1. Η δυνατότητα του ακυρωτικού δικαστή να περιορίζει τα αναδρομικά αποτελέσματα των ακυρωτικών του αποφάσεων φαίνεται ότι κερδίζει σταθερά έδαφος στις έννομες τάξεις που επηρεάστηκαν από το γαλλικό μοντέλο διοικητικής δικαιοσύνης. Κατοχυρώνεται ρητά στο πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης (άρθρο 264, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ) και διαπλάστηκε νομολογιακά από τον Γάλλο ακυρωτικό δικαστή [με τη γνωστή πλέον απόφαση CE ass. 11 mai 2004, Association AC! (n° 255886), Lebon σ. 197˙ AJDA 2004, σ. 1183, chron. C. Landais/F. Lenica˙ RFDA 2004, σ. 438, note J-H. Stahl/A. Courrèges, σ. 454, concl. C. Devys. Για την απόφαση βλ. και J-E. Schoettl, Ce fut AC!, 60 ans de chroniques de jurisprudence du Conseil d’Etat, AJDA 2/2014, σ. 116. Βλ. και πρόσφατες «νομολογιακές εξελίξεις στον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακυρωτικής δικαστικής απόφασης (CE 15 mai 2013, Fédération nationale des transports routiers, n° 337698, AJDA 32/2013, σ. 1876)», σε www.prevedourou.gr, με τις σχετικές βιβλιογραφικές και νομολογιακές παραπομπές]. Στην ελληνική έννομη τάξη επιχειρήθηκε η εισαγωγή αντίστοιχων διατάξεων με το σχέδιο νόμου «Ενέχυρο – ποινική συνδιαλλαγή σε εγκλήματα εις βάρος του Δημοσίου. Σύσταση ειδικού προανακριτικού σώματος. Θέματα αστικής ευθύνης του τύπου και άλλες διατάξεις». Με τις διατάξεις αυτές παρέχεται η ευχέρεια στον ακυρωτικό δικαστή, εκτιμώντας τις περιστάσεις και υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, α) αν άγεται σε ακύρωση ατομικής διοικητικής πράξης, να εκδώσει προδικαστική απόφαση προκειμένου η Διοίκηση να άρει συγκεκριμένη πλημμέλεια, β) να μεταθέσει τον χρόνο έναρξης του ακυρωτικού αποτελέσματος, γ) να μην οδηγηθεί σε ακύρωση ατομικής πράξης για πλημμέλειες της κανονιστικής, στην οποία στηρίζεται για λόγους που ανάγονται στην ασφάλεια δικαίου, προστίθενται δε οι παράγραφοι 4, 5 και 6 αντιστοίχως, στο άρθρο 50 του πδ 18/1989. Ειδικότερα, με την προστιθέμενη παράγραφο 5 προβλέπεται ότι σε περίπτωση ακύρωσης κανονιστικής πράξης το δικαστήριο μπορεί, ύστερα από σχετικό αίτημα ενός από τους διαδίκους, να ορίσει ότι το ακυρωτικό αποτέλεσμα επέρχεται σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο της έναρξης ισχύος της ακυρούμενης πράξης αφού σταθμίσει τις πραγματικές καταστάσεις που έχουν δημιουργηθεί κατά τον χρόνο εφαρμογής της και το δημόσιο συμφέρον [«5. Σε περίπτωση αιτήσεως ακυρώσεως που στρέφεται κατά κανονιστικής πράξεως, το δικαστήριο, σταθμίζοντας τις πραγματικές καταστάσεις που έχουν δημιουργηθεί κατά τον χρόνο εφαρμογής της, καθώς και το δημόσιο συμφέρον, δύναται να ορίσει, μετά από αίτημα ενός από τους διαδίκους που υποβάλλεται με υπόμνημα που κατατίθεται πριν τη δικάσιμο, σύμφωνα με όσα ορίζονται στην παρ. 2 του άρθρου 25 του παρόντος, ότι τα αποτελέσματα της ακυρώσεως ανατρέχουν σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο του χρόνου έναρξης της ισχύος της.»].
2. Επί του σχεδίου αυτού εκδόθηκε το πρακτικό 20/2013 του Συμβουλίου της Επικρατείας σε Συμβούλιο και Ολομέλεια, το οποίο έκρινε ότι οι ως άνω ρυθμίσεις αποβλέπουν στον συγκερασμό της αρχής της νομιμότητας με τις αρχές της προστασίας του διοικουμένου, της προστασίας των διοικητικών καταστάσεων που έχουν καλόπιστα δημιουργηθεί και της ασφάλειας δικαίου. Όσον αφορά τον περιορισμό του αναδρομικού αποτελέσματος, η Διοικητική Ολομέλεια παρέπεμψε στις αντίστοιχες νομολογιακές λύσεις του γαλλικού Conseil d’ État («ακύρωση υπό αίρεση», ενδεικτικά: Vassilikiotis, απόφαση της 29.6.2001, Titran, απόφαση της 27.7.2001, Association AC, απόφαση της 11.5.2004, βλ. επίσης απόφαση της 24.5.2005 M. Dubruque κ.ά., του Tribunal Administratif d’ Amiens), έκρινε δε ότι δεν ανακύπτει ζήτημα αντιθεσής του προς το Σύνταγμα. Επισήμανε περαιτέρω ότι η προτεινόμενη ρύθμιση παρίσταται σκόπιμη και ότι ενδείκνυται η δυνατότητα μετάθεσης του χρόνου έναρξης του ακυρωτικού αποτελέσματος να επεκταθεί και στις ατομικές διοικητικές πράξεις. Τέλος, η άσκηση από το δικαστήριο της ευχέρειας αυτής δεν είναι σκόπιμο να εξαρτάται από την υποβολή σχετικού αιτήματος των διαδίκων και, συνεπώς, η σχετική φράση «μετά από αίτημα ενός των διαδίκων …» πρέπει να απαλειφθεί. Παρά τη θετική τοποθέτηση του Συμβουλίου της Επικρατείας, η εν λόγω νομοθετική πρωτοβουλία δεν έχει ακόμη ευδοκιμήσει.
