Στο τελευταίο μάθημα του Γ΄εξαμήνου του ΠΜΣ Διοικητικού Δικαίου (19.02.2019) θα εξετασθούν οι ακόλουθες θεματικές:
Ι.Σύντομη επανάληψη των εννοιών της Υπηρεσίας Γενικού Οικονομικού Συμφέροντος (ΥΓΟΣ) και της καθολικής υπηρεσίας, με ανάλυση των αποφάσεων Corbeau και Almeloτου (τότε) Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
Ως ενδεικτική βιβλιογραφία, προτείνονται τα ακόλουθα έργα:
Γ. Δελλής, Κοινή ωφέλεια και αγορά, Τόμος Α΄: το τέλος των διαχωριστικών γραμμών: η αγορακεντρική δημόσια ρύθμιση των κοινωφελών δραστηριοτήτων. Τόμος Β΄: το Δημόσιο Δίκαιο των υπό απελευθέρωση κοινωφελών υπηρεσιών, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2008
ΚΔΕΟΔ, Αποκρατικοποίηση των δημοσίων επιχειρήσεων και προστασία του καταναλωτή, Εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1998 (ιδίως άρθρα Ε. Αδαμαντίδου, Αποκρατικοποίηση-Εκσυγχρονισμός των ΔΕΚΟ και προστασία των καταναλωτών (σελ. 21 επ.) και Η προστασία των δικαιωμάτων των καταναλωτών ως νομικό όριο αποκρατικοποίησης (σελ. 41 επ.).
Ε. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Το Δημόσιο Δίκαιο του Ανταγωνισμού, ΔηΣΚΕ 2008, σ. 30
Ε. Κωνσταντάκου, Κρατικές ενισχύσεις & κοινωφελείς επιχειρήσεις, Νομική Βιβλιοθήκη, 2019, πρόλογος Δ. Τζουγανάτος/Λ. Αθανασίου, ιδίως σελ. 1-38
Μ. Μενγκ-Παπαντώνη, Οι υπηρεσίες Γενικού Οικονομικού Συμφέροντος, Νομική Βιβλιοθήκη, 2013
Π. Παυλόπουλος, Η δημόσια υπηρεσία – Μία ενδοσκόπηση του δημοσίου δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2017
Απόφαση του Δικαστηρίου της 19ης Μαΐου 199, C-320/91, Ποινική δίκη κατά Paul Corbeau, EU:C:1993:198
Ανταγωνισμός – Επιχειρήσεις στις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα – Επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος – Ταχυδρομικό μονοπώλιο – Επιτρέπεται – ‘Ορια – Ειδικές υπηρεσίες, που διακρίνονται από την υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος και δεν θέτουν σε κίνδυνο την οικονομική της ισορροπία
(Συνθήκη ΕΟΚ, άρθρο 90)
Είναι αντίθετη προς το άρθρο 90 της Συνθήκης ρύθμιση κράτους μέλους παρέχουσα σε φορέα όπως η Regie des postes το αποκλειστικό δικαίωμα συλλογής, μεταφοράς και διανομής αλληλογραφίας, κατά την οποία απαγορεύεται, με την απειλή επιβολής ποινικών κυρώσεων, σε επιχειρηματία εγκατεστημένο στο εν λόγω κράτος να προσφέρει ορισμένες ειδικές υπηρεσίες, μη συνδεόμενες με τη γενικού συμφέροντος υπηρεσία, οι οποίες ανταποκρίνονται σε ειδικές ανάγκες των επιχειρηματιών και οι οποίες προϋποθέτουν ορισμένες πρόσθετες παροχές τις οποίες δεν παρέχει η παραδοσιακή ταχυδρομική υπηρεσία, καθόσον οι εν λόγω υπηρεσίες δεν ανατρέπουν την οικονομική ισορροπία της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος που παρέχει ο φορέας του αποκλειστικού δικαιώματος.
Πράγματι, καίτοι η υποχρέωση του φορέα του αποκλειστικού δικαιώματος να εκπληρώσει αποστολή γενικού συμφέροντος εξασφαλίζοντας την παροχή των υπηρεσιών του σε συνθήκες οικονομικής ισορροπίας προϋποθέτει τη δυνατότητα συμψηφισμού των κερδοφόρων τομέων δραστηριοτήτων και των λιγότερο κερδοφόρων τομέων δραστηριοτήτων και δικαιολογεί, επομένως, κάποιον περιορισμό του ανταγωνισμού εκ μέρους ιδιωτών επιχειρηματιών στο επίπεδο των οικονομικώς αποδοτικών τομέων, εντούτοις, ο περιορισμός αυτός του ανταγωνισμού δεν δικαιολογείται σε όλες τις περιπτώσεις. Ο περιορισμός αυτός δεν επιτρέπεται, ιδίως, όταν πρόκειται για ειδικές υπηρεσίες, δυνάμενες να διαχωριστούν από την υπηρεσία γενικού συμφέροντος, οι οποίες καλύπτουν ειδικές ανάγκες επιχειρηματιών και προϋποθέτουν ορισμένες πρόσθετες παροχές τις οποίες δεν προσφέρει η παραδοσιακή ταχυδρομική υπηρεσία, όπως, προκειμένου περί της μεταφοράς της αλληλογραφίας, η κατ’ οίκον συλλογή της αλληλογραφίας, η μεγαλύτερη ταχύτητα μεταφοράς ή η αξιοπιστία στη διανομή ή ακόμη η δυνατότητα αλλαγής του προορισμού καθ’ οδόν, και καθόσον οι υπηρεσίες αυτές, λόγω της φύσεώς τους και των συνθηκών υπό τις οποίες παρέχονται, όπως ο γεωγραφικός τομέας τον οποίο αφορούν, δεν ανατρέπουν την οικονομική ισορροπία της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος την οποία παρέχει ο φορέας του αποκλειστικού δικαιώματος.
Στην υπόθεση C-320/91,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του tribunal correctionnel de Liege (της Λιέγης) (Βέλγιο) προς το Δικαστήριο, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της ποινικής δίκης που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου κατά
Paul Corbeau
πολιτικώςενάγουσα: Regie des postes,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία των άρθρων 86 και 90 της Συνθήκης ΕΟΚ,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους O. Due, Πρόεδρο, K. N. Kακούρη, G. C. Rodriguez Iglesias, M. Zuleeg και J. L. Murray, προέδρους τμήματος, G. F. Mancini, R. Joliet, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grevisse, M. Diez de Velasco, P. J. G. Kapteyn και D. A. O. Edward, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: G. Tesauro
…..
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 1991, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 11 Δεκεμβρίου του ιδίου έτους, το tribunal correctionnel της Λιέγης υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία των άρθρων 86 και 90 της Συνθήκης, προκειμένου να κρίνει αν η βελγική νομοθεσία περί του ταχυδρομικού μονοπωλίου συμβιβάζεται προς τις διατάξεις αυτές.
2 Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο ποινικής δίκης που εκκρεμεί ενώπιον του δικαστηρίου αυτού κατά του Paul Corbeau, εμπόρου στη Λιέγη, ο οποίος κατηγορείται ότι παρέβη τη βελγική νομοθεσία περί του ταχυδρομικού μονοπωλίου.
3 Στο Βέλγιο, οι νόμοι της 26ης Δεκεμβρίου 1956 περί της ταχυδρομικής υπηρεσίας (Moniteur της 30-31 Δεκεμβρίου 1956, σ. 8619) και της 6ης Ιουλίoυ 1971 περί δημιουργίας της Regie des postes (Moniteur της 14ης Αυγούστου 1971, σ. 9510) χορηγούν στη Regie des postes, νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, αποκλειστικό δικαίωμα όσον αφορά τη συλλογή, τη μεταφορά και τη διανομή, σε όλη την επικράτεια του Βασιλείου, του συνόλου της αλληλογραφίας, κάθε είδους, και προβλέπουν ποινικές κυρώσεις για κάθε προσβολή του αποκλειστικού αυτού δικαιώματος.
4 Από τον φάκελο της υποθέσεως της κυρίας δίκης που διαβιβάστηκε στο Δικαστήριο, από τις γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν και από την επ’ ακροατηρίου συζήτηση προκύπτει ότι ο Corbeau παρέχει, εντός της γεωγραφικής περιφέρειας της πόλεως της Λιέγης και των γειτονικών ζωνών, υπηρεσία η οποία συνίσταται στη συλλογή της αλληλογραφίας από την οικία του αποστολέα και στη διανομή της αλληλογραφίας αυτής πριν από το μεσημέρι της επομένης ημέρας, εφόσον οι παραλήπτες βρίσκονται εντός της οικείας περιφέρειας. ‘Οσον αφορά την αλληλογραφία που απευθύνεται σε παραλήπτες που κατοικούν εκτός της περιφέρειας αυτής, ο Corbeau συλλέγει την αλληλογραφία από την οικία του αποστολέα και την αποστέλλει με το ταχυδρομείο.
5 Το tribunal correctionnel της Λιέγης, στο οποίο κατέφυγε η Regie des postes, αποφάσισε, λόγω των αμφιβολιών του ως προς το αν η επίμαχη βελγική νομοθεσία συμβιβάζεται προς το κοινοτικό δίκαιο, να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία μέχρις ότου το Δικαστήριο απαντήσει στα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
α) Κατά πόσον ένα ταχυδρομικό μονοπώλιο, όπως αυτό που προβλέπει ο βελγικός νόμος της 26ης Δεκεμβρίου 1956 περί του ταχυδρομικού μονοπωλίου είναι σύμφωνο, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, με τους κανόνες της Συνθήκης της Ρώμης (και συγκεκριμένα τα άρθρα 90, 85 και 86) και τους κανόνες του ισχύοντος παραγώγου δικαίου που εφαρμόζονται σ’ αυτόν τον τομέα δραστηριοτήτων;
β) Κατά πόσον ένα τέτοιο μονοπώλιο πρέπει ενδεχομένως να διαρρυθμιστεί εκ νέου ώστε να είναι σύμφωνο προς τις κοινοτικές υποχρεώσεις που επιβάλλονται σχετικώς στα κράτη μέλη και συγκεκριμένα προς το άρθρο 90, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΟΚ και τους ισχύοντες κανόνες του παραγώγου δικαίου;
γ) Υπόκειται, δυνάμει του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ, μια επιχείρηση, στην οποία έχει παραχωρηθεί μονοπώλιο εκ του νόμου και η οποία απολαύει αποκλειστικών δικαιωμάτων αναλόγων προς αυτά που προβλέπονται στον βελγικό νόμο της 26ης Δεκεμβρίου 1956, στους κανόνες περί ανταγωνισμού του κοινοτικού δικαίου (και συγκεκριμένα στα άρθρα 7 και 85 έως και 90 της εν λόγω Συνθήκης);
δ) Κατέχει μια τέτοια επιχείρηση δεσπόζουσα θέση σε σημαντικό τμήμα της κοινής αγοράς κατά την έννοια του άρθρου 86 της Συνθήκης της Ρώμης, δεσπόζουσα θέση η οποία μπορεί να προκύπτει είτε από μονοπώλιο εκ του νόμου είτε από συγκεκριμένα εν προκειμένω γεγονότα;
6 Στην έκθεση ακροατηρίου αναπτύσσονται διεξοδικώς το κανονιστικό πλαίσιο και τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως της κυρίας δίκης, η εξέλιξη της διαδικασίας και οι γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
7 Eνόψει των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κυρίας δίκης, τα προδικαστικά ερωτήματα πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι το εθνικό δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσία να μάθει αν το άρθρο 90 της Συνθήκης έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει στη νομοθεσία κράτους μέλους, η οποία χορηγεί σε φορέα όπως η Regie des postes το αποκλειστικό δικαίωμα να συλλέγει, να μεταφέρει και να διανέμει την αλληλογραφία, να απαγορεύει, επ’ απειλή ποινικών κυρώσεων, σε επιχειρηματία εγκατεστημένο στο κράτος αυτό να παρέχει ορισμένες ειδικές υπηρεσίες εντός της αγοράς αυτής.
8 Για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, όπως αναδιατυπώθηκε, πρέπει να επισημανθεί καταρχάς ότι ένας φορέας όπως η Regie des postes, στον οποίο έχει ανατεθεί κατ’ αποκλειστικότητα η συλλογή, η μεταφορά και η διανομή της αλληλογραφίας, πρέπει να θεωρηθεί ως επιχείρηση στην οποία έχουν παραχωρηθεί από το οικείο κράτος μέλος αποκλειστικά δικαιώματα υπό την έννοια του άρθρου 90, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
9 Πρέπει να υπομνησθεί στη συνέχεια ότι, κατά παγία νομολογία, επιχείρηση η οποία απολαύει μονοπωλίου εκ του νόμου επί σημαντικού τμήματος της κοινής αγοράς μπορεί να θεωρηθεί ότι κατέχει δεσπόζουσα θέση υπό την έννοια του άρθρου 86 της Συνθήκης (βλ. αποφάσεις της 10ης Δεκεμβρίου 1991, C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova SpA, Συλλογή 1991, σ. Ι-5889, σκέψη 14, και της 13ης Δεκεμβρίου 1991, C-18/89, RTT, Συλλογή 1991, σ. Ι-5941).
10 Εντούτοις, το άρθρο 86 αφορά μόνο τις αντίθετες προς τον ανταγωνισμό συμπεριφορές τις οποίες ακολουθούν οι επιχειρήσεις με δική τους πρωτοβουλία και όχι τα κρατικά μέτρα (βλ. προαναφερθείσα απόφαση RTT, σκέψη 26).
11 Το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να διευκρινίσει συναφώς ότι, καίτοι το γεγονός και μόνο ότι ένα κράτος μέλος δημιουργεί δεσπόζουσα θέση με τη χορήγηση αποκλειστικών δικαιωμάτων δεν είναι αυτό καθαυτό ασυμβίβαστο προς το άρθρο 86, ωστόσο η Συνθήκη επιβάλλει στα κράτη μέλη να μη λαμβάνουν ή διατηρούν σε ισχύ μέτρα δυνάμενα να αναιρέσουν την πρακτική αποτελεσματικότητα της διατάξεως αυτής (βλ. απόφαση της 18ης Ιουνίου 1991, C-260/89, EΡT, Συλλογή 1991, σ. Ι-2925, σκέψη 5).
12 Πράγματι, το άρθρο 90, παράγραφος 1, προβλέπει ότι τα κράτη μέλη δεν θεσπίζουν ούτε διατηρούν μέτρα αντίθετα προς τους κανόνες ανταγωνισμού της παρούσας Συνθήκης, ως προς τις δημόσιες επιχειρήσεις και τις επιχειρήσεις στις οποίες χορηγούν ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα.
13 Η διάταξη αυτή πρέπει να εξεταστεί σε συνδυασμό με τη διάταξη της παραγράφου 2 του ιδίου άρθρου το οποίο ορίζει ότι οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος υπόκεινται στους κανόνες ανταγωνισμού κατά το μέτρο που η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί.
14 Η τελευταία αυτή διάταξη επιτρέπει επίσης στα κράτη μέλη να χορηγούν σε επιχειρήσεις, τις οποίες επιφορτίζουν με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, αποκλειστικά δικαιώματα τα οποία μπορεί να εμποδίσουν την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού της Συνθήκης, καθόσον οι περιορισμοί του ανταγωνισμού, και μάλιστα ο πλήρης αποκλεισμός του ανταγωνισμού εκ μέρους άλλων επιχειρηματιών, είναι αναγκαίοι προκειμένου να εξασφαλισθεί η εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που έχει ανατεθεί στις επιχειρήσεις στις οποίες έχουν χορηγηθεί αποκλειστικά δικαιώματα.
15 ‘Οσον αφορά τις επίμαχες υπηρεσίες στην υπόθεση της κυρίας δίκης, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι η Regie des postes είναι επιφορτισμένη με τη διαχείριση υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος το οποίο συνίσταται στην υποχρέωση εξασφαλίσεως της συλλογής, της μεταφοράς και της διανομής της αλληλογραφίας, προς όφελος των χρηστών σε όλο το έδαφος του οικείου κράτους μέλους με ενιαίες τιμές και υπό παρεμφερείς προδιαγραφές ποιότητας, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι ειδικές καταστάσεις και το πόσο συμφέρουσα οικονομικώς είναι κάθε ατομική επιχείριση.
16 Κατά συνέπεια, πρέπει να εξετασθεί κατά πόσον ένας περιορισμός του ανταγωνισμού, και μάλιστα ο πλήρης αποκλεισμός του ανταγωνισμού εκ μέρους άλλων επιχειρηματιών, είναι αναγκαίος προκειμένου να καταστεί δυνατόν για τον φορέα του αποκλειστικού δικαιώματος να εκπληρώσει την αποστολή γενικού συμφέροντος που του έχει ανατεθεί και ειδικότερα να επιτύχει οικονομικώς αποδεκτές συνθήκες.
17 Προς πραγματοποίηση της εξετάσεως αυτής πρέπει να ληφθεί ως βάση το ότι η υποχρέωση, του προσώπου στο οποίο έχει ανατεθεί η αποστολή αυτή, να εξασφαλίζει την παροχή των υπηρεσιών του σε συνθήκες οικονομικής ισορροπίας, προϋποθέτει τη δυνατότητα συμψηφισμού των αποτελεσμάτων των κερδοφόρων τομέων δραστηριοτήτων και των λιγότερο κερδοφόρων τομέων δραστηριοτήτων και δικαιολογεί επομένως κάποιον περιορισμό του ανταγωνισμού εκ μέρους ιδιωτών επιχειρηματιών στο επίπεδο των οικονομικώς αποδοτικών τομέων.
18 Πράγματι, αν επιτρεπόταν στους ιδιώτες επιχειρηματίες να ανταγωνιστούν τον φορέα των αποκλειστικών δικαιωμάτων στους τομείς της επιλογής τους οι οποίοι αντιστοιχούν στα δικαιώματα αυτά, θα καθίστατο δυνατό γι’ αυτούς να επιδοθούν αποκλειστικά στις οικονομικώς αποδοτικές δραστηριότητες και να προσφέρουν πιο συμφέρουσες τιμές από αυτές που εφαρμόζουν οι φορείς των αποκλειστικών δικαιωμάτων, δεδομένου ότι, εν αντιθέσει προς τους εν λόγω φορείς, οι ιδιώτες επιχειρηματίες δεν υποχρεούνται από οικονομικής πλευράς να αντισταθμίζουν τις απώλειες που πραγματοποιούνται στους μη κερδοφόρους τομείς με τα κέρδη που πραγματοποιούνται στους περισσότερο κερδοφόρους τομείς.
19 Ο αποκλεισμός του ανταγωνισμού δεν δικαιολογείται, ωστόσο, άπαξ και πρόκειται για ειδικές υπηρεσίες, δυνάμενες να διαχωριστούν από την υπηρεσία γενικού συμφέροντος, οι οποίες καλύπτουν ειδικές ανάγκες επιχειρηματιών και προϋποθέτουν ορισμένες πρόσθετες παροχές τις οποίες δεν προσφέρει η παραδοσιακή ταχυδρομική υπηρεσία, όπως η κατ’ οίκον συλλογή της αλληλογραφίας, η μεγαλύτερη ταχύτητα μεταφοράς ή η αξιοπιστία στη διανομή ή, ακόμη, η δυνατότητα αλλαγής του προορισμού καθ’ οδόν, και καθόσον οι υπηρεσίες αυτές, λόγω της φύσεώς τους και των συνθηκών υπό τις οποίες παρέχονται, όπως ο γεωγραφικός τομέας τον οποίο αφορούν, δεν ανατρέπουν την οικονομική ισορροπία της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος την οποία παρέχει ο φορέας του αποκλειστικού δικαιώματος.
20 Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εξετάσει αν οι υπηρεσίες οι οποίες αποτελούν αντικείμενο της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί ανταποκρίνονται στα κριτήρια αυτά.
21 Επομένως, στα ερωτήματα που υπέβαλε το tribunal correctionnel της Λιέγης πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι είναι αντίθετη προς το άρθρο 90 της Συνθήκης ΕΟΚ κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους παρέχουσα σε φορέα όπως η Regie des postes το αποκλειστικό δικαίωμα συλλογής, μεταφοράς και διανομής αλληλογραφίας, κατά την οποία απαγορεύεται, με την απειλή επιβολής ποινικών κυρώσεων, σε επιχειρηματία εγκατεστημένο στο εν λόγω κράτος να προσφέρει ορισμένες ειδικές υπηρεσίες, μη συνδεόμενες με τη γενικού συμφέροντος υπηρεσία, οι οποίες ανταποκρίνονται σε ειδικές ανάγκες επιχειρηματιών και οι οποίες προϋποθέτουν ορισμένες πρόσθετες παροχές τις οποίες δεν παρέχει η παραδοσιακή ταχυδρομική υπηρεσία, εφόσον οι εν λόγω υπηρεσίες δεν ανατρέπουν την οικονομική ισορροπία της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος που παρέχει ο φορέας του αποκλειστικού δικαιώματος. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εξετάσει εάν οι υπηρεσίες στις οποίες αναφέρεται η εκκρεμούσα ενώπιόν του διαφορά ανταποκρίνονται στα κριτήρια αυτά.
22 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Ισπανική, η Βρετανική και η Ιρλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, οι οποίες κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε με απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 1991 το tribunal correctionnel της Λιέγης, αποφαίνεται: Είναι αντίθετη προς το άρθρο 90 της Συνθήκης ΕΟΚ κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους παρέχουσα σε φορέα όπως η Regie des postes το αποκλειστικό δικαίωμα συλλογής, μεταφοράς και διανομής αλληλογραφίας, κατά την οποία απαγορεύεται, με την απειλή επιβολής ποινικών κυρώσεων, σε επιχειρηματία εγκατεστημένο στο εν λόγω κράτος να προσφέρει ορισμένες ειδικές υπηρεσίες, μη συνδεόμενες με τη γενικού συμφέροντος υπηρεσία, οι οποίες ανταποκρίνονται σε ειδικές ανάγκες επιχειρηματιών και οι οποίες προϋποθέτουν ορισμένες πρόσθετες παροχές τις οποίες δεν παρέχει η παραδοσιακή ταχυδρομική υπηρεσία, εφόσον οι εν λόγω υπηρεσίες δεν ανατρέπουν την οικονομική ισορροπία της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος που παρέχει ο φορέας του αποκλειστικού δικαιώματος. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εξετάσει εάν οι υπηρεσίες στις οποίες αναφέρεται η εκκρεμούσα ενώπιόν του διαφορά ανταποκρίνονται στα κριτήρια αυτά.
Απόφαση του Δικαστηρίου της 27ης Απριλίου 1994, C-393/92, Commune d’Almelo, EU:C:1994:171
1. Προδικαστικά ερωτήματα – Υποβολή προς το Δικαστήριο – Εθνικό δικαστήριο κατά το άρθρο 177 της Συνθήκης – ‘Εννοια – Δικαστήριο που κρίνει κατ’ εύλογη κρίση επί εφέσεως κατά διαιτητικής αποφάσεως
(Συνθήκη ΕΟΚ, άρθρα 5 και 177)
2. Εθνικά μονοπώλια εμπορικού χαρακτήρα – ‘Εννοια – ‘Ελεγχος της ροής των ανταλλαγών μεταξύ κρατών μελών εκ μέρους των εθνικών αρχών – Παραχώρηση της διανομής ηλεκτρικού ρεύματος σε τοπικό διανομέα – Ρήτρα αποκλειστικής αγοράς συνομολογηθείσα μεταξύ περιφερειακών και τοπικών διανομέων – Αποκλεισμός
(Συνθήκη ΕΟΚ, άρθρο 37)
3. Ανταγωνισμός – Επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσίας γενικού συμφέροντος – Υπόκεινται στους κανόνες της Συνθήκης – ‘Ορια – Διανομή ηλεκτρικού ρεύματος – Επιβολή, εκ μέρους περιφερειακού διανομέα, ρήτρας αποκλειστικής αγοράς επί των τοπικών διανομέων η οποία αποκλείει τις εισαγωγές – Παραδεκτό – Προϋπόθεση
(Συνθήκη ΕΟΚ, άρθρα 85 PAR 1, 86 και 90 PAR 2)
Στην υπόθεση C-393/92,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Gerechtshof te Arnhem (Κάτω Χώρες) προς το Δικαστήριο, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Δήμου του Almelo κ.λπ.
και
Energiebedrijf IJsselmij ΝV,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία του άρθρων 37, 85, 86, 90 και 177 της Συνθήκης ΕΟΚ
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους Ο. Due, Πρόεδρο, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida και M. Diez de Velasco, προέδρους τμήματος, Κ. Ν. Κακούρη, R. Joliet, F. A. Schockweiler (εισηγητή), G. C. Rodriguez Iglesias, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn και J. L. Murray, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Darmon
….
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
2 Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ του Δήμου Almelo και άλλων τοπικών διανομέων ηλεκτρικού ρεύματος αφενός και της Energiebedrijf IJsselmij NV (στο εξής: IJM), επιχειρήσεως περιφερειακής διανομής ηλεκτρικού ρεύματος αφετέρου, σχετικά με επιβάρυνση εξισώσεως το οποίο χρέωσε η τελευταία στους τοπικούς διανομείς.
