ΠΜΣ Διοικητικού Δικαίου Β΄έτος, 24 Οκτωβρίου 2017 (1. Ανάλυση της απόφασης ΣτΕ Ολ 1804/2017. 2. Διάλογος ΔΕΕ και ΕΔΔΑ)
- Ανάλυση της απόφασης ΣτΕ Ολ 1804/2017 από τον κ. Π. Γιαννακάκη
Βασική σκέψη της απόφασης: “Στο άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος ορίζεται ότι: «Ύστερα από πρόταση του αρμόδιου Υπουργού επιτρέπεται η έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων, με ειδική εξουσιοδότηση νόμου και μέσα στα όριά της. Εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της διοικήσεως επιτρέπεται προκειμένου να ρυθμισθούν ειδικότερα θέματα ή θέματα με τοπικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό». Κατά την έννοια των διατάξεων αυτών, η νομοθετική εξουσιοδότηση, για να είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα, πρέπει να είναι ειδική και ορισμένη, υπό την έννοια ότι πρέπει να προσδιορίζει καθ ύλην το αντικείμενό της, δηλαδή να μην είναι γενική και αόριστη, ασχέτως αν είναι ευρεία ή στενή, ασχέτως, δηλαδή αν είναι μεγαλύτερος ή μικρότερος ο αριθμός των περιπτώσεων τις οποίες η Διοίκηση μπορεί να ρυθμίσει, βάσει της συγκεκριμένης νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, κανονιστικώς (βλ. ΣτΕ Ολ. 2150, 2148, 2090/2015, 3405, 3299, 3013/2014). Εξ άλλου, ως «ειδικότερα θέματα», για τη ρύθμιση των οποίων επιτρέπεται η παροχή νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως σε άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα της Διοικήσεως, νοούνται εκείνα τα οποία αποτελούν, κατά το περιεχόμενό τους και σε σχέση με την ουσιαστική ρύθμιση που περιέχεται στο νομοθετικό κείμενο, μερικότερη περίπτωση ορισμένου θέματος που αποτελεί το αντικείμενο της νομοθετικής ρυθμίσεως. Απαιτείται, επομένως, στην περίπτωση αυτή, να περιέχει το νομοθετικό κείμενο όχι απλώς τον καθ ύλην προσδιορισμό του αντικειμένου της εξουσιοδοτήσεως, αλλά, επί πλέον, και την ουσιαστική ρύθμισή του, έστω και σε γενικό, ορισμένο όμως, πλαίσιο, σύμφωνα προς το οποίο θα ενεργήσει η Διοίκηση προκειμένου να ρυθμίσει τα μερικότερα θέματα (βλ. ΣτΕ Ολ. 1749/2016, 2150, 2148, 2090, 520, 148-150/2015, 3299, 3013/2014, 2186/2013, 235/2012, 1297-1300, 738/2011, 3427, 1210/2010, 2815/2004 κ.ά., καθώς επίσης και ΣτΕ Ολ. 2113/2014, 3220/2010, 3489/2008, 1776/2007). Η ανωτέρω δε ουσιαστική ρύθμιση μπορεί να υπάρχει τόσο στις διατάξεις του εξουσιοδοτικού νόμου όσο και σε διατάξεις άλλων νόμων σχετικών με τα θέματα που αποτελούν αντικείμενο της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως (βλ. ΣτΕ Ολ. 1749/2016, 520/2015, 3013/2014, 2186/2013, 1210/2010 κ.ά.). Τέλος, για το συνταγματικό κύρος της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως δεν απαιτείται οπωσδήποτε να διαγράφει η ίδια ή με παραπομπή σε άλλη διάταξη νόμου βασικές αρχές και κατευθύνσεις στο πλαίσιο των οποίων οφείλει να κινηθεί η Διοίκηση κατά την κανονιστική ρύθμιση των θεμάτων αυτών (βλ. ΣτΕ 3404 – 05/2014 Ολ., 2304/1995 Ολ., 1466/1995 Ολ., 1337/2013 7μ., 3748/2008 7μ., 966/2008, 2166/2002 7μ., 1667 1672/2002 7μ., 3722 – 3724/2000 7μ. κ.ά., πρβλ., όμως, και ΣτΕ 478 80/1989 Ολ., 2573/2015, ΠΕ 6/2007). Eξ άλλου, ενώ αρχικώς εγένετο δεκτό από την νομολογία του Δικαστηρίου ότι η ρύθμιση της οργανώσεως επαγγέλματος ή της ασκήσεως οικονομικής ελευθερίας ή ατομικού δικαιώματος εν γένει πρέπει καταρχήν να γίνεται με κανονιστικό προεδρικό διάταγμα (βλ. ΣτΕ 3671/2006 Ολομ., 2815/2004 Ολομ. και ΣτΕ 3257/2004 7μ., 4176/2001 7μ., 4167/2001 7μ.), μεταγενεστέρως με αποφάσεις επίσης της Ολομελείας του Δικαστηρίου (βλ. ΣτΕ Ολ. 2186/2013, 3220/2010, 3489/2008, 1776/2007) κρίθηκε ότι τα εν λόγω ζητήματα μπορούν τελικώς να ρυθμισθούν ειδικότερα και με υπουργική απόφαση, εφόσον, όμως, κατά τα προεκτεθέντα, η ουσιαστική ρύθμιση του θέματος διαγράφεται, έστω σε γενικές γραμμές, στην εξουσιοδοτική ή σε άλλη διάταξη (βλ. και ΣτΕ 780/2014, 2059, 1634/2009, 3976/2000 7μ., 2272/2000 7μ., καθώς επίσης και 2396/2007 7μ.).”