3. Υπό το πρίσμα αυτό, ενδιαφέρον παρουσιάζει συναφώς η ρητή πρόβλεψη της δυνατότητας περιορισμού της αναδρομικότητας ακυρωτικής απόφασης στη βελγική έννομη τάξη, στο άρθρο 14 ter της εναρμονισμένης νομοθεσίας για το Conseil d’État [Lois coordonnées sur le CdE, στο εξής LCCE] ήδη από τον Αύγουστο του 1996. Κατά τη διάταξη αυτή, «[ε]φόσον το κρίνει αναγκαίο, το τμήμα διοικητικών διαφορών προσδιορίζει, με γενική διάταξη, ποια από τα αποτελέσματα κανονιστικών πράξεων που ακυρώθηκαν λογίζονται ως οριστικά ή διατηρούνται προσωρινώς για όσο χρόνο καθορίσει το τμήμα». Και στη βελγική έννομη τάξη, η σχετική δυνατότητα χαρακτηρίσθηκε ως «σοβαρή επέμβαση» στην αρχή της νομιμότητας και του κράτους δικαίου και προκαλεί ακόμη διχογνωμία και προβληματισμό. Τα βασικά ζητήματα ανάγονται κυρίως στο νομικό έρεισμα της παρεχόμενης στον διοικητικό δικαστή εξουσίας. Το βελγικό Συνταγματικό Δικαστήριο (Cour constitutionnelle) είχε την ευκαιρία να αποφανθεί συναφώς, διατυπώνοντας μια «απάντηση αρχής». Σε ένα ενδιαφέρον άρθρο του για την απόφαση αυτή, o Pierre Nihoul, δικαστής στο Συνταγματικό Δικαστήριο και καθηγητής στο Université catholique de Louvain, αναδεικνύει τις πτυχές του προβλήματος και τη σχετική θεωρητική συζήτηση [La modulation dans le temps des effets d’un arrêt d’annulation du Conseil d’Etat belge, RFDA 6/2013, σ. 1301].
I. Οι λόγοι αναγνώρισης της εξουσίας περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων
4. Η αναδρομικότητα είναι συνυφασμένη με την ουσία της δικαστικής ακύρωσης μιας νομικής πράξης, ανεξαρτήτως του δικαιοδοτικού κλάδου από τον οποίο προέρχεται (συνταγματική, πολιτική, διοικητική δικαιοσύνη). Πρόκειται για ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά που διακρίνει την ακυρωτική από άλλες δικαστικές αποφάσεις οι οποίες περιλαμβάνουν επίσης κρίση περί νομιμότητας, όπως η αναγνώριση του παράνομου χαρακτήρα ή η απόφαση περί μη εφαρμογής μιας νομικής πράξης. Λόγω του διαπλαστικού της χαρακτήρα, η ακύρωση εξαφανίζει την οικεία πράξη από τον χρόνο έκδοσής της και όχι από τον χρόνο έκδοσης της απόφασης, με συνέπεια η πράξη αυτή να θεωρείται ότι δεν υπήρξε ποτέ και δεν παρήγαγε έννομα αποτελέσματα. Περαιτέρω, η αναδρομική ισχύς της δικαστικής ακύρωσης είναι συνυφασμένη και με την αρχή της νομιμότητας που απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου. Εφόσον η παρανομία διαπιστώθηκε δικαστικά, πρέπει να εξαφανιστεί και να αποκατασταθεί η έννομη τάξη στο προηγούμενο στάδιό της, απαλλασσόμενη οριστικά από την πλημμέλεια που προκάλεσε η παράνομη ρύθμιση.
5. Το εν λόγω αποτέλεσμα «αρχής» είναι σε μεγάλο βαθμό πλασματικό, εφόσον ορισμένες συνέπειες της ακυρωθείσας κανονιστικής πράξης καθίστανται οριστικές λόγω της εκπνοής της προθεσμίας του ενδίκου βοηθήματος κατά των αποφάσεων εκτέλεσης της ακυρωθείσας πράξης. Επιπλέον, η θεωρία του de facto οργάνου επιτρέπει τη διάσωση, υπό προϋποθέσεις, των πράξεων που εκδίδει υπάλληλος του οποίου ο διορισμός είναι παράνομος [βλ. και άρθρο 20 παρ. 2 του ελληνικού ΥΚ]. Τέλος, η ανατροπή παγιωμένων νομικών και πραγματικών καταστάσεων που δημιούργησε η πράξη και υφίστανται επί μεγάλο χρονικό διάστημα προσκρούει στην αρχή της σταθερότητας των νομικών καταστάσεων που απορρέει απο την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Για τον λόγο αυτόν, ο Βέλγος νομοθέτης παρέσχε στο Conseil d’Etat τη δυνατότητα χρονικού περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων απόφασης που ακυρώνει κανονιστική πράξη, υπό την έννοια ότι με την απόφαση αυτή ορίζεται ταυτόχρονα ότι η ακυρωθείσα κανονιστική πράξη μπορεί να παράγει ακόμη τα αποτελέσματά της για συγκεκριμένη χρονική περίοδο που καλύπτει το παρελθόν, ενδεχομένως και το μέλλον.
