσης και της ακρόασης συνδέεται με την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος αφού απαιτείται εύλογος χρόνος για τον τελευταίο ώστε να προετοιμαστεί. Η πρόσκληση για κατεδάφιση αυθαιρέτου σε δασική έκταση ισοδυναμεί με κλήση σε ακρόαση (ΣτΕ 3263/2005, 3484/2001).

22. Η παράλειψη της διοίκησης να καλέσει εγγράφως τον διοικούμενο πριν την έκδοση της πράξης δεν οδηγεί στην ακυρότητα της τελευταίας, εφόσον ο διοικούμενος ανέπτυξε τις απόψεις του με υπόμνημα έχοντας λάβει γνώση των στοιχείων του φακέλου (ΣτΕ 2205/2004) ή εάν παραστεί ενώπιον της αρμόδιας διοικητικής αρχής και ασκήσει ανεπιφυλάκτως το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης (ΣτΕ 555/2019, 901/2017, 900/2016, 4570, 3029, 1478/2013, 5317/2012, 4060/2010, 296/2006, 253/2005, 2661/2003). Για τις ελλείψεις και ασάφειες στην κλήση βλ. ΣτΕ 3496/2006, 1882/2003: σύμφωνα με το Σύνταγμα και το νόμο, αποτελεί υποχρέωση της Διοίκησης να γνωστοποιεί με πληρότητα την πραγματική βάση της ερευνώμενης παράβασης, προκειμένου να παρασχεθεί στο διοικούμενο η δυνατότητα να αναπτύξει λυσιτελώς τις απόψεις του. Βλ. και ΣτΕ 4064/2015: από τον συνδυασμό των παραγράφων 3 και 5 του άρθρου 114 του ν. 1892/1990 συνάγεται ότι σε περίπτωση ανέγερσης, αυθαιρέτως, οποιασδήποτε κατασκευής σε δάσος ή δασική έκταση, η υποχρέωση του φερόμενου ως κυρίου ή νομέα ή κατόχου της κατασκευής να προβεί στην καθαίρεσή της και την αποκατάσταση του δάσους, κατ’ ακολουθίαν δε και η ευθύνη του για την καταβολή της ειδικής αποζημίωσης σε περίπτωση που παραλείπει να συμμορφωθεί προς την ανωτέρω υποχρέωση, γεννώνται από την κλήτευσή του, η οποία αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας και διενεργείται πριν από την έκδοση της διαταγής κατεδάφισης της αυθαίρετης κατασκευής. Με τον τρόπο αυτόν ο ενδιαφερόμενος, ο οποίος τελεί εγκαίρως σε γνώση της απειλούμενης έννομης συνέπειας, μπορεί να αποτρέψει με δικές του ενέργειες, χωρίς να απαιτείται εκ του νόμου νέα κλήτευσή του, την επιβολή της ειδικής αποζημίωσης που αποτελεί κατά νόμο επερχόμενη συνέπεια της πράξης με την οποία διατάσσεται η κατεδάφιση της αυθαίρετης κατασκευής (ΣτΕ 3109/2014, 1600/2014, 271/2014, 3174/2008, 626/2008, 4468/2005). Εξάλλου, αν ο ενδιαφερόμενος παραδώσει οικειοθελώς προς κατεδάφιση το κτίσμα, έστω και μετά την έκδοση του πρωτοκόλλου, το οποίο, κατά τους ορισμούς του νόμου (παρ. 5 άρθρου 114 ν. 1892/1990), του κοινοποιείται με ανάλογη εφαρμογή της διαδικασίας που προβλέπεται στην παρ. 3 του ίδιου άρθρου, μπορεί να αποφύγει την καταβολή της αποζημίωσης. Με τα δεδομένα αυτά ικανοποιείται πλήρως η προβλεπόμενη από το Σύνταγμα αξίωση του ενδιαφερόμενου προς κλήτευσή του για παροχή εξηγήσεων (ΣτΕ 3109/2014, 1785/2001). Tέλος, έχει κριθεί ότι το γεγονός ότι η ειδικώς προβλεπόμενη και λεπτομερώς ρυθμιζόμενη από την παρ. 3 του άρθρου 114 του Ν. 1892/1990 κλήτευση του φερομένου ως κυρίου ή νομέα ή κατόχου του αυθαιρέτως κατασκευασθέντος εντός δάσους ή δασικής ή αναδασωτέας εκτάσεως κτίσματος, πριν από την έκδοση της περί κατεδαφίσεώς του πράξεως, που αποσκοπεί να παράσχει στον θιγόμενο τη δυνατότητα να εκθέσει τις απόψεις του επί του θέματος, υπογράφεται από τον οικείο Δασάρχη, και όχι από τον αρμόδιο προς έκδοση της πράξεως κατεδαφίσεως Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας, δεν συνιστά πλημμέλεια της διαδικασίας, εφόσον δεν επιβάλλεται ρητώς από τον νόμο η έκδοση της προσκλήσεως από το όργανο στο οποίο ανήκει η αρμοδιότητα εκδόσεως της πράξεως κατεδαφίσεως (ΣτΕ 1435/2008, 2211/2015).

23. Όσον αφορά τον καθορισμό της ζητήματος επί του οποίου πρέπει να δώσει εξηγήσεις ο διοικούμενος, δηλαδή την αποδιδόμενη παράβαση, εξαρτάται από τα δεδομένα κάθε περίπτωσης. Με την απόφαση ΣτΕ 1089/2019 απορρίφθηκε λόγος ακύρωσης ότι τηρήθηκε πλημμελώς ο επιβαλλόμενος από τα άρθρα 20 παρ. 2 του Συντάγματος και 6 παρ. 2 του ν. 2690/1999 ουσιώδης τύπος της προηγούμενης ακρόασης, για τον λόγο ότι το έγγραφο του ΕΣΡ, με το οποίο εκλήθη η αιτούσα προς παροχή εξηγήσεων δεν περιέγραφε με τρόπο σαφή και συγκεκριμένο την αποδιδόμενη σε αυτήν παράβαση, με αποτέλεσμα να μη γνωρίζει για τι ακριβώς καλείται να παράσχει διευκρινίσεις. Ο λόγος αυτός ακυρώσεως απορρίφθηκε ως αβάσιμος, διότι η εν λόγω πρόσκληση προσδιόριζε επαρκώς, κατά την πραγματική και νομική βάση της, την αποδιδόμενη στην αιτούσα παράβαση, με τη μνεία ότι αφορούσε τη μεταδοθείσα την ανωτέρω ημερομηνία εκπομπή, το περιεχόμενο της οποίας ήταν πλήρως γνωστό σε αυτήν, καθώς και με τη μνεία των διατάξεων της ραδιοτηλεοπτικής νομοθεσίας, που κρίθηκε τελικώς ότι είχαν παραβιασθεί. Περαιτέρω, κατά την ακροαματική διαδικασία η αιτούσα διατύπωσε τις απόψεις της προφορικώς και εγγράφως, έχοντας λάβει γνώση της εισηγήσεως της ειδικής επιστήμονος του ΕΣΡ, …, χωρίς να προβάλει οποιαδήποτε πλημμέλεια της κλήσης προς ακρόαση ή ελλιπή γνώση της υπό εξέταση υπόθεσης (βλ. ΣτΕ 1213/2018, 1478/2013, 1927/2012, 4060/2010, 2544/1999). Ομοίως κρίθηκε επαρκές έγγραφο κλήσης προς παροχή εξηγήσεων σε επιχείρηση, η επένδυση της οποίας είχε υπαχθεί στον επενδυτικό νόμο, διότι προσδιόριζε επαρκώς το αντικείμενο της κλήσεως προς παροχή εξηγήσεων, εφ’ όσον, άλλωστε, η αιτούσα γνώριζε όλα τα δεδομένα σχετικά με την πρόοδο της υλοποίησης του επενδυτικού της σχεδίου (ΣτΕ 562/2019). Ειδικά για το δίκαιο του ανταγωνισμού έχει κριθεί ότι «αρκεί η γνωστοποίηση στην επιχείρηση, η οποία απειλείται με κυρώσεις για παράβαση της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού, των κυρίων πραγματικών και νομικών στοιχείων που μπορούν να επισύρουν πρόστιμο, όπως η σοβαρότητα και η διάρκεια της παραβάσεως, προκειμένου να πληρούται η υποχρέωση σεβασμού του δικαιώματος ακροάσεως, υπό την έννοια ότι παρέχονται, πάντως, σ’ αυτήν τα αναγκαία στοιχεία για να αμυνθεί έναντι όχι μόνον της διαπιστώσεως της παραβάσεως αλλά και της επιβολής του προστίμου (πρβλ. ΣτΕ 1324/2013 και απoφάσεις ΔΕΚ, C-189, 202, 205-208, 213/2002)» [ΣτΕ 1677/2014].

24. Αντιθέτως, έχει διαπιστωθεί παραβίαση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης σε περίπτωση κατά την οποία η ενδιαφερόμενη εταιρεία είχε κληθεί σε ακρόαση για ενδεχόμενη παράβαση της ραδιοτηλεοπτικής νομοθεσίας λόγω συγκεκαλυμμένης διαφήμισης, ενώ η κύρωση επιβλήθηκε λόγω μη ευπρεπούς και καλαίσθητης εκφοράς λόγου και μη τήρησης της ενδεδειγμένης ποιοτικής στάθμης της εκπομπής (ΣτΕ 2778/2018). Κατά κανόνα απαιτείται εκ νέου τήρηση του τύπου της προηγούμενης ακρόασης στην περίπτωση που μεταβληθεί για οποιοδήποτε λόγο η νομική βάση στην οποία στηρίζεται το δυσμενές μέτρο, εφόσον από τη μεταβολή αυτή προκύπτουν νέα πραγματικά ζητήματα για τα οποία ο ενδιαφερόμενος θα έπρεπε να τοποθετηθεί (ΣτΕ 1059/2019). Η μεταβολή του νομικού χαρακτηρισμού των ίδιων πραγματικών περιστατικών για τα οποία ο ενδιαφερόμενος είχε την ευκαιρία να εκθέσει τις απόψεις του ενώπιον της Διοίκησης, πριν από την επιβολή πειθαρχικής κύρωσης εις βάρος του, δεν επιβάλλει την εκ νέου τήρηση του τύπου (ΣτΕ 167/2015).