3 Στις Κάτω Χώρες, το ηλεκτρικό ρεύμα παράγεται από τέσσερις επιχειρήσεις, μετόχους κοινής επιχειρήσεως, της N.V. Samenwerkende Electriciteits-Produktiebedrijven (στο εξής: SEP), η οποία είναι επιφορτισμένη με τον συντονισμό της συνεργασίας μεταξύ των παραγωγών.
4 Η διανομή ηλεκτρικού ρεύματος είναι οργανωμένη σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο: εντός της περιοχής που τους έχει παραχωρηθεί, οι επιχειρήσεις περιφερειακής διανομής εφοδιάζουν τις επιχειρήσεις τοπικής διανομής που ανήκουν στους δήμους και τις κοινότητες και, ενδεχομένως, ορισμένους τελικούς καταναλωτές. Οι επιχειρήσεις τοπικής διανομής εξασφαλίζουν τον εφοδιασμό των πελατών που βρίσκονται στους δήμους και τις κοινότητες. Οι επιχειρήσεις παραγωγής και διανομής ανήκουν, άμεσα ή έμμεσα, στις επαρχίες ή στους δήμους και τις κοινότητες.
5 Η IJM έτυχε, δια βασιλικού διατάγματος του 1918, μη αποκλειστικής παραχωρήσεως της ευθύνης διανομής ηλεκτρικού ρεύματος στην οριζόμενη από την παραχώρηση περιοχή. Η IJM παρέχει ηλεκτρικό ρεύμα σε τοπικούς διανομείς, κυρίως στον Δήμο Almelo και στις άλλες προσφεύγουσες της κυρίας δίκης, ταυτόχρονα δε εξασφαλίζει τον άμεσο εφοδιασμό κατανωλωτών στις αγροτικές ζώνες.
6 Κατά τη διάρκεια των ετών 1985 έως 1988, η εισαγωγή ηλεκτρικού ρεύματος εκ μέρους των τοπικών διανομέων απαγορευόταν, δυνάμει ρήτρας αποκλειστικής αγοράς που περιλαμβανόταν στους γενικούς όρους παροχής ηλεκτρικού ρεύματος στους δήμους και τις κοινότητες που είχαν δική τους επιχείρηση διανομής επί του εδάφους της N.V. Electriciteits-Maatschappij IJsselcentrale (παλαιότερη ονομασία της ΙJΜ, στο εξής: IJC). Tο άρθρο 2, παράγραφος 2, των γενικών αυτών όρων προβλέπει συγκεκριμένα ότι ο Δήμος δεσμεύεται
“να προμηθεύεται ηλεκτρικό ρεύμα αποκλειστικά από την IJC προς διανομή ηλεκτρικού ρεύματος επί του εδάφους της και να μη χρησιμοποιεί το ρεύμα αυτό παρά μόνο προς ίδια χρήση ή για παροχή σε τρίτους προς κατανάλωση επί του εδάφους του Δήμου”.
7 Οι γενικοί όροι που είχε επιβάλει η IJM είναι ευθυγραμμισμένοι προς τους πρότυπους γενικούς όρους παροχής που καθιερώθηκαν από την ένωση των φορέων εκμεταλλεύσεως κέντρων διανομής ηλεκτρικού ρεύματος στις Κάτω Χώρες.
8 Σ’ αυτή την υποχρέωση αποκλειστικής αγοράς του τοπικού διανομέα αντιστοιχεί δέσμευση αποκλειστικής πωλήσεως εκ μέρους της επιχειρήσεως περιφερειακής διανομής.
9 Ο τοπικός διανομέας επιβάλλει, με τη σειρά του, στον τελικό καταναλωτή υποχρέωση αποκλειστικής αγοράς.
10 Στο επίπεδο των σχέσεων μεταξύ περιφερειακών παραγωγών και διανομέων προβλέπεται ομοίως απαγόρευση εισαγωγής ηλεκτρικού ρεύματος (άρθρο 21 της Overeenkomst van Samenwerking – συμφωνίας συνεργασίας – μεταξύ επιχειρήσεων παραγωγής ηλεκτρικού ρεύματος και SEP της 22ας Μαρτίου 1986, η οποία αντικατέστησε τη γενική σύμβαση SEP του 1971, στο εξής συμφωνία OVS).
11 Από 1ης Ιανουαρίου 1985, η IJC χρέωνε στις επιχειρήσεις τοπικής διανομής μια επιβάρυνση εξισώσεως δηλαδή μια αύξηση προοριζόμενη να αντισταθμίζει τη διαφορά μεταξύ του αυξημένου κόστους διανομής ηλεκτρικού ρεύματος στους καταναλωτές των αγροτικών ζωνών, την οποία εξασφάλιζε η ίδια, και του χαμηλότερου κόστους διανομής στους κατανωλωτές της αστικής ζώνης εκ μέρους των τοπικών διανομέων.
12 Το 1988, οι επιχειρήσεις περιφερειακής διανομής υπέβαλαν ενώπιον της Επιτροπής καταγγελία κατά της IJC που βασιζόταν σε τρία σημεία:
– τη ρητή απαγόρευση εισαγωγής που περιλαμβανόταν στη γενική σύμβαση SEP του 1971 και στη συμφωνία OVS,
– την υποχρέωση αποκλειστικής αγοράς που απέρρεε από τις συμφωνίες που είχαν συναφθεί με την IJC,
– το δικαίωμα της IJC να καθορίζει μονομερώς τις τιμές και να επιβάλλει την επιβάρυνση εξισώσεως.
13 Ο νόμος της 16ης Νοεμβρίου 1989, περί ρυθμίσεως της παραγωγής, της εισαγωγής, της μεταφοράς και της πωλήσεως ηλεκτρικού ρεύματος (Staatsblad 535), τροποποίησε το καθεστώς διανομής ηλεκτρικού ρεύματος στις Κάτω Χώρες. Δυνάμει του άρθρου 34 του νόμου αυτού και υπουργικής αποφάσεως της 20ής Μαρτίου 1990 (Staatscourant της 22ας Μαρτίου 1990) μόνο η SEP μπορεί να εισάγει ηλεκτρικό ρεύμα προοριζόμενο για δημόσια διανομή, εκτός αν πρόκειται για ρεύμα τάσεως χαμηλότερης των 500 V.
14 Kατόπιν της καταγγελίας του 1988, η Επιτροπή έλαβε την απόφαση της 16ης Ιανουαρίου 1991, περί διαδικασίας εφαρμογής του άρθρου 85 της Συνθήκης ΕΟΚ (IV/32.732-IJsselcentrale (IJC) κ.λπ., ΕΕ L 28, σ. 32, στο εξής: απόφαση του 1991). Στο άρθρο 1 της αποφάσεως αυτής, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι το άρθρο 21 της συμφωνίας OVS
“συνιστά παράβαση του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΟΚ καθόσον το εν λόγω άρθρο έχει ως συνέπεια τον περιορισμό των εισαγωγών από ιδιωτικές βιομηχανίες και των εξαγωγών της παραγωγής εκτός του πλαισίου της δημόσιας παροχής που πραγματοποιούνται από επιχειρήσεις διανομής και από ιδιωτικές βιομηχανίες, ιδίως δε από όσες παράγουν ηλεκτρική ενέργεια για ιδία χρήση”.
15 Η Επιτροπή παρατήρησε ότι η απαγόρευση εισαγωγής στο επίπεδο της μη δημοσίας διανομής, δηλαδή εκείνης που επιβάλλεται στον καταναλωτή στις συμβατικές του σχέσεις με τον τοπικό διανομέα, δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης.
16 Με την απόφαση του 1991 η Επιτροπή δεν έλαβε ρητά θέση επί της απαγορεύσεως εισαγωγής που απέρρεε από το άρθρο 2, παράγραφος 2, των γενικών όρων, σημειώνοντας πάντως ότι
“αυτές οι διατάξεις των γενικών όρων και το άρθρο 21 (της συμφωνίας ΟVS) αποτελούν ένα ενιαίο σύνολο, που λειτουργεί αμοιβαία συγχρόνως μεταξύ των παραγωγών και, τελικά, διαμέσου των εταιριών διανομής, μεταξύ αυτών και των βιομηχανικών καταναλωτών”.
17 Η Επιτροπή απέφυγε να αποφανθεί περί της εφαρμογής του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης ως προς την απαγόρευση εισαγωγής που ίσχυε, δυνάμει του άρθρου 21 της συμφωνίας OVS, για τη δημόσια διανομή ηλεκτρικού ρεύματος συγκεκριμένα, το γεγονός ότι στις εταιρίες παραγωγής και διανομής απαγορεύεται να εισάγουν ηλεκτρικό ρεύμα προς δημόσιο εφοδιασμό χωρίς να περνούν από την SEP εμπίπτει στο εξής, κατά την Επιτροπή, στο άρθρο 34 του νόμου του 1989 και μια εκ μέρους της τοποθέτηση θα προδίκαζε το ζήτημα του αν ο νόμος αυτός συμβιβάζεται με τη Συνθήκη. Η Επιτροπή δεν έκρινε επίσης τη νομιμότητα της επιβαρύνσεως εξισώσεως.
18 Η προσφυγή που άσκησαν κατά της αποφάσεως του 1991 οι εταιρίες που είχαν προβεί στην καταγγελία απορρίφθηκε με απόφαση του Πρωτοδικείου της 18ης Νοεμβρίου 1992, Τ-16/91, Rendo N.V. κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1992, σ. ΙΙ-2471). Η αναίρεση που άσκησαν κατά της αποφάσεως αυτής οι εταιρίες εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου (C-19/93 P, Rendo N.V. κ.λπ. κατά Επιτροπής).
19 ‘Ηδη πριν επιληφθεί του ζητήματος η Επιτροπή, οι τοπικοί διανομείς είχαν κινήσει, κατ’ εφαρμογή των γενικών όρων, διαδικασία διαιτησίας αποσκοπώντας στην έκδοση αποφάσεως περί της νομιμότητας της επιβαρύνσεως εξισώσεως που είχε επιβάλει η IJM.
20 Κατά της διαιτητικής αποφάσεως που απέρριπτε τους ισχυρισμούς των τοπικών διανομέων, οι τελευταίοι άσκησαν έφεση ενώπιον του Gerechtshof te Arnhem, το οποίο αποφαίνεται κατ’ εύλογη κρίση (als goede mannen naar billijkheid). Θεωρώντας βάσιμο το επιχείρημα ότι η IJM δεν θα μπορούσε να επιβάλλει την επιβάρυνση εξισώσεως χωρίς την απαγόρευση εισαγωγής, το εθνικό δικαστήριο υπέβαλε προς το Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
“1) Πρέπει το εθνικό δικαστήριο το οποίο, σε περίπτωση προβλεπόμενη από τον νόμο, αποφαίνεται επί προσφυγής κατ’ αποφάσεως διαιτητικού δικαστηρίου να θεωρηθεί ως εθνικό δικαστήριο κατά την έννοια του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, οσάκις, δυνάμει της συμφωνίας περί διαιτησίας που συνήψαν οι διάδικοι, αποφαίνεται κατά τη διαδικασία του φιλικού διακανονισμού;
2) Πώς πρέπει να ερμηνευθούν τα άρθρα 37, 85 και/ή 86 και/ή 90 της Συνθήκης ΕΟΚ σε σχέση με την απαγόρευση εισαγωγής ηλεκτρικού ρεύματος που προορίζεται για δημόσια διανομή, η οποία προβλεπόταν από το 1985 μέχρι και το 1988 από τους γενικούς όρους μιας περιφερειακής εταιρίας διανομής ηλεκτρικού ρεύματος, ενδεχομένως σε συνδυασμό με την απαγόρευση εισαγωγής που προβλέπει η συμφωνία μεταξύ των επιχειρήσεων παραγωγής ηλεκτρικού ρεύματος στο οικείο κράτος μέλος;”
Επί του πρώτου ερωτήματος
21 Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο πρώτο ερώτημα, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι, με την απόφαση 61/65, Vaassen-Goebbels (Συλλογή σ. 377), το Δικαστήριο όρισε την έννοια του όρου “δικαστήριο” κατά το άρθρο 177 της Συνθήκης, διατυπώνοντας ορισμένα κριτήρια τα οποία πρέπει να πληροί ένα τέτοιο όργανο, όπως το νομικό του θεμέλιο, η διάρκεια, η κατ’ αντιδικίαν διαδικασία και η εφαρμογή των κανόνων δικαίου. Το Δικαστήριο συμπλήρωσε τα κριτήρια αυτά υπογραμμίζοντας κυρίως ότι κάθε δικαιοδοτικό όργανο πρέπει να χαρακτηρίζεται από ανεξαρτησία (αποφάσεις της 11ης Ιουνίου 1988, 14/86, Pretore di Salo, Συλλογή 1988, σ. 2545, σκέψη 7, της 21ης Απριλίου 1988, 338/85, Pardini, Συλλογή 1988, σ. 2041, σκέψη 9, και της 30ής Μαρτίου 1993, C-24/92, Corbiau, Συλλογή 1993, σ. Ι-1278).
22 Προκειμένου περί της διαιτησίας, το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση της 23ης Μαρτίου 1982, 102/81, Nordsee (Συλλογή 1982, σ. 1095, σκέψη 14), ότι στην έννοια του όρου “δικαστήριο”, κατά το άρθρο 177 της Συνθήκης, υπάγονται τα τακτικά δικαστήρια τα οποία ασκούν έλεγχο επί διαιτητικών αποφάσεων σε περίπτωση που κρίνουν επί εφέσεως, επί ανακοπής, για την περιαφή του εκτελεστηρίου τύπου, ή επί οποιουδήποτε άλλου ενδίκου μέσου που προβλέπεται από την εφαρμοστέα εθνική νομοθεσία.
23 Η ερμηνεία αυτή που έδωσε το Δικαστήριο δεν επηρεάζεται από το γεγονός ότι ένα δικαιοδοτικό όργανο, δυνάμει της συμφωνίας περί διαιτησίας μεταξύ των μερών, κρίνει κατ’ εύλογη κρίση – όπως συμβαίνει με το Gerechtshof. Πράγματι, δυνάμει των αρχών της υπεροχής και της ομοιόμορφης εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, σε συνδυασμό με το άρθρο 5 της Συνθήκης, δικαστήριο κράτους μέλους το οποίο, σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία, επιλαμβάνεται εφέσεως κατά διαιτητικής αποφάσεως, έστω και αν κρίνει με βάση την αρχή της επιείκειας, οφείλει να σέβεται τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου, ιδίως δε εκείνους που αφορούν τον ανταγωνισμό.
24 Συνεπώς στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι εθνικό δικαστήριο το οποίο, σε περίπτωση προβλεπόμενη από το νόμο, κρίνει επί εφέσεως κατά διαιτητικής αποφάσεως, πρέπει να θεωρηθεί ως εθνικό δικαστήριο κατά την έννοια του άρθρου 177 της Συνθήκης, ακόμη και όταν, δυνάμει της συμφωνίας περί διαιτησίας μεταξύ των μερών, το δικαστήριο αυτό κρίνει κατ’ εύλογη κρίση.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
25 Με το δεύτερο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν από τα άρθρα 37 και/ή 85 και/ή 86 και/ή 90 της Συνθήκης κωλύεται η εφαρμογή, εκ μέρους επιχειρήσεως τοπικής διανομής ηλεκτρικού ρεύματος, ρήτρας αποκλειστικής αγοράς, η οποία περιλαμβάνεται στους γενικούς όρους πωλήσεως και απαγορεύει στους τοπικούς διανομείς να εισάγουν ηλεκτρικό ρεύμα προς δημόσια διανομή.
26 Για να δοθεί απάντηση σ’ αυτό το ερώτημα, πρέπει να εξετασθεί εάν η απαγόρευση εισαγωγής η οποία επιβάλλεται σε τοπικό διανομέα ηλεκτρικού ρεύματος δυνάμει συμβάσεως με περιφερειακό διανομέα, αντιβαίνει προς τα άρθρα 27, 85 ή 86 της Συνθήκης και κατά πόσον μπορούν να γίνουν αποδεκτές παρεκκλίσεις από τις απαγορεύσεις που προβλέπουν οι διατάξεις αυτές βάσει του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης.
Ως προς το άρθρο 37 της Συνθήκης
27 ‘Οσον αφορά κατ’ αρχάς το πεδίο εφαρμογής του άρθρου αυτού, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι, τόσο από τη θέση του εντός του κεφαλαίου περί εξαλείψεως των ποσοτικών περιορισμών όσο και από τη χρήση των λέξεων “εισαγωγή” και “εξαγωγή” στο δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 1 και της λέξεως “προϊόν” στις παραγράφους 3 και 4, προκύπτει ότι αφορά τις ανταλλαγές εμπορευμάτων (βλ. απόφαση της 30ής Απριλίου 1974, 155/73, Sacchi, Rec. 1974, σ. 409, σκέψη 10 απόφαση της 27ης Οκτωβρίου 1993, C-46/90 και C-93/91, Lagauche et Evrard, Συλλογή 1993, σ. Ι-5267, σκέψη 33).
28 Δεν αμφισβητείται στα πλαίσια του κοινοτικού δικαίου – ούτε εξάλλου των εθνικών δικαίων – ότι το ηλεκτρικό ρεύμα συνιστά εμπόρευμα κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης. Επομένως, το ηλεκτρικό ρεύμα θεωρείται εμπόρευμα σύμφωνα με τη δασμολογική ονοματολογία της Κοινότητας (κωδικός NC 27.16). Εξάλλου, το Δικαστήριο αναγνώρισε, με την απόφαση της 15ης Απριλίου 1964, 6/64, Costa κατά Enel (Rec. 1964, σ. 1141), ότι το ηλεκτρικό ρεύμα μπορεί να υπαχθεί στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 37 της Συνθήκης.
29 ‘Οσον αφορά εν συνεχεία το αντικείμενο του άρθρου 37, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι η διάταξη αυτή αφορά τα εθνικά μονοπώλια εμπορικού χαρακτήρα. Στην απόφαση της 4ης Μαΐου 1988, 30/87, Bodson (Συλλογή 1988, σ. 2479, σκέψη 13), το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 37 προϋποθέτει μία κατάσταση όπου οι εθνικές αρχές είναι σε θέση να ελέγχουν ή να διευθύνουν τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών ή, ακόμα, να τις επηρεάζουν αισθητά, μέσω ενός οργανισμού συσταθέντος προς τούτο ή ενός κατά παραχώρηση ασκουμένου μονοπωλίου.
30 Σε περίπτωση όπου έχουν συναφθεί συμβάσεις σε τέτοιο πλαίσιο, το Δικαστήριο έκρινε ότι η ύπαρξη συμφωνίας κατά την έννοια του άρθρου 85 αποκλείεται, αν η επίδραση επί του εμπορίου απορρέει από σύμβαση παραχωρήσεως που συνάπτεται μεταξύ της δημοσίας αρχής και επιχειρήσεων επιφορτισμένων με την εκτέλεση ορισμένης δημόσιας υπηρεσίας (απόφαση Bodson, όπ.π., σκέψη 18).
31 Συναφώς, πρέπει να παρατηρηθεί καταρχάς ότι η IJM δεν έτυχε αποκλειστικής παραχωρήσεως που να της παρέχει το μονοπώλιο του εφοδιασμού σε ηλεκτρικό ρεύμα στη ζώνη της ευθύνης της. Πρέπει εν συνεχεία να σημειωθεί ότι οι συμβάσεις, στις οποίες οφείλεται η διαφορά που εκκρεμεί στο αιτούν δικαστήριο, συνάφθηκαν όχι μεταξύ της δημοσίας αρχής και της IJM, αλλά μεταξύ επιχειρήσεως περιφερειακής διανομής και τοπικών διανομέων. Πρέπει επίσης να υπογραμμισθεί ότι οι συμβάσεις αυτές καθορίζουν τους όρους υπό τους οποίους η IJM παρέχει το ηλεκτρικό ρεύμα στους τοπικούς διανομείς και δεν μεταβιβάζουν σ’ αυτούς την παραχώρηση δημοσίας υπηρεσίας η οποία έχει ανατεθεί στην περιφερειακή επιχείρηση. Οι όροι του εφοδιασμού, ιδίως δε η ρήτρα αποκλειστικής αγοράς, ερείδονται στη συμφωνία των μερών και δεν αποτελούν στοιχεία της εδαφικής παραχωρήσεως της οποίας έτυχε η IJM από τις δημόσιες αρχές.
32 Επομένως, η υπόθεση που αποτελεί αντικείμενο της κυρίας δίκης δεν εμπίπτει στο άρθρο 37 της Συνθήκης.
Επί των άρθρων 85, 86 και 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης
33 Κατά πάγια νομολογία, η συμπεριφορά επιχειρήσεως που προβλέπεται από το άρθρο 90, παράγραφος 1, της Συνθήκης πρέπει να εκτιμηθεί υπό το φως των διατάξεων των άρθρων 85, 86 και 90, παράγραφος 2 (βλ. απόφαση της 18ης Ιουνίου 1991, C-260/89, ΕΡΤ, Συλλογή 1991, σ. Ι-2925).
Ως προς το άρθρο 37 της Συνθήκης
34 Πρέπει να υπενθυμιστεί ότι το άρθρο 85 της Συνθήκης εφαρμόζεται, σύμφωνα με το ίδιο του το γράμμα, επί συμφωνιών μεταξύ επιχειρήσεων οι οποίες έχουν περιοριστικό αποτέλεσμα επί του ανταγωνισμού και επηρεάζουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.
35 Σε ό,τι αφορά την ύπαρξη συμφωνίας μεταξύ επιχειρήσεων, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, όπως διαπίστωσε η Επιτροπή στην απόφαση του 1991, το σύστημα διανομής ηλεκτρικού ρεύματος στις Κάτω Χώρες βασίζεται σε ένα σύνολο συμβατικών εννόμων σχέσεων μεταξύ παραγωγών, μεταξύ παραγωγών και περιφερειακών διανομέων, μεταξύ περιφερειακών και τοπικών διανομέων και, τέλος, μεταξύ τοπικών διανομέων και τελικών καταναλωτών. Η επίδικη ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου ρήτρα αποκλειστικής αγοράς περιλαμβάνεται στους γενικούς όρους πωλήσεως ηλεκτρικού ρεύματος από περιφερειακό διανομέα σε τοπικούς διανομείς και συνεπώς αποτελεί ρήτρα συμφωνίας κατά την έννοια του άρθρου 85 της Συνθήκης.
36 Συμφωνία περιέχουσα μια τέτοια ρήτρα επιφέρει περιοριστικό αποτέλεσμα επί του ανταγωνισμού, στο μέτρο που η ρήτρα αυτή απαγορεύει στον τοπικό διανομέα να εφοδιαστεί ηλεκτρικό ρεύμα από άλλους προμηθευτές.
37 Προκειμένου να διαπιστωθεί αν μια τέτοια συμφωνία επηρεάζει το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών πρέπει, όπως υπογράμμισε το Δικαστήριο στις αποφάσεις της 12ης Δεκεμβρίου 1967, 23/67, Brasserie de Haecht, (Rec. 1967, σ. 525) και της 28 Φεβρουαρίου 1991, C-234/89, Delimitis (Συλλογή 1991, σ. Ι-935), να εξετασθεί η συμφωνία αυτή στο οικονομικό και νομικό της πλαίσιο και να ληφθεί υπόψη το σωρευτικό αποτέλεσμα που ενδεχομένως προκύπτει από την ύπαρξη άλλων συμφωνιών αποκλειστικότητας.
38 Από τον φάκελο συνάγεται συναφώς ότι οι γενικοί όροι που διέπουν τις σχέσεις μεταξύ των διαδίκων στην κυρία δίκη, οι οποίοι περιέχουν τη ρήτρα αποκλειστικότητας, είναι ευθυγραμμισμένοι προς τους πρότυπους γενικούς όρους παροχής που καθιερώθηκαν από την ένωση των φορέων εκμεταλλεύσεως κέντρων διανομής ηλεκτρικού ρεύματος στις Κάτω Χώρες.
39 Το σωρευτικό αποτέλεσμα των συμβατικών αυτών σχέσεων μπορεί να προκαλέσει αποκλεισμό της εθνικής αγοράς, στο μέτρο που αυτές έχουν ως αποτέλεσμα να απαγορεύουν στους εγκατεστημένους στις Κάτω Χώρες τοπικούς διανομείς να εφοδιάζονται με ηλεκτρικό ρεύμα από προμηθευτές ή παραγωγούς άλλων κρατών μελών.
Ως προς το άρθρο 86 της Συνθήκης
40 Tο άρθρο 86 της Συνθήκης απαγορεύει πρακτικές καταχρήσεως που απορρέουν από την εκμετάλλευση, εκ μέρους μιας ή περισσοτέρων επιχειρήσεων, δεσπόζουσας θέσεως επί της κοινής αγοράς ή επί ουσιώδους μέρους της, στο μέτρο που οι πρακτικές αυτές είναι σε θέση να επηρεάσουν το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο (απόφαση Bodson, όπ.π., σκέψη 22).