6. To πεδίο εφαρμογής της διάταξης καταλαμβάνει μόνο τις κανονιστικές πράξεις. Πάντως, ατομικές πράξεις που εκδόθηκαν προς εκτέλεση ακυρωθείσας κανονιστικής μπορούν να διατηρηθούν σε ισχύ βάσει της ως άνω διάταξης, ως λογική συνέπεια της διατήρησης των αποτελεσμάτων της ακυρωθείσας κανονιστικής πράξης. Επιπλέον, ο αποκλεισμός των ατομικών πράξεων από το πεδίο εφαρμογής της διάταξης δεν μπορεί να τηρηθεί απαρέγκλιτα, λαμβανομένων υπόψη των δυσχερειών νομικού χαρακτηρισμού ορισμένων πράξεων, όπως η καθιέρωση της τυπολογίας φαρμακευτικών σκευασμάτων ή η κατάταξη χώρων (ως αρχαιολογικών, προστατευτέων κ.λπ.). Με τέσσερις πρόσφατες αποφάσεις του, το βελγικό Cour constitutionnelle έκρινε ότι η αναγνώριση της δυνατότητας περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης μόνο για τις κανονιστικές πράξεις δεν παραβιάζει την αρχή της ισότητας [μεταξύ αποδεκτών κανονιστικών και ατομικών πράξεων] και ότι κατά τη στάθμιση της αρχής της νομιμότητας, αφενός, και των αρχών της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου, αφετέρου, «ο νομοθέτης έλαβε υπόψη ότι ο κίνδυνος να προκαλέσει η ακύρωση δυσανάλογα αποτελέσματα είναι μεγαλύτερος όταν πρόκειται για κανονιστική πράξη, η οποία εξ ορισμού έχει ως αποδέκτες μη δυνάμενο να προσδιοριστεί αριθμό προσώπων». Ο Βέλγος νομοθέτης προτίθεται, πάντως, να καταργήσει τη διάκριση αυτή προσεχώς.
7. Κριτήριο της άσκησης της εξουσίας περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακυρωτικής απόφασης είναι η κρίση του δικαστή περί του αναγκαίου χαρακτήρα της. Η θεωρία δέχεται ότι κατά την άσκησή της, ο δικαστής πρέπει να τηρεί τους ιεραρχικά υπέρτερους κανόνες δικαίου, δηλαδή το Σύνταγμα, τους άμεσα εφαρμοστέους κανόνες του διεθνούς δικαίου και τις γενικές αρχές όπως την αρχή της ισότητας, το δικαίωμα δίκαιης δίκης και την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Μια άλλη ένδειξη απαντά στη νομολογία του Cour constitutionnelle, το οποίο δέχεται ότι, πριν αποφασίσει τη διατήρηση της ισχύος των αποτελεσμάτων αντισυνταγματικής διάταξης, το δικαστήριο πρέπει να διαπιστώσει ότι το πλεονέκτημα που αντλείται από τη μη συνοδευόμενη από περιορισμούς διαπίστωση της αντισυνταγματικότητας είναι δυσανάλογο σε σχέση με τη διαταραχή που αυτή προκαλεί στην έννομη τάξη.
II. Η συνέπεια του περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων για τον παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας
8. Το πρόβλημα που δημιουργεί η διατήρηση της ισχύος των αποτελεσμάτων κανονιστικής πράξης που ακυρώθηκε με απόφαση του Conseil d’Etat έγκειται στον προσδιορισμό των συνεπειών της για τα ένδικα βοηθήματα που ασκούνται κατά ατομικών πράξεων οι οποίες στηρίζονται στην ακυρωθείσα κανονιστική πράξη και στο πλαίσιο των οποίων προβάλλεται η παρανομία της κανονιστικής πράξης που αποτέλεσε το έρεισμα της προσβαλλόμενης ατομικής .