B. H αξίωση του ενδιαφερομένου για ενημέρωση

25. Το άρθρ. 6 παρ. 2 τρίτο εδάφιο του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας προβλέπει ότι «[ο] ενδιαφερόμενος έχει το δικαίωμα να λάβει γνώση των σχετικών αποδεικτικών στοιχείων και να προβεί σε ανταπόδειξη». Για την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης απαιτείται, κατ’ αρχήν, να επιδίδεται στον ενδιαφερόμενο σημείωμα με τις διαπιστώσεις του (φορολογικού) ελέγχου της αρμόδιας διοικητικής αρχής (ΣτΕ 407, 2765/2019). Η εν λόγω αξίωση συνδέεται με το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα, η τήρηση του οποίου από πλευράς της διοίκησης είναι αναγκαία προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματοςπροηγούμενης ακρόασης Βλ. συναφώς και απόφαση ΣτΕ 39/2017 [ΘΠΔΔ 2/2017, σ. 164, με παρατηρήσεις Δ. Φινοκαλιώτη : “Επειδή, το Σύνταγμα στο άρθρο 20 παράγραφος 2 ορίζει ότι «[τ] δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερόμενου ισχύει και για κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του». Όπως έχει κριθεί (ΣτΕ Ολ 4447/2012) κατά την έννοια της διάταξης αυτής η άσκηση του συνταγματικώς κατοχυρωμένου δικαιώματος της προηγουμένης ακρόασης –το οποίο προβλέπεται πλέον και στο άρθρο 6 του μη διέποντος την επίδικη περίπτωση Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας ν. 2690/1999– αποβλέπει στην παροχή της δυνατότητας στον διοικούμενο, τον οποίον αφορά η δυσμενής διοικητική πράξη να προβάλλει συγκεκριμένους ισχυρισμούς ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού οργάνου, ούτως ώστε να επηρεάσει τη λήψη από το όργανο αυτό της σχετικής απόφασης ύστερα από διαφορετική εμφάνιση ή εκτίμηση του πραγματικού υλικού. Εξάλλου, όπως έχει κριθεί (ΣτΕ Ολ 2370-1/2007) σε περίπτωση διενέργειας φορολογικού ελέγχου και διαπιστώσεως παραβάσεως των διατάξεων του Κώδικα Βιβλίων και Στοιχείων, πριν από την έκδοση πράξεως επιβολής προστίμου κατά το άρθρο 34 του Κώδικα αυτού, εφόσον με την εν λόγω πράξη αποδίδεται υπαίτια συμπεριφορά στον παραβάτη ή αυτή εκδίδεται κατόπιν επιμετρήσεως του ποσού του προστίμου, για την οποία λαμβάνονται υπόψη η βαρύτητα και οι συνθήκες τελέσεως της παραβάσεως, καθώς και λοιπές περιστάσεις που ασκούν επιρροή στον προσδιορισμό του ύψους του επιβλητέου προστίμου, η φορολογική αρχή έχει από το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος την υποχρέωση να διασφαλίζει στον φερόμενο ως παραβάτη την ευχέρεια να εκθέτει σχετικά τις απόψεις του, ειδικότερα δε να του επιδίδει το σχετικό σημείωμα με κλήση για παροχή εξηγήσεων, εκτός αν είναι ιδιαιτέρως δυσχερής η επίδοση του εν λόγω σημειώματος προς τον φερόμενο ως παραβάτη, γεγονός το οποίο απαιτείται να βεβαιώνεται με ειδική αιτιολογία. Η συμμόρφωση της φορολογικής αρχής προς την υποχρέωσή της αυτή αποτελεί προϋπόθεση νομιμότητος της σχετικής διαδικασίας. Επίσης, όπως έχει κριθεί (βλ. ΣτΕ 2773/2014, 1883/2014, 948/2012), κατά την έννοια της ως άνω ρύθμισης του άρθρου 30 παρ. 5 εδαφ. β΄ του Κ.Β.Σ., σε περίπτωση φορολογικού ελέγχου με τον οποίο διαπιστώνονται ανεπάρκειες ή ανακρίβειες στα βιβλία και στοιχεία (τρίτης κατηγορίας) του επιτηδευματία, ο Προϊστάμενος της αρμόδιας Δ.Ο.Υ., εφόσον άγεται στην έκδοση πράξης με την οποία απορρίπτονται τα βιβλία και στοιχεία ως ανεπαρκή ή ανακριβή και γίνεται εξωλογιστικός προσδιορισμός της φορολογητέας ύλης, υποχρεούται να κοινοποιήσει στον επιτηδευματία σημείωμα με τις διαπιστώσεις του ελέγχου, στις οποίες στηρίζει το ενδεχόμενο έκδοσης τέτοιας πράξης, ώστε ο επιτηδευματίας να ασκήσει, αν το επιλέξει, το προβλεπόμενο στο εδάφιο γ΄ της ίδιας παραγράφου δικαίωμα υποβολής της υπόθεσης στην Επιτροπή. Στο πλαίσιο της άσκησης του ανωτέρω δικαιώματός του, ο επιτηδευματίας μπορεί και να θέσει υπόψη της φορολογικής αρχής, ακόμα και το πρώτον ενώπιον της Επιτροπής του άρθρου 30 παρ. 5 του Κ.Β.Σ., τα βιβλία και στοιχεία του, προκειμένου αυτά να ελεγχθούν. Εάν η φορολογική αρχή προβεί στην έκδοση φύλλου ελέγχου, με το οποίο απορρίπτονται τα βιβλία και στοιχεία ως ανεπαρκή ή ανακριβή και γίνεται εξωλογιστικός προσδιορισμός της φορολογητέας ύλης, χωρίς να έχει τηρήσει την προαναφερόμενη υποχρέωσή της να κοινοποιήσει στον επιτηδευματία σημείωμα με τις διαπιστώσεις του ελέγχου, στοιχειοθετείται λόγος ακύρωσης του φύλλου ελέγχου. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι σε περίπτωση παραβάσεων του Κ.Β.Σ., επί τη βάσει των οποίων τα βιβλία και στοιχεία του επιτηδευματία ενδέχεται να χαρακτηριστούν ως ανεπαρκή ή ανακριβή, με εντεύθεν συνέπεια τον εξωλογιστικό προσδιορισμό των ακαθαρίστων εσόδων, κινούνται παραλλήλως οι προβλεπόμενες από τις ανωτέρω διατάξεις δύο διαδικασίες, η δε συνταγματική επιταγή του άρθρου 20 παρ. 2 για προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου, πληρούται με την επίδοση του, κατά το άρθρο 30 παρ. 5 του Κ.Β.Σ., σημειώματος με το οποίο επιτηδευματίας καλείται, πριν από την έκδοση καταλογιστικών πράξεων (του Κ.Β.Σ. ή φόρων), να προβάλει τις απόψεις του ενώπιον της φορολογικής διοίκησης τόσο για το κύρος των βιβλίων και στοιχείων του όσο και για τις αποδιδόμενες σ΄ αυτόν παραβάσεις του Κ.Β.Σ.. Τα ανωτέρω προϋποθέτουν ότι στο σημείωμα του άρθρου 30 παρ. 5 Κ.Β.Σ. περιέχονται οι διαπιστώσεις του ελέγχου που συνιστούν παραβάσεις του Κ.Β.Σ. και ότι η επίδοσή του γίνεται πριν από τη σύνταξη της σχετικής έκθεσης ελέγχου και την έκδοση της καταλογιστικής του προστίμου του Κ.Β.Σ. πράξης….” ].

26. Στο πλαίσιο της ενημέρωσης του ενδιαφερομένου προκειμένου να ασκήσει επωφελώς το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, αυτός δικαιούται πρόσβασης στον φάκελο (ΣτΕ 478/2019, 2345/2005, από την οποία συνάγεται ότι η πρόσβαση επιτρέπεται κατόπιν αίτησης του ενδιαφερομένου), ανεξαρτήτως αν αυτή δεν λάβει χώρα εξαρχής (ΣτΕ 908/2018: [ζητείται η ακύρωση … της … αποφάσεως της Ειδικής Γραμματέως Διαχείρισης Τομεακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (ΕΠ) Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και Ταμείου Συνοχής (ΤΣ), καθ’ ο μέρος με την απόφαση αυτή, μετά την ολοκλήρωση του Α΄ σταδίου αξιολόγησης, απερρίφθη η αίτηση της αιτούσης Ομοσπονδίας να ενταχθεί προς χρηματοδότηση στο Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Ανταγωνιστικότητα, Επιχειρηματικότητα και Καινοτομία», στο πλαίσιο της Δράσεως «Κατάρτιση και πιστοποίηση γνώσεων και δεξιοτήτων εργαζομένων στον ιδιωτικό τομέα», η προταθείσα από την ως άνω Ομοσπονδία πράξη με αντικείμενο την «Κατάρτιση και πιστοποίηση 600 εργαζομένων επαγγελματιών οδηγών»…] ανεξαρτήτως του αν τυχόν παράλειψη χορηγήσεως αντιγράφων των ανωτέρω εγγράφων θα στοιχειοθετούσε λόγο ακυρώσεως των προσβαλλομένων πράξεων, πάντως, εν προκειμένω, δεν προκύπτει ότι η αιτούσα Ομοσπονδία υπέστη βλάβη στο δικαίωμα αποτελεσματικής υπερασπίσεως των εννόμων συμφερόντων της, εκ του γεγονότος ότι δεν της χορηγήθηκαν εξ αρχής αντίγραφα των επιμάχων εγγράφων). Επιπλέον, το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα στο πλαίσιο άσκησης προηγούμενης ακρόασης, δεν φθάνει μέχρι τη λήψη εγγράφων που αφορούν το επιχειρηματικό απόρρητο άλλων επιχειρήσεων. Ειδικότερα, με την απόφαση ΣτΕ 860/2019 κρίθηκε ότι «το δικαίωμα αυτό συνδέεται με τη λυσιτελή άσκηση του δικαιώματος άμυνας κατά την εν λόγω διοικητική διαδικασία που κατοχυρώνεται και στο δίκαιο της Ένωσης, σε επίπεδο γενικής αρχής αυτού, και αφορά γενικά στα έγγραφα του φακέλου της έρευνας που ενδέχεται να είναι χρήσιμα για την άμυνα της επιχείρησης, ενοχοποιητικά ή απαλλακτικά (βλ. απόφαση ΔΕΕ μειζ. συνθ. της 25.10.2011, C-110/10 P, Solvay κατά Επιτροπής, σκέψεις 47-49 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Το ως άνω, όμως, δικαίωμα προσβάσεως δεν είναι απόλυτο, αλλά περιορίζεται από την ανάγκη διαφυλάξεως, ιδίως, του επιχειρηματικού απορρήτου των στοιχείων άλλων επιχειρήσεων, που, επίσης, τυγχάνει προστασίας στο δίκαιο της Ένωσης, σε επίπεδο γενικής αρχής αυτού (ΔΕΕ της 29.3.2012, C-1/11, Interseroh Scrap and Metals Trading, σκ. 43, ΔΕΚ της 14.2.2008, C-450/06, Varec, σκ. 49 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία)». Περαιτέρω, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης δεν επιβάλλει την πρόσβαση και σε έγγραφα της Διοίκησης που συνετάγησαν μετά και την ακρόαση του ενδιαφερομένου και τα οποία αξιοποιούνται για την έκδοση της δυσμενούς διοικητικής πράξης. Έτσι, σε υπόθεση επιβολής προστίμου από την ΕΕΤΤ για παραβίαση της νομοθεσίας περί τηλεπικοινωνιών και ανταγωνισμού, απορρίφθηκε ισχυρισμός, κατά τον οποίο το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης και η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης επιβάλλουν ο διωκόμενος να μπορεί να διατυπώσει τις απόψεις του σε τελευταίο στάδιο, με συνέπεια να πρέπει να κοινοποιείται στον ενδιαφερόμενο, μετά την προηγούμενη ακρόαση, και το πόρισμα της διαδικασίας ακρόασης, προκειμένου να έχει τη δυνατότητα να αντικρούσει όλα τα στοιχεία που ενδέχεται  να επηρεάσουν την κρίση του αποφασίζοντος οργάνου. Η απόρριψη εχώρησε με το σκεπτικό ότι «οι … διατάξεις του Κανονισμού Ακροάσεων που προβλέπουν διαδικασία ακροάσεως, η οποία περιλαμβάνει την ακρόαση ενώπιον του αρμοδίου οργάνου, με την υποβολή ερωτήσεων και διευκρινίσεων από όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη, τη σύνταξη σχεδίου πορίσματος επί των συναγομένων από τη διεξαχθείσα διαδικασία ακροάσεως από μέλος της Επιτροπής που παρέστη καθ’ όλη τη διάρκεια της διεξαγωγής της διαδικασίας αυτής, την κοινοποίηση αυτού, συνοδευομένου από υπόμνημα σχολιασμού της νομικής υπηρεσίας της ΕΕΤΤ στους ενδιαφερόμενους με δυνατότητα υποβολής υπομνημάτων αντίκρουσης αυτού και η οποία (διαδικασία) τηρήθηκε πλήρως στην προκειμένη περίπτωση, δεν παραβιάζουν το δικαίωμα άμυνας και προηγούμενης ακρόασης του διωκομένου, εκ μόνου του λόγου ότι δεν προβλέπουν την κοινοποίηση του τελικού πορίσματος στους ενδιαφερομένους, δοθέντος, μάλιστα, ότι η αναιρεσείουσα δεν παραθέτει τους ισχυρισμούς που θα είχε προβάλει ή τα αποδεικτικά στοιχεία που θα είχε προσκομίσει ως προς το ζήτημα του ύψους του προτεινόμενου προστίμου, που αποτελεί το μοναδικό στοιχείο το οποίο, όπως συνομολογεί και η ίδια, διαφοροποιείται σε σχέση με το κοινοποιηθέν σε αυτή σχέδιο πορίσματος» (ΣτΕ 454/2019). Στο ίδιο πνεύμα κρίθηκε ότι «…ναι μεν, αν σημειωθεί προσβολή του … δικαιώματος προσβάσεως κατά τη διαδικασία που προηγείται της εκδόσεως πράξεως της αρχής, με την οποία καταλογίζεται στην επιχείρηση παραβίαση των κανόνων του ανταγωνισμού και της επιβάλλονται κυρώσεις, στοιχειοθετείται, κατ’αρχήν λόγος ακυρώσεως της πράξεως αυτής, εφόσον έχουν θιγεί τα δικαιώματα άμυνας της ενδιαφερόμενης επιχείρησης (πρβλ. απόφαση ΔΕΕ στην υπόθεση C-110/10 P, Solvay, op.cit., σκέψη 50 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), όμως, η μη κοινοποίηση εγγράφων με ενοχοποιητικό περιεχόμενο δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ενέχει προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας και ότι δικαιολογεί την ακύρωση της καταλογιστικής πράξεως, αν η ενδιαφερόμενη επιχείρηση δεν προβάλλει και δεν τεκμηριώνει ότι η αρμόδια αρχή στηρίχθηκε σε αυτά προς θεμελίωση της παράβασης που της απέδωσε (πρβλ. απόφαση ΔΕΚ της 7.1.2004, C-204/00 Ρ κ.λπ., Aalborg Portland κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 71)» (ΣτΕ 860/20190). Περαιτέρω, επί μη κοινοποίησης εγγράφων κρίθηκε ότι, «ναι μεν η σημειωθείσα προσβολή του δικαιώματος προσβάσεως δεν θεραπεύεται απλώς και μόνον με το να καταστεί δυνατή η πρόσβαση σε αυτά κατά την ένδικη διαδικασία ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου, στο οποίο αυτά διαβιβάστηκαν, ως τμήμα του φακέλου της υπόθεσης, κατά το άρθρο 129 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, για την εκδίκαση της προσφυγής κατά της καταλογιστικής πράξεως, αλλά, σε μια τέτοια περίπτωση, ο οικείος λόγος προσφυγής καθίσταται αλυσιτελής, αν η προσφεύγουσα επιχείρηση, που δικαιούται πλέον, κατά το άρθρο 130 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, να λάβει γνώση αυτών, δεν επικαλεστεί, κατά τρόπο ειδικό, ορισμένο και επαρκώς τεκμηριωμένο, ότι τα επίμαχα στοιχεία του φακέλου, στα οποία παρανόμως δεν είχε πρόσβαση κατά τη διοικητική διαδικασία, μπορούσαν πράγματι να της χρησιμεύσουν για την άμυνά της ενώπιον της αρμόδιας αρχής (βλ. ΣΕ 2365/2013 σκ. 11, πρβλ. ΣΕ Ολ. 4447/2012, 715/2013, πρβλ. απόφαση ΔΕΕ στην υπόθεση C-110/10 P, Solvay, σκέψεις 51-52, απόφαση ΔΕΚ στην υπόθεση C-204/00 Ρ, Aalborg Portland, σκέψεις 74-75, απόφαση ΔΕΚ της 15.10.2002, C-238/99 P κ.λπ., Limburgse Vinyl Maatschappij κ.λπ., σκέψη 318, απόφαση ΔΕΚ της 8.7.1999, C-51/92 P, Hercules Chemicals κατά Επιτροπής, σκέψεις 78-80)» (ΣτΕ 860/2019).