2. Διάλογος ΔΕΕ και ΕΔΔΑ (Ευγενία Πρεβεδούρου, Εισήγηση στην επιστημονική ημερίδα της 25ης Οκτωβρίου 2017: Ο διάλογος του Συμβουλίου της Επικρατείας και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, της Ένωσης Δικαστικών Λειτουργών του ΣτΕ)
Λέγοντας διάλογο των δύο υπερεθνικών δικαστηρίων αναφερόμαστε όχι σε θεσμοθετημένο μηχανισμό συνεργασίας άρσης συγκρούσεων, ούτε φυσικά στις άτυπες ετήσιες συναντήσεις μελών των δύο δικαστηρίων που καταλήγουν σε κοινά ανακοινωθέντα των Προέδρων, αλλά στις μεταξύ τους αλληλεπιδράσεις, όπως αυτές αποτυπώνονται στις αποφάσεις τους. Ο διάλογος αυτός αναπτύσσεται στη σκιά της σχέσης των δύο ευρωπαϊκών εννόμων τάξεων, η οποία αποτέλεσε αντικείμενο συζητήσεων και διαπραγματεύσεων από τη δεκαετία του 1970. Ενώ το ∆ικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (νυν ∆ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στο εξής: ∆ΕΕ) αναφερόταν στην ΕΣ∆Α ως πηγή έμπνευσης αναγνωρίζοντας τα θεμελιώδη δικαιώματα που αυτή καθιερώνει ως γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου ήδη από το 1970, με τις αποφάσεις Internationale Handelsgeselschaft, Nold και Rutili, το ίδιο εμπόδισε δύο φορές την προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ στο πλαίσιο της προβλεπόμενης στη Συνθήκη γνωμοδοτικής διαδικασίας. Με την πρώτη αρνητική γνωμοδότηση του Δικαστηρίου του 1996 κρίθηκε ότι η προσχώρηση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στην ΕΣΔΑ δεν συμβιβάζεται προς την ιδρυτική Συνθήκη, ελλείψει αρμοδιότητας της Κοινότητας να νομοθετεί ή να συνάπτει διεθνείς συνθήκες στον τομέα των θεμελιωδών δικαιωμάτων, ενώ δεν αρκεί ως νομιμοποιητική βάση της προσχώρησης η ρήτρα ευελιξίας του άρθρου 235 ΣυνθΕΟΚ. Μετά την ψήφιση του Χάρτη των Θεμελιωδών ∆ικαιωμάτων της ΕΕ και τη ρητή πρόβλεψη υποχρέωσης προσχώρησης στο άρθρο 6 παρ. 2 ΣΕΕ, όπως διατυπώθηκε με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, το Δικαστήριο, με τη νέα αρνητική γνωμοδότηση της 18ης Δεκεμβρίου 2014, έβαλε και πάλι «τέλος στο όνειρο». Δεδομένου ότι η γνωμοδότηση αυτή καθορίζει το θεσμικό πλαίσιο της σχέσης των δύο δικαστηρίων, είναι σκόπιμη μια σύντομη παρουσίασή της, προκειμένου να να εξετασθεί στη συνέχεια η σχέση των δικαστηρίων σε νομολογιακό επίπεδο.