9. Το πρόβλημα αυτό είναι ιδιαίτερα έντονο στο Βέλγιο για δύο λόγους. Ο δυισμός της δικαιοσύνης έχει ως συνέπεια ότι οι αμφισβητήσεις ως προς τις αποφάσεις που στηρίζονται στην ακυρωθείσα κανονιστική μπορούν να αχθούν ενώπιον του πολιτικού δικαστή στο πλαίσιο αγωγής αποζημίωσης κατά του εκδόντος την πράξη οργάνου, εφόσον οι έννοιες της παρανομίας και του πταίσματος συνδέονται στενά στο βελγικό δίκαιο. Πρέπει, επομένως, να εξεταστούν οι συνέπειες της απόφασης του Conseil d’Etat για τον δικαστή άλλου δικαιοδοτικού κλάδου. Αν βεβαίως ασκηθεί αίτηση ακύρωσης κατά των εν λόγω ατομικών πράξεων ενώπιον του ίδιου του Conseil d’Etat, τότε το δεδικασμένο της ακυρωτικής απόφασης που καλύπτει τη διατήρηση της ισχύος των εννόμων αποτελεσμάτων της κανονιστικής πράξης έχει ως συνέπεια ότι τα ένδικα βοηθήματα κηρύσσονται συναφώς απαράδεκτα. Περαιτέρω, η εξουσία του Conseil d’Etat να περιορίζει τα διαχρονικά αποτελέσματα της ακυρωτικής του απόφασης αναγνωρίζεται με νομοθετική διάταξη, ενώ η ένσταση παρανομίας και ο παρεμπίπτων έλεγχος συνάγονται από το άρθρο 159 του βελγικού Συντάγματος, το οποίο ορίζει ότι «τα δικαστήρια εφαρμόζουν τις [κανονιστικές πράξεις] μόον εφόσον συνάδουν προς τους νόμους». Επομένως, το θέμα ανάγεται στη συμβατότητα του άρθρου 14 ter LCCE προς το άρθρο 159 του Συντάγματος.
10. Το Cour constitutionnelle αντιμετώπισε το θέμα της συνταγματικότητας της εν λόγω διάταξης κατόπιν προδικαστικού ερωτήματος του πρωτοδικείου των Βρυξελλών, υπό το πρίσμα της αρχής της ισότητας και της απαγορεύσεως των διακρίσεων. Ειδικότερα, ζητήθηκε να διευκρινιστεί αν υφίσταται ή όχι παραβίαση της ως άνω αρχής, δεδομένου ότι το άρθρο 14 ter δεν επιτρέπει στον διάδικο να ζητήσει από τα πολιτικά δικαστήρια να θέσουν εκποδών την εφαρμογή κανονιστικής απόφασης που το Conseil d’Etat ακύρωσε διατηρώντας ταυτόχρονα σε ισχύ ορισμένα αποτελέσματά της, ενώ η ευχέρεια αυτή εξακολουθεί να υπάρχει για τον διάδικο στις περιπτώσεις που δεν εφαρμόσθηκε η εν λόγω διάταξη, δηλαδή η κανονιστική πράξη ακυρώθηκε χωρίς περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης. Ζητήθηκε επίσης από το Συνταγματικό Δικαστήριο να εξετάσει τη συμβατότητα της διάταξης προς το άρθρο 13 του Συντάγματος που εγγυάται το δικαίωμα πρόσβασης στον δικαστή. Πριν από την παρουσίαση της απόφασης του Cour constitionnelle, ενδιαφέρον παρουσιάζει η σχετική προσέγγιση του Conseil d’Etat και άλλων δικαστηρίων, καθώς και της θεωρίας.
Α. Η στάση του Conseil d’Etat
11. Το ίδιο το Conseil d’Etat δέχθηκε συναφώς ότι η εφαρμογή του άρθρου 14 ter LCCE σε απόφαση που ακυρώνει μεν κανονιστική πράξη αλλά ταυτόχρονα διατηρεί σε ισχύ τα αποτελέσματά της εμποδίζει τον πολιτικό δικαστή να κηρύξει ανεφάρμοστη την εν λόγω πράξη επί τη βάσει του άρθρου 159 του Συντάγματος. Σε μεταγενέστερη απόφασή του, το Conseil d’Etat αιτιολόγησε την προσέγγισή του αυτή, επισημαίνοντας ότι το άρθρο 159 του Συντάγματος αφορά μόνο τις κανονιστικές πράξεις (règlements et arrêtés) και, κατά συνέπεια, δεν μπορεί να εφαρμοστεί σε πράξεις στις οποίες αναγνωρίζεται προσωρινή νομική ισχύς με το διατακτικό απόφασης του Conseil d’Etat. Με άλλα λόγια, η νομική ισχύς της ακυρωθείσας κανονιστικής πράξης, της οποίας όμως τα αποτελέσματα διατηρούνται, δεν απορρέει πλέον από τον ίδια την κανονιστική πράξη αλλά από την ακυρωτική δικαστική απόφαση η οποία ορίζει ταυτόχρονα ότι τα αποτελέσματά της διατηρούνται. Λόγω, δηλαδή, της επέμβασης του Conseil d’Etat, μεταβάλλεται το έρεισμα της νομικής ισχύος της οικείας πράξης, η οποία υφίσταται πλέον μόνο χάρι στη δικαστική απόφαση. Το άρθρο 159 του Συντάγματος όμως αφορά μόνο τις διοικητικές πράξεις και δεν εφαρμόζεται σε δικαστικές αποφάσεις, τις οποίες δεν μπορεί να εξετάσει παρεμπιπτόντως άλλος δικαστής. Επίσης δεν θίγεται ούτε το δικαίωμα πρόσβασης στον δικαστή που διασφαλίζει το άρθρο 13 του Συντάγματος, εφόσον και αυτό καλύπτει διοικητικές πράξεις και όχι δικαστικές αποφάσεις. Όσον αφορά την αρχή της ίσης μεταχείρισης και της απαγόρευσης των διακρίσεων, των άρθρων 10 και 11 του Συντάγματος, η διαφορετική μεταχείριση αφορά κατηγορίες διαδίκων που δεν είναι συγκρίσιμες, εφόσον οι πρώτοι είναι αποδέκτες κανονιστικής διοικητικής πράξης και οι δεύτεροι αποδέκτες δικαστικής απόφασης.