Γ. Η αξίωση του ενδιαφερομένου για λυσιτελή και αποτελεσματική διατύπωση των απόψεών του

27. Όλες οι επιμέρους πτυχές και αξιώσεις του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης συνδέονται με την αποτελεσματική άσκησή του από τον ενδιαφερόμενο. Η λυσιτελής και αποτελεσματική διατύπωση των απόψεών του προϋποθέτει την τήρηση συγκεκριμένης διαδικασίας στο πλαίσιο της οποίας ο διοικούμενος ενημερώνεται για τα στοιχεία του φακέλου, βάσει των οποίων θα εκδοθεί η δυσμενής πράξη, καλείται προσηκόντως για να εκθέσει τις απόψεις του και του δίνεται η δυνατότητα να θέσει υπόψη της διοίκησης όλα τα στοιχεία που διαθέτει προς υποστήριξη της υπόθεσής του. Η ακρόαση κατά το άρθρο 20 παρ. 2 Σ επιβάλλεται ενώπιον του εκδίδοντος την πράξης οργάνου, η δε παράλειψή της δεν καλύπτεται από την τυχόν ακρόαση του ενδιαφερομένου σε παράλληλη ποινική δικαδικασία η οποία έλαβε χώρα ενώπιον άλλων οργάνων του κράτους, πχ δικαστικών (ΣτΕ 3244/2002, 3257/2017, 1346/2019). Ομοίως δεν καλύπτεται η έλλειψη ακρόασης στην περίπτωση που ο ουσιώδης τύπος τηρήθηκε στο πλαίσιο παρεμφερούς διοικητικής διαδικασίας, η οποία άγει σε έκδοση πράξης παρακολουθηματικής και έχουσας ως νόμιμο έρεισμα την εκδοθείσα χωρίς προηγούμενη ακρόαση πράξη. Δεν ισχύει όμως το αντίστροφο, δηλαδή η μη τήρηση του ουσιώδους τύπου πριν από την έκδοση της έχουσας παρακολουθηματικό χαρακτήρα πράξης καλύπτεται αν χώρησε ακρόαση πριν από την πράξη που αποτελεί το νόμιμο έρεισμά της. ειδικότερα, έχει γίνει δεκτό ότι ο τύπος της προηγούμενης ακρόασης σε προηγούμενη διαδικασία επιβολής προστίμου για καλλιέργεια αναδασωτέας έκτασης δεν καλύπτεται από την τυχόν δυνατότητα του καταλογισθέντος να εκθέσει τις απόψεις του επί της αποδιδόμενης σε αυτόν παράβασης στα πλαίσια άλλη δίκης σχετικής με το πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής του από την επίμαχη έκταση (ΣτΕ 2971/2005). Αντιθέτως, έχει κριθεί ότι δεν απαιτείται προηγούμενη ακρόαση για την έκδοση του έχοντος παρακολουθηματικό χαρακτήρα πρωτοκόλλου ειδικής αποζημίωσης για ανέγερση αυθαιρέτου εντός δάσους, εφόσον είχε χωρήσει κλήση του καταλογισθέντος σε ακρόαση πριν από την έκδοση της διαταγής κατεδάφισης αυθαίρετης κατασκευής (ΣτΕ 302/2018, 1600/2014, 4961/2013, 5497/2012, 626/2008, 4469/2005, 1785/2001). Ειδική περίπτωση αποτελεί η έκδοση ΠΕΕ (πράξη επιβολής εισφορών) και ΠΕΠΕΕ ( πράξη επιβολής πρόσθετης επιβάρυνσης εισφορών). Μολονότι η τελευταία έχει παρακολουθηματικό χαρακτήρα της πρώτης, η κατά κανόνα ταυτόχρονη έκδοσή τους επιβάλλει την προηγούμενη κλήση σε ακρόαση από τις αρμόδιες αρχές και στις δύο περιπτώσεις (ΣτΕ 537/2014, 2349/2015). Περαιτέρω, όταν περισσότερες δυσμενείς και συναφείς μεταξύ τους πράξεις στηρίζονται στο ίδιο κρίσιμο για την έκδοσή τους πραγματικό ζήτημα, αρκεί η κλήση για ακρόαση πριν από την έκδοση της μιας από αυτές, με συνέπεια η παράλειψη κλήσης του για την άλλη να θεραπεύεται. Πράγματι, το ως άνω δικαίωμα συνδέεται με την εκτίμηση και αξιολόγηση ζητημάτων πραγματικού, που είναι ουσιώδη για τη νόμιμη έκδοση ορισμένης διοικητικής πράξης. Σε περίπτωση που το επίμαχο πραγματικό αφορά την τέλεση διοικητικής παράβασης, η οποία αποτελεί έρεισμα για την έκδοση σε βάρος του ίδιου προσώπου πράξεων με διαφορετικό ρυθμιστικό περιεχόμενο, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης παρέχεται, κατ’ αρχήν, άπαξ, σε σχέση με τα οικεία ζητήματα πραγματικού. Συνεπώς, εφόσον έχει τηρηθεί ο τύπος της προηγούμενης ακρόασης στο πλαίσιο της διαδικασίας έκδοσης από τη φορολογική Διοίκηση ορισμένης δυσμενούς για τον επιτηδευματία διοικητικής πράξης, η οποία στηρίζεται (και) στην τέλεση από τον επιτηδευματία διοικητικής παράβασης, δεν απαιτείται να του δοθεί εκ νέου η δυνατότητα να εκθέσει τις απόψεις του για τη διάπραξη της παράβασης, πριν από την έκδοση σε βάρος του άλλης πράξης της φορολογικής αρχής, η νομιμότητα της οποίας προϋποθέτει τη διαπίστωση της ίδιας παράβασης (ΣτΕ 1620/2017).

28. Αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος ακρόασης μπορεί να σημαίνει επίσης τη δυνατότητα του διοικουμένου να παρασταθεί διά ή μετά δικηγόρου ενώπιον της αρμόδιας αρχής κατά τη συζήτηση της υπόθεσής του, όπως κατά την πειθαρχική διαδικασία (ΣτΕ 2420/2018, 981/2004, Ολ 2152/2000). Πάντως, η αρχή της προηγούμενης ακρόασης επιβάλλει μεν στη Διοίκηση να καλέσει κάθε ενδιαφερόμενο να εκθέσει τις απόψεις του πριν προβεί στην έκδοση δυσμενούς για τα συμφέροντά του διοικητικής πράξης, όχι όμως και την αυτοπρόσωπη ή δι’ εκπροσώπου παράσταση ενώπιον των συνεδριάσεων κατά τις οποίες διατυπώνονται γνωμοδοτήσεις ή λαμβάνονται οι τελικές αποφάσεις της Διοίκησης (ΣτΕ 3768/2003, 3744/2009).