41 Αν, στην περίπτωση επιχειρήσεως η οποία έχει τύχει μη αποκλειστικής παραχωρήσεως επί μέρους μόνο του εδάφους ενός κράτους μέλους, όπως η IJM, δεν μπορεί να συναχθεί αυτομάτως η ύπαρξη δεσπόζουσας θέσεως επί ουσιώδους μέρους της κοινής αγοράς, η εκτίμηση αυτή πρέπει να τροποποιηθεί στην περίπτωση που η επιχείρηση αυτή θα ανήκε σε όμιλο επιχειρήσεων που κατέχει συλλογική δεσπόζουσα θέση.
42 Μια τέτοια συλλογική δεσπόζουσα θέση ωστόσο απαιτεί οι επιχειρήσεις του εν λόγω ομίλου να είναι επαρκώς συνδεδεμένες μεταξύ τους ώστε να ακολουθούν μία και την αυτή γραμμή δράσεως στην αγορά (βλ. απόφαση Bodson, όπ.π.).
43 Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξετάσει αν μεταξύ των επιχειρήσεων περιφερειακής διανομής ηλεκτρικού ρεύματος στις Κάτω Χώρες υφίστανται δεσμοί τόσο σημαντικοί που να τους προσδίδουν συλλογική δεσπόζουσα θέση επί ουσιώδους μέρους της κοινής αγοράς.
44 Σε ό,τι αφορά την πρακτική καταχρήσεως, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το γεγονός ότι μια επιχείρηση που κατέχει δεσπόζουσα θέση δεσμεύει τους αγοραστές – έστω και αν αυτό γίνεται κατ’ αίτησή τους – με την υποχρέωση ή με την υπόσχεση να καλύπτουν το σύνολο ή σημαντικό μέρος των αναγκών τους αποκλειστικά από την εν λόγω επιχείρηση συνιστά καταχρηστική εκμετάλλευση της θέσεως αυτής (βλ. αποφάσεις της 13ης Φεβρουαρίου 1979, 85/76, Hoffman-La Roche κατά Επιτροπής, Rec. 1976, σ. 461, σκέψη 89, και της 3ης Ιουλίου 1991, C-62/86, Akzo κατά Επιτροπής, Συλλογή 1991, σ. Ι-3359, σκέψη 149).
45 ‘Οπως εκτέθηκε στις σκέψεις 38 και 39, η ρήτρα αποκλειστικής αγοράς που περιλαμβάνεται στις συμφωνίες που συνήψαν οι επιχειρήσεις περιφερειακής διανομής με τους τοπικούς διανομείς μπορεί να επηρεάσει το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο.
Επί του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης
46 Το άρθρο 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης προβλέπει ότι οι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος επιχειρήσεις εξαιρούνται από τους κανόνες της Συνθήκης περί ανταγωνισμού, στο μέτρο που ο περιορισμός, ακόμη και ο αποκλεισμός, του ανταγωνισμού εκ μέρους άλλων οικονομικών παραγόντων είναι απαραίτητος προκειμένου να εξασφαλιστεί η εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί (βλ. απόφαση της 19ης Μαΐου 1993, C-320/91, Corbeau, Συλλογή 1993, σ. Ι-2533, σκέψη 14).
47 Σε ό,τι αφορά το ζήτημα αν μια επιχείρηση όπως η IJM είναι επιφορτισμένη με τη διαχείριση υπηρεσίας γενικού συμφέροντος, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι στην εταιρία αυτή ανατέθηκε, με μη αποκλειστική παραχώρηση δημοσίου δικαίου, το καθήκον να εξασφαλίζει τον εφοδιασμό μέρους του εθνικού εδάφους με ηλεκτρικό ρεύμα.
48 Πρέπει συναφώς να σημειωθεί ότι μια τέτοια επιχείρηση οφείλει να εξασφαλίζει την αδιάκοπη παροχή ηλεκτρικού ρεύματος επί του συνόλου του εδάφους ευθύνης της, σε όλους τους καταναλωτές, τοπικούς διανομείς ή τελικούς χρήστες, στις ποσότητες που ζητούνται ανά πάσα στιγμή, με ομοιόμορφα τιμολόγια και υπό συνθήκες που δεν μπορούν να μεταβάλλονται παρά μόνο σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια εφαρμοζόμενα σε όλους τους πελάτες.
49 Περιορισμοί του ανταγωνισμού εκ μέρους άλλων οικονομικών επιχειρηματιών πρέπει να γίνονται δεκτοί, στο μέτρο που αποδεικνύονται απαραίτητοι προκειμένου να επιτρέπουν στην επιφορτισμένη με μια τέτοια αποστολή γενικότερου συμφέροντος επιχείρηση να εκπληρώνει την αποστολή αυτή. Συναφώς, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι οικονομικές συνθήκες υπό τις οποίες λειτουργεί η επιχείρηση, κυρίως τα έξοδα στα οποία υποβάλλεται, και οι νομικές ρυθμίσεις, ιδίως οι σχετικές προς το περιβάλλον, από τις οποίες διέπεται.
50 Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξετάσει αν ρήτρα αποκλειστικής αγοράς που απαγορεύει στον τοπικό διανομέα να εισαγάγει ηλεκτρικό ρεύμα είναι απαραίτητη προκειμένου να επιτρέψει στην επιχείρηση περιφερειακής διανομής να εκπληρώσει την γενικού συμφέροντος αποστολή της.
51 Συνεπώς στο δεύτερο ερώτημα του Gerechtshof te Arnhem πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι
α) Είναι αντίθετη προς το άρθρο 85 της Συνθήκης η εφαρμογή, εκ μέρους επιχειρήσεως περιφερειακής διανομής ηλεκτρικού ρεύματος, ρήτρας αποκλειστικής αγοράς περιλαμβανόμενης στους γενικούς όρους πωλήσεως η οποία απαγορεύει στους τοπικούς διανομείς να εισάγουν ηλεκτρικό ρεύμα προς δημόσια διανομή και η οποία, εάν ληφθεί υπόψη το οικονομικό και νομικό της πλαίσιο, επηρεάζει το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο.
β) Είναι αντίθετη προς το άρθρο 86 της Συνθήκης η εφαρμογή, εκ μέρους επιχειρήσεως περιφερειακής διανομής ηλεκτρικού ρεύματος, στην περίπτωση που αυτή ανήκει σε όμιλο επιχειρήσεων κατέχοντα συλλογική δεσπόζουσα θέση επί ουσιώδους μέρους της κοινής αγοράς, ρήτρας αποκλειστικής αγοράς περιλαμβανόμενης στους γενικούς όρους πωλήσεως η οποία απαγορεύει στους τοπικούς διανομείς να εισάγουν ηλεκτρικό ρεύμα προς δημόσια διανομή και η οποία, εάν ληφθεί υπόψη το οικονομικό και νομικό της πλαίσιο, επηρεάζει το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο.
γ) Το άρθρο 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η εφαρμογή, εκ μέρους επιχειρήσεως περιφερειακής διανομής ηλεκτρικού ρεύματος, παρόμοιας ρήτρας αποκλειστικής αγοράς εξαιρείται από τις απαγορεύσεις των άρθρων 85 και 86 της Συνθήκης, στο μέτρο που ο περιορισμός αυτός του ανταγωνισμού είναι απαραίτητος προκειμένου να επιτρέψει στην επιχείρηση αυτή να εκπληρώσει την γενικού συμφέροντος αποστολή της. Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξετάσει αν η προϋπόθεση αυτή πληρούται.
52 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Ελληνική, η Γαλλική και η Ολλανδική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, οι οποίες κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε, με διαιτητική απόφαση της 3ης Νοεμβρίου 1992, το Gerechtshof te Arnhem, αποφαίνεται:
1) Εθνικό δικαστήριο το οποίο, σε περίπτωση προβλεπόμενη από το νόμο, κρίνει επί εφέσεως κατά διαιτητικής αποφάσεως, πρέπει να θεωρηθεί ως εθνικό δικαστήριο κατά την έννοια του άρθρου 177 της Συνθήκης, ακόμη και όταν, δυνάμει της συμφωνίας περί διαιτησίας μεταξύ των μερών, το δικαστήριο αυτό κρίνει κατ’ εύλογη κρίση.
2) α) Είναι αντίθετη προς το άρθρο 85 της Συνθήκης η εφαρμογή, εκ μέρους επιχειρήσεως περιφερειακής διανομής ηλεκτρικού ρεύματος, ρήτρας αποκλειστικής αγοράς περιλαμβανόμενης στους γενικούς όρους πωλήσεως η οποία απαγορεύει στους τοπικούς διανομείς να εισάγουν ηλεκτρικό ρεύμα προς δημόσια διανομή και η οποία, εάν ληφθεί υπόψη το οικονομικό και νομικό της πλαίσιο, επηρεάζει το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο.
β) Είναι αντίθετη προς το άρθρο 86 της Συνθήκης η εφαρμογή, εκ μέρους επιχειρήσεως περιφερειακής διανομής ηλεκτρικού ρεύματος, στην περίπτωση που αυτή ανήκει σε όμιλο επιχειρήσεων κατέχοντα συλλογική δεσπόζουσα θέση επί ουσιώδους μέρους της κοινής αγοράς, ρήτρας αποκλειστικής αγοράς περιλαμβανόμενης στους γενικούς όρους πωλήσεως η οποία απαγορεύει στους τοπικούς διανομείς να εισάγουν ηλεκτρικό ρεύμα προς δημόσια διανομή και η οποία, εάν ληφθεί υπόψη το οικονομικό και νομικό της πλαίσιο, επηρεάζει το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο.
γ) Το άρθρο 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η εφαρμογή, εκ μέρους επιχειρήσεως περιφερειακής διανομής ηλεκτρικού ρεύματος, παρόμοιας ρήτρας αποκλειστικής αγοράς εξαιρείται από τις απαγορεύσεις των άρθρων 85 και 86 της Συνθήκης, στο μέτρο που ο περιορισμός αυτός του ανταγωνισμού είναι απαραίτητος προκειμένου να επιτρέψει στην επιχείρηση αυτή να εκπληρώσει την γενικού συμφέροντος αποστολή της. Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξετάσει αν η προϋπόθεση αυτή πληρούται.
ΙΙ. Ανάλυση της απόφασης ΣτΕ 18/2019, με έμφαση στα εξής σημεία: Το δικαίωμα στην κυριακάτικη αργία (ανατροπή της ΣτΕ Ολ 100/2017;)– Λειτουργία εμπορικών καταστημάτων τις Κυριακές – Δεν παραβιάζεται η συνταγματική αρχή της αναλογικότητας – Όρια δημόσιου παρεμβατισμού στην οικονομία – Όρια δικαστικού ελέγχου των επιλογών του νομοθέτη – Ανάγκη τεκμηρίωσης νομοθετικών επιλογών και εύρος αυτής
Για την απόφαση ΣτΕ Ολ 100/2017, βλ. Π. Λαζαράτος, Το δικαίωμα στον ελεύθερο χρόνο της Κυριακής, ΘΠΔΔ 3-4/2017, σ. 307 και Σπ. Βλαχόπουλος, Ζωή δεν είναι μόνον η οικονομία – Το δικαίωμα στη συλλογική εβδομαδιαία αργία, ΘΠΔΔ 3-4/2017, σ. 313. Βλ. και αξιοποίηση της ΣτΕ Ολ 100/2017 από τον Γ. Δελλή, Δήμος και αγορά. Το δημόσιο δίκαιο «αλλιώς», με το βλέμμα της οικονομικής ανάλυσης, Εκδ. Ευρασία, 2018, σ. 259, 261 ο οποίος χρησιμοποιεί το δικαίωμα στον ελεύθερο χρόνο της Κυριακής στο οποίο αναφέρεται η ως άνω απόφαση ως παράδειγμα για να καταδείξει την τιμή, το κόστος και την εγγενή σχετικότητα των δικαιωμάτων.
ΣτΕ 18/2019
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ (ΤΜΗΜΑ Δ’)
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 27 Φεβρουαρίου 2018, με την εξής σύνθεση: Χρ. Ράμμος, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Δ΄ Τμήματος, Δ. Κυριλλόπουλος, Ηλ. Μάζος, Ο. Παπαδοπούλου, Χρ. Σιταρά, Σύμβουλοι, Χ. Μπολόφη, Ι. Μιχαλακόπουλος, Πάρεδροι. Γραμματέας η Ι. Παπαχαραλάμπους.
Για να δικάσει την από 19 Ιουλίου 2017 αίτηση:
των: 1. Σωματείου με την επωνυμία «ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΣΥΝΟΜΟΣΠΟΝΔΙΑ ΕΜΠΟΡΙΟΥ ΚΑΙ ΕΠΙΧΕΙΡΗΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ» (ΕΣΕΕ), που εδρεύει στην Αθήνα (Μητροπόλεως 42), το οποίο παρέστη με τον δικηγόρο Χαράλαμπο Χρυσανθάκη (Α.Μ. 11855), που τον διόρισε με πληρεξούσιο, 2. Σωματείου με την επωνυμία «ΓΕΝΙΚΗ ΣΥΝΟΜΟΣΠΟΝΔΙΑ ΕΠΑΓΓΕΛΜΑΤΙΩΝ ΒΙΟΤΕΧΝΩΝ ΕΜΠΟΡΩΝ ΕΛΛΑΔΟΣ» – (Γ.Σ.Ε.Β.Ε.Ε.), που εδρεύει στην Αθήνα (Αριστοτέλους 46), το οποίο παρέστη με τον δικηγόρο Νικόλαο Δήμα (Α.Μ. 16733), που τον διόρισε με πληρεξούσιο, 3. ….
κατά του Υπουργού Οικονομίας και Ανάπτυξης, ο οποίος παρέστη με την Χρυσούλα Τσιαβού, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους,
και κατά των παρεμβαινόντων: 1) Επιτροπής Ανταγωνισμού, που εδρεύει στην Αθήνα (Κότσικα 1α), η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Φίλιππο Σπυρόπουλο (Α.Μ. 7310), που τον διόρισε με πληρεξούσιο, 2) Σωματείου με την επωνυμία «ΣΥΝΔΕΣΜΟΣ ΕΛΛΗΝΙΚΩΝ ΤΟΥΡΙΣΤΙΚΩΝ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΝ» (“ΣΕΤΕ”), που εδρεύει στην Αθήνα (Λεωφ. Αμαλίας 34), το οποίο παρέστη με τον δικηγόρο Νικόλαο Κανελλόπουλο (Α.Μ. 14932), που τον διόρισε με πληρεξούσιο, 3) α. Σωματείου με την επωνυμία «ΣΕΒ ΣΥΝΔΕΣΜΟΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΩΝ» και το διακριτικό τίτλο “ΣΕΒ”, που εδρεύει στην Αθήνα (Ξενοφώντος 5), το οποίο παρέστη με τον δικηγόρο Ξενοφώντα Παπαρρηγόπουλο (Α.Μ. 9833), που τον διόρισε στο ακροατήριο, δυνάμει εξουσιοδοτήσεως του Προέδρου του Διοικητικού του Συμβουλίου, η Αθηνά Βουνάτσου, και με πληρεξούσιο, β. Σωματείου με την επωνυμία «ΣΥΝΔΕΣΜΟΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΝ ΛΙΑΝΙΚΗΣ ΠΩΛΗΣΗΣ ΕΛΛΑΔΟΣ ΣΕΛΠΕ» και το διακριτικό τίτλο “ΣΕΛΠΕ”, που εδρεύει στο Νέο Ψυχικό Αττικής (Αδριανού 7), το οποίο παρέστη με τον ίδιο ως άνω δικηγόρο Ξενοφώντα Παπαρρηγόπουλο, που τον διόρισε με πληρεξούσιο.
Με την αίτηση αυτή οι αιτούντες επιδιώκουν να ακυρωθεί η υπ’ αριθμ. 75812-6.7.2017 απόφαση του Υπουργού Οικονομίας και Ανάπτυξης (ΦΕΚ 2332/7.7.2017 τ. Β΄) και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Παρέδρου Ι. Μιχαλακόπουλο.
…
1. Επειδή, για την άσκηση της υπό κρίσιν αιτήσεως έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (ηλεκτρονικό παράβολο υπό τον κωδικό 156978307957-0918-0092).
2. Επειδή, ζητείται ν᾽ ακυρωθεί η υπ᾽ αριθμ. 75812 – 06/07/2017 κανονιστική απόφαση του Υπουργού Οικονομίας & Ανάπτυξης (ΦΕΚ 2332 Β΄ της 7.7.2017), τιτλοφορουμένη “Ορισμός περιοχών στις οποίες επιτρέπεται η λειτουργία των εμπορικών καταστημάτων τις Κυριακές, κατ᾽ εφαρμογή της εξουσιοδοτικής διάταξης της παρ. 1 του άρθρου 16 του ν. 4177/2013” [εννοείται η εξουσιοδοτική διάταξη της παραγράφου 1Α του αυτού άρθρου και νόμου].
3. Επειδή, η υπόθεση εισάγεται με πράξη του Προέδρου κατ᾽ άρ. 14 παρ. 5 κωδ. π.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8) ενώπιον της επταμελούς συνθέσεως του Δ΄. Τμήματος λόγω σπουδαιότητος.
Παραίτηση
4. Επειδή, η δίκη πρέπει να κηρυχθεί καταργημένη κατ᾽ άρ. 30 παρ. 1 εδάφ. α΄ του κωδ. π.δ/τος 18/1989 ως προς τις 25η και 26η των αιτούντων (Ε. Κατσίπη και Ε. Μαμωνά), δεδομένου ότι αυτές παραιτήθηκαν με προφορική δήλωση, υποβληθείσα στο ακροατήριο από τον δικηγόρο ο οποίος υπογράφει το δικόγραφο. Κατόπιν τούτου η αίτηση εισάγεται ως προς τους υπολοίπους αιτούντες.
Έλλειψη πληρεξουσιότητας
5. Επειδή, το δικόγραφο της κρινομένης αιτήσεως υπογράφεται από δικηγόρο ως πληρεξούσιο των αιτούντων. Κατά την συζήτηση, όμως, της υποθέσεως στο ακροατήριο οι αιτούντες που εμφαίνονται στο δικόγραφο υπ᾽ αύξοντας αριθμούς 10-11, 14, 16-19 και 24, δεν παρέστησαν με πληρεξούσιο δικηγόρο ούτε εμφανίσθηκαν αυτοπροσώπως, για να δηλώσουν ότι εγκρίνουν την άσκηση της αιτήσεως. Εξ άλλου, μέχρι την συζήτηση της υποθέσεως δεν προσκομίσθηκε πράξη παροχής πληρεξουσιότητος εκ μέρους των ανωτέρω προς τον υπογράφοντα το δικόγραφο δικηγόρο. Συνεπώς, η κρινομένη αίτηση πρέπει ν᾽ απορριφθεί ως απαράδεκτη ως προς τους ανωτέρω αιτούντες σύμφωνα με το άρθρο 27 παρ. 1 και 2 του κωδ. π.δ/τος 18/1989, όπως οι παράγραφοι αυτές αντικαταστάθηκαν με την περίπτ. (α) της παρ. 2 του άρθρου 4 του ν. 2479/1997 (Α΄ 67).
Έννομο συμφέρον αιτούντων
6. Επειδή, η 29η των αιτούντων (Κ. Τόσκα), εμποροϋπάλληλος εταιρείας σε υποκατάστημά της, το οποίο βρίσκεται στην περιοχή Καλαμαριάς, δεν έχει έννομο συμφέρον να προσβάλει την ανωτέρω υπουργική απόφαση, δεδομένου ότι ο Δήμος Καλαμαριάς δεν καταλαμβάνεται από τις ρυθμίσεις της προσβαλλομένης πράξεως, αφού αυτές περιορίζονται -κατά τα κατωτέρω εκτιθέμενα- σε τμήμα του Δήμου Θεσσαλονίκης. Είναι συνεπώς απορριπτέα η αίτηση ακυρώσεως ως προς αυτήν.
7. Επειδή, από τους λοιπούς αιτούντες, η πρώτη αιτούσα «Εθνική Συνομοσπονδία Ελληνικού Εμπορίου» (ΕΣΣΕ) προβάλλει ότι αποτελεί το ανώτατο όργανο συνδικαλιστικής εκπροσωπήσεως των εμπόρων της Χώρας, έχει δε ως καταστατικό σκοπό της την κατοχύρωση, διαφύλαξη και προαγωγή των κοινών επαγγελματικών, οικονομικών, πολιτιστικών και κοινωνικών συμφερόντων τους. Η δεύτερη αιτούσα «Γενική Συνομοσπονδία Επαγγελματιών Βιοτεχνών Εμπόρων Ελλάδος» (ΓΣΕΒΕΕ) προβάλλει ότι αποτελεί το ανώτατο συνδικαλιστικό όργανο των επαγγελματιών, βιοτεχνών και εμπόρων της Χώρας, μεταξύ δε των σκοπών της, σύμφωνα με το καταστατικό της, περιλαμβάνονται η προστασία του μόχθου και της εργασίας των επαγγελματιών, βιοτεχνών και εμπόρων της Χώρας, η συστηματική (επιστημονική) μελέτη των προβλημάτων που ενδιαφέρουν αυτούς και τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις γενικώτερα, για την ανάπτυξη της εθνικής οικονομίας και η βελτίωση του μορφωτικού και πολιτιστικού επιπέδου των επαγγελματοβιοτεχνών και εμπόρων. Η τρίτη αιτούσα «Ομοσπονδία Ιδιωτικών Υπαλλήλων Ελλάδος» προβάλλει ότι αποτελεί δευτεροβάθμια συνδικαλιστική οργάνωση, συγκροτουμένη από σωματεία μισθωτών που παρέχουν εξαρτημένη εργασία και αμείβονται ως υπάλληλοι ή ως κατώτερο προσωπικό ιδιωτικών, εμπορικών, βιοτεχνικών και βιομηχανικών επιχειρήσεων και οργανισμών, σύμφωνα δε με το καταστατικό της στους σκοπούς της περιλαμβάνονται η μελέτη, προστασία και προώθηση των οικονομικών, επαγγελματικών, εργασιακών και ασφαλιστικών συμφερόντων των μελών της, η ενίσχυση της πνευματικής και κοινωνικής θέσεως των υπαλλήλων και η συμβολή στην βελτίωση της εργατικής νομοθεσίας. Εξ άλλου ο τέταρτος αιτών «Εμπορικός Σύλλογος Θεσσαλονίκης» σύμφωνα με το καταστατικό του έχει ως σκοπό την μέριμνα για την προαγωγή, προστασία και ανάπτυξη του εμπορίου γενικά, την μελέτη, προβολή και προαγωγή των ηθικών, οικονομικών και επαγγελματικών συμφερόντων των μελών του (φυσικών προσώπων που ασκούν το επάγγελμα του εμπόρου ή εκπροσωπούν εταιρείες με εμπορικό σκοπό). Το αυτό ισχύει και για τον πέμπτο αιτούντα, «Εμπορικό Σύλλογο Πειραιώς». Περαιτέρω, η υπό κρίσιν αίτηση ασκείται και από νομικά και φυσικά πρόσωπα τα οποία φέρονται ότι διατηρούν εμπορικά καταστήματα στον Πειραιά (έκτος έως και ένατος από τους αιτούντες), το Παλαιό Φάληρο (εικοστός έως και εικοστός τρίτος από τους αιτούντες) και την Θεσσαλονίκη (δωδεκάτη και δέκατος τρίτος, καθώς και δέκατος πέμπτος από τους αιτούντες) ή ότι είναι εμποροϋπάλληλοι εκεί (εικοστή εβδόμη και εικοστή ογδόη από τους αιτούντες). Οι εν λόγῳ αιτούντες προβάλλουν, ότι με την προσβαλλομένη απόφαση καταργείται ουσιαστικώς για τα εμπορικά καταστήματα η αργία της Κυριακής, παρά τον προαιρετικό χαρακτήρα της λειτουργίας τους κατά την ημέρα αυτήν, εφ᾽ όσον οι έμποροι και οι υπάλληλοί τους, εν όψει του ανταγωνισμού και της ανάγκης διατηρήσεως των κατεχομένων θέσεων εργασίας αντιστοίχως, θα υποχρεωθούν να εργάζονται και κατά τις Κυριακές. Κατόπιν των προαναφερθέντων η κρινομένη αίτηση ασκείται με έννομο συμφέρον από τους αιτούντες αυτούς, οι οποίοι ομοδικούν παραδεκτώς, είναι δε απορριπτέα τα περί του αντιθέτου προβαλλόμενα από τον καθ᾽ ου Υπουργό και τους παρεμβαίνοντες.