Β. Η προσέγγιση των πολιτικών δικαστηρίων
12. Τα πολιτικά δικαστήρια, πάντως, δέχθηκαν ότι η κανονιστική πράξη που ακυρώθηκε από το Conseil d’Etat και ταυτόχρονα διατηρεί τα αποτελέσματά της παραμένει διοικητική πράξη υπό την έννοια του άρθρου 159 του Συντάγματος. Ωστόσο, η απόλυτη ισχύς του δεδικασμένου της ακυρωτικής απόφασης του Conseil d’Etat εκτείνεται στο σύνολο του διατακτικού περιλαμβανομένου του τμήματος με το οποίο το Conseil d’Etat αποφασίζει τη διατήρηση της ισχύος των αποτελεσμάτων της κανονιστικής πράξης. Το δεδικασμένο έχει ισχύ erga omnes, οπότε απαγορεύει στον δικαστή να στερήσει την εν λόγω κανονιστική πράξη των συνεπειών της στο πλαίσιο συγκεκριμένης διαφοράς. Άλλα δικαστήρια έκριναν ότι η ακυρωθείσα διοικητική πράξη της οποίας όμως οι συνεπειες διατηρούνται παραμένει διοικητική πράξη υπό την έννοια του άρθρου 159 του Συντάγματος, το οποίο υπερισχύει του άρθρου 14 ter LCCE, οπότε ο πολιτικός δικαστής, στο πλαίσιο δίκης ενώπιόν του, έχει την εξουσία να θέσει εκποδών την κανονιστική πράξη που ακυρώθηκε μεν από το Conseil d’Etat ως παράνομη, εξακολουθεί όμως να παράγει τα έννομα αποτελέσματά της.
Γ. Οι απόψεις της θεωρίας
13. Σημαντική μερίδα της θεωρίας αναγνωρίζει το προβάδισμα της αρχής της νομιμότητας και της ιεραρχίας των πηγών του δικαίου. Το άρθρο 14 ter LCCE είναι κατώτερης τυπικής ισχύος από το άρθρο 159 του Συντάγματος. Τούτο σημαίνει ότι, ακόμη και αν το Conseil d’Etat έχει κάνει χρήση της εξουσίας του άρθρου 14 ter LCCE, τα πολιτικά δικαστήρια οφείλουν να επιτελέσουν την αποστολή που τους αναθέτει το 159 του Συντάγματος και να μην εφαρμόσουν την ακυρωθείσα κανονιστική πράξη.
14. Άλλοι θεωρητικοί προτάσσουν την αρχή της ασφάλειας δικαίου, υποστηρίζοντας ότι ο παρεμπίπτων έλεγχος νομιμότητας που απορρέει από το άρθρο 159 του Συντάγματος δεν έχει απόλυτη ισχύ και μπορεί να σταθμιστεί με την αρχή της ασφάλειας δικαίου, ομοίως συνταγματικής περιωπής. Το άρθρο 14 ter LCCE εκφράζει ακριβώς αυτή τη μέριμνα στάθμισης. Η στάθμιση ανατίθεται στο Conseil d’Etat, το οποίο την πραγματοποιεί in concreto, αποκλειστικά και οριστικά. Η στάθμιση, πάντως, των δύο αρχών υπόκειται σε κάποια όρια. Το άρθρο 14 ter LCCE δεν μπορεί να έχει ως συνέπεια να απαγορεύει στον δικαστή που επιλαμβάνεται του παρεμπίπτοντος ελέγχου να θέσει εκποδών την εφαρμογή της ακυρωθείσας κανονιστικής πράξης της οποίας ορισμένα αποτελέσματα διατηρήθηκαν σε ισχύ. Η διάταξη πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απαγορεύει στον δικαστή να θέσει εκποδών την εφαρμογή του κανονισμού λόγω της ίδιας παρανομίας με εκείνη η οποία οδήγησε το Conseil d’Etat στην ακύρωση μεν της κανονιστικής πράξης, αλλά με ταυτόχρονη διατήρηση των αποτελεσμάτων της. Υποστηρίζεται επίσης ότι θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και η επιμέλεια των διαδίκων. Ειδικότερα, το άρθρο14 ter LCCE θα προσέκρουε στο άρθρο 159 του Συντάγματος, εάν απέκλειε εξαίρεση υπέρ των προσώπων που άσκησαν προηγουμένως ένδικο βοήθημα ή ισοδύναμη προσφυγή. Πρόκειται τόσο για εκείνους που άσκησαν εγκαίρως ένδικο βοήθημα ενώπιον του Conseil d’Etat κατά ατομικών πράξεων που στηρίζονται στην κανονιστική όσο και για εκείνους που προσέφυγαν ενώπιον των αρμοδίων πολιτικών δικαστηρίων. Γίνεται συναφώς επίκληση της νομολογίας του ΔΕΚ [ΔΕΚ της 26 Απριλίου 1994, C-228/92, Roquette Frères, σκέψεις 25-27˙ 4 Μαΐου 1999, C-262/96, Sürül, σκέψεις 112-113] και της γνωστής νομολογίας του γαλλικού Conseil d’Etat].