Δ. Η αξίωση του ενδιαφερομένου να ληφθούν υπόψη οι ισχυρισμοί του από τη διοίκηση

29. Σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 2 τέταρτο εδάφιο, «[η] τήρηση της προαναφερόμενης διαδικασίας, καθώς και η λήψη υπόψη των απόψεων του ενδιαφερομένου, πρέπει να προκύπτουν από την αιτιολογία της διοικητικής πράξης». Κατά την έννοια της συγκεκριμένης ρύθμισης, πρέπει να προκύπτει σαφώς ότι οι απόψεις του ενδιαφερομένου έχουν περιέλθει στο αποφασιστικό όργανο (ΣτΕ 3830/2009, 1150/2008). Η προσήκουσα εκπλήρωση όλων των παραπάνω αξιώσεων του ενδιαφερόμενου προκύπτει από την αιτιολογία της πράξης, στην οποία το όργανο οφείλει να σχολιάσει τους ουσιώδεις ισχυρισμούς του διοικουμένου ώστε να είναι πλήρης [ΣτΕ 1027/2002].

E. Εύλογος χρόνος μεταξύ ακρόασης και λήψης του δυσμενούς μέτρου

30. Σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 2 του ΚΔΔιαδ, «το υιοθετούμενο μέτρο πρέπει να λαμβάνεται μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα από την ακρόαση του ενδιαφερομένου». Η διάταξη αυτή αποδίδει γενική αρχή, η οποία διέπει εν γένει την τήρηση της διαδικασίας ακροάσεως κατά την έκδοση δυσμενών διοικητικών πράξεων. Το εύλογο κρίνεται κατά περίπτωση, λαμβανομένων υπ’ όψιν των περιστάσεων της εκάστοτε υπόθεσης και, ιδίως, της πολυπλοκότητας του προς διερεύνηση πραγματικού, του αριθμού των εμπλεκομένων προσώπων και των ανακυπτόντων ζητημάτων ερμηνείας των εφαρμοστέων κανόνων δικαίου (ΣτΕ 2922, 2925/2017) Για τον προσδιορισμό των ως άνω ακραίων ευλόγων ορίων, πρέπει να ληφθεί, επίσης, υπ’ όψιν ότι με την τήρηση της διαδικασίας ακροάσεως το ελεγχόμενο πρόσωπο γνωρίζει ότι η υπόθεσή του βρίσκεται σε στάδιο διερεύνησης και, συνεπώς, δεν υφίσταται, κατ’ αρχήν, κίνδυνος αιφνιδιασμού του από τη λήψη του εις βάρος του δυσμενούς μέτρου, ενώ, περαιτέρω, του έχει ήδη δοθεί η δυνατότητα να εκθέσει τις απόψεις του και να επικαλεσθεί στοιχεία προς αντίκρουση των αποδιδομένων παραβάσεων. Ο ενδιαφερόμενος θα πρέπει να ισχυριστεί ενώπιον του δικαστηρίου, παράλληλα με την επίκληση του συγκεκριμένου λόγου ακύρωσης, ότι η πάροδος του ως άνω χρονικού διαστήματος είχε ως συνέπεια να δυσχερανθεί στην άσκηση των δικαιωμάτων άμυνάς του. Στο πλαίσιο των ανωτέρω, έγινε δεκτό ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί εύλογος ο χρόνος των 21 μηνών που μεσολάβησε μεταξύ της ακρόασης της ενδιαφερομένης επιχείρησης και από την ΕΕΤΤ και της λήψης της απόφασης επιβολής προστίμου, λαμβανομένης υπόψη της συγκρότησης και υποστήριξης της ΕΕΤΤ από εξειδικευμένα μέλη και προσωπικό, που ασχολούνται αποκλειστικώς με τις υποθέσεις της τηλεπικοινωνιακής και της ταχυδρομικής νομοθεσίας (ΣτΕ 1989/2013. Βλ. και ΣτΕ 1369/2013 για πάροδο ενός έτους μεταξύ της ακρόασης και της έκδοσης της δυσμενούς πράξης από την ΕΕΤΤ. Αντίθετα, με τη ΣτΕ 2674/2013, κρίθηκε ότι δεν υπερβαίνει το εύλογο, χρονικό διάστημα 14 μηνών μεταξύ της ακρόασης και της έκδοσης της δυσμενούς πράξης της ΕΕΤΤ, λαμβανομένου υπόψη ότι το πλήθος των περιπτώσεων μη καταβολής ποινικών ρητρών από την αναιρεσείουσα, οι οποίες εξετάσθηκαν από την ΕΕΤΤ, ήταν μεγάλο (οι εξετασθείσες περιπτώσεις αφορούσαν τις σχέσεις της αναιρεσείουσας με δέκα επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, οι οποίες μνημονεύθηκαν σε προηγούμενη σκέψη), η δε ΕΕΤΤ ερεύνησε και διαπίστωσε, στο πλαίσιο καθεμιάς από τις προαναφερθείσες συμβατικές σχέσεις της αναιρεσείουσας, τις επίμαχες παραβάσεις, πριν επιβάλει τη σχετική κύρωση. Βλ. και ΣτΕ 1971/2019).

IV. Περιορισμοί του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης

31. Η νομολογία των διοικητικών δικαστηρίων, και ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας, έχει συρρικνώσει αρκετά το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης σε βαθμό που, σε ορισμένες περιπτώσεις, μπορεί να γίνει λόγος για προβληματικές κατασκευές ενόψει, ειδικά, της εξαιρετικά ευρείας διατύπωσης της πρόβλεψης του δικαιώματος τόσο στην οικεία διάταξη του Συντάγματος όσο και της κοινής νομοθεσίας. Οι λόγοι γι’ αυτήν την προσέγγιση πρέπει, πρωτίστως, να αναζητηθούν στη νομολογιακή προστασία που απολαμβάνει η συνταγματικής περιωπής αρχή της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης, η οποία, σύμφωνα με μία άποψη, βάλλεται από την απαρέγκλιτη τήρηση της αρχής της προηγούμενης ακρόασης λόγω της διόγκωσης της γραφειοκρατίας και της αύξησης της διάρκειας των διοικητικών διαδικασιών. Σ’ αυτό το πνεύμα, 1) ο νομοθέτης προσδιόρισε τον βασικό περιορισμό του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης όταν υφίσταται άμεσος κίνδυνος ή επιτακτικό δημόσιο συμφέρον, ενώ 2) ο δικαστής εντόπισε μια σειρά κριτηρίων, που όταν πληρούνται, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης στερείται νοήματος, με αποτέλεσμα η μη τήρησή του, από τη διοίκηση, να μην οδηγεί στην ακύρωση της πράξης.

1. Η ανάγκη αποτροπής κινδύνου και η ικανοποίηση επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος 

32. Η θεσμοθετημένη εξαίρεση από την υποχρέωση της διοίκησης να «ακούσει» τον διοικούμενο πριν επιβάλει σε βάρος του δυσμενές διοικητικό μέτρο ρυθμίζεται στο άρθρο 6 παρ. 3 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, σύμφωνα με το οποίο «[α]ν η άμεση λήψη του δυσμενούς μέτρου είναι αναγκαία για την αποτροπή κινδύνου ή λόγω επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος, είναι κατ’ εξαίρεση, δυνατή η, χωρίς προηγούμενη κλήση του ενδιαφερομένου, ρύθμιση.» Πρόκειται για νομοθετική πρόβλεψη παράλειψης της προηγούμενης ακρόασης και όχι για, κατ’ ακριβολογία, περιορισμό της, αφού η διοικητική πράξη εκδίδεται, αν συντρέχουν οι όροι της διάταξης, χωρίς να βαρύνεται από την πλημμέλεια της παράβασης ουσιώδους τύπου. Οι ως άνω προϋποθέσεις (λόγοι επείγοντος καθώς και ιδιαίτερο δημόσιο συμφέρον) πρέπει να προκύπτουν είτε από το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης είτε από τη φύση του πράγματος (ΣτΕ 1246/2004, 4597/2005, 103, 104, 1213-1215, 2861/2006, 4298/2009, 2191/2010, 474/2012, 2466, 2467/2016: σε εξαιρετικές περιπτώσεις και εφ’ όσον υπάρχουν αποδείξεις ότι παράβαση της νομοθεσίας περί ηλεκτρονικών επικοινωνιών ενέχει άμεση, σοβαρή και επικείμενη απειλή για την δημόσια ασφάλεια, την δημόσια τάξη ή την δημόσια υγεία ή δημιουργεί σοβαρά οικονομικά ή λειτουργικά προβλήματα σε άλλες επιχειρήσεις ή χρήστες δικτύων ή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, η Ε.Ε.Τ.Τ. μπορεί, προς αντιμετώπιση της καταστάσεως και πριν την λήψη οριστικής αποφάσεως, να λαμβάνει προσωρινά μέτρα χωρίς προηγούμενη ακρόαση της θιγόμενης επιχείρησης. Μετά όμως την λήψη των προσωρινών αυτών μέτρων προβλέπεται από τον νόμο (άρθρο 63 παρ. 4 ν. 3431/2006) αυτοτελές διαδικαστικό στάδιο, κατά το οποίο η Ε.Ε.Τ.Τ. υποχρεούται να καλέσει την θιγόμενη επιχείρηση να εκθέσει τις απόψεις της εν σχέσει προς τις προϋποθέσεις λήψεως των προσωρινών μέτρων, καθώς και να προτείνει «μέτρα αποκατάστασης»). Αντίθετα, με την απόφαση ΣτΕ 4169/2011 κρίθηκε ότι δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 6 παρ. 3 του ΚΔΔιαδ, που επιτρέπει κατ΄ εξαίρεση την παράλειψη του τύπου της προηγούμενης κλήσεως του ενδιαφερομένου σε ακρόαση, για λόγο επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος επιβάλλοντος την άμεση επιβολή της κυρώσεως του προστίμου προς προστασία της δημόσιας υγείας, διότι η χρηματική κύρωση, από τη φύση της, εμμέσως μόνο αποτρέπει τη βλάβη της δημόσιας υγείας και όχι αμέσως, ώστε να καθίσταται αναγκαία και η άμεση επιβολή της (έτσι και ΣτΕ 405/2007. Βλ. και 1377/2011:  δεν προκύπτει ότι συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 6 παρ. 3 του ΚΔΔιαδ, αβασίμως δε ισχυρίζεται η Διοίκηση ότι επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος επέβαλαν την άμεση επιβολή του προστίμου, χωρίς προηγούμενη κλήση του αιτούντος σε ακρόαση, προς προστασία της δημόσιας υγείας από την χρήση καυσίμων με αυξημένη περιεκτικότητα σε θείο).