Έννομο συμφέρον παρεμβαινόντων
8. Επειδή, στην δίκη παρεμβαίνει υπέρ του κύρους της προσβαλλομένης πράξεως, με το από 12.10.2017 δικόγραφο, το σωματείο «Σύνδεσμος Ελληνικών Τουριστικών Επιχειρήσεων» (Σ.Ε.Τ.Ε.), προβάλλοντας ότι έχει ως τακτικά μέλη πανελλήνιες κλαδικές ενώσεις τουριστικών επιχειρήσεων και τουριστικές επιχειρηματικές μονάδες και ως έκτακτα μέλη τουριστικές επιχειρήσεις και ενώσεις φυσικών προσώπων, οι οποίες καλύπτουν όλο το φάσμα των τουριστικών δραστηριοτήτων, ότι σύμφωνα με το καταστατικό του σκοπός του είναι, αφ᾽ ενός η συνεχής ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας και η ανάδειξη του πρωταγωνιστικού ρόλου του τουρισμού στην ελληνική οικονομία, αφ᾽ ετέρου η επίτευξη μιας ισόρροπης τουριστικής αναπτύξεως η οποία θα βελτιώσει τις αποδόσεις, με παράλληλη αύξηση του αριθμού των αφίξεων και των διανυκτερεύσεων, με καλύτερη κατανομή της τουριστικής προσφοράς σ᾽ όλες τις περιοχές της Χώρας και με καλύτερη χρονική κατανομή της ζητήσεως, καθώς και ότι η εξυπηρέτηση των επισκεπτών της Χώρας από τα εμπορικά καταστήματα και κατά τις Κυριακές θα προσδώσει πολλαπλά οφέλη στον τομέα του τουρισμού και γενικώτερα στην ελληνική οικονομία. Επίσης, στην δίκη παρεμβαίνουν από κοινού υπέρ του κύρους της προσβαλλομένης πράξεως με το από 16.10.2017 δικόγραφο τα σωματεία «Σύνδεσμος Επιχειρήσεων και Βιομηχανιών» (Σ.Ε.Β.) και «Σύνδεσμος Επιχειρήσεων Λιανικής Πώλησης Ελλάδος» (Σ.Ε.Λ.Π.Ε.), των οποίων οι σκοποί, σύμφωνα με το καταστατικό τους, είναι, του μεν πρώτου: α) η μελέτη, προστασία και προαγωγή των ηθικών, οικονομικών και επαγγελματικών συμφερόντων των μελών του και β) η μελέτη, προβολή, υποστήριξη και συμβολή στην ανάπτυξη των θεμάτων που ενδιαφέρουν την μεταποίηση-βιομηχανία και κάθε συναφή επιχειρηματική δραστηριότητα (προβάλλει δε, ότι τακτικά μέλη του είναι και σημαντικές επιχειρήσεις στον τομέα του λιανικού εμπορίου), του δε δευτέρου: α) η ανάπτυξη και προώθηση της οικονομίας στους επιχειρηματικούς τομείς του εμπορίου και της παροχής υπηρεσιών επ᾽ ωφελεία των επιχειρήσεων-επιχειρηματιών και του καταναλωτικού κοινού, β) η μελέτη, προστασία και προαγωγή των επαγγελματικών συμφερόντων των μελών του και γ) η συνεργασία μεταξύ των μελών του για την βελτίωση του επιπέδου των παρεχομένων υπηρεσιών και των συνθηκών παροχής τους, καθώς και των επαγγελματικών συμφερόντων των μελών του. Προβάλλεται δε, ότι η εφαρμογή της προσβαλλομένης αποφάσεως θα διευρύνει την οικονομική ελευθερία των μελών τους (δημιουργώντας συνθήκες αυξήσεως του τζίρου των επιχειρήσεων λιανικού εμπορίου και αναπτύξεως γενικά της ελληνικής οικονομίας). Οι παρεμβάσεις αυτές ασκούνται με έννομο συμφέρον, εν όψει των προαναφερθέντων σκοπών των σωματείων.
9. Επειδή, στην δίκη παρεμβαίνει, επίσης, υπέρ του κύρους της προσβαλλομένης αποφάσεως, με το από 15.9.2017 δικόγραφο, η «Επιτροπή Ανταγωνισμού». Όπως ήδη προβλέπεται [άρθρο 12 του ν. 3959/2011 (Α΄ 93), όπως ισχύει μετά το άρθρο 19 παράγραφος 2 περίπτ. (α) του ν. 4013/2011 (Α΄ 204) και το άρθρο 282 παρ. 1. περ. (α) του ν. 4364/2016 (Α΄ 13)], η «Επιτροπή Ανταγωνισμού» λειτουργεί ως ανεξάρτητη Αρχή, έχει νομική προσωπικότητα, διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και παρίσταται αυτοτελώς σε κάθε είδους δίκες, τα δε μέλη της απολαύουν κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας, δεσμευόμενα μόνον από τον νόμο και την συνείδησή τους, ενώ εποπτεύεται από τον Υπουργό Οικονομίας, Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας (ήδη Οικονομίας και Ανάπτυξης, μετά τα π. δ/τα 65/2011, 85/2012, 118/2013, 24/2015 και 123/2016). Η Επιτροπή Ανταγωνισμού ασκεί την υπό κρίσιν παρέμβαση παραδεκτώς, εν όψει των προαναφερθέντων αλλά και των αρμοδιοτήτων της (βλ. άρθρο 14 του ν. 3959/2011), μεταξύ των οποίων είναι ιδίως η έκδοση κανονιστικών αποφάσεων επιβολής των μέτρων που είναι αναγκαία για την δημιουργία συνθηκών αποτελεσματικού ανταγωνισμού σε ένα κλάδο της οικονομίας (βλ. άρθρο 11 του ν. 3959/2011) και η γνωμοδότηση για θέματα της αρμοδιότητάς της (βλ. άρθρο 23 του ν. 3959/2011).
Συνταγματικές διατάξεις
10. Eπειδή, το Σύνταγμα ορίζει στο άρθρο 2ότι: «1. Ο σεβασμός και η προστασία της αξίας του ανθρώπου αποτελούν την πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας. 2. … », στο άρθρο 4 ότι: «1. Οι Έλληνες είναι ίσοι ενώπιoν του νόμου. 2. … », στο άρθρο 5ότι: «1. Καθένας έχει δικαίωμα να αναπτύσσει ελεύθερα την προσωπικότητά του και να συμμετέχει στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της Χώρας, εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώματα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγμα ή τα χρηστά ήθη. 2. …», στο άρθρο 21ότι: «1. Η οικογένεια, ως θεμέλιο της συντήρησης και προαγωγής του Έθνους, καθώς και ο γάμος, η μητρότητα και η παιδική ηλικία τελούν υπό την προστασία του Κράτους. 2. … 3. Το Κράτος μεριμνά για την υγεία των πολιτών… », στο άρθρο 22ότι: «1. Η εργασία αποτελεί δικαίωμα και προστατεύεται από το Κράτος, που μεριμνά για τη δημιουργία συνθηκών απασχόλησης όλων των πολιτών και για την ηθική και υλική εξύψωση του εργαζόμενου αγροτικού και αστικού πληθυσμού. … 2. … », στο άρθρο 25ότι: «1. Τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους. Όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους. Τα δικαιώματα αυτά ισχύουν και στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών στις οποίες προσιδιάζουν. Οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν στα δικαιώματα αυτά πρέπει να προβλέπονται είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από το νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού και να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας» και στο άρθρο 106ότι: «1. Για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της εθνικής οικονομίας. Λαμβάνει τα επιβαλλόμενα μέτρα για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, από την ατμόσφαιρα και τα υπόγεια ή υποθαλάσσια κοιτάσματα, για την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονομίας των ορεινών, νησιωτικών και παραμεθόριων περιοχών. 2. Η ιδιωτική οικονομική πρωτοβουλία δεν επιτρέπεται να αναπτύσσεται σε βάρος της ελευθερίας και της ανθρώπινης αξιοπρέπειας ή προς βλάβη της εθνικής οικονομίας. 3. …».
Ερμηνεία συνταγματικών διατάξεων
11. Επειδή, όπως έχει ήδη κριθεί (βλ. ΟλΣτΕ 100/2017), από τις προπαρατεθείσες διατάξεις, εν συνδυασμώ ερμηνευόμενες, προκύπτουν τ᾽ ακόλουθα: Το Σύνταγμα αναγνωρίζει τον άνθρωπο ως υπέρτατη αξία, χάριν της οποίας υφίσταται και οργανώνεται η έννομη τάξη, θεσπίζει δε τα επί μέρους ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα για την διασφάλιση της επί ίσοις όροις ελεύθερης αναπτύξεως της προσωπικότητας εκάστου και την απόλαυση των εννόμων αγαθών που αντιστοιχούν στο περιεχόμενο των δικαιωμάτων αυτών (ΣτΕ 867/1988 Ολομέλεια). Στο πλαίσιο του χαρακτήρα αυτού του Συντάγματος κατοχυρώνεται για τους πάσης φύσεως εργαζομένους και απασχολουμένους (εξηρτημένα ή ανεξάρτητα εργαζόμενους, ελεύθερους επαγγελματίες κ.λπ.) το δικαίωμα του ελευθέρου χρόνου και της απολαύσεώς του, ατομικά και από κοινού με την οικογένειά τους, ως τακτικό διάλειμμα της εβδομαδιαίας εργασίας. Το δικαίωμα αυτό υπηρετεί την υγεία και την ομαλή ανάπτυξη της προσωπικότητας, με την φυσική και ψυχική ανανέωση που προσφέρει η τακτική αργία στον εργαζόμενο άνθρωπο εντός της κάθε εβδομάδας εργασίας (άρθρα 5 παράγραφος 1, 21 παράγραφος 3 του Συντάγματος). Συναφώς δε, προσφέρει και την δυνατότητα οργανώσεως της κοινωνικής και οικογενειακής ζωής του, θέματα για τα οποία επίσης μεριμνά το Σύνταγμα (άρθρο 21 παράγραφος 3). Περαιτέρω, το αναφερθέν δικαίωμα προσλαμβάνει πρακτική αξία για τους εργαζομένους, όταν αυτοί δύνανται, μόνοι ή από κοινού με την οικογένειά τους, να μετέχουν στην συλλογική ανάπαυλα μιας κοινής αργίας ανά εβδομάδα, ως τέτοια δε ημέρα έχει επιλεγεί -κατά μακρά διαμορφωμένη παράδοση, τόσο στην Ελλάδα όσο και στα λοιπά κράτη της Ευρώπης- η Κυριακή, σχετιζόμενη με την χριστιανική θρησκεία (βλ. τη βασική απόφαση του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας BverfG– BvR2857 και 2858/07- της 1.12.2009, κυρίως κεφ. Β, ΙΙ. Bλ. επίσης και την απόφαση του Ομοσπονδιακού Διοικητικού Δικαστηρίου BverwG– 1C25.84- της 15.3.1988). Ειδικότερα, με τον νόμο ΓΥΝΕ΄ (3455/1909, Α΄ 286/7.12.1909) καθιερώθηκε το πρώτον η Κυριακή ως γενική αργία, από τον κανόνα δε αυτόν προβλέφθηκαν, τόσο από τον νόμο αυτόν όσο και από επομένους, εξαιρέσειςγια εργασίες και δραστηριότητες με συγκεκριμένα χαρακτηριστικά, οι οποίες επιτρέπεται να ασκούνται και κατά τις Κυριακές και λοιπές αργίες. Κατά την θεσμοθέτηση των εξαιρέσεων, όμως, ο κοινός νομοθέτης δεν είναι ελεύθερος στις επιλογές του, αλλά οφείλει να λαμβάνει υπ᾽ όψιν συγκεκριμένα κριτήρια και προϋποθέσεις, ούτως ώστε αφ᾽ ενός να μην ανατρέπεται ο κανόνας και αφ᾽ ετέρου οι εξαιρέσεις να επιβάλλονται από το δημόσιο συμφέρον, το οποίο συνίσταται όχι στην απλή επαύξηση του κέρδους ορισμένων επιχειρήσεων ή δραστηριοτήτων ούτε στην εξυπηρέτηση αναγκών που είναι δυνατόν να ικανοποιούνται ομαλά κατά τις εργάσιμες ημέρες, αλλά στην εξυπηρέτηση βασικών αναγκών των πολιτών, των οποίων η ικανοποίηση δεν δύναται ν᾽ ανασταλεί κατά τις Κυριακές και τις αργίες. Στο πλαίσιο αυτό εντάσσονται α) ιδιωτικές εργασίες, οι οποίες υπηρετούν την απόλαυση ορισμένων βασικών αναγκών αναψυχής των πολιτών κατά τις αργίες (εστιατόρια και λοιπά καταστήματα υγειονομικού ενδιαφέροντος, λειτουργίες πολιτισμού) και β) η ανάγκη ορισμένων ιδιωτικών επιχειρήσεων (π.χ. εργοστασίων) να λειτουργούν συνεχώς, για λόγους τεχνικούς, εν συνδυασμώ και με λόγους αφορώντες την οικονομική τους επιβίωση. Το ίδιο ισχύει για λειτουργίες, ασκούμενες από το Δημόσιο ή από τον ιδιωτικό τομέα, οι οποίες υπηρετούν ευθέως το δημόσιο συμφέρον, όπως την ασφάλεια των πολιτών, την υγεία (νοσοκομεία), την συγκοινωνία και επικοινωνία, την ύδρευση. Στο προαναφερθέν πλαίσιο πρέπει να ενταχθούν και λελογισμένες εξαιρέσεις, επιβαλλόμενες για ορισμένους τόπους και ορισμένες περιόδους του έτους ως προς τον οικονομικό κλάδο του τουρισμού, και δη υπό την προϋπόθεση ότι οι εξαιρέσεις αυτές υπηρετούν τον βιώσιμο τουρισμό και δεν υπερβαίνουν τα όρια της αρχής της αναλογικότητος(άρθρο 25 παράγραφος 1 του Συντάγματος). Ειδικώτερα, καθ᾽ όσον αφορά τον τουρισμό, η απομάκρυνση από τον κανόνα της αργίας κατά τις Κυριακές επιχειρείται υπό την προϋπόθεση ότι α) η εξαίρεση αφορά σαφώς προσδιοριζόμενες περιοχές, στις οποίες η οικονομικοκοινωνική ζωή εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τον κλάδο του τουρισμού, β) οι εξαιρέσεις προσδιορίζονται με ακρίβεια κατά χρόνο και κατά το δυνατόν σε διάσπαρτες ημέρες ανά έτος, αναλόγως του χαρακτήρα της κάθε περιοχής και της τουριστικής περιόδου (θερινός, χειμερινός τουρισμός), ώστε να μην αναιρείται ο πυρήνας του προαναφερθέντος συνταγματικού δικαιώματος και γ)η κατ᾽ εξαίρεσιν επιτρεπομένη εργασία είναι πράγματι πρόσφορη για την εξυπηρέτηση του σκοπού της βιώσιμης τουριστικής αναπτύξεως. Οίκοθεν νοείται, ότι η συνδρομή των εκτεθεισών προϋποθέσεων πρέπει να τυγχάνει πλήρους τεκμηριώσεως κατά την νομοθέτηση των εξαιρέσεων, ώστε, πλην των άλλων, να καθίσταται εφικτός και ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητάς τους.
Μειοψηφία Προέδρου
12. Επειδή, μειοψήφησε ο Πρόεδρος του Τμήματος, ο οποίος διατύπωσε την εξής γνώμη: Η διάταξη του άρθρου 2 παρ. 1 του Συντάγματος, που κατοχυρώνει τον σεβασμό της αξίας του ανθρώπου, θεσπίζει μια θεμελιώδη συνταγματική αξία, συστατική της φυσιογνωμίας της συνταγματικής τάξεως, την οποία το κράτος οφείλει να σέβεται και να προστατεύει και απαγορεύει την χρησιμοποίηση του ανθρώπου ως μέσου για την επίτευξη σκοπών, αλλά δεν έχει την έννοια ότι θεσπίζονται με αυτήν επιμέρους συγκεκριμένα ατομικά δικαιώματα, τα οποία δεν προκύπτουν από άλλα άρθρα του συνταγματικού χάρτη, είτε στο Μέρος Δεύτερο, είτε σε άλλο σημείο του συνταγματικού κειμένου. Εξ άλλου, ναι μεν αποτελεί στοιχείο της κατοχυρούμενου, με το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, δικαιώματος στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας η ύπαρξη ελευθέρου χρόνου και η απόλαυση των αγαθών του, όμως ούτε από την συνταγματική αυτή διάταξη επιτάσσεται στον νομοθέτη η καθιέρωση ορισμένου χρονικού διαστήματος ή συγκεκριμένης ημέρας για την ανάπαυση των εργαζομένων, την αναψυχή τους ή την απόλαυση του οικογενειακού τους βίου. Το γεγονός ότι στην Ελλάδα υπάρχει μακρά παράδοση της Κυριακής αργίας δεν συνεπάγεται και ότι η εν λόγω παράδοση έχει καταστεί συνταγματική επιταγή. Η ρύθμιση των θεμάτων της διάρκειας του χρόνου εργασίας και της διαθέσεως του ελευθέρου χρόνου των εργαζομένων ανήκει, κατ’ αρχήν, στην αποκλειστική αρμοδιότητα του νομοθέτη (άρθρ. 22 παρ. 2 Συντ). Κατά την ρύθμιση, περαιτέρω, των θεμάτων αυτών ο τελευταίος, γνωρίζοντας τις ανάγκες της εθνικής οικονομίας, η προαγωγή της οποίας προδήλως συνιστά ένα εκ των πρωταρχικών θαλπομένων από το Σύνταγμα σκοπών γενικού συμφέροντος, όπως μάλιστα οι ανάγκες αυτές έχουν διαμορφωθεί κατά την περίοδο της παρατεταμένης οικονομικής κρίσης, την οποία διέρχεται η χώρα επί σειρά ετών, έχει τη διακριτική ευχέρεια να ρυθμίζει το ωράριο λειτουργίας των εμπορικών καταστημάτων, έτσι ώστε αφενός μεν να ενισχύεται ο ελεύθερος ανταγωνισμός προς όφελος των καταναλωτών, αφετέρου δε να αυξάνεται η εμπορική κίνηση με σκοπό την τόνωση της ανάπτυξης και την δημιουργία θέσεων εργασίας. Μέσα στα πλαίσια αυτά η καθιέρωση της δυνατότητας ανοίγματος των εμπορικών καταστημάτων τις Κυριακές δεν απαγορεύεται από καμία συνταγματική διάταξη· και μάλιστα δεν απαγορεύεται για όλα ανεξαιρέτως τα εμπορικά καταστήματα και όχι μόνο για τις υπηρεσίες που κατοχυρώνουν την ασφάλεια των πολιτών, τις συγκοινωνίες, την υγεία, την επικοινωνία και την ύδρευση ή για τα τουριστικά καταστήματα, καταστήματα εστίασης και γενικότερα διασκέδασης, στα οποία επιτρέπεται κατά παράδοση από το νομοθέτη η λειτουργία κατά τις Κυριακές όπως έγινε δεκτό με την προαναφερθείσα υπ’ αριθμ. 100/2017 απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου. Δεν υπάρχει πράγματι κανείς σαφής και πειστικός λόγος που να δικαιολογεί την διαφοροποίηση των εργαζομένων στους τελευταίους αυτούς τομείς από τους λοιπούς εργαζομένους γενικότερα. Έχουν όλοι ανεξαιρέτως το αυτό ακριβώς δικαίωμα σε μια ημέρα εβδομαδιαίας ανάπαυσης, ως στοιχείο της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητάς τους. Εφόσον, επομένως, το άνοιγμα των καταστημάτων κατά τις Κυριακές δεν απαγορεύεται από το Σύνταγμα, ο νομοθέτης έχει μεν την ευχέρεια, αλλά όχι και την υποχρέωση να το απαγορεύσει. Αυτό, βέβαια, δεν συνεπάγεται αυτονοήτως και υποχρέωση των επιχειρήσεων, οι οποίες δεν το επιθυμούν, να ανοίγουν τα καταστήματά τους κατά τις Κυριακές.Το ειδικότερο, εξ άλλου, συμφέρον ή και η αδυναμία ορισμένων επιμέρους κατηγοριών εμπορικών επιχειρήσεων (μικροτέρων ή μεγαλυτέρων αδιάφορο) να μην ανοίγουν τα καταστήματά τους τις Κυριακές δεν συνιστά λόγο γενικού συμφέροντος, που δικαιολογεί την επιβολή της απαγόρευσης από το νομοθέτη της λειτουργίας κατά τις Κυριακές και σε όλες τις υπόλοιπες επιχειρήσεις, που δεν έχουν την αδυναμία αυτή. Η μόνη υποχρέωση, η οποία επιβάλλεται σε συνταγματικό επίπεδο (άρθρ. 5 παρ. 1 πρβλ και άρθρο 21 παρ. 3 Συντ.) στους ιδιοκτήτες των εμπορικών καταστημάτων είναι η παραχώρηση μιας ημέρας αργίας και αναπαύσεως για κάθε εβδομάδα στους εργαζομένους σε αυτά· ημέρα η οποία κατοχυρώνεται ούτως ή άλλως από την εργατική νομοθεσία. Η ημέρα δε αυτή δύναται να είναι η Κυριακή, αλλά δύναται επίσης, εφόσον το επιλέξει ο νομοθέτης θεσπίζοντας έτσι καθεστώς ελευθερίας σε ό,τι αφορά τα ωράρια λειτουργίας των εμπορικών καταστημάτων, να είναι, κατά περίπτωση, μια άλλη ημέρα της εβδομάδας καθοριζόμενη ανάλογα με τις ανάγκες και ειδικότερες συνθήκες της κάθε επιχειρήσεως. Η συναγωγή, περαιτέρω, με βάση μια ερμηνεία του Συντάγματος, η οποία δεν προκύπτει από καμία συγκεκριμένη διάταξή του, ότι πρέπει οι κάτοικοι της χώρας μια συγκεκριμένη ημέρα της εβδομάδας να μην εργάζονται, διότι πρέπει κατά την ειδική αυτή ημέρα να εκτελούν τα θρησκευτικά τους καθήκοντα, να απολαμβάνουν τα αγαθά του οικογενειακού βίου και να αναπαύονται, συνιστά ένα πατερναλισμό αντίθετο προς τον φιλελεύθερο χαρακτήρα του Συντάγματος, σύμφωνα με τον οποίο οι επιλογές αυτές, στις οποίες πρέπει να συμπεριλαμβάνεται και η επιλογή κάποιου να προτιμά να εργάζεται την Κυριακή ή να συμμετέχει στην εμπορική κίνηση και όχι να αναπαύεται, ή να εκκλησιάζεται ή να ευρίσκεται με την οικογένειά του, ανάγονται αποκλειστικά στις ελεύθερες επιλογές των ενδιαφερομένων. Η Κυριακή αργία, τέλος, όπως και στην Ελλάδα δεν κατοχυρώνεται συνταγματικώς και σε καμία άλλη χώρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης εκτός της Γερμανίας (άρθρο 140 του Θεμελιώδους Νόμου της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας σε συνδυασμό με το διατηρούμενο σε ισχύ άρθρο 139 γερμανικού Συντάγματος του 1919, άλλως Συντάγματος της Βαϊμάρης). Δεν προσήκει, συνεπώς, η επίκληση νομολογιακού προηγουμένου του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου για την συναγωγή συμπερασμάτων για τα ισχύοντα στην Ελλάδα.
Νομοθετικές διατάξεις – Απόφαση ΣτΕ Ολ 100/2017
13. Επειδή, ο ν. 4177/2013 (Α΄ 173) στο άρθρο 16 αυτού (τιτλοφορούμενο «Λειτουργία καταστημάτων τις Κυριακές») προέβλεπε υπό την αρχική του μορφή, ότι επιτρέπεται σε όλη την Χώρα η προαιρετική λειτουργία των καταστημάτων για επτά Κυριακές του έτους (παρ. 1), παρείχε δε την εξουσία στους Αντιπεριφερειάρχες (παρ. 2) να καθορίσουν περιοχές και περιόδους του έτους, στις οποίες ωσαύτως θα επιτρέπεται τις Κυριακές η λειτουργία ορισμένων κατηγοριών καταστημάτων, κατά βάσιν μικρής δυναμικότητος. Με το άρθρο πρώτο παρ. (ΣΤ.5) υποπαρ. (1.Α) του ν. 4254/2014 (Α΄ 85) προσετέθη παράγραφος 5 στο άρ. 16 του ν. 4177 και παρεσχέθη εξουσιοδότηση στον Υπουργό Ανάπτυξης να καθορίσει «πιλοτικά» τρεις τουριστικές περιοχές, όπου θα επιτρεπόταν -κατ᾽ απόκλισιν από την παρ. 2- η προαιρετική λειτουργία καταστημάτων και τις λοιπές Κυριακές. Η σχετικώς εκδοθείσα, υπό στοιχεία Κ1–1119/7.7.2014 (Β΄ 1859), απόφαση του αρμοδίου Υφυπουργού, η οποία όρισε διάφορες τέτοιες περιοχές στην χώρα, ακυρώθηκε από το Συμβούλιο της Επικρατείας ύστερα από αίτηση πολλών από τους ήδη αιτούντες με την 100/2017 απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου, διότι κρίθηκε ότι με την εξουσιοδότηση του ν. 4254/2014 προσβάλλονται από πλευράς μεν ουσίας οι προεκτεθείσες συνταγματικές διατάξεις, όπως ερμηνεύθηκαν σε σχέση με τον κλάδο του τουρισμού, από πλευράς δε τύπου οι ορισμοί του άρ. 43 παρ. 2 του Συντάγματος, διότι η αναφορά σε «τρεις τουριστικές περιοχές», χωρίς ειδικώτερο και συγκεκριμένο προσδιορισμό, είναι αόριστη.