ΙΙΙ. H επέμβαση του Cour constitutionnelle
15. Με την απόφαση 18/2012 της 9ης Φεβρουαρίου 2012, το Cour constitutionnelle έταμε το ζήτημα, κρίνοντας ότι το άρθρο 14 ter LCCE δεν παραβιάζει τα άρθρα 10, 11 και 13 σε συνδυασμό με το άρθρο 159 του Συντάγματος. Στηριζόμενο στις νομοπαρασκευαστικές εργασίες για τους LCCE και στη σχετική νομολογία του Conseil d’Etat, επισήμανε ότι η ως άνω διάταξη αποσκοπεί να παράσχει στο Conseil d’Etat τη δυνατότητα «με σύνεση και περίσκεψη [«avec sagesse et circonspection»] να διαφυλάξει την ασφάλεια δικαίου έναντι των άκρως σοβαρών συνεπειών που θα είχε η ακύρωση κανονιστικής πράξης. Το Cour constitutionnelle τόνισε, πάντως, ότι αυτό δεν συμβαίνει «όταν η παραβίαση της ασφάλειας δικαίου που επικαλείται ο αντίδικος είναι εγγενής στην ακύρωση οποιασδήποτε παράνομης κανονιστικής πράξης». Με την απόφασή του επιτυγχάνει συγκερασμό των αρχών της νομιμότητας και της ασφάλειας δικαίου (Α) και παρέχει διευκρινίσεις ως προς τα όρια της εξουσίας του Conseil d’Etat να περιορίζει την αναδρομική ισχύ των ακυρωτικών του αποφάσεων (Β).
Α. Συγκερασμός των αρχών της νομιμότητας και της ασφάλειας δικαίου
16. Το Cour constitutionnelle διαφοροποιείται πλήρως από την ερμηνεία του Conseil d’Etat ότι η εφαρμογή του άρθρου 14 ter LCCE έχει ως συνέπεια ότι το διατακτικό της απόφασης που διατηρεί τα αποτελέσματα της ακυρωθείσας κανονιστικής πράξης διασφαλίζει προσωρινή νομική ισχύ στην πράξη αυτή. Έκρινε ότι «η ακυρωθείσα κανονιστική πράξη, της οποίας τα αποτελέσματα διατηρήθηκαν εν όλω ή εν μέρει σε ισχύ, δεν εξαφανίζεται από την έννομη τάξη και παραμένει κανονιστική πράξη. Κατά συνέπεια, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 159 του Συντάγματος».
17. Περαιτέρω, το Cour constitutionnelle αρνείται τον απόλυτο χαρακτήρα του άρθρου 159 του Συντάγματος, το οποίο υιοθετήθηκε με τη διατύπωση αυτή το 1831, λόγω της εν τω μεταξύ θέσπισης άλλων συνταγματικών διατάξεων και διεθνών συμβάσεων. Ειδικότερα, το Συνταγματικό Δικαστήριο δεν απομονώνει το άρθρο 159, αλλά το εντάσσει στο συνταγματικό και συμβατικό του πλαίσιο και λαμβάνει υπόψη την εξέλιξή του. Οι άλλες διατάξεις σε συνδυσμό με τις οποίες ερμηνεύει την εν λόγω διάταξη ώστε να μετριάσει την απολυτότητά της είναι, κατ’αρχάς, το άρθρο 160 του Συντάγματος, το οποίο εντάχθηκε στο συνταγματικό κείμενο το 1994 και κατοχυρώνει συνταγματικά την ύπαρξη του Conseil d’Etat 40 χρόνια μετά την ίδρυσή του. Κατά συνέπεια, «ο δικαστικός έλεγχος νομιμότητας, που προβλέπεται στο άρθρο 159, πρέπει να λαμβάνει ευλόγως υπόψη την πρακτική αποτελεσματικότητα των ακυρωτικών αποφάσεων του Conseil d’Etat και τις λεπτομέρειες εφαρμογής που μπορούν να τις συνοδεύουν». Εξάλλου, το άρθρο 159 πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα της ασφάλειας δικαίου, αρχής συνυφασμένης με την εσωτερική έννομη τάξη καθώς και με την έννομη τάξη της Ένωσης και της ΕΣΔΑ. Το Cour constitutionnelle δέχεται ότι ο νομοθέτης, υποχρεωμένος να εγγυηθεί την αρχή της ασφάλειας δικαίου, πρέπει να ρυθμίσει τον τρόπο ελέγχου της διοικητικής δράσης, πράγμα που ενδέχεται να απαιτεί περιορισμούς του παρεμπίπτοντος δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων. Με άλλα λόγια, ο νομοθέτης όφειλε να συγκεράσει τη συνταγματικής περιωπής αρχή της ασφάλειας δικαίου και τις επιταγές του άρθρου 159 του Συντάγματος, αναθέτοντας την ευαίσθητη αποστολή της στάθμισης in concreto σε ένα δικαστήριο. Τέλος, το Cour constitutionnelle εξετάζει το άρθρο 159 και υπό το πρίσμα του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ. Πράγματι, το άρθρο 14 ter LCCE περιορίζει τη δυνατότητα του πολιτικού δικαστή να ασκήσει παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας. Πάντως, το δικαίωμα στον δικαστή δεν είναι απόλυτο. Το Cour constitutionnelle επισημαίνει συναφώς ότι το ΕΔΔΑ κατ’επανάληψη δέχθηκε ότι οι πράξεις των δημοσίων αρχών εξακολουθούν να παράγουν τα αποτελέσματά τους παρά την πλημμέλεια τους, υπό το πρίσμα των επιταγών της αρχής της ασφάλειας δικαίου [ΕΔΔΑ 16 mars 2000, Walden c. Lichtenstein˙ 6 novembre 2003, Roshka c. Russie˙ 22 juillet 2010, P.B. et J.S. c. Autriche, §§ 48, 49]. Επομένως, ο νομοθέτης έλαβε δεόντως υπόψη, αφενός, την ανάγκη άρσης κάθε αντίθετης προς το δίκαιο κατάστασης και, αφετέρου, τη μέριμνα να μην ανατρέπονται μετά την πάροδο ορισμένου χρόνου οι υφιστάμενες καταστάσεις και προσδοκίες.