33. Η ίδια παράγραφος ορίζει ότι αν η κατάσταση που ρυθμίστηκε χωρίς την προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου μπορεί να μεταβληθεί, η διοίκηση καλεί τον ενδιαφερόμενο να εκφράσει τις απόψεις του εντός δεκαπέντε ημερών, οπότε και προβαίνει σε τυχόν νέα ρύθμιση. Σε περίπτωση άπρακτης παρόδου αυτής της προθεσμίας το μέτρο παύει να ισχύει αυτοδίκαια. Πρακτικά, αυτό σημαίνει ότι το συγκεκριμένο διοικητικό μέτρο τελεί υπό την ιδιότυπη «αίρεση» της τήρησης της ακρόασης, που εν προκειμένω δεν είναι προηγούμενη αλλά επόμενη· προηγείται ωστόσο της παγίωσης του διοικητικού μέτρου. Εάν η κλήση δεν λάβει χώρα εντός δεκαπέντε ημερών από τη λήψη του, το δυσμενές μέτρο παύει πλέον να ισχύει (ΣτΕ 1505/2003: η … πράξη, με την οποία ανακλήθηκε η άδεια οπλοφορίας του αιτούντος, εκδόθηκε χωρίς την προηγούμενη ακρόασή του, με την αιτιολογία ότι συνέτρεχαν λόγοι εξυπηρέτησης γενικότερου δημοσίου συμφέροντος και επείγουσας ανάγκης. Ο αιτών δεν εκλήθη προς ακρόαση ούτε μετά την έκδοση της εν λόγω πράξεως. Υπό τα δεδομένα, όμως, αυτά και εν όψει των οριζομένων στις παρατεθείσες διατάξεις του άρθρου 6 παρ. 3 και 4 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η επίμαχη ανακλητική πράξη είχε παύσει να ισχύει μετά την πάροδο δεκαπενθημέρου από της εκδόσεώς της. Κατ’ ακολουθίαν, η προσβαλλομένη πράξη, η οποία εκδόθηκε δύο και πλέον μήνες μετά την ανακλητική πράξη και με την οποία, απορριφθείσης σχετικής ενδικοφανούς προσφυγής του αιτούντος, επικυρώθηκε η πράξη αυτή (ανάκληση), καίτοι η τελευταία είχε, κατά τ’ ανωτέρω, παύσει να ισχύει, είναι παράνομη και ακυρωτέα). Λαμβανομένου δε υπόψη ότι αφενός μεν με τις διατάξεις της παρ. 3 του άρθρου 6 θεσπίζεται εξαίρεση από την υποχρέωση σεβασμού του συνταγματικώς κατοχυρωμένου ατομικού δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου, αφετέρου δε επιβάλλεται στη Διοίκηση, εφόσον είναι δυνατή η μεταβολή της κατάστασης που ρυθμίσθηκε, να καλέσει τον ενδιαφερόμενο εντός δεκαπέντε ημερών από τη λήψη του δυσμενούς μέτρου, να εκφράσει τις απόψεις του, άλλως το μέτρο παύει αυτοδικαίως να ισχύει «χωρίς άλλη ενέργεια», οι διατάξεις αυτές έχουν την έννοια ότι πρέπει να προκύπτει από την εκδιδόμενη, βάσει της παρ. 3 του άρθρου 6, πράξη ότι η Διοίκηση προβαίνει στην έκδοσή της χωρίς προηγούμενη κλήση του ενδιαφερομένου να εκφράσει τις απόψεις του, σύμφωνα με την παρ. 3 του άρθρου 6 του Κ.Δ.Δ., διότι η άμεση λήψη του δυσμενούς μέτρου επιβάλλεται για την αποτροπή κινδύνου ή λόγω επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος που πρέπει να προσδιορίζονται κατά τρόπο συγκεκριμένο. Η Διοίκηση συνεπώς, δεν μπορεί να επικαλεσθεί εκ των υστέρων, μετά δηλαδή την έκδοση της πράξης, την ανάγκη άμεσης λήψης του δυσμενούς μέτρου, χωρίς την προηγούμενη κλήση του ενδιαφερομένου, βάσει της παρ. 3 του άρθρου 6 του Κ.Δ.Δ. (ΣτΕ 1877/2016).

34. Χαρακτηριστικό παράδειγμα λήψης δυσμενούς μέτρου χωρίς την προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου, με παράλληλη ενεργοποίηση της διαδικασίας ακρόασής του μετά τη λήψη του μέτρου προς τον σκοπό άρσης ή περιορισμού του, είναι η επιτόπου αφαίρεση της άδειας ικανότητας οδηγού του άρθρου 42 παρ. 7 και 8 του Κώδικα Οδικής Κυκλοφορίας, σε περίπτωση οδήγησης υπό την επίδραση οινοπνεύματος, φαρμάκων ή τοξικών ουσιών.

35. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει συναφώς το άρθρο 14 του Ν. 2523/1997 (ΦΕΚ Α 179), το οποίο επιγράφεται «Διασφάλιση των συμφερόντων του Δημοσίου σε περίπτωση φοροδιαφυγής” και προβλέπει τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων σε βάρος του φορολογούμενου στις ειδικώς αναφερόμενες περιπτώσεις, οι οποίες συντρέχουν όταν υφίστανται βάσιμες υποψίες περί μεγάλης έκτασης φοροδιαφυγής. Κατά τη σχετική νομολογία (ΣτΕ 397, 1567, 4199/2015), η λήψη των μέτρων αυτών υπαγορεύεται από επείγοντες και επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, αναγόμενους στη διατήρηση των περιουσιακών στοιχείων του παραβάτη, ώστε να είναι δυνατή η διασφάλιση των αξιώσεων του Δημοσίου, ενόψει του κινδύνου μεταβίβασης των στοιχείων αυτών ή ανάληψης των τραπεζιτικών του καταθέσεων πριν από το στάδιο της οριστικοποίησης των σχετικών φορολογικών εγγραφών με την έκδοση των σχετικών καταλογιστικών πράξεων, με συνέπεια, νομίμως να λαμβάνονται σε βάρος του τα περιγραφόμενα στη διάταξη αυτή διασφαλιστικά των συμφερόντων του Δημοσίου μέτρα, χωρίς, καταρχήν, να απαιτείται να τηρηθεί το δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 1 και 2 του Ν. 2690/1999 (ΣτΕ 1372, 5/2014, 2199/2013, 2024/2010). Τα μέτρα αυτά αίρονται υποχρεωτικά εφόσον ο παραβάτης καταβάλλει κατά περίπτωση το 70% ή το 100% των προς απόδοση στο Δημόσιο ποσών από φόρους, πρόστιμα κ.λπ., παράλληλα δε προβλέπεται και η εντός 1 μηνός από την ειδοποίησή του άσκηση εκ μέρους του ενδικοφανούς προσφυγής κατά της απόφασης με την οποία αποφασίστηκε η σε βάρος του λήψη των μέτρων αυτών ενώπιον του Υπουργού Οικονομικών, με την οποία αυτός μπορεί να ζητήσει την ολική ή μερική άρση των μέτρων (ΣτΕ 1159/2012). Κατά τις αποφάσεις ΣτΕ 1567, 4199/2015, από τη διάταξη του άρθρου 20 παρ.2 του Συντάγματος, σε συνδυασμό με τις συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας (άρθρ. 25 παρ. 1 εδ. δ΄ Συντάγματος) και του κράτους δικαίου, συνάγεται ότι ο καθ’ ου τα επίμαχα μέτρα πρέπει να έχει τη δυνατότητα να εκθέσει ενώπιον της διοικήσεως, κατά τρόπο λυσιτελή, τις απόψεις και αντιρρήσεις του επ’ αυτών, ώστε να επιτύχει, κατόπιν επανεκτιμήσεως της υποθέσεως από το αρμόδιο διοικητικό όργανο, την ολική ή μερική άρση τους. Η δυνατότητα αυτή διασφαλίζεται μέσω της διάταξης του άρθρου 14 παρ. 4 εδ. α΄ του Ν. 2523/1997, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 27 παρ. 1 του ν. 3296/2004 (Α΄ 253). Η εν λόγω διάταξη είναι μεταγενέστερη και ειδική σε σχέση με τις διατάξεις του άρθρου 6 παρ. 3 εδ. β΄ και γ΄ του ΚΔΔιαδ, οι οποίες, επομένως, δεν τυγχάνουν εφαρμογής σε περίπτωση λήψης των παραπάνω μέτρων. Εξάλλου, σε τέτοια περίπτωση, δεν έχει πεδίο εφαρμογής ούτε η διάταξη της παρ. 4 του άρθρου 6 του ίδιου Κώδικα, η οποία αφορά μόνο στις περιπτώσεις που επιβάλλεται κλήση του ενδιαφερόμενου σε προηγούμενη ακρόαση, κατά τα οριζόμενα στις παραγράφους 1 και 2 του αυτού άρθρου (ΣτΕ 296/2019). Με ελαφρώς διαφορετική συλλογιστική, το Δικαστήριο καταλήγει στο ίδιο συμπέρασμα στην απόφαση ΣτΕ 397/2015: Ενόψει του εξαιρετικού χαρακτήρα των μέτρων του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997, καθώς και της σύντομης προθεσμίας από την ειδοποίηση του παραβάτη σχετικά με την σε βάρος του λήψη αυτών εντός της οποίας αυτός μπορεί με ενδικοφανή προσφυγή να ζητήσει την (ολική ή μερική) άρση αυτών (1 μήνας), δεν απαιτείται, κατά την έννοια της παρ. 3 του άρθρου 6 του Ν. 2690/1999, η φορολογική αρχή να τον καλέσει εκ των υστέρων, μετά τη λήψη των μέτρων, προκειμένου αυτός να εκφράσει τις απόψεις του. Τούτο δε διότι, σύμφωνα με την παρ. 4 του άρθρου 6 του Ν. 2690/1999, η πρόβλεψη δυνατότητας άσκησης διοικητικής προσφυγής κατά δυσμενούς διοικητικής πράξης, δεν αίρει την υποχρέωση της διοίκησης να καλέσει τον διοικούμενο μόνο στις περιπτώσεις που επιβάλλεται να κληθεί αυτός σε προηγούμενη ακρόαση, κατά τα προβλεπόμενα στις παρ. 1 και 2 του αυτού άρθρου. Απεναντίας, στις περιπτώσεις άμεσης λήψης δυσμενών μέτρων, αναγκαίων για την αποτροπή κινδύνου ή λόγω επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος, στις οποίες συγκαταλέγεται και η λήψη των μέτρων του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997, η απαίτηση του άρθρου 6 του Ν. 2690/1999 για ακρόαση του διοικούμενου σε βάρος του οποίου λαμβάνονται τα δυσμενή μέτρα καλύπτεται από την πρόβλεψη της εντός ευλόγου, ενόψει των περιστάσεων, χρόνου ασκήσεως διοικητικής προσφυγής κατά της απόφασης λήψης των μέτρων αυτών. Στην περίπτωση δε του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997, η προβλεπόμενη προθεσμία του ενός μηνός από την ειδοποίηση του παραβάτη, η οποία είναι διπλάσια από την προθεσμία που προβλέπεται στο άρθρο 6 παρ. 3 του Ν. 2690/1999, πρέπει να θεωρηθεί εύλογος χρόνος επαρκούς προετοιμασίας της άμυνας του παραβάτη (σκέψη 6 της ΣτΕ 397/2015).