Εξέλιξη νομοθετικού πλαισίου
14. Επειδή, επακολούθησαν οι νόμοι 4446/2016 (Α΄ 240) και 4472/2017 (Α΄ 74 της 19.5.2017). Έτσι, η ρύθμιση του άρ. 16 ν. 4177/2013, όπως ήδη ισχύει, προβλέπει στην μεν παράγραφο 1 τα εξής: « 1. Επιτρέπεται προαιρετικά η λειτουργία των εμπορικών καταστημάτων τις εξής Κυριακές: α) Την πρώτη Κυριακή κατά την έναρξη εκάστης τακτικής εκπτωτικής περιόδου της παραγράφου 1 του άρθρου 15 του παρόντος νόμου. Σε περίπτωση που η πρώτη Κυριακή συμπίπτει με επίσημη αργία, η δυνατότητα μετατίθεται την επόμενη Κυριακή [Η περίπτωση (α) αντικαταστάθηκε ως άνω με το άρθρο 114 παρ. 2 του ν. 4446/2016] β) Τις δύο (2) Κυριακές πριν από την ημέρα των Χριστουγέννων. γ) Την Κυριακή των Βαΐων. δ) Την τελευταία Κυριακή κάθε έτους. [Η περίπτωση (δ) προσετέθη από το άρ. 108 παρ. 1 του ν. 4314/2014 (Α΄ 265)] ε) Δύο Κυριακές κατά τη διάρκεια των ενδιάμεσων εκπτωτικών περιόδων, που καθορίζονται με απόφαση του οικείου Αντιπεριφερειάρχη σύμφωνα με την περίπτωση β΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 15 του παρόντος. Στις περιφερειακές ενότητες στις οποίες η ως άνω απόφαση δεν έχει εκδοθεί, επιτρέπεται η λειτουργία των εμπορικών καταστημάτων την πρώτη Κυριακή του Μαΐου και την πρώτη Κυριακή του Νοεμβρίου. Σε περίπτωση που η πρώτη Κυριακή συμπίπτει με επίσημη αργία, η δυνατότητα μετατίθεται την επόμενη Κυριακή. [Η περίπτωση (ε) προσετέθη με το άρθρο 114 παρ. 3 ν. 4446/2016]». Δεδομένου δε, ότι οι τακτικές εκπτωτικές περίοδοι του έτους, σύμφωνα με το άρ. 15 παρ. 1 ν. 4177/2013, είναι δύο (Ιανουαρίου-Φεβρουαρίου και Ιουλίου-Αυγούστου), εν τέλει η προαιρετική λειτουργία απάντων των εμπορικών καταστημάτων σ᾽ ολόκληρη την Επικράτεια δυνάμει της ως άνω παραγράφου 1 επιτρέπεται ήδη για οκτώ συνολικά Κυριακές, ευθέως εκ του νόμου. Πέραν αυτής της ρυθμίσεως, η παράγραφος 2 του αυτού άρθρου 16 (όπως αντικαταστάθηκε από το άρ. 49 παρ. 2 ν. 4472/2017), παρέχει εξουσιοδότηση ως εξής: «2. Με αιτιολογημένη απόφαση του κατά τόπον αρμόδιου Αντιπεριφερειάρχη, η οποία εκδίδεται μετά από διαβούλευση με τοπικούς και συλλογικούς φορείς και ισχύει από το επόμενο έτος από τη δημοσίευσή της, ορίζονται με σαφή τρόπο οι περιοχές, στις οποίες επιτρέπεται προαιρετικά η λειτουργία των εμπορικών καταστημάτων και άλλες Κυριακές, πλην των αναφερομένων στις παραγράφους 1 και 1Α, λαμβανομένων υπόψη των τοπικών ιδιαιτεροτήτων που σχετίζονται με την οικονομική δραστηριότητα της περιοχής. Η απόφαση του Αντιπεριφερειάρχη δύναται να αναθεωρείται ετησίως κατά το μήνα Δεκέμβριο και ισχύει για το επόμενο έτος από τη δημοσίευσή της. Σε περίπτωση μη έκδοσης απόφασης διατηρείται σε ισχύ η προηγούμενη ρύθμιση μέχρι την αντικατάστασή της από νεότερη». Για δε τις ήδη εκδοθείσες, υπό την προϊσχύσασα μορφή της εν λόγω παραγράφου 2, πράξεις Αντιπεριφερειαρχών, ο ν. 4472/2017, στο άρθρο 50 αυτού (τιτλοφορούμενο «Μεταβατική διάταξη για το άρθρο 49»), διέλαβε ρύθμιση ως εξής: «Αποφάσεις Αντιπεριφερειαρχών, οι οποίες έχουν εκδοθεί πριν τη δημοσίευση του παρόντος και ρυθμίζουν τη λειτουργία καταστημάτων τις Κυριακές, παραμένουν σε ισχύ και καταλαμβάνουν όλα τα εμπορικά καταστήματα». Περαιτέρω, το άρ. 49 παρ. 1 ν. 4472/2017 προσέθεσε παράγραφο 1Α στο αυτό άρθρο 16 ν. 4177/2013, η οποία αποτελεί το εξουσιοδοτικό έρεισμα για την έκδοση της ήδη προσβαλλομένης κανονιστικής πράξεως και ορίζει τα εξής: « 1Α. Επιπλέον, επιτρέπεται η προαιρετική λειτουργία εμπορικών καταστημάτων τις Κυριακές την περίοδο από το μήνα Μάιο έως και το μήνα Οκτώβριο, εκτός από τη δεύτερη Κυριακή του μήνα Αυγούστου, στις εξής περιοχές: α) Στο Δήμο Αθηναίων και β) σε περιοχές του Δήμου Πειραιά, της Περιφερειακής Ενότητας Νοτίου Τομέα Αθηνών, του ιστορικού κέντρου Θεσσαλονίκης, όπως ορίζεται στην υπουργική απόφαση 3046/51009/1994 (Β΄ 833), και στην περιοχή γύρω από τον Διεθνή Αερολιμένα Αθηνών. Με απόφαση του Υπουργού Οικονομίας και Ανάπτυξης ορίζονται τα συγκεκριμένα όρια των περιοχών της περίπτωσης β΄ λαμβανομένης υπόψη της εμπορικής δραστηριότητας της κάθε περιοχής. Σε περίπτωση που η δεύτερη Κυριακή του Αυγούστου συμπίπτει με επίσημη αργία, η εξαίρεση του πρώτου εδαφίου μετατίθεται την προηγούμενη Κυριακή.» Τέλος, οι επόμενες παράγραφοι του αυτού άρθρου 16 ν. 4177/2013 προβλέπουν τα ειδικώτερα χρονικά πλαίσια λειτουργίας των καταστημάτων και διασφαλίζουν τα εργασιακά δικαιώματα των υπαλλήλων, ορίζοντας τα εξής: «3. α. Με την επιφύλαξη των ειδικώς οριζομένων για τα καταστήματα που αναφέρονται στο άρθρο 42 του ν. 1892/1990 (Α΄ 101) και στο άρθρο 14 του ν. 2194/1994 (Α΄ 34), κατά τη λειτουργία των εμπορικών καταστημάτων τις Κυριακές, σύμφωνα με τις παραγράφους 1 και 2 του παρόντος άρθρου, εφαρμόζεται το πλαίσιο του ωραρίου του άρθρου 23 του ν. 2224/1994, όπως αυτό αντικαταστάθηκε με το άρθρο 12 του ν. 3377/2005 (Α΄ 202). β. Το δεύτερο εδάφιο της παρ. 1 του άρθρου 23 του ν. 2224/1994, όπως αυτό αντικαταστάθηκε με το άρθρο 12 του ν. 3377/2005, αντικαθίσταται ως εξής: “Το ανωτέρω πλαίσιο ωραρίου καθορίζεται για τις καθημερινές ημέρες μέχρι την 21:00 ώρα, το Σάββατο μέχρι την 20:00 ώρα και την Κυριακή από ώρα 11:00 έως ώρα 20:00.” 4. α) Επιτρέπεται η απασχόληση των εργαζομένων σε εμπορικά καταστήματα που λειτουργούν σύμφωνα με τα ανωτέρω. Η απασχόληση των εργαζομένων στις περιπτώσεις αυτές είναι νόμιμη και αμείβεται σύμφωνα με τις κοινές διατάξεις της εργατικής νομοθεσίας που ορίζουν πρόσθετη αμοιβή για εργασία κατά τις Κυριακές. Στους εργαζόμενους που θα απασχοληθούν κατά τις Κυριακές της περίπτωσης α΄ της παραγράφου 1 δύναται να χορηγηθεί η αναπληρωματική ανάπαυση σε εργάσιμη ημέρα της εβδομάδας που προηγείται των Κυριακών αυτών. β) Η ισχύς της παρούσας αρχίζει από την ψήφισή της από την Βουλή των Ελλήνων» [Η παράγραφος 4 προσετέθη με το άρθρο 25 του ν. 4208/2013 (Α΄ 252)].
Παράβαση του άρθρου 74 παρ. 5 εδ. β΄ του Συντάγματος – απαράδεκτος λόγος ακύρωσης
15. Επειδή, με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως οι αιτούντες προβάλλουν παραβίαση της διατάξεως του άρθρου 74 παρ. 5 εδ. β΄ του Συντάγματος, κατά την οποία, μεταξύ των άλλων, ορίζονται και τα εξής: «… Νομοσχέδιο ή πρόταση νόμου που περιέχει διατάξεις άσχετες με το κύριο αντικείμενό τους δεν εισάγεται για συζήτηση. Προσθήκη ή τροπολογία άσχετη με το κύριο αντικείμενο του νομοσχεδίου ή της πρότασης νόμου δεν εισάγεται για συζήτηση. … Σε περίπτωση αμφισβήτησης αποφαίνεται η Βουλή. …». Και τούτο διότι, κατά τους ισχυρισμούς τους, οι ρυθμίσεις του (κρισίμου) άρθρου 49 είναι άσχετες προς τις λοιπές του νομοσχεδίου, το οποίο απετέλεσε στην συνέχεια τον ν. 4472/2017, διότι οι τελευταίες αναφέρονται σε ζητήματα συντάξεων, κοινωνικών προγραμμάτων, φορολογίας, εργατικού δικαίου, προμηθειών κλπ. Ο λόγος αυτός παρίσταται απορριπτέος ως απαράδεκτος, δεδομένου ότι κατά τα παγίως γινόμενα δεκτά από τις διατάξεις του άρθρου 74 παρ. 5 του Συντάγματος συνάγεται ότι το Σύνταγμα έχει αναθέσει στην Βουλή και όχι στην δικαστική εξουσία τον έλεγχο τηρήσεως της επιταγής που περιέχεται στα εδάφια α’ και β’ της παραγράφου αυτής (βλ. ΣτΕ 665/1978, 1186/1983, 1721/1991 Ολομ., 444/1995 7μ., 1913/2003, 161/2010, 15/2015 Ολομ., 2151/2015 Ολομ., 655/2016 Ολομ.).
Mνημονιακές δεσμεύσεις – Υποχρέωση θέσπισης της νομοθετικής εξουσιοδότησης στην οποία στηρίχθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση
16. Επειδή, η παράγραφος (Γ) του άρθρου 3 του ν. 4336/2015 (Α΄ 94) περιέχει «Συμφωνία Δημοσιονομικών Στόχων και Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων» -«Μνημόνιο Συνεννόησης» («MemorandumofUnderstanding» – «MoU»), το σχέδιο του οποίου κυρώθηκε από το άρθρο 3 παρ. (Α) περίπτ. (α) του ιδίου νόμου (όπου και παρεσχέθη σχετική εξουσιοδότηση προς τον Υπουργό Οικονομικών) και στο οποίο εξειδικεύονται οι όροι παροχής χρηματοδοτικής συνδρομής από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ESM) προς την Ελληνική Δημοκρατία για την περίοδο 2015-2018. Στην Συμφωνία αυτήν [Ενότητα 4, «Διαρθρωτικές πολιτικές για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας και της ανάπτυξης», «4.2. Αγορές προϊόντων και επιχειρηματικό περιβάλλον»] παρατίθενται οι εξής γενικές εκτιμήσεις: «Οι περισσότερο ανοικτές αγορές είναι ουσιώδους σημασίας για να δημιουργηθούν οικονομικές ευκαιρίες και να ενισχυθεί η κοινωνική δικαιοσύνη με περιορισμό της προσοδοθηρίας και της μονοπωλιακής συμπεριφοράς η οποία μεταφράζεται σε υψηλότερες τιμές και χαμηλότερο βιοτικό επίπεδο. … οι αρχές θα εντείνουν τις προσπάθειές τους για … περαιτέρω φιλόδοξες μεταρρυθμίσεις οι οποίες … θα προσελκύσουν επενδύσεις και θα δημιουργήσουν θέσεις εργασίας». Ορίζεται δε περαιτέρω, ότι «Ως προαπαιτούμενα, οι (ελληνικές) αρχές θα θεσπίσουν νομοθεσία με σκοπό i. να υλοποιήσουν όλες τις εκκρεμείς συστάσεις της εργαλειοθήκης ανταγωνισμού Ι του ΟΟΣΑ, με εξαίρεση τα μη συνταγογραφούμενα φαρμακευτικά προϊόντα, τη λειτουργία των εμπορικών καταστημάτων την Κυριακή, τα υλικά οικοδομών και μία διάταξη για τα τρόφιμα και σημαντικό αριθμό συστάσεων της εργαλειοθήκης ΙΙ του ΟΟΣΑ σχετικά με τα ποτά και τα προϊόντα πετρελαίου … ». Οι εν λόγω συστάσεις της «Εργαλειοθήκης Ανταγωνισμού Ι» του ΟΟΣΑ κατέτειναν στην απελευθέρωση της λειτουργίας όλων των καταστημάτων, αδιακρίτως μεγέθους, σ᾽ ολόκληρη την Επικράτεια, για όλες τις Κυριακές του έτους. Εν όψει, όμως, της εκκρεμοδικίας, επί της οποίας εξεδόθη στην συνέχεια η προμνησθείσα απόφαση 100/2017 του Δικαστηρίου, ορίσθηκε στο «Μνημόνιο Συνεννόησης», ειδικώς για την λειτουργία των καταστημάτων τις Κυριακές, ότι: «Οι αρχές θα απελευθερώσουν τη λειτουργία των εμπορικών καταστημάτων την Κυριακή μετά την επικείμενη απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας».
Αιτιολογική έκθεση και έκθεση των απόψεων του Υπουργού ενώπιον της Ολομέλειας της Βουλής
17. Επειδή, με τον επακολουθήσαντα ν. 4472/2017 («Συνταξιοδοτικές διατάξεις Δημοσίου και τροποποίηση διατάξεων του ν. 4387/2016, μέτρα εφαρμογής των δημοσιονομικών στόχων και μεταρρυθμίσεων, μέτρα κοινωνικής στήριξης και εργασιακές ρυθμίσεις, Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2018-2021 και λοιπές διατάξεις») σκοπήθηκε, όπως προκύπτει από το γενικό μέρος της από 11.5.2017 σχετικής αιτιολογικής εκθέσεως, η θέσπιση σειράς μέτρων για την ολοκλήρωση της δεύτερης αξιολογήσεως του εν εξελίξει, μετά τον ν. 4336/2015, προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής. Όπως αναφέρει η αιτιολογική έκθεση, είχε μεσολαβήσει στις 2.5.2017 επίτευξη συμφωνίας για ένα «Συμπληρωματικό Μνημόνιο Συνεννόησης» («Supplementary Memorandum of Understanding») μεταξύ του ESM, της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Τραπέζης της Ελλάδος. Σε αυτό, πλην των άλλων προεβλέφθη, ότι έως τον Ιούνιο του 2017 θα θεσπιζόταν κατάλληλα νομοθετικά μέτρα, συνοδευόμενα από αναλυτική επεξήγηση, για την λειτουργία των καταστημάτων τις Κυριακές και ανταποκρινόμενα προς τα κριθέντα από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Σε ό,τι αφορά ειδικώς την επίμαχη ρύθμιση του άρθρου 49 του νόμου, η αιτιολογική έκθεση αναφέρει ότι « …ορίζονται συγκεκριμένες περιοχές με αυξημένη εμπορική και τουριστική δραστηριότητα, στις οποίες επιτρέπεται η λειτουργία των καταστημάτων όλες τις Κυριακές κατά την περίοδο από τον Μάιο έως και τον Οκτώβριο, στη διάρκεια της οποίας πραγματοποιείται ο κύριος όγκος τουριστικής κίνησης και δαπάνης». Περαιτέρω αναφέρεται ότι: «Η προτεινόμενη διάταξη αποβλέπει στην ενίσχυση του ανταγωνισμού μέσω της πλήρους διεύρυνσης του αριθμού των εμπορικών επιχειρήσεων που λειτουργούν κατά τις Κυριακές, ώστε να μην εγείρονται ζητήματα άνισης μεταχείρισης φορέων που δραστηριοποιούνται στην ίδια αγορά προϊόντων. Επί πλέον συμβάλλει στην αποδοτικότερη αξιοποίηση των επενδύσεών τους, στη βελτίωση του εύρους επιλογών των καταναλωτών, καθώς και στη μεγέθυνση της τουριστικής δαπάνης. Η εφαρμογή των παραπάνω ρυθμίσεων αναμένεται να επιφέρει θετικές επιδράσεις στις τιμές των αγαθών και υπηρεσιών αλλά και στην απασχόληση». Ο Υπουργός Οικονομίας και Ανάπτυξης, εξ άλλου, κατά την ενώπιον της Ολομελείας της Βουλής συζήτηση επί των σχετικών άρθρων του νομοσχεδίου (στις 17.5.2018, συνεδρίαση ΡΚΑ΄ της ΙΖ΄ περιόδου) ανέφερε ότι η Κυβέρνηση είχε απορρίψει τις επί του ζητήματος αυτού προτάσεις των “θεσμών”, οι οποίες συνίσταντο σε “οριζόντια απελευθέρωση της λειτουργίας των καταστημάτων τις Κυριακές”. Ειδικώτερα, ενδεχομένη εφαρμογή των προταθέντων κριτηρίων για μια τέτοιαν απελευθέρωση (είτε, δηλαδή, δύο χιλιάδες ξενοδοχειακές κλίνες ανά Περιφερειακήν Ενότητα είτε λόγος κλινών προς πληθυσμό Π.Ε. ίσος προς 8% και άνω) θα οδηγούσε -σύμφωνα με τον Υπουργό- σε πλήρη απελευθέρωση σε σαραντατέσσερις Περιφερειακές Ενότητες. Σε αυτές θα συμπεριλαμβανόταν το σύνολο της Αττικής, η Κρήτη, η Πελοπόννησος, η Δυτική Ελλάδα, η Θεσσαλία (εκτός Καρδίτσας), καθώς και τα νησιά Αιγαίου και Ιονίου. Ανέφερε, επίσης, ότι απετράπη η προταθείσα λειτουργία σούπερ-μάρκετ στις ως άνω περιοχές. Για δε τις καθορισθείσες εν τέλει από το άρ. 49 παρ. 1 ν. 4472/2017 περιοχές σε Αττική και Θεσσαλονίκη, ανέφερε ότι βασικό κριτήριο επιλογής τους απετέλεσε η «τουριστική δυναμική που αναπτύσσουν» και η «προστασία του υγιούς ανταγωνισμού» (βλ. σελ. 7931 των πρακτικών των συνεδριάσεων).
Περιεχόμενο προσβαλλόμενης πράξης
18. Επειδή, κατ᾽ επίκλησιν της πιο πάνω εξουσιοδοτικής διατάξεως της παραγράφου 1Α του άρθρου 16 του ν. 4177/2013 (και όχι της παραγράφου 1 του αυτού άρθρου και νόμου, της οποίας γίνεται εσφαλμένως μνεία στον τίτλο της πράξεως), που προσετέθη, ακριβώς, με το άρ. 49 παρ. 1 ν. 4472/2017, εξεδόθη η προσβαλλόμενη ήδη απόφαση, στο προοίμιο της οποίας περιέχονται οι εξής εκτιμήσεις, προκειμένου να χωρήσει ο ειδικώτερος καθορισμός των περιοχών, όπου επιτρέπεται κατά την περίοδο Μαΐου–Οκτωβρίου η προαιρετική λειτουργία των εμπορικών καταστημάτων τις Κυριακές: “Το γεγονός ότι στις οριζόμενες στην παρούσα απόφαση περιοχές και κατά την οριζόμενη στην παρ. 1Aτου άρθ. 16 του ν. 4177/2013 περίοδο, παρατηρείται η υψηλότερη τουριστική κίνηση και τουριστική κατανάλωση κατά τη διάρκεια του έτους, όπως αυτή τεκμηριώνεται από: 1. Τον αυξημένο αριθμό αεροπορικών αφίξεων στο Διεθνή Αερολιμένα Αθηνών και στο Διεθνή Κρατικό Αερολιμένα Θεσσαλονίκης. 2. Τον αυξημένο αριθμό αφίξεων πλοίων κρουαζιέρας και επιβατηγών πλοίων στα λιμάνια του Πειραιά και της Θεσσαλονίκης, καθώς και σκαφών αναψυχής στις μαρίνες του παραλιακού μετώπου της Περιφερειακής Ενότητας Νοτίου Τομέα Αθηνών. 3. Τον αυξημένο ποσοστό πληρότητας ξενοδοχειακών κλινών και του αυξημένου συνολικού αριθμού διανυκτερεύσεων αλλοδαπών επισκεπτών. 4. Την υψηλή συγκέντρωση ξενοδοχειακών επιχειρήσεων στους Δήμους Αθηναίων, Θεσσαλονίκης, Παλαιού Φαλήρου και Γλυφάδας. 5. Την αυξημένη επισκεψιμότητα χώρων ιστορικού και πολιτιστικού ενδιαφέροντος, αλλά και χώρων αναψυχής και παραθερισμού σε συγκεκριμένες περιοχές της Περιφέρειας Αττικής και της Περιφέρειας Θεσσαλονίκης. 6. Τη σημαντική συγκέντρωση εμπορικών δραστηριοτήτων στις οριζόμενες στην παρούσα απόφαση περιοχές, όπως αυτή αποτιμάται σε όρους συνολικού αριθμού καταστημάτων λιανικού εμπορίου, συνολικού κύκλου εργασιών και επισκεψιμότητας των καταναλωτών. 7. Την παγκόσμια τάση ανάπτυξης που παρουσιάζει ο «τουρισμός πόλεων», από την οποία έχουν τις προϋποθέσεις να επωφεληθούν οι αστικές περιοχές της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης. Γ. Το γεγονός ότι οι νομοθετικές ρυθμίσεις που αφορούν την προαιρετική λειτουργία των καταστημάτων τις Κυριακές θα πρέπει να θεσμοθετούνται κατ’ εξαίρεση, ώστε να εξυπηρετηθούν σκοποί δημοσίου συμφέροντος, διασφαλίζοντας το δικαίωμα των εργαζομένων στην κυριακάτικη αργία και την εφαρμογή της ισχύουσας εργασιακής νομοθεσίας”. Ακολούθως, στο άρθρο 1 της πράξεως, το οποίο συνοδεύεται και από συνδημοσιευόμενα παραρτήματα με διαγράμματα των υπ᾽ όψιν περιοχών, ορίζονται τα εξής ως προς την εδαφική έκταση των ρυθμίσεών της: «Άρθρο 1 Οι ειδικά οριζόμενες περιοχές της Περιφέρειας Αττικής και της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας, στις οποίες επιτρέπεται η προαιρετική λειτουργία των εμπορικών καταστημάτων τις Κυριακές της περιόδου που ορίζεται στην παρ.1Α του άρθρου 16 του ν. 4177/2013, είναι:…..