Β. Τα όρια της εξουσίας περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακυρωτικής απόφασης
18. Η σχετική εξουσία του δικαστή υπόκειται στους εξής περιορισμούς:
– Πρέπει να ασκείται λαμβανομένων υπόψη «των άκρως σοβαρών συνεπειών της ακύρωσης υπό το πρίσμα της ασφάλειας δικαίου» και για εξαιρετικούς λόγους.
– Το Cour constitutionnelle τονίζει ότι η διατήρηση της ισχύος των αποτελεσμάτων ακυρωθείσας κανονιστικής πράξης μπορεί να γίνει μόνο «με διάταξη γενικού χαρακτήρα», αποκλείοντας τη δυσμενή διάκριση αλλά και τη νομολογιακή επέκτασή της σε ατομικές πράξεις.
– Αναγνωρίζεται η δυνατότητα του Conseil d’Etat να προβλέψει εξαιρέσεις μόνον υπέρ των διαδίκων που άσκησαν εμπροθέσμως αίτηση ακύρωσης κατά της επίδικης κανονιστικής πράξης. Επομένως, το ευεργέτημα της αναδρομικότητας της ακύρωσης της κανονιστικής πράξης καλύπτει όχι μόνο τον διάδικο που πέτυχε την ακύρωση αλλά και το σύνολο των διαδίκων που κινήθηκαν δικαστικά κατά της κανονιστκής πράξης ενώπιον του Conseil d’Etat, έστω και αν τα ένδικα βοηθήματά τους δεν ευδοκίμησαν.
19. Τέλος διευκρινίζεται ότι η προσφυγή στο άρθρο 14 ter LCCE προϋποθέτει ότι η διαφορά δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου. Στην περίπτωση αυτή πρέπει να ληφθεί υπόψη η υπεροχή του ενωσιακού δικαίου, που «επιβάλλει στον εθνικό δικαστή να εφαρμόσει το [ενωσιακό] δίκαιο αφήνοντας ανεφάρμοστες τις αντίθετες εθνικές διατάξεις, ανεξαρτήτως της αποφάσεως του εθνικού συνταγματικού δικαστηρίου δυνάμει της οποίας η απώλεια της δεσμευτικής ισχύος των εν λόγω διατάξεων, τις οποίες αυτό έκρινε ως αντισυνταγματικές, μετατέθηκε σε μεταγενέστερο χρονικό σημείο» [ΔΕK 19 Νοεμβρίου 2009, C-314/08, Filipiak, σκέψη 85]. Πράγματι, το ΔΕΕ επιβάλλει στον εθνικό δικαστή να θέτει εκποδών εθνική διάταξη αντίθετη στο ενωσιακό δίκαιο, ακόμη και αν οι συνέπειες της διάταξης αυτής διατηρήθηκαν σε ισχύ από άλλο εθνικό δικαστήριο, πράγμα που καταλήγει στην απαγόρευση σε εθνικό δικαστήριο, ακόμη και συνταγματικό, να ασκήσει την εξουσία αυτή [του περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων δικαστικής ακύρωσης ή διαπίστωσης αντισυνταγματικότητας ή αντίθεσης στο ενωσιακό δίκαιο] όταν η εθνική διάταξη παραβιάζει το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το ΔΕΕ επιφυλάχθηκε της εξουσίας να διατηρεί προσωρινώς σε ισχύ εθνική διάταξη αντίθετη στο ενωσιακό δίκαιο και να καθορίζει τις προϋποθέσεις άσκησής της [ΔΕΕ 8 Σεπτεμβρίου 2010, C-409/06, Winner Wetten, σκέψη 67: «Συναφώς, αρκεί πάντως η παρατήρηση ότι έστω και αν υποτεθεί ότι λόγοι παρόμοιοι προς εκείνους που ενέπνευσαν την εν λόγω νομολογία [για τη διατήρηση σε ισχύ των αποτελεσμάτων μιας πράξεως της Ένωσης που ακυρώθηκε ή κηρύχθηκε ανίσχυρη], η οποία αναπτύχθηκε σχετικά με τις πράξεις της Ένωσης, δύνανται να οδηγήσουν, κατ’ αναλογία και κατ’ εξαίρεση, σε προσωρινή αναστολή του αποτελέσματος του εξοβελισμού που έχει ο άμεσα εφαρμοστέος κανόνας δικαίου της Ένωσης έναντι του εθνικού δικαίου που αντιβαίνει σε αυτόν, εντούτοις η ως άνω αναστολή, οι προϋποθέσεις της οποίας καθορίζονται μόνον από το Δικαστήριο, εν προκειμένω αποκλείεται εξαρχής, λαμβανομένης υπόψη της απουσίας επιτακτικών λόγων ασφάλειας δικαίου ικανών να τη δικαιολογήσουν».]