36. Σημειώνεται ότι και στο πλαίσιο της ενωσιακής έννομης τάξης, το ΔΕΕ έχει κρίνει ότι συγχωρείται η παράλειψη ακρόασης του φυσικού ή νομικού προσώπου, εις βάρος των συμφερόντων του οποίου εκδίδεται πράξη των οργάνων της ΕΕ, όταν τούτο επιβάλλεται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, όπως η ασφάλεια και η προστασία των διεθνών σχέσεων της Ένωσης και των κρατών μελών (ΔΕΕ της 3ης Σεπτεμβρίου 2008, C-402/05 P και C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi, EU:C:2008:461, σκέψεις 338 επ.:
«Όσον αφορά τα δικαιώματα άμυνας και, ιδίως, το δικαίωμα ακροάσεως, προκειμένου περί περιοριστικών μέτρων όπως αυτά που επιβάλλει ο προσβαλλόμενος κανονισμός, δεν μπορεί να απαιτηθεί από τις κοινοτικές αρχές η γνωστοποίηση των λόγων αυτών πριν από την πρώτη αναγραφή του ονόματος ενός προσώπου ή μιας οντότητας στον εν λόγω κατάλογο») ή προστασία της δημόσιας υγείας [ΔΕΚ C-28/05 Dokter κ.λπ, EU:C:2006:408, σκέψη 75: τα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως ο σεβασμός των δικαιωμάτων άμυνας, δεν αποτελούν απόλυτα προνόμια, αλλά μπορούν να περιέχουν περιορισμούς, υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί ανταποκρίνονται πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος που επιδιώκει το επίμαχο μέτρο και δεν αποτελούν, ενόψει του επιδιωκομένου σκοπού, υπέρμετρη και επαχθή επέμβαση που θα προσέβαλλε την ίδια την ουσία των ούτως διασφαλιζομένων δικαιωμάτων. Στους σκοπούς που δύνανται να δικαιολογήσουν τέτοιου είδους περιορισμούς συγκαταλέγεται, μεταξύ άλλων, η προστασία της δημόσιας υγείας (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 8ης Απριλίου 1992, C-62/90, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1992, σ. I-2575, σκέψη 23, και της 17ης Οκτωβρίου 1995, C‑44/94, Fishermen’s Organisations κ.λπ., Συλλογή 1995, σ. I-3115, σκέψη 55)].

2. Ο περιορισμός του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης από τον δικαστή: Η προηγούμενη ακρόαση ως αλυσιτελώς προβαλλόμενος λόγος ακύρωσης

37. Η νομολογία του ΣτΕ εισήγαγε έναν δεύτερο περιορισμό στο δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, ο οποίος αφορά, πρωτίστως, τη δικονομική διάσταση του εν λόγω ουσιώδους τύπου της διοικητικής πράξης. Ο ακυρωτικός δικαστής μετέφερε στο πεδίο της προηγούμενης ακρόασης τη νομική κατασκευή της αλυσιτέλειας, κατά την οποία όταν διοικητική πράξη εκδίδεται κατά δέσμια αρμοδιότητα και βαρύνεται με τυπικές πλημμέλειες, όπως η αναρμοδιότητα ή η κακή συγκρότηση ή σύνθεση του διοικητικού οργάνου που την εξέδωσε, δεν ακυρώνεται γι’ αυτούς τους τυπικούς λόγους, εφόσον δεν αμφισβητούνται τα πραγματικά περιστατικά και η πράξη είναι νόμιμη κατά το περιεχόμενό της (ΣτΕ Ολ 530/2003: «όταν προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως υποστατή διοικητική πράξη που έχει εκδοθεί κατά δεσμία αρμοδιότητα και έχει απορρίψει αίτημα διοικουμένου, είναι αλυσιτελής η έρευνα λόγων ακυρώσεως αναγομένων στη νόμιμη συγκρότηση ή σύνθεση του οργάνου που την εξέδωκε ή γνωμοδότησε για την έκδοσή της, εφόσον ο αιτών δεν αμφισβητεί τα πραγματικά περιστατικά και το Δικαστήριο καταλήγει στην κρίση ότι δεν ήταν κατά νόμο επιτρεπτή η έκδοση της πράξεως με το αξιούμενο από τον αιτούντα περιεχόμενο. Και τούτο διότι η ακύρωση της πράξεως για τον ως άνω τυπικό λόγο, δεν καταλείπει στη Διοίκηση, που οφείλει να κρίνει εκ νέου το εκκρεμές αίτημα υπό το ισχύον κατά τον χρόνο της ακυρωθείσης πράξεως νομικό κα πραγματικό καθεστώς, καμιά νομική ευχέρεια να εκδώσει νέα πράξη που θα ικανοποιεί το αίτημα του διοικουμένου. Η τυχόν αναδρομική μεταβολή του νομικού καθεστώτος, κατ΄ εφαρμογήν του οποίου είχε εκδοθεί η προσβαλλόμενη πράξη, αποτελεί νόμιμο έρεισμα για την υποβολή νέας αιτήσεως. Η λύση αυτή δεν προσκρούει ούτε στα άρθρα 20 παρ. 1 και 95 παρ. 1 του Συντάγματος ούτε στο άρθρο 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), τα οποία κατοχυρώνουν την αποτελεσματική δικαστική προστασία σε συγκεκριμένη διαφορά και όχι την επίλυση με γνωμοδοτικό χαρακτήρα νομικών ζητημάτων».). Με άλλα λόγια, με σκοπό τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας της διοικητικής διαδικασίας και την προάσπιση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, παρέλκει η εξέταση, ενός βάσιμου, κατά τ’ άλλα, τυπικού λόγου ακύρωσης ως αλυσιτελούς, αφού η προσβαλλόμενη πράξη έχει το μοναδικό, επιτρεπόμενο από τον νόμο περιεχόμενο, ενώ δεν αμφισβητούνται (ή δεν μπορούν να αμφισβητηθούν) τα πραγματικά περιστατικά που οδήγησαν στην έκδοσή της. Το έρεισμα αυτής της κατασκευής μπορεί να εντοπιστεί στην αδυναμία βελτίωσης της έννομης θέσης του αιτούντος μέσω της ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης αφού η νέα, μετά την ακύρωση, πράξη θα έχει το ίδιο ακριβώς περιεχόμενο με την ακυρωθείσα (έκτοτε πάγια νομολογία, ΣτΕ 3984/2004, 320/2006, 2916/2007, 672, 1683, 3380/2011, 1968/2013, 842, 2674/2014, 3953/2015, 1172/2016, 1665/2017, Ολ 2018/2018).

38. Αναφορικά με την προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου, το ΣτΕ έχει κρίνει ότι εφόσον ο αιτών την ακύρωση διοικητικής πράξης λόγω μη κλήσης του σε ακρόαση δεν προβάλλει στοιχεία που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε διαφορετικό αποτέλεσμα από αυτό που διαμόρφωσε η τελικώς εκδοθείσα πράξη, αναφέροντας τους σχετικούς ισχυρισμούς στο εισαγωγικό της δίκης δικόγραφο, ο σχετικός λόγος ακύρωσης απορρίπτεται ως αλυσιτελής (ΣτΕ 3382/2010, Ολ 4447/2012: το Σύνταγμα στο άρθρο 20 παρ. 2 ορίζει ότι «[τ]ο δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερόμενου ισχύει και για κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του». Κατά την έννοια της διατάξεως αυτής η άσκηση του συνταγματικώς κατοχυρωμένου δικαιώματος της προηγουμένης ακροάσεως – το οποίο προβλέπεται πλέον και στο άρθρο 6 του μη διέποντος την επίδικη περίπτωση Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας Ν. 2690/1999, Α΄ 45 – αποβλέπει στην παροχή της δυνατότητος στον διοικούμενο, τον οποίον αφορά η δυσμενής διοικητική πράξη να προβάλλει συγκεκριμένους ισχυρισμούς ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού οργάνου, ούτως ώστε να επηρεάσει τη λήψη από το όργανο αυτό της σχετικής αποφάσεως ύστερα από διαφορετική εμφάνιση ή εκτίμηση του πραγματικού υλικού, και τούτο, ανεξαρτήτως του αν παρέχεται στον διοικούμενο αυτό η δυνατότητα να ασκήσει ενδικοφανή προσφυγή κατά της διοικητικής πράξεως. Συνεπώς, για το λυσιτελές της προβολής από τον διοικούμενο λόγου ακυρώσεως περί μη τηρήσεως του δικαιώματος προηγουμένης ακροάσεως πριν την έκδοση της δυσμενούς γι’ αυτόν πράξεως απαιτείται και παράλληλη αναφορά και των ισχυρισμών που αυτός θα προέβαλε ενώπιον της Διοικήσεως αν είχε κληθεί»). Η νομολογιακή κατασκευή της αλυσιτέλειας εφαρμόζεται πλέον και στις διαφορές ουσίας (ΣτΕ 2180/2013, 2613/2019), ενώ φαίνεται ότι η παραπάνω αναφερθείσα αντίληψη του ΣτΕ παγιώνεται ως νομολογιακή τάση (βλ., 4861/2012, 715/2013, 98/2015, 1087, 1169/2017, 1281/2018, 1256, 1346, 2739/2019, 30/2020).

39. Διευκρινίσεις ως προς το ζήτημα της αναφοράς στο δικόγραφο των ισχυρισμών που ο ενδιαφερόμενος θα προέβαλλε ενώπιον της Διοίκησης εάν είχε κληθεί προς ακρόαση, παρέχει η απόφαση ΣτΕ 88/2018 με την οποία κρίθηκαν τα εξής: «…για το λυσιτελές της προβολής λόγου προσφυγής περί μη τήρησης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης απαιτείται και αναφορά των ισχυρισμών που ο διοικούμενος θα προέβαλλε ενώπιον της Διοίκησης, αν είχε κληθεί (βλ. ΣτΕ Ολ 4447/2012), και οι οποίοι είναι ουσιώδεις, υπό την έννοια ότι θα μπορούσαν να ασκήσουν επιρροή στην εκτίμηση των πραγμάτων από την Διοίκηση (ΣτΕ 3578/2013, 1369/2014, 2301/2015, 689/2016, 1098/2016, 37/2017, 157/2017). Ειδικότερα, για το λυσιτελές τέτοιου λόγου προσφυγής δεν απαιτείται (πανηγυρική) διατύπωση από τον προσφεύγοντα ειδικού και συγκεκριμένου ισχυρισμού αναφορικά με τους ουσιώδεις ισχυρισμούς (συμπεριλαμβανομένων, αναλόγως του περιεχομένου τους, και ισχυρισμών περί των σχετικών αποδεικτικών στοιχείων) που αποστερήθηκε της δυνατότητας να θέσει υπόψη της Διοίκησης, πριν από την έκδοση της επίδικης πράξης της, αλλά αρκεί αυτός να αναφέρει τους εν λόγω ισχυρισμούς του με την προσφυγή του (όπως τυχόν συμπληρώνεται παραδεκτώς με δικόγραφο πρόσθετων λόγων). Τούτο συνάγεται εμμέσως, πλην σαφώς, από την υπαγωγή στις αποφάσεις 948/2012 και 2383/2012 του Δικαστηρίου, με τις οποίες κρίθηκε (στη σκέψη 9 και 5, αντίστοιχα) ότι ο λόγος της προσφυγής και, στη συνέχεια, της έφεσης της αναιρεσείουσας περί παραβίασης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης δεν προέκυπτε ότι είχε προβληθεί αλυσιτελώς, λαμβανομένου υπόψη ότι η αναιρεσείουσα είχε διατυπώσει με την προσφυγή της ουσιώδεις ισχυρισμούς για το πραγματικό της υπόθεσης. Τα ανωτέρω ισχύουν και για τις υποθέσεις στις οποίες εφαρμόζεται κατά χρόνον η (προστεθείσα με το άρθρο 20 παρ. 1 του ν. 3900/2010) διάταξη του άρθρου 79 παρ. 5 περιπτ. β του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, σύμφωνα με την οποία, σε περίπτωση προσφυγής κατά πράξης φορολογικής αρχής, «η πράξη ακυρώνεται για παράβαση διάταξης που ρυθμίζει τον τύπο ή τη διαδικασία έκδοσης της πράξης, μόνον αν ο προσφεύγων επικαλείται και αποδεικνύει βλάβη, η οποία δεν μπορεί να αποκατασταθεί διαφορετικά παρά μόνο με την ακύρωση της πράξης» (έτσι και ΣτΕ 2765/2019).