19. Επειδή, ως προς την νομοθετική επιλογή των χρονικών, κατ᾽ έτος ορίων ισχύος της ρυθμίσεως για τις υπ᾽ όψιν περιοχές, το Υπουργείο Οικονομίας & Ανάπτυξης παραθέτει με το έγγραφο απόψεών του προς το Δικαστήριο (υπ᾽ αρ. πρωτοκόλλου 1155/4.1.2018 της Γ. Γ. Εμπορίου) τεκμηρίωση, ληφθείσα από επίκαιρα (αναγόμενα στα έτη 2016 και προγενέστερα) στοιχεία της Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπορίας, του Οργανισμού Λιμένος Πειραιώς, του Υπουργείου Ναυτιλίας και της Ελληνικής Στατιστικής Αρχής. Σύμφωνα με αυτήν την τεκμηρίωση οι κυριώτερες πύλες εισόδου αλλοδαπών ταξιδιωτών στην χώρα είναι οι αερολιμένες Αθηνών και Θεσσαλονίκης. Στους σχετικούς πίνακες ο αριθμός αφικνουμένων επιβατών σ᾽ αυτούς τους δύο αερολιμένες παρουσιάζει πράγματι σημαντική -έναντι των λοιπών μηνών- έξαρση κατά τους μήνες Μάιο έως Οκτώβριο. Ανάλογα συμπεράσματα προκύπτουν και για τον αριθμό επιβατών των κρουαζιεροπλοίων που καταπλέουν στο λιμάνι του Πειραιά. Το λιμάνι αυτό, επίσης, εμφανίζει κατά το δεύτερο και τρίτο τρίμηνο του έτους σημαντική αύξηση των εν γένει αποβιβάσεων και επιβιβάσεων σ᾽ αυτό, έναντι των άλλων δύο τριμήνων. Την ίδια ακριβώς περιοδικότητα εμφανίζουν και οι αφίξεις σε τουριστικά καταλύματα, σ᾽ όλες τις Περιφέρειες, όπως βεβαιώνεται. Εποχικότητα εμφανίζουν και οι κατάπλοι ιδιωτικών σκαφών αναψυχής σε μαρίνες του Νοτίου Τομέα της Περιφέρειας Αττικής. Η θερινή τουριστική περίοδος, όπως εκτιμά κατόπιν αυτών το Υπουργείο, παρουσιάζει μια συνέχεια (ως προς την εισροή αλλοδαπών επισκεπτών) κατά το χρονικό διάστημα Μαΐου-Οκτωβρίου, η οποία θα καθιστούσε άνευ σημασίας και απρόσφορο, με όρους ευρυτέρου οικονομικού συμφέροντος, τον κατακερματισμό της.
20. Επειδή, ως προς την κατ᾽ αρχήν νομοθετική επιλογή των περιοχών, εντός των οποίων κινείται η ρύθμιση της προσβαλλομένης, στο αυτό έγγραφο απόψεων του Υπουργείου αναφέρεται εν πρώτοις [με παραπομπή στις παραδοχές έρευνας του «Παγκοσμίου Συμβουλίου Τουρισμού και Ταξιδίων» (WorldTravel& TourismCouncil) για τις οικονομικές επιπτώσεις του Τουρισμού στην Ελλάδα (2017), διαβιβασθείσης στο Δικαστήριο], ότι η συνολική συμμετοχή του τουρισμού στο ακαθάριστο εγχώριο προϊόν, ούσα αυξητική, ανερχόταν το 2016 σε 18,6%, προβλεπόταν δε ν᾽ ανέλθει σε 23,8% το 2027, έχοντας ανάλογη ευεργετική επίπτωση και στο ποσοστό απασχολήσεως του εργατικού δυναμικού. Ακολούθως, σε αυτό το πλαίσιο, τεκμηριώνεται ομοίως, ότι, με δεδομένη την προαναφερθείσα εποχικότητα των τουριστικών ροών, οι Περιφέρειες Αττικής και Κεντρικής Μακεδονίας εμφανίζουν το τρίτο και τέταρτο μεγαλύτερο (19,5% και 10,3% αντιστοίχως) ποσοστό αφίξεων αλλοδαπών σε ξενοδοχεία (πίσω από τις Περιφέρειες Νοτίου Αιγαίου και Κρήτης), συμπεριλαμβανόμενες, έτσι, στην πρώτη τετράδα τουριστικών προορισμών της χώρας. ….. Συμπερασματικά, αναφέρεται ότι οι μεν Περιφέρειες Αττικής και Κεντρικής Μακεδονίας αποτελούν δύο από τις πλέον σημαντικές τουριστικές περιοχές της χώρας, εντός δε των Περιφερειών υπάρχουν Δήμοι, οι οποίοι έχουν ειδική βαρύτητα στην ενίσχυση του τουριστικού χαρακτήρα των Περιφερειών αυτών και επελέγησαν από τον νομοθέτη προεχόντως λόγω της τουριστικής δυναμικής που παρουσιάζουν και προκειμένου να διασφαλισθεί το μέγιστο δυνατό όφελος για την εθνική οικονομία από την πραγματοποίηση τουριστικής εν γένει δαπάνης σε αυτούς, όχι δε για την εξυπηρέτηση των τοπικών καταναλωτών, των οποίων, άλλωστε, κατά την θερινή περίοδο ο αριθμός είναι πολύ συρρικνωμένος στις αστικές αυτές περιοχές. Για δε την προώθηση του στόχου αυτού -αλλά και προς συμμόρφωση με τα κριθέντα από την 100/2017 απόφαση του Δικαστηρίου- ο νομοθέτης, όπως αναφέρεται στο αυτό έγγραφο, επέλεξε κατ᾽ αρχήν περιοχές οι οποίες συνδυάζουν τρία χαρακτηριστικά: α) τοπική εγγύτητα προς τις κύριες πύλες εισόδου στην Επικράτεια αλλά και προς κόμβους μεταφορών, β) τουριστικό ενδιαφέρον, το οποίο ενδεικνύει η ύπαρξη τουριστικών καταλυμάτων και υποδομών, αλλά και πολιτιστικών μνημείων και άλλων σημείων ενδιαφέροντος και γ) ύπαρξη τοπικών αγορών με αυξημένη λιανεμπορική δραστηριότητα εντός των περιοχών αυτών ή σε εγγύτητα προς αυτές.
21. Επειδή, όπως συνάγεται από τελεολογική ερμηνεία της διατάξεως της παραγράφου 1Α του άρθρου 16 ν. 4177/2013, καθώς και από τις προεκτεθείσες περιστάσεις της θεσπίσεώς της, ως «εμπορική δραστηριότητα», αποτελούσα κριτήριο για την άσκηση της επίμαχης κανονιστικής αρμοδιότητας, πρέπει να εννοηθεί εκείνη που συνδέεται ή προορίζεται να συνδεθεί προς την τουριστική κίνηση και μάλιστα στις περιοχές, όπου η κίνηση αυτή είναι έντονη. Τέτοια δε σύνδεση με την τουριστική κίνηση έχουν όχι μόνο οι παραδοσιακές δραστηριότητες στέγασης και σίτισης των τουριστών αλλά και η ευρύτερη εμπορική κίνηση, που εξυπηρετεί τις ποικίλες ανάγκες τους.
Όρια δικαστικού ελέγχου της ρύθμισης
22. Επειδή, υπ᾽ αυτά τα δεδομένα η ρύθμιση της παραγράφου 1Α του άρθρου 16 ν. 4177/2013, όπως προσετέθη από το άρ. 49 παρ. 1 ν. 4472/2017, δεν αντίκειται σε καμμία διάταξη του Συντάγματος, όπως αβασίμως προβάλλεται. Πράγματι, η ρύθμιση επιδιώκει θεμιτό σκοπό γενικού συμφέροντος, ο οποίος συνίσταται στην εξυπηρέτηση της ποσοτικώς αξιόλογης σε εθνικό επίπεδο, τουριστικής κινήσεως και εντεύθεν στην υποστήριξη κατά τρόπο άμεσο, του -νευραλγικού στην παρούσα συγκυρία, με βάση την πιο πάνω τεκμηρίωση και τα διδάγματα της κοινής πείρας- τομέα του Τουρισμού, η τόνωση και ενίσχυση του οποίου ως βασικού τομέα της εθνικής οικονομίας αποτελεί πρόδηλο σκοπό γενικού συμφέροντος. Θεμιτός, συντρέχων σκοπός παρίσταται και η ενίσχυση του ανταγωνισμού, όπως αναφέρεται και στην αιτιολογική έκθεση του νόμου. Η κατ᾽ αρχήν νομοθετική επιλογή των περιοχών, όπου εξαιρετικώς διασπάται ο κανόνας της υποχρεωτικής εβδομαδιαίας αργίας για τα καταστήματα, θεμιτώς απέβλεψε στην τουριστική δυναμική των περιοχών αυτών, στηρίζεται σε πρόσφορες παραμέτρους κρίσεως (τοπική εγγύτητα σε πύλες εισόδου-κόμβους μεταφορών, τουριστικό ενδιαφέρον, αυξημένη λιανεμπορική δραστηριότητα εγγύς) και παρίσταται προσηκόντως τεκμηριωμένη με βάση όσα έχουν εκτεθεί στις προηγούμενες σκέψεις, υπό την έννοιαν ότι πρόκειται πράγματι για σαφώς προσδιοριζόμενες περιοχές, στις οποίες η οικονομικοκοινωνική ζωή εξαρτάται κατ᾽ αρχήν σε μεγάλο βαθμό από τον αναπτυσσόμενο εκεί δυναμικά κλάδο του τουρισμού, όντος περαιτέρω ανελέγκτου από τον δικαστή του βαθμού αυτού. Συνεπώς, οι περί του αντιθέτου αιτιάσεις επ᾽ αυτού του τελευταίου είναι απορριπτέες ως απαράδεκτες (πρβλ. ΟλΣτΕ 3177/2014, 668/2012, σκ. 35 κ.ά). Προσηκόντως τεκμηριωμένη παρίσταται, επίσης, τόσον η επιλογή του χρονικού, εξαμήνου κατ᾽ έτος, διαστήματος, για το οποίο διασπάται ο κανόνας (Μάιος-Οκτώβριος) ως εκ του χαρακτήρος του τουρισμού στις περιοχές αυτές ως θερινού, όσο και η πρόβλεψη ότι καταλαμβάνονται όλες -πλην μιάς- οι Κυριακές του εν λόγω εξαμήνου. Περαιτέρω, η ρύθμιση αφορά μέρος της χώρας και συγκεκριμένη περίοδο του έτους, ώστε να μην τίθεται ζήτημα μετατροπής της εξαιρέσεως σε κανόνα. Δεν παραβιάζεται δε από την επίμαχη ρύθμιση ούτε η αρχή της αναλογικότητος, διότι η εξαίρεση, όπως προκύπτει, δεν εισήχθη αδιακρίτως, αλλά μόνο στο αναγκαίο και ικανό μέτρο, δηλαδή σε Περιφέρειες και περιοχές τους, στις οποίες διαπιστωμένα υφίσταται αξιόλογη -σε εθνική κλίμακα- τουριστική κίνηση και παρίσταται κατ᾽ αρχήν πρόσφορη για την υποστήριξή της. Δεδομένου δε, ότι ο δικαστικός έλεγχος της τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητος περιορίζεται στην κρίση, αν η θεσπιζομένη ρύθμιση είτε είναι προδήλως απρόσφορη, είτε υπερβαίνει προδήλως το αναγκαίο για την πραγματοποίηση του επιδιωκομένου σκοπού μέτρο και κατά συνεκδοχήν, αν η σχετική εκτίμηση του κοινού νομοθέτη ως προς την προσφορότητα και αναγκαιότητα αυτής είναι καταδήλως εσφαλμένη(βλ. ΟλΣτΕ 3031/2008, 1210/2010, 668/2012, 3013/2014 κ.ά.), η επίμαχη ρύθμιση δεν καθίσταται μη αναγκαία, αντιθέτως απ᾽ ό,τι προβάλλουν οι αιτούντες, εκ του γεγονότος, ότι κατά τις έξι εργάσιμες ημέρες της εβδομάδος το ωράριο λειτουργίας των καταστημάτων ήταν ήδη από το 2005 απελευθερωμένο και ότι αυτά μπορούν να λειτουργούν από τις 5 π.μ. έως τις 9 μ.μ. (ώστε, όπως προβάλλεται, να επαρκεί η λειτουργία τους για να καλυφθούν ομαλά οι όποιες πραγματικές ανάγκες του καταναλωτικού κοινού). Το αυτό ισχύει και για τις ειδικώτερες αιτιάσεις, με τις οποίες προβάλλεται ότι η προαιρετική λειτουργία καταστημάτων τις Κυριακές αντικρύζει πραγματική ανάγκη/ζήτηση μόνον κατά τις εορταστικές περιόδους ή με τις οποίες αμφισβητείται η συμβολή του μέτρου στην δημιουργία θέσεων εργασίας. Κατόπιν αυτών παρίστανται απορριπτέοι οι λόγοι ακυρώσεως, με τους οποίους προβάλλεται, ότι η εξουσιοδοτική ρύθμιση του άρ. 49 παρ. 1 ν. 4472/2017 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας ή ότι δεν συμμορφώθηκε προς τα ειδικώτερον κριθέντα ως άνω με την 100/2017 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Κατά την ειδικότερη δε, συντρέχουσα γνώμη του Προέδρου του Τμήματοςοι συναφείς λόγοι ακυρώσεως είναι απορριπτέοι προεχόντως, διότι από το Σύνταγμα δεν προκύπτει απαγόρευση τα εμπορικά καταστήματα να ανοίγουν τις Κυριακές και δεν χρειάζονταν ειδικότερη τεκμηρίωση η επιλογή του νομοθέτη και της Διοίκησης να επιτρέψει το επιχειρούμενο με τις προσβαλλόμενες ρυθμίσεις άνοιγμα.Κατά τα λοιπά συντάσσεται με την παρούσα πλειοψηφούσα άποψη.
Κατά την γνώμη, όμως, των Συμβούλων Η. Μάζου και Χ. Σιταρά, προς την γνώμη των οποίων συντάχθηκε ο Πάρεδρος Ι. Μιχαλακόπουλος, το δικαίωμα σε τακτική εβδομαδιαία ανάπαυση κατά τα κριθέντα από την ανωτέρω απόφαση της Ολομελείας κατοχυρώνεται από σειρά διατάξεων του Συντάγματος και υπό τους ειδικωτέρους όρους που διέλαβε η απόφαση, η δε μη επέμβαση σ’ αυτό αποτελεί τον κανόνα, ενώ η νομοθέτηση του επιτρεπτού της εργασίας κατά τις Κυριακές συνιστά εξαίρεση. Παρόμοια δέσμευση για τον νομοθέτη, καθ’ ό,τι αφορά ειδικώς τους παρέχοντες εξηρτημένη εργασία στα καταστήματα, απορρέει, άλλωστε, και από την υπ’ αριθμόν 106 Διεθνή Σύμβαση της Διεθνούς Οργανώσεως Εργασίας “περί της εβδομαδιαίας αναπαύσεως εις το εμπόριον και τα γραφεία” (Γενεύη, 1957), η οποία κυρώθηκε με το άρ. πρώτο του ν. 1174/1981 (Α΄. 182), αλλά και από τον κυρωθέντα από το άρ. πρώτο του ν. 4359/2016 (Α΄ 5) Αναθεωρημένο Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη, στο Μέρος ΙΙ, άρθρο 2 περίπτ. 5 του οποίου ορίζεται ότι: «Με σκοπό την αποτελεσματική διασφάλιση του δικαιώματος σε δίκαιες συνθήκες εργασίας τα Μέλη αναλαμβάνουν: 1. … 5 να διασφαλίζουν μια εβδομαδιαία περίοδο ανάπαυσης, η οποία, κατά το δυνατόν, θα συμπίπτει με την ημέρα που αναγνωρίζεται ως ημέρα ανάπαυσης σύμφωνα με τις παραδόσεις ή τα έθμια της οικείας χώρας ή περιοχής». Εν προκειμένω, η επιχειρηθείσα με το άρθρο 49 παρ. 1 ν. 4472/2017 εξαίρεση είχε -εκ παραλλήλου και εξ ίσου προς την ανάπτυξη του τουρισμού ή την ανταπόκριση στην σχετική ζήτηση- ως δικαιολογητικό λόγο την επαύξηση του κέρδους των επιχειρήσεων (των λιανεμπορικών και, αντανακλαστικώς, των τουριστικών) ή την προώθηση (όχι της ανταγωνιστικότητας της χώρας, αλλά) του ανταγωνισμού μεταξύ επιχειρήσεων στις υπ’ όψιν περιοχές, όπως σαφώς προκύπτει στην αιτιολογική έκθεση του νομοθετήματος, αλλά και από το ίδιο το γράμμα των εξουσιοδοτικών διατάξεων. Τούτα, όμως, δεν συνιστούν θεμιτούς σκοπούς μιας ρυθμίσεως που διασπά τον κανόνα της τακτικής, κοινής εβδομαδιαίας ανάπαυλας, διότι κατά τα ήδη κριθέντα το Σύνταγμα (αλλά και το διεθνές δίκαιο, από το οποίο παράγεται δέσμευση για τον κοινό νομοθέτη) απαιτεί λόγο δημοσίου συμφέροντος, επιτακτικό, ο οποίος να επιβάλλει και όχι να δικαιολογεί απλώς ως σκόπιμη την απομάκρυνση από τον κανόνα αυτόν. Κατά την ίδια, επίσης, γνώμη η ρύθμιση του άρθρου 49 παρ. 1 ν. 4472/2017, σε συνδυασμό με την ισχύουσα ρύθμιση της παραγράφου 1 του άρθρου 16 ν. 4177/2013, καθιστά επί ετησίας βάσεως την εργασία στα καταστήματα τις Κυριακές στις περιοχές που καταλαμβάνει η προσβαλλομένη πράξη, κανόνα και όχι εξαίρεση, κατά παράβασιν του Συντάγματος και των λοιπών υπερκειμένων κανόνων δικαίου. Τούτο δε, διότι σ’ αυτές τις περιοχές για μεν το ήμισυ του έτους (Μάιος-Οκτώβριος), όλες τις Κυριακές -πλην μιας- τα καταστήματα δύνανται να παραμένουν ανοικτά δυνάμει της προσβαλλομένης, ενώ και κατά το υπόλοιπο ήμισυ (Νοέμβριος-Απρίλιος) δεν μένουν όλες τις Κυριακές κλειστά, αλλ’ επιτρέπεται ευθέως εκ του νόμου ν’ ανοίγουν οπωσδήποτε πέντε Κυριακές [μία κατά την ενδιάμεση εκπτωτική περίοδο του πρώτου δεκαπενθημέρου του Νοεμβρίου, δύο Κυριακές προ των Χριστουγέννων, μία κατά την έναρξη της τακτικής εκπτωτικής περιόδου Ιανουαρίου-Φεβρουαρίου, καθώς και την Κυριακή των Βαΐων], οι οποίες μπορούν να αυξηθούν σε έξι [αν μεσολαβήσει Κυριακή μεταξύ Χριστουγέννων και Πρωτοχρονιάς]. Τέλος, με δεδομένο ότι κατά την 100/2017 απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου, προκειμένου ο ως άνω κανόνας να διασπασθεί, απαιτείται πλήρης τεκμηρίωση για την συνδρομή εξαιρετικών προϋποθέσεων, αυτονοήτως απαιτείται δέουσα τεκμηρίωση και ως προς την αναγκαιότητα της ρυθμίσεως. Απαιτείται, συνεπώς, η ρύθμιση να διέλθει επιτυχώς και τα τρία στάδια ελέγχου τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας, περίπτωση η οποία εδώ δεν συντρέχει. Τούτο δε, διότι η ρύθμιση του άρθρου 49 παρ. 1 του ν. 4472/2017 καταλαμβάνει άνευ παρεμβολής διοικητικής πράξεως τον Δήμο Αθηναίων, στο σύνολο της εδαφικής του εκτάσεως και για όλες ανεξαιρέτως τις κατηγορίες καταστημάτων, χωρίς να προκύπτει η απαιτουμένη κατά τα προεκτεθέντα τεκμηρίωση μιας τέτοιας ευρείας, γενικής και άνευ εξαιρέσεων επεμβάσεως. Για δε τις λοιπές περιοχές δεν καταλείπεται στον Υπουργό παρά μόνον η εξουσία καθορισμού τοπικών ορίων, χωρίς να του παρέχεται την ευχέρεια κανονιστικού καθορισμού και κατηγοριών καταστημάτων, των οποίων η λειτουργία θα συνηρτάτο inconcretoμε την ζήτηση που προκαλεί η τουριστική κίνηση, ζήτηση μη ταυτιζομένη απολύτως με αυτήν του γενικού πληθυσμού κατά τα κοινώς γνωστά. Απ’ αυτής της απόψεως, περαιτέρω, δεν ασκεί επιρροή η ανειλημμένη με το «Συμπληρωματικό Μνημόνιο Κατανόησης» του έτους 2017 (Ενότητα 4.2) υποχρέωση της Ελληνικής Δημοκρατίας να άρει κάθε περιορισμό αδιακρίτως ως προς το είδος και το μέγεθος των καταστημάτων που μπορούν να λειτουργούν κατά τις Κυριακές, διότι (πρβλ. ΟλΣτΕ 1804/2017, σκ. 13) η ανάληψη διεθνών υποχρεώσεων από την χώρα δεν αναιρεί την υποχρέωση σεβασμού απαγορευτικών ορισμών του Συντάγματος. Συνεπώς, σύμφωνα με την μειοψηφούσα γνώμη τόσον το άρ. 49 παρ. 1 του ν. 4472/2017 όσο και η προσβαλλομένη απόφαση παραβιάζουν την αρχή της αναλογικότητας και η αίτηση ακυρώσεως θα έπρεπε να γίνει δεκτή για τον λόγο αυτόν.
Αφηρημένος έλεγχος συνταγματικότητας – δεν επιτρέπεται
23. Επειδή, στο πλαίσιο της παρούσης δίκης εξετάζεται μόνον η αντίθεση ή μη προς το Σύνταγμα της παραγράφου 1Α του άρ. 16 ν. 4177/2013, διότι μόνη αυτή αποτελεί το έρεισμα της προσβαλλομένης πράξεως. Είναι δε άλλο το ζήτημα, αν στις ίδιες ακριβώς περιοχές συμβεί να επιτρέψουν κανονιστικώς οι αρμόδιοι Αντιπεριφερειάρχες την προαιρετική λειτουργία των καταστημάτων τις Κυριακές και για το εξάμηνο Νοεμβρίου-Απριλίου με βάση την άλλη εξουσιοδότηση, της παραγράφου 2 του άρθρου 16 ν. 4177/2013, πράγμα που ενδεχομένως θ᾽ αποτελούσε το αντικείμενο άλλης δίκης. Κατόπιν αυτών είναι απορριπτέος και ο ισχυρισμός, με τον οποίον προβάλλεται καθ᾽ ερμηνείαν του, ότι θα πρέπει να ληφθεί υπ᾽ όψιν για την προκειμένη κρίση περί αντισυνταγματικότητος και το ενδεχόμενο, σωρευτικό αποτέλεσμα από την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας των Αντιπεριφερειαρχών στο συνταγματικώς κατοχυρωμένο ως άνω δικαίωμα, αφού κάτι τέτοιο θα καθιστούσε αφηρημένο τον έλεγχο συνταγματικότητας, με το να ελέγχεται δικαστικά το σύνολο των νομοθετικών ρυθμίσεων, ασυνδέτως προς συγκεκριμένες έννομες καταστάσεις.
Νομοθετική εξουσιοδότηση ειδική και ορισμένη – ειδικότερο θέμα
24. Επειδή, η επίμαχη εξουσιοδότηση της παραγράφου 1Α του άρθρου 16 ν. 4177/2013 είναι ειδική και ορισμένη. Τούτο δε, διότι η εξουσιοδότηση, εντασσομένη συστηματικώς στο άρθρο αυτό, που ρυθμίζει την προαιρετική, κατ᾽ εξαίρεσιν λειτουργία των καταστημάτων τις Κυριακές, προδιαγράφει το ρυθμιστικό περιεχόμενο της πράξεως (εισαγωγή για όλα τα καταστήματα εξαιρέσεως από τον κανόνα της αργίας) και καθορίζει με τρόπο απολύτως εξειδικευμένο [δια παραπομπής είτε σε ρυθμίσεις διοικητικών διαιρέσεων (της δημοτικής νομοθεσίας ή του άρ. 3 παρ. 3 ν. 3852/2010, Α΄ 87) είτε σε ρυθμίσεις διοικητικών πράξεων χαρακτηρισμού τόπων ως ιστορικών (ιστορικό κέντρο Θεσσαλονίκης) είτε και σε ρυθμίσεις τυπικών νόμων (για τον Διεθνή Αερολιμένα Αθηνών)] τις ευρύτερες περιοχές, εντός των οποίων θα κινηθεί ο κανονιστικώς δρων Υπουργός, βασιζόμενος στο κριτήριο της «εμπορικής δραστηριότητας», νοουμένης ως τέτοιας, όπως έχει εκτεθεί σε προηγουμένη σκέψη, εκείνης που συνδέεται ή προορίζεται να συνδεθεί με την τουριστική κίνηση. Περαιτέρω, η επίμαχη κανονιστική αρμοδιότητα επιτρεπτώς ανατίθεται σε όργανο άλλο από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, διότι το αντικείμενο ρυθμίσεώς της αποτελεί ειδικώτερο θέμα σε σχέση με την αρκούντως εξειδικευμένη χωρική ρύθμιση που ήδη περιέχει ο τυπικός νόμος. Συνεπώς, δεν συντρέχει παράβαση του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος και είναι απορριπτέα τα περί του αντιθέτου προβαλλόμενα.