. Στην περίπτωση αυτή, το άρθρο 14 ter LCCE συνάδει με το δίκαιο της Ενωσης μόνον εάν το Conseil d’Etat υποβάλει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ ως προς τη δυνατότητα διατήρησης σε ισχύ των αποτελεσμάτων της ακυρωθείσας πράξης [περίπτωση εφαρμογής αποτελεί η εκδοθείσα κατόπιν σχετικού ερωτήματος του Conseil d’Etat απόφαση ΔΕΕ της 28ης Φεβρουαρίου 2012, C-41/11, Inter-Environnement Wallonie ASBL και Terre wallonne ASBL, σκέψη 63: «Οσάκις εθνικό δικαστήριο επιλαμβάνεται, βάσει της εθνικής του νομοθεσίας, ενδίκου βοηθήματος με αίτημα την ακύρωση εθνικής πράξεως που αποτελεί «σχέδιο» ή «πρόγραμμα» υπό την έννοια της οδηγίας 2001/42, σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων, και διαπιστώνει ότι το «σχέδιο» ή το «πρόγραμμα» καταρτίστηκε χωρίς προηγουμένως να τηρηθεί η επιβαλλόμενη από την οδηγία αυτή υποχρέωση προς διενέργεια εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων, το δικαστήριο αυτό υποχρεούται να λάβει όλα τα γενικά και ειδικά μέτρα που προβλέπονται στο εθνικό του δίκαιο προκειμένου να διορθωθεί η παράλειψη διενέργειας της εν λόγω εκτιμήσεως, συμπεριλαμβανομένης της αναστολής εκτελέσεως ή της ακυρώσεως του προσβαλλόμενου «σχεδίου» ή του προσβαλλόμενου «προγράμματος». Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο, λαμβάνοντας υπόψη την ιδιαιτερότητα της υποθέσεως της οποίας έχει επιληφθεί, μπορεί, κατ’ εξαίρεση, να κάνει χρήση εθνικής διατάξεως που του παρέχει την εξουσία να διατηρήσει ορισμένα από τα έννομα αποτελέσματα ακυρωθείσας εθνικής πράξεως υπό τον όρο ότι:
– η εν λόγω εθνική πράξη αποτελεί μέτρο για την ορθή μεταφορά της οδηγίας 91/676, για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορύπανση γεωργικής προέλευσης,
– η έκδοση και η εφαρμογή της νέας εθνικής πράξεως, η οποία περιλαμβάνει το πρόγραμμα δράσεως υπό την έννοια του άρθρου 5 της οδηγίας αυτής, δεν καθιστά δυνατή την αποφυγή των αρνητικών συνεπειών που θα είχε για το περιβάλλον η ακύρωση της προσβαλλομένης πράξεως,
– η ακύρωση της ως άνω προσβαλλομένης πράξεως έχει ως συνέπεια τη δημιουργία κενού δικαίου όσον αφορά τη μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη της οδηγίας 91/676, πράγμα το οποίο θα προκαλούσε μεγαλύτερη βλάβη στο περιβάλλον υπό την έννοια ότι η ακύρωση θα είχε ως αποτέλεσμα να περιοριστεί η προστασία των υδάτων από τη νιτρορύπανση γεωργικής προελεύσεως και, επομένως, θα ήταν αντίθετη προς τον θεμελιώδη σκοπό της οδηγίας αυτής, και
– τα έννομα αποτελέσματα της ως άνω πράξεως διατηρούνται κατ’ εξαίρεση μόνο για το χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο προκειμένου να ληφθούν τα μέτρα που καθιστούν δυνατή τη θεραπεία της διαπιστωθείσας παρανομίας.»]
ΙV . Πρόσφατες νομοθετικές πρωτοβουλίες
20. Στις 6 Νοεμβρίου 2013, η ομοσπονδιακή κυβέρνηση κατέθεσε στη Γερουσία σημαντικό νομοσχέδιο για την μεταρρύθμιση του Conseil d’Etat, το οποίο τροποποιεί το άρθρο 14 ter LCCE. Ειδικότερα, προβλέπει τη δυνατότητα διατήρησης των αποτελεσμάτων της ακυρωθείσας πράξης και για ατομικές πράξεις, διευκρινίζει ότι το μέτρο περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης μπορεί να ληφθεί κατόπιν αιτήματος του αντιδίκου ή του παρεμβαίνοντος, παραθέτει τα κριτήρια που πρέπει να ληφθούν υπόψη από τον δικαστή (εξαιρετικοί λόγοι που δικαιολογούν την κάμψη της αρχής της νομιμότητας με ειδικά αιτιολογημένη απόφαση ως προς το σημείο αυτό και κατόπιν κατ’αντιμωλία συζήτησης). Επισημάνθηκε ότι, παρά τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της διάταξης και στις ατομικές πράξεις, η εξουσία του δικαστή περιορίζεται ουσιωδώς λόγω των αυστηρών προϋποθέσεων στις οποίες υπόκειται η άσκησή της, ιδίως δε της ρητής πρόβλεψης των κριτηρίων εφαρμογής.