40. Η ένταξη του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης στους αλυσιτελώς προβαλλόμενους λόγους δυσχεραίνει την ευδοκίμηση της προβολής του από τον διοικούμενο. Και αντίστροφα: μπορεί να καταλήξει στην άρση της υποχρέωσης της διοίκησης να ικανοποιήσει αυτό το θεμελιώδες δικαίωμα άμυνας του διοικουμένου. Παράλληλα, δημιουργεί εύλογους προβληματισμούς, που εκφράζονται μέσα από τις μειοψηφίες των δικαστικών αποφάσεων και τη θεωρία, σχετικά με το αν προσκρούει στα όρια του ακυρωτικού ελέγχου αλλά και με το αν συνάδει με τη λειτουργία του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης.

V. Σχέση ενδικοφανούς διαδικασίας και δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης

41. Η πρόβλεψη άσκησης ενδικοφανούς ή ειδικής προσφυγής δεν θεραπεύει την έλλειψη τήρησης του τύπου της προηγούμενης ακρόασης πριν την έκδοση της αρχικώς βλαπτικής πράξης (άρθρο 6 παρ.4 ΚΔΔιαδ). Κατά πάγια νομολογία, η παράλειψη τήρησης της διαδικασίας ακρόασης του ενδιαφερομένου συνιστά παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, η οποία δεν καλύπτεται με την άσκηση εκ μέρους του ενδικοφανούς προσφυγής κατά της εκδοθείσας σχετικής διοικητικής πράξης (ΣτΕ 2180, 3870/2013, 2283/2012, 3489/2011, 2521/2011, 3114/2010, 2159/2009, Ολ 2370/2007).

42. Πάντως, το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει δεχθεί τελευταία, σε μια μάλλον προβληματική, ενόψει και του άρθρου 6 παρ. 4 του ΚΔΔιαδ, συλλογιστική, ότι, εφόσον προβλέπεται ενδικοφανής διαδικασία, το πέρας της οποίας ορίζει και το σημείο της λήξης της διοικητικής διαδικασίας, η παράλειψη της προηγούμενης ακρόασης του διοικουμένου «καλύπτεται», όταν βάσει της συγκεκριμένης ειδικής νομοθεσίας που διέπει την έκδοση της δυσμενούς διοικητικής πράξης προβλέπονται, πέραν της αρχικής προηγούμενης ακρόασης, και ένα ή περισσότερα στάδια ενδικοφανούς διαδικασίας ενώπιον ανωτέρων οργάνων και εφόσον ο ενδιαφερόμενος ασκήσει την ή τις ενδικοφανείς προσφυγές και προβάλει τους κρίσιμους, κατ’ αυτόν, ισχυρισμούς που δεν προέβαλε πριν την έκδοση της αρχικής πράξης (ΣτΕ Ολ 4447/2012, 4918/2012). Η μειοψηφία επισήμανε, όμως, ότι ο ουσιώδης τύπος της προηγούμενης ακρόασης δεν καλύπτεται από την άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής, η οποία τυχόν προβλέπεται στην ειδική κατά περίπτωση νομοθεσία, διότι σκοπός του κατά το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης, είναι να ακούσει η Διοίκηση τον ενδιαφερόμενο πριν από την έκδοση δυσμενούς εκτελεστής διοικητικής πράξης, η οποία φέρει το τεκμήριο νομιμότητος και παράγει έννομες συνέπειες, ανεξαρτήτως αν κατ’αυτής μπορεί να ασκηθεί διοικητική προσφυγή οποιασδήποτε μορφής.

43. Ωστόσο, στις διαφορές ουσίας, στις οποίες δέχεται ότι ο ενδιαφερόμενος που επικαλείται την μη τήρηση του ουσιώδους τύπου της προηγούμενης ακρόασης όφειλε να αναφέρει τους λόγους που θα προέβαλλε ενώπιον της Διοίκησης, το Δικαστήριο τονίζει ότι η υποχρέωση των ασφαλιστικών οργάνων να καλέσουν τον εργοδότη προς παροχή εξηγήσεων πριν από την έκδοση δυσμενών πράξεων επιβολής εισφορών (ΠΕΕ και ΠΕΠΕΕ), η επιβολή των οποίων συνδέεται κατά νόμον με την υποκειμενική συμπεριφορά του, δεν μπορεί να αναπληρωθεί από τη δυνατότητα που παρέχεται σ’ αυτόν να ζητήσει τη διοικητική επίλυση της διαφοράς, καθόσον η ακρόαση του ενδιαφερομένου πρέπει να λαμβάνει χώρα οπωσδήποτε πριν από τη λήψη του δυσμενούς εις βάρος του μέτρου, πριν από την έκδοση, δηλαδή, της αρχικής εκτελεστής απόφασης από το αρμόδιο διοικητικό όργανο (ΣτΕ 2180/2013, 3489/2011, 2521/2011, 2383/2012, πρβλ. ΔΕΕ της 22.11.2012, C-277/11, M. κατά Ιρλανδίας).

44. Πάντως, στη μεταγενέστερη απόφαση του ΣΤ΄Τμήματος, ΣτΕ 3521/2015, το Δικαστήριο φαίνεται να εμμένει στην αποδυνάμωση της διάταξης του άρθρου 6 παρ. 4 ΚΔΔ, εφόσον διέλαβε τα εξής: “6. Επειδή, όπως έχει κριθεί, κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντάγματος, η άσκηση του συνταγματικώς κατοχυρωμένου δικαιώματος της προηγούμενης ακροάσεως – το οποίο προβλέπεται και στο άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, Α΄ 45) – αποβλέπει στην παροχή της δυνατότητας στο διοικούμενο, τον οποίο αφορά η δυσμενής διοικητική πράξη, να προβάλλει συγκεκριμένους ισχυρισμούς ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού οργάνου, που θα μπορούσαν να επηρεάσουν τη λήψη από το όργανο αυτό της σχετικής αποφάσεως ύστερα από διαφορετική εμφάνιση ή εκτίμηση του πραγματικού υλικού, και τούτο, ανεξαρτήτως αν παρέχεται στο διοικούμενο η δυνατότητα να ασκήσει ενδικοφανή προσφυγή κατά της διοικητικής πράξης. Εξάλλου, όταν βάσει της συγκεκριμένης ειδικής νομοθεσίας που διέπει την έκδοση της δυσμενούς διοικητικής πράξης προβλέπονται και ένα ή περισσότερα στάδια ενδικοφανούς διαδικασίας ενώπιον ανώτερων οργάνων, η μη τήρηση του ως άνω τύπου της προηγούμενης ακροάσεως κατά τη διαδικασία εκδόσεως της αρχικής πράξης καλύπτεται, εφόσον ο ενδιαφερόμενος ασκήσει την ή τις ενδικοφανείς προσφυγές και προβάλει τους κρίσιμους, κατ’ αυτόν, ισχυρισμούς που δεν προέβαλε πριν την έκδοση της αρχικής πράξης (βλ. ΣτΕ Ολ 4447/2012)”….“8….εφόσον, στα πλαίσια της προβλεπόμενης ενδικοφανούς προδικασίας καθώς και με το ασκηθέν ενώπιον του δικάσαντος Εφετείου ένδικο βοήθημα, η ανάδοχος προέβαλε τους κρίσιμους, κατ’ αυτήν, ισχυρισμούς σχετικά με τη μη αποκλειστική υπαιτιότητά της για την καθυστέρηση περάτωσης του έργου και τη, συνεπεία αυτού, μη νόμιμη επιβολή ποινικής ρήτρας, η μη κλήση της για την προβολή των εν λόγω ισχυρισμών πριν την έκδοση της αρχικής πράξεως επιβολής ποινικής ρήτρας δεν καθιστά την πράξη αυτή ακυρωτέα για μη τήρηση του ουσιώδους τύπου της προηγούμενης ακροάσεως”. Θα μπορούσε βεβαίως να θεωρηθεί εν προκειμένω ότι εάν ο διάδικος είχε προβάλει με την ενδικοφανή προσφυγή του τη μη κλήση του σε προηγούμενη ακρόαση και τη βλάβη που αυτή του προκάλεσε, το Δικαστήριο πιθανόν να εξέταζε τον λόγο περί μη τήρησης του εν λόγω τύπου. Εν προκειμένω, δηλαδή, δεν υπάρχει ταυτότητα νομικών αιτιάσεων ενδικοφανούς προσφυγής και ενδίκου βοηθήματος.