Διαφορά από την εξουσιοδοτική διάταξη – αβάσιμος λόγος
25. Επειδή, προβάλλεται ότι η προσβαλλομένη είναι μη νόμιμη, διότι στο προοίμιό της επικαλείται για τον ειδικώτερο προσδιορισμό των περιοχών την “υψηλότερη τουριστική κίνηση” και την “τουριστική κατανάλωση” [στοιχ. (Β) του προοιμίου της], κριτήρια δηλαδή διάφορα αυτού που ορίζει η εξουσιοδοτική διάταξη, διότι η “εμπορική δραστηριότητα” δεν ταυτίζεται εννοιολογικώς με την “τουριστική κίνηση” ή την “τουριστική κατανάλωση”. Συναφώς, προβάλλεται ότι στο στοιχείο (Β) του προοιμίου άλλοτε γίνεται επίκληση της “εμπορικής δραστηριότητας” [υπ’ αριθμ. (6) στο στοιχ. Β] και άλλοτε της τουριστικής κινήσεως και δραστηριότητας. Κατόπιν, όμως, όσων έχουν εκτεθεί στην σκέψη 21, ο λόγος είναι απορριπτέος ως νόμω αβάσιμος.
26. Επειδή, ως προς την μεθοδολογία που ακολουθήθηκε για τον ειδικώτερο προσδιορισμό των συγκεκριμένων περιοχών εντός των ευρυτέρων χωρικών ενοτήτων που προβλέπει ο νόμος, στο αυτό έγγραφο απόψεων της Γ. Γ. Εμπορίου προς το Συμβούλιο της Επικρατείας (1155/4.1.2018) αναφέρονται τα εξής: Η Διοίκηση αξιοποίησε το «Συνοπτικό Δελτίο καταγραφής της επιχειρηματικότητας» του «Ινστιτούτου Εμπορίου και Υπηρεσιών» (ΙΝΕΜΥ) της πρώτης εκ των ήδη αιτουσών, Ελληνικής Συνομοσπονδίας Εμπορίου και Επιχειρηματικότητας (ΕΣΕΕ) και την περιεχομένη σ᾽ αυτό οριοθέτηση των κυρίων εμπορικών κέντρων. Η οριοθέτηση αυτή χρησιμοποιείται για την εξαμηνιαία απογραφή των εμπορικών καταστημάτων στα σημαντικά εμπορικά κέντρα Θεσσαλονίκης, Πειραιώς, Καλλιθέας και Γλυφάδας, στους κυρίους εμπορικούς πόλους αστικών κέντρων, καθώς και στα Κέντρα Ανοικτού Εμπορίου (υφιστάμενα μόνο σε Πειραιά και Θεσ/νίκη). Στην συνέχεια, προκειμένου να συμπεριληφθούν και περιπτώσεις καταστημάτων κειμένων οριακά εκτός τούτων, τα όρια αυτά αναπροσαρμόσθηκαν, συσχετιζόμενα με καταχωρήσεις εμπορικών επιχειρήσεων σε βάσεις ανοικτών γεωχωρικών δεδομένων, όπως η εφαρμογή «Χάρτες Google» ή η γεωχωρική βάση δεδομένων του ΕΒΕ Αθηνών. Για τον λόγο αυτόν, άλλωστε, για λόγους ισότητος, τέθηκε η όλη ρύθμιση των παραγράφων 1, 2 του άρθρου 3 της προσβαλλομένης, η σχετική με τα καταστήματα που κείνται στα όρια των περιοχών. Ειδικώς για τον Δ. Γλυφάδας τα όρια επεξετάθησαν σημαντικά λόγω της διασποράς των καταστημάτων, αλλά και του γεγονότος ότι σημαντικός αριθμός τους κείνται επί της Λ. Βουλιαγμένης. Για τους Δήμους Π. Φαλήρου και Αλίμου αναφέρεται, ότι, αν και αυτοί δεν περιλαμβάνουν σημαντικά εμπορικά κέντρα του Ν. Τομέως, το κριτήριο που πρυτάνευσε, ήταν η εγγύτητά τους προς σημαντικές υποδομές και σημεία ενδιαφέροντος (πλάζ, μαρίνες, μεταξύ δε αυτών η υπό προκήρυξη παραχωρήσεως Μαρίνα Αλίμου, από τις μεγαλύτερες στην Αν. Μεσόγειο, το Κέντρο Πολιτισμού «Σταύρος Νιάρχος», καθώς και η μαρίνα Αθηνών στο Ν. Φάληρο), εν όψει και των σχεδίων αναπτύξεως και τουριστικής αξιοποιήσεως συνόλου του παραλιακού μετώπου της Αθήνας, όπως λ.χ. το «Σχέδιο Ολοκληρωμένης Ανάπτυξης» για το πρώην αεροδρόμιο του Ελληνικού [Προδήλως δε, το κριτήριο αυτό ήταν και εκείνο που δικαιολογεί την προεκτεθείσα ρύθμιση των άρθρων 1 περίπτ. (1) και 2 παρ. 3 της προσβαλλομένης (σκ. 18 ανωτ.) για την παραλιακή Λ Ποσειδώνος].
Πρόσφορα και νόμιμα κριτήρια προσδιορισμού των περιοχών εντός των ευρυτέρων χωρικών ενοτήτων του νόμου
27. Επειδή, αμφισβητείται η εκτίμηση που περιέχει στον αριθμό (6) του στοιχείου (Β) του προοιμίου της η προσβαλλομένη, σχετικά με την “επισκεψιμότητα των καταναλωτών”, η οποία ελήφθη υπ᾽ όψιν και προβάλλεται, ότι αυτή αποτελεί αδιευκρίνιστο όρο, καθώς και μεταβλητή που δεν μετρείται από κανένα επίσημο, επιστημονικό φορέα παροχής στοιχείων. Αμφισβητείται, γενικώτερα, η ύπαρξη επικαίρων και εγκύρων στοιχείων, αναφερομένων στην επιχειρηματικότητα της χώρας με την απαιτουμένη υψηλή, εντατική ανάλυση σε επίπεδο Δήμου και οικισμού, ώστε να τεκμηριωθούν αυτές οι εκτιμήσεις και -κατ’ επέκτασιν- η ρύθμιση της προσβαλλομένης. Αμφισβητείται, ειδικώτερα, η εκτίμηση για την πυκνότητα (“συγκέντρωση”) των εμπορικών επιχειρήσεων στις περιοχές του Ν. Τομέως Αθηνών, καθώς και στον Πειραιά και την Θεσσαλονίκη, υπό την έννοια ότι αυτή είναι υποδεέστερη αυτής του εμπορικού κέντρου της Αθήνας. Αμφισβητείται, επίσης, ως προς την πραγματική της βάση (ή ως προς τ᾽ ακραία της όρια) η εκτίμηση που περιέχεται στον αριθμό (4) του στοιχείου (Β) του προοιμίου της πράξεως για υψηλή συγκέντρωση ξενοδοχειακών επιχειρήσεων στους Δήμους Π. Φαλήρου και Γλυφάδας. Προβάλλεται, συναφώς, ότι ολόκληρος ο Ν. Τομέας Αθηνών περιλαμβάνει 47 ξενοδοχειακές μονάδες με αριθμό κλινών 4.853, όταν μόνη η Αίγινα έχει 70 μονάδες και 3.346 κλίνες. Αμφισβητείται ομοίως (αλλά μόνον σε ό,τι αφορά και πάλι τον Ν. Τομέα Αθηνών) και η εκτίμηση του αριθμού (5) του προοιμίου της προσβαλλομένης πράξεως (“5.Την αυξημένη επισκεψιμότητα χώρων ιστορικού και πολιτιστικού ενδιαφέροντος, αλλά και χώρων αναψυχής και παραθερισμού σε συγκεκριμένες περιοχές της Περιφέρειας Αττικής και της Περιφέρειας Θεσσαλονίκης”). Οι αιτούντες ισχυρίζονται συναφώς, ότι η περιοχή έχει μόνον 27 κηρυγμένα μνημεία, τα περισσότερα των οποίων αποτελούν διατηρητέα αστικά κτίρια. Αμφισβητείται, τέλος, η προσφορότητα της λήψεως υπ᾽ όψιν του αυξημένου ποσοστού πληρότητας ξενοδοχειακών κλινών και του αυξημένου συνολικού αριθμού διανυκτερεύσεων αλλοδαπών επισκεπτών [αριθμός (3) στο στοιχείο (Β) του προοιμίου της προσβαλ/νης]. Προβάλλεται, ότι ο αλλοδαπός επισκέπτης αποτελεί καταναλωτή κυρίως των καταστημάτων αναμνηστικών ή τουριστικών ειδών.
28. Επειδή, με την προσβαλλομένη πράξη εχώρησε καθορισμός των συγκεκριμένων περιοχών (εντός των ευρυτέρων χωρικών ενοτήτων του νόμου) με νόμιμη κατ᾽ αρχήν μεθοδολογία, όπως αυτή έχει εκτεθεί στην σκέψη 26 και επί τη βάσει δέσμης κριτηρίων (που επικαλείται η πράξη στο προοίμιό της). Τα κριτήρια αυτά, σε συνδυασμό μεταξύ τους, παρίστανται πρόσφορα και νόμιμα, διότι ανάγονται στην συνάρτηση υφισταμένης, αξιόλογης τουριστικής κινήσεως (ή σοβαρά αναμενομένης τοιαύτης στο εγγύς μέλλον) προς υφισταμένη, εντοπισμένη εμπορική δραστηριότητα ή προσδοκωμένη να δημιουργηθεί από την τουριστική αυτήν κίνηση. Συνεπώς, και οι προεκτεθείσες αμφισβητήσεις είναι απορριπτέες στο σύνολό τους είτε ως αβάσιμες(ύπαρξη λ.χ. σημαντικών κηρυγμένων μνημείων, πάντως, στης Θεσ/νίκης το ιστορικό κέντρο) είτε ως αλυσιτελείςεν όψει της δεδομένης νομοθετικής επιλογής των ευρυτέρων περιοχών (σύγκριση με Δ. Αθηναίων ή με Αίγινα) είτε ως πλήττουσες ακυρωτικώς ανέλεγκτη ουσιαστική εκτίμηση της Διοικήσεως (οι λοιπές).
29. Επειδή, κατόπιν αυτών η υπό κρίσιν αίτηση είναι απορριπτέα στο σύνολό της ως αβάσιμη.
Δ ι ά τ α ύ τ α
Καταργεί την δίκη ως προς τις 25η και 26η των αιτούντων (Ε. Κατσίπη και Ε. Μαμωνά),
Απορρίπτει την υπό κρίσιν αίτηση κατά τα λοιπά,
ΙΙΙ.Ανάλυση της απόφασης ΣτΕ 1681/2018, η οποία εκδόθηκε επί προδικαστικής παραπομπής και εξέτασε το «γενικότερου ενδιαφέροντος» ζήτημα της συνταγματικότητας διάταξης τυπικού νόμουπου προβλέπει τη δικονομική προϋπόθεση προκαταβολής ποσοστού 20% του επιβληθέντος προστίμου για την παραδεκτή άσκηση της προσφυγής. Το Δικαστήριο επιχειρεί μια σύμφωνη προς το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ ερμηνεία της εν λόγω δικονομικής προϋπόθεσης, συνδυάζοντας την εφαρμογή της με ευνοϊκές για τον διάδικο ρυθμίσεις: δυνατότητα καταβολής του παραβόλου έως την πρώτη συζήτηση (κατ’ εφαρμογή της διάταξης του άρθρου 277 παρ. 1 του ΚΔΔ) και αναστολή καταβολής παραβόλου (κατ’ επίκληση της διάταξης του άρθρου 202 παρ 1 του Κ.Δ.Δ.). Πρόκειται για την άσκηση δικαιοπλαστικής εξουσίας εκ μέρους του δικαστή, ο οποίος εμπλουτίζει μια δικονομική διάταξη προς επίρρωση της κρίσης του για τη συντάγματικότητά της.
ΣτΕ 1681/2018 :Η δικονομική προϋπόθεση προκαταβολής ποσοστού 20% του επιβληθέντος προστίμου για την παραδεκτή άσκηση της προσφυγής
ΤΜΗΜΑ Δ΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 12 Ιουνίου 2018, με την εξής σύνθεση: Χρ. Ράμμος, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Δ΄ Τμήματος, Ε. Αντωνόπουλος, Β. Κίντζιου, Ο. Παπαδοπούλου, Χ. Σιταρά, Σύμβουλοι, Ε. Σκούρα, Ο. Νικολαράκου, Πάρεδροι. Γραμματέας η Ι. Παπαχαραλάμπους.
Για να αποφανθεί επί του προδικαστικού ερωτήματος, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 1 παρ. 2 του ν. 3900/2010, που υποβλήθηκε με την 3469/2018 απόφαση του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθήνας σχετικά με την από 24 Ιανουαρίου 2011 προσφυγή-ανακοπή:
του Α. Κ.,
κατά των: 1) Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας και 2) Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων (Α.Α.Δ.Ε.), οι οποίοι παρέστησαν με τον Αλέξανδρο Σταυράκη, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Με την προσφυγή-ανακοπή αυτή ο προσφεύγων-ανακόπτων επιδιώκει να ακυρωθούν ή μεταρρυθμιστούν: α) η ΔΕΔΑΚ/Φ.16/οικ.21190/1915/ 20.10.2010 απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, με την οποία του επιβλήθηκε πρόστιμο ύψους 220.000 ευρώ, με την αιτιολογία της διακίνησης από το πρατήριο υγρών καυσίμων, ιδιοκτησίας του, μη κανονικού πετρελαίου κίνησης, και β) η υπ’ αριθμ. 18/3.1.2011 ατομική ειδοποίηση χρεών, που εξέδωσε ο προϊστάμενος της ΔΟΥ Κορυδαλλού, με την οποία κλήθηκε να καταβάλει στο δημόσιο ταμείο το ανωτέρω ποσό.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Συμβούλου Ε. Αντωνόπουλου.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο του προσφεύγοντος-ανακόπτοντος και τον αντιπρόσωπο του Υπουργού και της Ανεξάρτητης Αρχής, οι οποίοι τοποθετήθηκαν επί του προδικαστικού ερωτήματος και επί των λόγων της προσφυγής-ανακοπής.
1. Επειδή, με την από 27-1-2011 προσφυγή – ανακοπή του που άσκησε ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών ο Αντώνιος Κωνσταντινίδης ζήτησε να ακυρωθούν ή, άλλως, να μεταρρυθμισθούν α) η ΔΕΔΑΚ/Φ.16/οικ.21190/1915/20-10-2010 απόφαση του Υφυπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής με την οποία επιβλήθηκε εις βάρος του, μετά από διπλασιασμό λόγω υποτροπής, πρόστιμο ύψους 220.000 ευρώ με την αιτιολογία της διακίνησης από το πρατήριο υγρών καυσίμων που διατηρεί μη κανονικού πετρελαίου κίνησης, κατά παράβαση των διατάξεων του ν. 3054/2002 «Οργάνωση της Αγοράς Πετρελαιοειδών και άλλες διατάξεις» και β) η υπ’ αριθμ. 18/3.1.2011 ατομική ειδοποίηση χρεών του Προϊσταμένου της ΔΟΥ Κορυδαλλού, με την οποία κλήθηκε να καταβάλει στο δημόσιο ταμείο το ανωτέρω ποσό.
Παραπεμπτική απόφαση
2. Επειδή, το Διοικητικό Πρωτοδικείο Αθηνών με την υπ’ αριθμ 3469/2018 απόφασή του αφού διαπίστωσε ότι για την άσκηση του ως άνω ενδίκου βοηθήματος, κατά το μέρος που αποτελεί προσφυγή ο προσφεύγων-ανακόπτων κατέβαλε το προβλεπόμενο στη διάταξη του άρθρου 277 παρ. 2 εδ. α΄ του ΚΔΔ παράβολο των εκατό (100) ευρώ, έκρινε περαιτέρω ότι εν προκειμένω πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις του παραδεκτού της προσφυγής πλην της καταβολής του ποσού των 44.000 ευρώ, που αντιστοιχεί στο 20% του επιβληθέντος προστίμου (220.000 Χ 20% = 44.000), σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 17 παρ. 3 του ν. 3054/2002, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 10 του ν. 3335/2005, η οποία προβλέπει ότι προϋπόθεση του παραδεκτού της άσκησης της προσφυγής κατά προστίμων του νόμου αυτού είναι η καταβολή ποσού ίσου με το 20% του επιβληθέντος προστίμου. Εν συνεχεία, δε το διοικητικό πρωτοδικείο προχώρησε στην εξέταση της συμβατότητας της ως άνω διατάξεως που προβλέπει την καταβολή ποσού που ισούται με το 20% του επιβληθέντος προστίμου προς κανόνες υπερνομοθετικής ισχύος και, ειδικότερα, προς τα άρθρα 20 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος σε συνδυασμό με το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ. Κατά την πλειοψηφούσα άποψη που σχηματίσθηκε στο δικαστήριο, η διάταξη της παραγράφου 3 του άρθρου 17 του ως άνω ν. 3054/2002, κατά το μέρος που προβλέπει ως προϋπόθεση για την παραδεκτή άσκηση της προσφυγής κατά προστίμων του νόμου αυτού την καταβολή από πρατηριούχους του 20% του επιβληθέντος προστίμου, αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 20 παρ. 1 και 25 παρ.1 του Συντάγματος σε συνδυασμό με το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, και δεν είναι, εν προκειμένω, εφαρμοστέα. Συνεπώς, κατά την άποψη που επεκράτησε στο δικαστήριο, η κρινόμενη προσφυγή θα έπρεπε να θεωρηθεί ότι έχει ασκηθεί παραδεκτώς και να εξετασθεί περαιτέρω κατ’ ουσίαν παρά τη μη καταβολή του 20% του επιβληθέντος προστίμου. Αναφέρεται δε στην παραπεμπτική απόφαση ότι: «το ζήτημα που ανακύπτει στην κρινόμενη υπόθεση (συμφωνία της παραγράφου 3 του άρθρου 17 του ως άνω ν. 3054/2002, όπως ισχύει, με τα άρθρα 20 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος και τις διατάξεις του άρθρου 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α), αποτελεί ζήτημα γενικότερου ενδιαφέροντος που αφορά ευρύτερο κύκλο προσώπων, καθώς ένα τέτοιο πρόστιμο μπορεί εν δυνάμει να επιβληθεί σε διακινούντες υγρά καύσιμα σε ολόκληρη την επικράτεια, ενώ, ήδη, εκκρεμεί πλήθος ανάλογων υποθέσεων στα διοικητικά δικαστήρια (ενδεικτικά στο Διοικητικό Πρωτοδικείο Αθηνών, κατά τα έτη 2014 μέχρι και 2017 κατατέθηκαν κατ’ έτος περίπου 30-35 προσφυγές κατά πράξεων επιβολής προστίμου για νοθεία καυσίμων – βλ. την από 10.1.2018 βεβαίωση της προϊσταμένης του αρμόδιου τμήματος ν. 1406/1983 και Αναστολών του Δικαστηρίου – οι οποίες εκκρεμούν προς εκδίκαση) και είναι κρίσιμο και λυσιτελές για την επίλυση της κρινόμενης υπόθεσης, αφού αποτελεί τη μόνη ελλείπουσα διαδικαστική προϋπόθεση για το παραδεκτό άσκησης της προσφυγής. Ενόψει αυτού και λαμβανομένου επίσης υπόψη ότι έχουν ήδη εκδοθεί αντιφατικές πρωτόδικες αποφάσεις ως προς το ανωτέρω ζήτημα (βλ. ενδεικτικά ΔΠρΑθ 20336, 20289, 18578, 17960, 17957, 16102, 16098, 15854, 15963/2017 και ΔΠρΤρικ 957/2017, που απέρριψαν τις ασκηθείσες προσφυγές κατά αποφάσεων επιβολής προστίμου λόγω της μη προκαταβολής του 20% του προστίμου, και τις αντίθετες ΔΠρΑθ 5187/2015, ΔΠρΑθ 16406/2017 και ΔΠρΤριπ 41/2017 που έκριναν ως αντισυνταγματική την ανωτέρω διάταξη), ενώ, ήδη το Διοικητικό Εφετείο Αθηνών με την υπ’ αριθμ 4978/2017 απόφασή του δέχθηκε τη συνταγματικότητα της ανωτέρω διάταξης, το Δικαστήριο κρίνει ότι, για λόγους ασφάλειας δικαίου, πρέπει να αναβληθεί η οριστική κρίση του επί της υπόθεσης και να τεθεί προδικαστικό ερώτημα στο Συμβούλιο της Επικρατείας, κατ’ άρθρο 1 παρ. 2 του ν. 3900/2010». Ενόψει των ανωτέρω, σκέψεων, το Διοικητικό Πρωτοδικείο Αθηνών ανέβαλε την έκδοση οριστικής αποφάσεως και διατύπωσε στο Συμβούλιο της Επικρατείας με την προαναφερθείσα υπ’ αριθμ 3469/2018 απόφασή του το εξής προδικαστικό ερώτημα «εάν η διάταξη της παραγράφου 3 του άρθρου 17 του ν. 3054/2002, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 10 του ν. 3335/2005, κατά το μέρος που προβλέπει ως προϋπόθεση για την παραδεκτή άσκηση της προσφυγής κατά προστίμων του νόμου αυτού την καταβολή από τους προσφεύγοντες του 20% του επιβληθέντος σε αυτούς προστίμου, αντίκειται σε υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις και, ειδικότερα, στις διατάξεις των άρθρων 20 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου».
3. Επειδή, με την από 3-4-2018 πράξη του Προέδρου του Δ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, η υπόθεση εισάγεται στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος λόγω σπουδαιότητας.
4. Επειδή έχουν διενεργηθεί νομίμως οι προβλεπόμενες από τα άρθρα 1 παρ 1 εδαφ,. Β΄ και 1 παρ 2 του ν. 3900/2010 δημοσιεύσεις.
Άρθρο 1 του Ν. 3900/2010
5. Επειδή, στο άρθρο 1 του ν. 3900/2010 (Α΄ 213), όπως ισχύει μετά την τροποποίησή του με τα άρθρα 40 παρ. 1 και 113 του ν. 4055/2012 (Α΄ 51), ορίζονται τα εξής: «1. Οποιοδήποτε ένδικο βοήθημα ή μέσο ενώπιον οποιουδήποτε τακτικού διοικητικού δικαστηρίου μπορεί να εισαχθεί στο Συμβούλιο της Επικρατείας με πράξη τριμελούς επιτροπής, αποτελούμενης από τον Πρόεδρό του, τον αρχαιότερο Αντιπρόεδρο και τον Πρόεδρο του αρμόδιου καθ’ ύλην Τμήματος, ύστερα από αίτημα ενός των διαδίκων ή του Γενικού Επιτρόπου των διοικητικών δικαστηρίων, όταν με αυτό τίθεται ζήτημα γενικότερου ενδιαφέροντος που έχει συνέπειες για ευρύτερο κύκλο προσώπων. (…) Η πράξη της Επιτροπής δημοσιεύεται σε δύο ημερήσιες εφημερίδες των Αθηνών και συνεπάγεται την αναστολή εκδίκασης των εκκρεμών υποθέσεων, στις οποίες τίθεται το ίδιο ζήτημα. Η αναστολή δεν καταλαμβάνει την προσωρινή δικαστική προστασία. Μετά την επίλυση του ζητήματος, το Συμβούλιο της Επικρατείας μπορεί να παραπέμψει το ένδικο μέσο ή βοήθημα στο αρμόδιο τακτικό διοικητικό δικαστήριο. Η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας δεσμεύει τους διαδίκους της ενώπιόν του δίκης, στους οποίους περιλαμβάνονται και οι παρεμβάντες. Στη δίκη ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας μπορεί να παρέμβει κάθε διάδικος σε εκκρεμή δίκη, στην οποία τίθεται το ίδιο ως άνω ζήτημα και να προβάλει τους ισχυρισμούς του σχετικά με το ζήτημα αυτό. Για την εν λόγω παρέμβαση δεν καταλογίζεται δικαστική δαπάνη, η δε μη άσκησή της δεν δημιουργεί δικαίωμα ασκήσεως ανακοπής ή τριτανακοπής. 2. Όταν διοικητικό δικαστήριο επιλαμβάνεται υπόθεσης, στην οποία ανακύπτει τέτοιο ζήτημα, μπορεί με απόφασή του, που δεν υπόκειται σε ένδικα μέσα, να υποβάλει σχετικό προδικαστικό ερώτημα στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Το δεύτερο εδάφιο της προηγούμενης παραγράφου εφαρμόζεται αναλόγως. Η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι υποχρεωτική για το δικαστήριο που υπέβαλε το ερώτημα και δεσμεύει τους παρεμβάντες ενώπιόν του (…)».