45. Ακόμη πιο κατηγορηματική όσον αφορά τη θεραπεία της έλλειψης προηγούμενης ακρόασης όταν ασκήθηκε ενδικοφανής προσφυγή είναι η απόφαση του Ε΄ Τμήματος 1392/2016 (σκέψη 8): « … όταν βάσει της συγκεκριμένης ειδικής νομοθεσίας που διέπει την έκδοση της δυσμενούς διοικητικής πράξης προβλέπονται, πέραν της αρχικής προηγουμένης ακροάσεως, και ένα ή περισσότερα στάδια ενδικοφανούς διαδικασίας ενώπιον ανωτέρων οργάνων η μη τήρηση του προβλεπομένου τύπου της προηγούμενης ακρόασης κατά την διαδικασία έκδοσης της αρχικής πράξης καλύπτεται, εφόσον ο ενδιαφερόμενος ασκήσει την ή τις ενδικοφανείς προσφυγές και προβάλει τους κρίσιμους, κατ’ αυτόν, ισχυρισμούς που δεν προέβαλε πριν την έκδοση της αρχικής πράξεως. Στην περίπτωση, μάλιστα αυτή, θα πρέπει να θεωρηθεί ως εκτελεστή διοικητική πράξη η τελικώς εκδιδομένη, μετά την άσκηση από τον ενδιαφερόμενο της ή των ενδικοφανών προσφυγών, διότι ως οριστική διοικητική πράξη είναι η τελικώς εκδιδομένη μετά την εξάντληση της ενδικοφανούς διαδικασίας (ΣτΕ Ολ 4447/2012). Συνεπώς, εφόσον στη συγκεκριμένη περίπτωση η εκκαλούσα άσκησε την ενδικοφανή προσφυγή του άρθρου 4 του π.δ. 267/1998 και προέβαλε τους κρίσιμους, κατ’ αυτήν, ισχυρισμούς που δεν προέβαλε πριν την έκδοση της έκθεσης αυτοψίας, η μη τήρηση του τύπου της προηγούμενης ακρόασης κατά την διαδικασία έκδοσης της έκθεσης αυτοψίας καλύφθηκε”. Η παραπάνω κατηγορηματική κρίση του Δικαστηρίου, η οποία αφορά πραγματικά περιστατικά που έλαβαν χώρα μετά τη δημοσίευση του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, επομένως, του άρθρου 6 παρ. 4 αυτού, το οποίο ορίζει ρητώς ότι οι κανόνες περί προηγούμενης ακρόασης εφαρμόζονται και όταν οι σχετικές με τη δυσμενή πράξη διατάξεις προβλέπουν τη δυνατότητα άσκησης διοικητικής προσφυγής, φαίνεται ότι αντιβαίνει στη διάταξη αυτή. Περαιτέρω, έρχεται σε ευθεία αντίθεση με αποφάσεις τόσο του Α΄ Τμήματος, οι οποίες δέχονται ότι, ενόψει του άρθρου 6 παρ. 4 του ΚΔΔιαδ, η υποχρέωση των ασφαλιστικών οργάνων να καλέσουν τον εργοδότη προς παροχή εξηγήσεων πριν από την έκδοση ΠΕΕ (πράξης επιβολής εισφορών) και ΠΕΠΕΕ (πράξη επιβολής πρόσθετης επιβάρυνσης εισφορών), η επιβολή των οποίων συνδέεται κατά νόμον με την υποκειμενική συμπεριφορά του, δεν μπορεί να αναπληρωθεί από τη δυνατότητα που παρέχεται σ’ αυτόν να ζητήσει τη διοικητική επίλυση της διαφοράς, καθόσον η ακρόαση του ενδιαφερομένου πρέπει να λαμβάνει χώρα οπωσδήποτε πριν από τη λήψη του δυσμενούς εις βάρος του μέτρου, δηλαδή πριν από την έκδοση της αρχικής εκτελεστής απόφασης από το αρμόδιο διοικητικό όργανο [ΣτΕ 2348/2015, 2180/2013, 2521, 3489/2011]. όσο και του Δ΄ Τμήματος, με τις οποίες κρίθηκε ότι η μη τήρηση του τύπου της προηγούμενης ακρόασης στις υποθέσεις που διέπονται κατά χρόνον από τον ΚΔΔιαδ δεν καλύπτεται με την άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής από τον διοικούμενο κατά της βλαπτικής των συμφερόντων του πράξης [ΣτΕ 3114/2010, 2159/2009]. Και το Β΄ Τμήμα, επαναλαμβάνοντας την κρίση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 2370/2007, δέχθηκε, με την απόφαση ΣτΕ 2383/2012για τις φορολογικές διαφορές, ότι «η συμμόρφωση της φορολογικής αρχής προς την υποχρέωσή της αυτή [της προηγούμενης ακροάσεως] αποτελεί προϋπόθεση νομιμότητος της σχετικής διαδικασίας και δεν μπορεί να αναπληρωθεί από τη δυνατότητα που παρέχεται στον επιτηδευματία, στον οποίο επιβλήθηκε το πρόστιμο, από την… διάταξη της παραγράφου 4 του άρθρου 34 του Κώδικα Βιβλίων και Στοιχείων, να ζητήσει τη διοικητική επίλυση της διαφοράς, μετά την έκδοση της πράξεως επιβολής προστίμου, επιδιώκοντας την εξαφάνιση ή την τροποποίησή της». Πάντως, το Ε΄ Τμήμα εξακολουθεί να δέχεται παγίως ότι «όπως έχει κριθεί (ΣτΕ Ολ 4447/2012, βλ. και ΣτΕ 1248/2015), όταν βάσει της συγκεκριμένης ειδικής νομοθεσίας που διέπει την έκδοση της δυσμενούς διοικητικής πράξης προβλέπονται, πέραν της αρχικής προηγούμενης ακρόασης, και ένα ή περισσότερα στάδια ενδικοφανούς διαδικασίας ενώπιον ανωτέρων οργάνων η μη τήρηση του προβλεπομένου τύπου της προηγούμενης ακρόασης κατά την διαδικασία εκδόσεως της αρχικής πράξης καλύπτεται, εφόσον ο ενδιαφερόμενος ασκήσει την ή τις ενδικοφανείς προσφυγές και προβάλει τους κρίσιμους, κατ’ αυτόν, ισχυρισμούς που δεν προέβαλε πριν την έκδοση της αρχικής πράξης» (ΣτΕ 1018-1020/2018).

46. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει η απόφαση ΣτΕ 1183/2017, η οποία παρέχει διευκρινίσεις της προηγούμενης νομολογίας, αμβλύνοντας τους περιορισμούς του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης, κυρίως όταν πρόκειται για αντικειμενικές παραβάσεις ή παράβαση της τυπικής νομιμότητας. Κρίθηκε ότι το δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης, με την έννοια που κατοχυρώνεται στο άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος και ρυθμίζεται ειδικότερα, υπό την αυτή έννοια, με τις διατάξεις του ΚΔΔιαδ, συνίσταται στην δυνατότητα εκείνου για τον οποίον η Διοίκηση άγεται, μεταξύ άλλων, στην έκδοση πράξης βλαπτικής για τα συμφέροντά του, να εκθέσει σχετικά τις απόψεις του στην αρμόδια διοικητική αρχή έτσι ώστε να επηρεάσει την διαμόρφωση της κρίσης της ήδη στο στάδιο πριν από τον σχηματισμό της και την έκδοση της πράξης. Συνέπεια της φύσης αυτής και του σκοπού του δικαιώματος είναι, αφ’ ενός μεν ότι η παραβίασή του δεν θεραπεύεται με την εκ των υστέρων παροχή στον ενδιαφερόμενο της δυνατότητας να ζητήσει την ακύρωση ή την τροποποίηση της πράξης (μεταξύ άλλων, ΣτΕ Ολ 2370/2007), αφ’ ετέρου δε ότι για να υπάρχει έδαφος άσκησής του πρέπει, πάντως, να πρόκειται για πράξη για την οποία το ζήτημα αν θα εκδοθεί ή πώς θα διαμορφωθεί το περιεχόμενό της να μην εξαντλείται κατά νόμον στην διάγνωση περί της συνδρομής αμιγώς αντικειμενικών προϋποθέσεων (μεταξύ πολλών, ΣτΕ Ολ 1685/2013, 4254/2009, 1724/2005), αλλά να καταλείπεται κατ’ αρχήν στον διοικούμενο πεδίο προβολής κρίσιμων πραγματικών ισχυρισμών από την σφαίρα της υποκειμενικής του κατάστασης και συμπεριφοράς· συναφώς δε, όταν σε ένδικη αμφισβήτηση της πράξης προβάλλεται λόγος περί παραβίασης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης, για το λυσιτελές της προβολής του λόγου απαιτείται η αναφορά από τον διοικούμενο των ισχυρισμών που θα προέβαλλε ενώπιον της Διοικήσεως, αν είχε κληθεί σε ακρόαση (ΣτΕ Ολ 4447/2012). Εξ άλλου, πεδίο προβολής, κατά τ’ ανωτέρω, ουσιωδών ισχυρισμών από την υποκειμενική σφαίρα του διοικουμένου και, συνακόλουθα, έδαφος άσκησης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης, υφίσταται, μεταξύ άλλων, στις περιπτώσεις κυρώσεων για την επιβολή των οποίων προβλέπεται ρητώς υπαιτιότητα, ή για τον καθορισμό του ύψους των οποίων καταλείπεται στην Διοίκηση ευχέρεια επιμέτρησης ανάλογα με την βαρύτητα και τις συνθήκες διάπραξης της παράβασης (ΣτΕ Ολ 2370/2007). Όχι όμως μόνον στις περιπτώσεις αυτές· αλλά και σε κάθε περίπτωση που προσάπτεται σε ορισμένο πρόσωπο παραβατική συμπεριφορά και επαπειλείται η επιβολή εις βάρος του της αντίστοιχης κύρωσης, ακόμα και αν το ύψος της τελευταίας είναι προκαθορισμένο στον νόμο χωρίς ευχέρεια επιμέτρησης από την Διοίκηση, η δε στοιχειοθέτηση της παράβασης παρουσιάζεται στον νόμο ως «τυπική». Διότι, και στην περίπτωση αυτή, ο φερόμενος ως παραβάτης δύναται πάντως να συμβάλει στην λήψη νόμιμης απόφασης, αμφισβητώντας την ίδια την διάπραξη της παράβασης και προβάλλοντας προς τούτο ισχυρισμούς αναγόμενους στην υποκειμενική του σφαίρα και συνιστάμενους, μεταξύ άλλων, σε διαφορετική – έναντι της διοικητικής αρχής- εμφάνιση ή εκτίμηση του πραγματικού υλικού της υπόθεσης (ΣτΕ Ολ 4447/2012, 3578/2013, 4587/2013). Τέτοια περίπτωση αποτελεί και η επιβολή προστίμου για μη επικόλληση σημάτων σε παιγνιομηχα-νήματα κατά τις παρατεθείσες διατάξεις των ν. 2515 και 2523/1997. Συνεπώς, πριν από την έκδοση πράξης επιβολής προστίμου κατά τις διατάξεις αυτές, η Διοίκηση, σύμφωνα με τα άρθρα 20 παρ. 2 του Συντάγματος και 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, οφείλει να καλεί σε ακρόαση τον φερόμενο ως παραβάτη.

Ενδεικτική βιβλιογραφία-αρθρογραφία: Μ. Στασινοπούλου, Το δικαίωμα της υπερασπίσεως ενώπιον των διοικητικών αρχών, 1974˙ Π. Λαζαράτου, Το δικαίωμα ακροάσεως στη διοικητική διαδικασία, εκδ. Αντ. Σάκκουλα, 1992˙ Κ. Γώγου, Διαδικαστικά σφάλματα και ακύρωση των διοικητικών πράξεων, Νομική Βιβλιοθήκη, 2017˙ Χ. Διβάνη, Το δικαίωμα ακροάσεως στη διοικητική διαδικασία, ΘΠΔΔ 6/2013, σ. 496˙ Β. Καψάλη, Η παραβίαση του δικαιώματος προς προηγούμενη ακρόαση ως αλυσιτελώς προβαλλόμενος λόγος ακύρωσης: με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 3382/2010, ΘΠΔΔ 4/2011, σ. 395˙ Β. Καψάλη, Η δικονομική αλυσιτέλεια ως έκφραση μεθοδολογικής αμηχανίας (Σκέψεις με αφορμή την απόφαση ΣτΕ Ολ 4447/2012), ΘΠΔΔ, 8-9/2013, σ. 817˙  Π. Λαζαράτου, Μη τήρηση του δικαιώματος προηγούμενης ακροάσεως επί προβλεπόμενης ενδικοφανούς προσφυγής. Παρατηρήσεις στην ΣτΕ 3521/2015, ΘΠΔΔ 10/2016, σ. 931˙ Ν. Νικολάκη, άρθρο 6 εις Β. Γκέρτσου/Ε. Πρεβεδούρου/Δ. Πυργάκη, Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας. Ερμηνεία κατ’ άρθρο, Νομική Βιβλιοθήκη, 2019˙  Ε. Πρεβεδούρου, Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης στη νομολογία των Δικαστηρίων της Ένωσης (με αφορμή την απόφαση ΔΕΕ της 10^ης Σεπτεμβρίου 2013, C-383/13 PPU, M. G. και Ν. R.), ΘΠΔΔ, 10/2013, σ. 918˙ Ε. Πρεβεδούρου, Το διοικητικό δίκαιο πρέπει να ξαναγίνει νομολογιακό;, ΘΠΔΔ 11/2016, σ. 1066˙  Β. Τσιγαρίδα, Οι αλυσιτελώς προβαλλόμενοι λόγοι ακύρωσης στο μεταίχμιο της συνταγματικής νομιμότητας. Σκέψεις με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2180/2013,  ΘΠΔΔ 8-9/2013, σ. 826.