Ερμηνεία του άρθρου 1 παρ. 2 του Ν. 3900/2010 – υποβολή προδικαστικού ερωτήματος ΤΔΔ στο ΣτΕ
6. Επειδή, με τις διατάξεις του άρθρου 1 του ν. 3900/2010 εισήχθη ο θεσμός της «δίκης – πιλότου» ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας σε θέματα που, ως εκ της φύσεώς τους, έχουν γενικότερο ενδιαφέρον και, συνεπώς, αναμένεται να προκαλέσουν σημαντικό αριθμό διαφορών, με τον κίνδυνο να εκδοθούν αντιφατικές αποφάσεις και να υπάρξει σημαντική καθυστέρηση για τους διαδίκους ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων. Εξάλλου, στο άρθρο 1 παρ. 2 του ν. 3900/2010 ορίζεται, μεταξύ άλλων, ότι, όταν το διοικητικό δικαστήριο επιλαμβάνεται υποθέσεως, στην οποία ανακύπτει ζήτημα γενικότερου ενδιαφέροντος που έχει συνέπειες για ευρύτερο κύκλο προσώπων, μπορεί, με απόφασή του, που δεν υπόκειται σε ένδικα μέσα, να υποβάλει σχετικό προδικαστικό ερώτημα στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, όπως ισχύουν κατά τον κρίσιμο εν προκειμένω χρόνο, η υποβολή προδικαστικού ερωτήματος από τακτικό διοικητικό δικαστήριο στο Συμβούλιο της Επικρατείας για «ζήτημα γενικότερου ενδιαφέροντος» προϋποθέτει ότι το διοικητικό δικαστήριο, ως αρμόδιο καταρχήν επί της συγκεκριμένης διαφοράς, έχει ασκήσει πράγματι την αρμοδιότητά του και έχει διαγνώσει ότι η επίλυση του εν λόγω ζητήματος είναι αναγκαία για την έκδοση οριστικής αποφάσεως. Περαιτέρω, ο χαρακτήρας του ζητήματος ως «γενικότερου ενδιαφέροντος» πρέπει να αναδεικνύεται με την απαραίτητη σαφήνεια, έτσι ώστε το Ανώτατο Δικαστήριο να μπορεί να ασκήσει αποτελεσματικά, σύμφωνα με το σκοπό της, την αντίστοιχη δική του αρμοδιότητα ελέγχοντας ευχερώς ποιά από τα ζητήματα που του παραπέμπονται παρουσιάζουν πραγματικά γενικότερο ενδιαφέρον και συμβάλλοντας, με την επίκαιρη επίλυσή τους, στην ενότητα της νομολογίας και την ασφάλεια δικαίου. Συνεπώς, το τακτικό διοικητικό δικαστήριο που υποβάλλει προδικαστικό ερώτημα πρέπει, στην απόφασή του, αφενός μεν να παραθέτει και να τεκμηριώνει τους λόγους, για τους οποίους το ζήτημα ή τα ζητήματα που ανέκυψαν στην αχθείσα ενώπιόν του διαφορά και αποτελούν το αντικείμενο του ερωτήματος είναι, όπως ορίζει ο νόμος, «γενικότερου ενδιαφέροντος με συνέπειες για ευρύτερο κύκλο προσώπων», αφετέρου δε να αναδεικνύει επαρκώς, με την παράθεση των – νομίμως αποδειχθέντων – πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως καθώς και του εφαρμοστέου νομοθετικού πλαισίου ότι το ζήτημα, για το οποίο υποβάλλεται το ερώτημα, ανακύπτει πράγματι στην ενώπιόν του διαφορά, δηλαδή ότι είναι κρίσιμο και λυσιτελές για την επίλυσή της, χωρίς να απαιτείται να λαμβάνει, και μάλιστα αιτιολογημένα, θέση επί του νομικού ζητήματος που τίθεται με αυτό, αν και κάτι τέτοιο είναι σκόπιμο, προς το συμφέρον της απονομής της δικαιοσύνης. Το Συμβούλιο της Επικρατείας, επιλαμβανόμενο προδικαστικού ερωτήματος, δεν υποκαθίσταται στην κρίση του καταρχήν αρμοδίου διοικητικού δικαστηρίου και δεν αποφαίνεται πρωτογενώς για την φύση του ζητήματος για το οποίο υποβάλλεται το προδικαστικό ερώτημα ως «γενικότερου ενδιαφέροντος», πλην προδήλων περιπτώσεων, ούτε και για την λυσιτέλεια του διατυπωθέντος προδικαστικού ερωτήματος, αλλά, αν δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις αυτές, απέχει της απαντήσεως στο υποβληθέν ερώτημα (βλ. ΣτΕ Ολ. 719/2018Ολ., 233/2017,1470/2016Ολ., 2653/20147μελ., 1841-3/2013Ολ., 694/2013Ολ., 3674/20137μελ.).
7. Επειδή, εν προκειμένω, νομίμως υπεβλήθη το ανωτέρω προδικαστικό ερώτημα, με την υπ’ αριθμ 3469/2018 απόφαση του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών δεδομένου ότι, όπως εκτίθεται αναλυτικά στην δεύτερη σκέψη για το τιθέμενο εν προκειμένω ζήτημα, που αφορά τη συνταγματικότητα διατάξεως τυπικού νόμου, στη συγκεκριμένη περίπτωση από το σκεπτικό της αποφάσεως του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου καταδεικνύεται επαρκώς η θεσπιζόμενη από τις διατάξεις του πρώτου εδαφίου της παρ. 1 του άρθρου 1 του ν. 3900/2010 προϋπόθεση να τίθεται ζήτημα γενικότερου ενδιαφέροντος που έχει συνέπειες για ευρύτερο κύκλο προσώπων. Περαιτέρω, το ζήτημα για το οποίο υποβάλλεται το ερώτημα ανακύπτει πράγματι στην αχθείσα ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών διαφορά, δηλαδή είναι κρίσιμο και λυσιτελές για την επίλυσή της, δεδομένου ότι αφορά προϋπόθεση του παραδεκτού της ασκηθείσας ενώπιόν του προσφυγής-ανακοπής, ενώ, εξ άλλου, ήδη εκκρεμεί πλήθος ανάλογων υποθέσεων στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, τα οποία έχουν ήδη εκδόσει αντιφατικές αποφάσεις. (πρβλ. ΣτΕ 2151/20177μ.).
Εφαρμοστέες διατάξεις
8. Επειδή, ο ν. 3054/2002 με τίτλο «Οργάνωση της αγοράς πετρελαιοειδών και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α΄ 230) -ο οποίος, κατά την εισηγητική έκθεση, αποβλέπει στην «αναδιοργάνωση του θεσμικού πλαισίου με γνώμονα τις εξελίξεις της αγοράς και το νομικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης», προς αντιμετώπιση, μεταξύ άλλων, φαινομένων νοθείας και λαθρεμπορίου καθώς και προς ενίσχυση της προστασίας και ασφάλειας του περιβάλλοντος- ορίζει στο άρθρο 1 ότι: «Σκοπός του νόμου αυτού είναι η ρύθμιση θεμάτων πετρελαϊκής πολιτικής της χώρας. Η παροχή υπηρεσιών και κάθε δραστηριότητα που έχει σχέση με τη διύλιση, εμπορία, μεταφορά και αποθήκευση αργού πετρελαίου και πετρελαιοειδών προϊόντων υπάγεται στις διατάξεις του νόμου αυτού και εξυπηρετεί το γενικό συμφέρον». Περαιτέρω, στο άρθρο 7 παρ. 5 του ανωτέρω νόμου ορίζεται ότι: «Ο κάτοχος Άδειας Λιανικής Εμπορίας (ως τέτοιας νοουμένης, προκειμένου περί πρατηρίων υγρών καυσίμων, της άδειας λειτουργίας αυτού, άρθρο 7 παρ. 1, 3 εδ. α΄ σε συνδυασμό με άρθρο 3 παρ. 10, 12, 13 του αυτού νόμου) υποχρεούται να προμηθεύει τους Τελικούς Καταναλωτές (τελικούς χρήστες) χωρίς διακρίσεις, με απρόσκοπτο τρόπο, εξασφαλίζοντας την ποιότητα των προϊόντων, την ασφάλεια των εγκαταστάσεων, την προστασία του περιβάλλοντος και τη διαφάνεια των τιμολογήσεων». Ακολούθως, στο άρθρο 17 του ν. 3054/2002, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 10 του ν. 3335/2005 (ΦΕΚ Α΄ 95), ορίζεται ότι: «1. (όπως αντικαταστάθηκε, περαιτέρω, με το άρθρο 34 παρ. 5α του ν. 3734/2009 (ΦΕΚ Α΄ 8) α. Με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης ή του αρμόδιου κατά περίπτωση οργάνου, για κάθε παράβαση των διατάξεων του νόμου αυτού, και των κατ’ εξουσιοδότησή του εκδιδόμενων κανονιστικών αποφάσεων, επιβάλλεται πρόστιμο από πέντε χιλιάδες (5.000) έως ένα εκατομμύριο πεντακόσιες χιλιάδες (1.500.000) ευρώ. Για το ύψος του επιβαλλόμενου προστίμου λαμβάνονται υπόψη ως κριτήρια, ιδίως, η βαρύτητα της παράβασης, οι συνέπειες που προκύπτουν από αυτήν, ο βαθμός υπαιτιότητας και η τυχόν υποτροπή του παραβάτη … β. Με απόφαση του ιδίου Υπουργού μπορούν να κατηγοριοποιούνται οι ανωτέρω παραβάσεις και να καθορίζονται η διαδικασία επιβολής και τα όρια του προστίμου κάθε κατηγορίας ή και κάθε επί μέρους παράβασης εντός των ορίων του πρώτου εδαφίου της παρούσας, καθώς και κάθε άλλη αναγκαία λεπτομέρεια. Με όμοια απόφαση μπορούν να αναπροσαρμόζονται τα όρια αυτά. γ. … δ. … 2. Πριν εκδοθεί η απόφαση επιβολής του προστίμου, καλείται από την αρμόδια υπηρεσία, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, ΦΕΚ 45 Α΄), το πρόσωπο στο οποίο αποδίδεται η τέλεση της παράβασης για να εκφέρει τις απόψεις του. 3. Η απόφαση με την οποία επιβάλλεται το πρόστιμο υπόκειται σε προσφυγή ενώπιον του καθ’ ύλην αρμόδιου Διοικητικού Πρωτοδικείου. Για το παραδεκτό της άσκησης της προσφυγής απαιτείται η καταβολή ποσού ίσου με το 20% του επιβληθέντος προστίμου, το οποίο σε κάθε περίπτωση δεν μπορεί να υπερβαίνει το ποσό των 75.000 ευρώ. 4. Το ένδικο βοήθημα της προηγούμενης παραγράφου εκδικάζεται, κατά προτίμηση, εντός τεσσάρων (4) μηνών από την ημερομηνία κατάθεσής του στη γραμματεία του Διοικητικού Πρωτοδικείου. Η συζήτηση επιτρέπεται να αναβληθεί, μία μόνο φορά, για σπουδαίο λόγο, σε δικάσιμο που δεν απέχει από την αρχική περισσότερο από έναν (1) μήνα. 5. Τα πρόστιμα που επιβάλλονται σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου αυτού βεβαιώνονται και εισπράττονται κατά τις διατάξεις του Κ.Ε.Δ.Ε. (Ν.Δ. 356/1974 ΦΕΚ 90/Α΄) και αποτελούν πόρο σε ποσοστό 50% του Ειδικού Λογαριασμού Πετρελαιοειδών του άρθρου 19, ο οποίος αποδίδεται σύμφωνα με όσα ορίζονται σε σχετική απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης. 6. … 7. … 8. … 9. …». Εξ άλλου, κατά την διάταξη του άρθρου 202 παρ 1 και 2 του Κ.Δ.Δ., όπως ισχύει μετά την αντικατάσταση της παρ 2 από το άρθρο 27 του ν. 4446/2016 (Α΄ 240): «1.Η αίτηση αναστολής γίνεται δεκτή μόνον εφόσον ο αιτών επικαλεσθεί και αποδείξει ότι η άμεση εκτέλεση της προσβαλλόμενης πράξης θα του προκαλέσει ανεπανόρθωτη βλάβη ή αν το δικαστήριο εκτιμά ότι το ένδικο βοήθημα είναι προδήλως βάσιμο. 2. Ειδικώς, επί φορολογικών, τελωνειακών και διαφορών με χρηματικό αντικείμενο, το δικαστήριο μπορεί, με την απόφασή του, να ορίσει ότι το ανασταλτικό αποτέλεσμα δεν καταλαμβάνει την λήψη ενός ή περισσότερων αναγκαστικών μέτρων είσπραξης ή διοικητικών μέτρων, για τον εξαναγκασμό ή την διασφάλιση της είσπραξης της οφειλής, επί συγκεκριμένων περιουσιακών στοιχείων του αιτούντος, τα ποία αναφέρονται στην απόφαση …». Τέλος, στο άρθρο 277 παρ 1 του ίδιου Κ.Δ.Δ., όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 22 παρ 7 του ν. 3226/2004, Α΄ 24 ορίζεται ότι:«1. Για το παραδεκτό των ενδίκων βοηθημάτων και μέσων πρέπει, ως την πρώτη συζήτηση της υπόθεσης, να προσκομισθεί το προβλεπόμενο από τις κείμενες διατάξεις αποδεικτικό καταβολής παραβόλου. Αν δεν προσκομισθεί το αποδεικτικό αυτό ως την πρώτη συζήτηση της υπόθεσης εφαρμόζονται τα οριζόμενα στο άρθρο 139 Α…»
Προϋποθέσεις συνταγματικότητας και συμβατότητας προς την ΕΣΔΑ των δικονομικών προϋποθέσεων
9. Επειδή, η τεθείσα με την προαναφερόμενη διάταξη υποχρέωση καταβολής του εν λόγω ποσού για το παραδεκτό της άσκησης της κρινόμενης προσφυγής συνιστά νομοθετικό περιορισμό στο δικαίωμα δικαστικής προστασίας του προσφεύγοντος-ανακόπτοντος. Όπως, όμως, έχει κριθεί με αφορμή την υποχρέωση καταβολής παραβόλου (βλ. ΣτΕ 761/20147μελ., 601/2012Ολ., 3087/2011Ολ., 1583/2010Ολ., 3470/2007Ολ., 647/2004Ολ.), το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, που διασφαλίζει για όλα τα πρόσωπα το δικαίωμα δικαστικής προστασίας, καθώς και το άρθρο 6 της Ε.Σ.Δ.Α., που επίσης κατοχυρώνει το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας υπό την διατύπωση της “δίκαιης δίκης”, δεν αποκλείουν στον κοινό νομοθέτη να θεσπίζει δικονομικές προϋποθέσεις για την πρόοδο της δίκης, αρκεί αυτές να συνάπτονται προς τη λειτουργία των δικαστηρίων και την ανάγκη αποτελεσματικής απονομής της δικαιοσύνης και, περαιτέρω, να μην υπερβαίνουν τα όρια εκείνα, πέραν των οποίων έχουν ως συνέπεια την άμεση ή έμμεση κατάλυση του προστατευομένου από τις ανωτέρω διατάξεις ατομικού δικαιώματος παροχής δικαστικής προστασίας. Περαιτέρω, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, που απορρέει από την έννοια και τους θεσμούς του κράτους δικαίου και καθιερώνεται ρητώς από το Σύνταγμα (άρθρο 25 παρ. 1), επιτρεπτώς επιβάλλονται από τον κοινό νομοθέτη περιορισμοί στην άσκηση των ατομικών δικαιωμάτων μόνον αν είναι αναγκαίοι και συνάπτονται προς τον υπό του νόμου επιδιωκόμενο σκοπό. Ειδικότερα, η συμβατότητα προς τα ανωτέρω άρθρα του Συντάγματος και της Ε.Σ.Δ.Α. μιας επιβαλλόμενης οικονομικής επιβάρυνσης στους πολίτες, συνδεόμενης με την επιδίωξή τους για δικαστική προστασία, κρίνεται κατά περίπτωση και εξαρτάται από μία σειρά κριτηρίων, ιδίως δε από το σκοπό της, τη συνάφειά της προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, το ύψος της, τη θέσπιση ανωτάτου ορίου σε περίπτωση ποσοστιαίου υπολογισμού της, τον χρόνο της καταβολής της, τις συνέπειες της μη καταβολής, τη δυνατότητα αναστολής της καταβολής, την περιουσιακή κατάσταση των υπόχρεων προς καταβολή, το αντικείμενο της δίκης, τη σαφήνεια της σχετικής υποχρέωσης, καθώς και τον βαθμό της δικαστικής δικαιοδοσίας με τον οποίο συνδέεται (βλ. ΣτΕ 2780/2012 7μελ., 1619/2012 Ολ., 136/2013 Επ.Αν. και 475/2013 Επ.Αν.).
Η δικονομική προϋπόθεση προκαταβολής ποσοστού 20% του επιβληθέντος προστίμου για την παραδεκτή άσκηση της προσφυγής
10. Επειδή, με τη συγκεκριμένη διάταξη της παραγράφου 3 του άρθρου 17 του ως άνω ν. 3054/2002, όπως ισχύει μετά την τροποποίησή της με το άρθρο 10 του ν. 3335/2005, επιβάλλεται, ενόψει του σαφούς γράμματός της, ως προϋπόθεση για την πρόσβαση του διαδίκου στον πρώτο βαθμό δικαστικής δικαιοδοσίας η καταβολή του 20% του επιβληθέντος προστίμου, το ύψος του οποίου κυμαίνεται κατά νόμο από 5.000 ευρώ έως 1.500.000 ευρώ, με ανώτατο όριο τις 75.000 ευρώ. Όπως, δε, αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση του ν. 3335/2005, με τη διάταξη αυτή (άρθρο 10) εισάγονται προϋποθέσεις για την άσκηση και την εκδίκαση ένδικων βοηθημάτων, με σκοπό την ταχύτερη και αποτελεσματικότερη περαίωση των υποθέσεων που αναφύονται κατά την εφαρμογή του ν. 3054/2002. Και τούτο, διότι η μακροχρόνια εκκρεμότητα των σχετικών διαφορών θεωρήθηκε ότι υπονομεύει, εκ των πραγμάτων, τους στόχους και την αποτελεσματικότητα του ν. 3054/2002, ο οποίος αποβλέπει στη ρύθμιση της αγοράς και της διακίνησης πετρελαίου και πετρελαιοειδών προϊόντων προς όφελος του δημόσιου συμφέροντος, με βασικούς άξονες α) την ενίσχυση του ανταγωνισμού και την παροχή καλύτερων υπηρεσιών και τιμών στους πολίτες, β) την ορθολογικοποίηση του τρόπου τήρησης αποθεμάτων ασφαλείας και γ) την αντιμετώπιση, μέσω μηχανισμών ελέγχου και επιβολής αυστηρών διοικητικών και ποινικών κυρώσεων, φαινομένων λαθρεμπορίας και νοθείας καυσίμων, καθώς και την προστασία του περιβάλλοντος.Κατ’ επίκληση των λόγων αυτών με το άρθρο 10 του ν. 3335/2005 εισήχθησαν ειδικότερες δικονομικές ρυθμίσεις που περιλάμβαναν την ανάθεση της εκδίκασης των υποθέσεων επιβολής των διοικητικών κυρώσεων του άρθρου 17 του ν. 3054/2002 ως διαφορών ουσίας στα κατά τόπο αρμόδια διοικητικά πρωτοδικεία, την υποχρέωση προκαταβολής ποσοστού 20% του επιβληθέντος προστίμου (έως το ποσό των 75.000 ευρώ) για την παραδεκτή άσκηση της προσφυγής και την κατά προτίμηση εκδίκαση των συγκεκριμένων υποθέσεων εντός τεσσάρων μηνών από την ημερομηνία της κατάθεσής τους.
Σύμφωνη προς το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ ερμηνεία της δικονομικής προϋπόθεσης – Ερμηνεία της εφαρμοστέας διάταξης σε συνδυασμό με ευνοϊκές για τον διάδικο δικονομικές διατάξεις – δυνατότητα καταβολής του παραβόλου έως την πρώτη συζήτηση – αναστολή καταβολής παραβόλου
11. Επειδή, η εν λόγω διαδικαστική προϋπόθεση δεν αναφέρεται μόνον στις ανώνυμες εταιρείες που δραστηριοποιούνται στον τομέα της διύλισης και εμπορίας πετρελαίου και πετρελαιοειδών προϊόντων, οι οποίες κατά τεκμήριο διαθέτουν χρηματοοικονομική επάρκεια για να ανταπεξέλθουν στις ιδιαίτερες απαιτήσεις της συγκεκριμένης οικονομικής δραστηριότητας, αλλά και σε άλλα νομικά και φυσικά πρόσωπα, τα οποία δύνανται, σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου 7 του ν. 3054/2002, να αναπτύσσουν δραστηριότητα στο χώρο του λιανικού εμπορίου. Ως προς τα τελευταία η υποχρέωση προκαταβολής ποσού που αντιστοιχεί στο 20% του επιβληθέντος προστίμου, ως όρος του παραδεκτού της άσκησης της προσφυγής, δεν αποκλείεται, κατ’ αρχήν, να συνιστά υπέρμετρο περιορισμό του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, καθιστώντας την επίμαχη διαδικαστική προϋπόθεση, αντίθετη προς το άρθρο 20 του Συντάγματος και το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ για το λόγο ότι εφαρμόζεται αδιακρίτως σε όσους ασχολούνται με τις συγκεκριμένες δραστηριότητες, ανεξαρτήτως δηλαδή του εύρους του κύκλου εργασιών τους, του είδους της δραστηριότητας τους, της νομικής τους μορφής και του μεγέθους της επιχείρησής τους.Ειδικότερα, η προβλεπόμενη, κατά το γράμμα της διατάξεως του άρθρου 10 του ν. 3335/2005 υποχρέωση α)αφορά στην πρόσβαση των διαδίκων σε πρώτο βαθμό δικαστικής δικαιοδοσίας (βλ. αποφάσεις ΕΔΔΑ της 18.11.2014, Elinc c. Turquie, της 19.6.2001, Kreuz c. Pologne, της 26.07.2011 Stoicescu v. Romania, της 24.05.2006, Weissman c. Rumanie, βλ. εξ αντιδιαστολής ΣτΕ 1619/2012 Ολ.), β)θεσπίζει οικονομικό βάρος μεγάλου ύψους, ήτοι ποσοστό 20% του επιβληθέντος προστίμου, κυμαινόμενου από 5.000 ευρώ έως 1.500.000 ευρώ, που μπορεί να ανέλθει έως και τις 75.000 ευρώ, το ανώτατο δε όριο των 75.000 ευρώ κρίνεται πολύ υψηλό υπό τις παρούσες οικονομικές συνθήκες (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις ΕΔΔΑ Stoicescu v. Romania, Weissman c. Rumanie και Kreuz v. Poland), δεδομένου ότι οι αδειούχοι λιανικής εμπορίας πετρελαίου που διατηρούν πρατήριο υγρών καυσίμων προς διάθεση σε τελικούς καταναλωτές δεν μπορούν, κατά τα δεδομένα της κοινής πείρας, να θεωρηθούν ότι είναι τέτοιας οικονομικής επιφάνειας ώστε να μπορούν ευχερώς να καταβάλουν το ως άνω οικονομικό βάρος κατά την άσκηση της προσφυγής, γ)το εν λόγω δικονομικό απαράδεκτο συνδέεται ρητά με τον χρόνο «άσκησης της προσφυγής», δηλαδή με την κατάθεσή της, η οποία πρέπει να γίνεται, σύμφωνα με το άρθρο 66 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (ν. 2717/1999 – Α΄ 97), εντός αποκλειστικής προθεσμίας εξήντα ημερών από την κοινοποίηση ή την πλήρη γνώση της πράξης επιβολής του προστίμου. Πάντως, όμως, η διάταξη αυτή ερμηνευόμενη υπό το φως των διατάξεων των άρθρων 20 παρ 1 και 25 παρ 1 του Συντάγματος και του άρθρου 6 παρ 1 της ΕΣΔΑ εν όψει και του ότι η υποχρέωση που προβλέπεται σε αυτήν επιβάλλεται, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, προς εξυπηρέτηση του θεμιτού, καταρχήν, σκοπού της ταχείας επίλυσης των αναφυόμενων κατά την εφαρμογή του ν. 3054/2002 διαφορών, καθώς και της πατάξεως της λαθρεμπορίας και της προστασίας του περιβάλλοντος, δεν προσκρούει στις ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις, καθώς και στην ΕΣΔΑεφόσον: α)σε συνδυασμό ερμηνευόμενη με τη διάταξη του άρθρου 277 παρ. 1 του ΚΔΔ, έχει την έννοια ότι το ποσό που αυτή προβλέπει δύναται να καταβληθεί έως την πρώτη συζήτηση της υποθέσεως και β)διατηρείται η δυνατότητα στον ενδιαφερόμενο κατ’ επίκληση της διατάξεως του άρθρου 202 παρ 1 του Κ.Δ.Δ. να ζητήσει την αναστολή καταβολής ολόκληρου ή μέρους του ποσού αυτού μέχρι πέρατος της σχετικής δίκης επικαλούμενος ότι η άμεση καταβολή του θα του προκαλέσει ανεπανόρθωτη βλάβη.
12. Επειδή, κατόπιν αυτού, το Δικαστήριο κρίνει ότι, μετά την επίλυση του ζητήματος που του ετέθη παραδεκτώς με το προαναφερθέν προδικαστικό ερώτημα, η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί στο Διοικητικό Πρωτοδικείο Αθηνών, το οποίο θα εκφέρει κρίση επί του παραδεκτού της προσφυγής ανακοπής του αιτούντος παρέχοντάς του την δυνατότητα να ζητήσει προηγουμένως την αναστολή καταβολής του όλου ή μέρους του ποσού των 44.000 ευρώ, σύμφωνα με όσα έχουν γίνει δεκτά στην προηγούμενη σκέψη.