Ι. Το θεσμικό επίπεδο του διαλόγου
Α. Τα σημεία τριβής λόγω της ιδιομορφίας της ενωσιακής έννομης τάξης
Μετά την ανάδειξη, στις διδακτικού χαρακτήρα προκαταρκτικές παρατηρήσεις του της συνταγματικής διάστασης της αυτονομίας και των ιδιομορφιών της ενωσιακής έννομης τάξης και του δικού του ρόλου ως αυθεντικού και αποκλειστικού ερμηνευτή του ενωσιακού δικαίου, το ∆ικαστήριο ήλεγξε τη συμβατότητα της σχεδιαζόμενης συμφωνίας με το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης και εντόπισε επτά επιμέρους αιτιάσεις, οι οποίες εντάσσονται σε δύο κατηγορίες. Έκρινε, κατ’αρχάς, ότι το σχέδιο συμφωνίας θίγει τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του δικαίου της Ένωσης και την αυτονομία του για τρεις λόγους: Πρώτον, λόγω της έλλειψης συντονισμού του άρθρου 53 του Χάρτη και του άρθρου 53 της ΕΣ∆Α, το οποίο επιφυλάσσει στα συμβαλλόμενα μέρη την ευχέρεια να καθορίζουν προδιαγραφές προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων σε υψηλότερο επίπεδο από τις αντίστοιχες που κατοχυρώνει η Σύμβαση αυτή. Το Δικαστήριο όμως, με τη γνωστή απόφαση Melloni, έχει ερμηνεύσει το άρθρο 53 του Χάρτη υπό την έννοια ότι η εφαρμογή εθνικών προδιαγραφών προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων δεν πρέπει να διακυβεύει, αφενός, το επίπεδο προστασίας που προβλέπει ο Χάρτης και, αφετέρου, την υπεροχή, την ενότητα και την αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δίκαιου. Δεύτερον, το σχέδιο συμφωνίας δεν προβλέπει την εφαρμογή της αρχής της αμοιβαίας εμπιστοσύνης, ιδίως όσον αφορά τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, η οποία επιβάλλει σε κάθε κράτος μέλος να δέχεται ότι όλα τα λοιπά κράτη μέλη τηρούν το δίκαιο της Ένωσης και, ειδικότερα, ότι σέβονται τα θεμελιώδη δικαιώματα που είναι αναγνωρισμένα από το δίκαιο αυτό, χωρίς δυνατότητα ελέγχου, πλην εξαιρετικών περιστάσεων. Τρίτον, το σχέδιο συμφωνίας δεν απέκλειε το ενδεχόμενο μια αίτηση γνωμοδότησης προς το ΕΔΔΑ για την ερμηνεία της Σύμβασης δυνάμει του πρωτοκόλλου 16 από δικαστήριο κράτους μέλους της Ένωσης να καταλήξει στην παράκαμψη της διαδικασίας προδικαστικής παραπομπής του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, επιτρέποντας στο ΕΔΔΑ να κρίνει παρεμπιπτόντως επί ζητημάτων του ενωσιακού δικαίου πριν αποφανθεί συναφώς το ΔΕΕ.
Η δεύτερη κατηγορία αιτιάσεων αφορά το κατά πόσον οι θεσμικοί και δικονομικοί μηχανισμοί που προβλέπει το σχέδιο συμφωνίας διασφαλίζουν την τήρηση των προϋποθέσεων από τις οποίες οι Συνθήκες έχουν εξαρτήσει την προσχώρηση (σκέψη 178). Ειδικότερα, τέθηκε θέμα συμβατότητας του σχεδίου προς το άρθρο 344 της ΣΛΕΕ το οποίο αποσκοπεί στη διαφύλαξη της αποκλειστικής δικαιοδοτικής αρμοδιότητας του ΔΕΕ για την επίλυση διαφορών στο εσωτερικό της Ένωσης. Δυνάμει, όμως, του άρθρου 33 της ΕΣ∆Α, τα κράτη μέλη ή η Ένωση έχουν τη δυνατότητα να ασκήσουν ενώπιον του Ε∆∆Α προσφυγή με αντικείμενο παραβίαση της Σύμβασης αυτής που φέρεται να διέπραξε, αντιστοίχως, κράτος μέλος ή η Ένωση. Στη συνέχεια, ο δικονομικός μηχανισμός της παθητικής ομοδικίας (co-respondent) που έχει ως σκοπό να διασφαλίσει ότι οι προσφυγές που ασκούν κράτη μη μέλη και οι ατομικές προσφυγές ορθώς στρέφονται κατά των κρατών μελών ή/και της Ένωσης, ανάλογα με την περίπτωση, παρέχει στο Ε∆∆Α τη δυνατότητα να προβαίνει σε εκτίμηση των κανόνων του δικαίου της Ένωσης που διέπουν την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ αυτής και των κρατών μελών της, πράγμα που ισοδυναμεί με αναγνώριση στο εν λόγω δικαιοδοτικό όργανο της δυνατότητας να υπεισέρχεται στη θέση του ∆ικαστηρίου για να ρυθμίσει ζήτημα το οποίο εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του δεύτερου. Περαιτέρω ο μηχανισμός αυτός δεν αποκλείει το ενδεχόμενο να διαπιστωθεί η ευθύνη κράτους μέλους, από κοινού με την Ένωση, για παράβαση διάταξης της ΕΣ∆Α ως προς την οποία το κράτος αυτό έχει διατυπώσει επιφύλαξη σύμφωνα με το άρθρο 57 της εν λόγω Σύμβασης. Επιπλέον, προβληματική είναι και η διαδικασία προηγούμενης εξέτασης από το Δικαστήριο σε υπόθεση της οποίας έχει επιληφθεί το Ε∆∆Α και στην οποία εγείρεται ζήτημα ενωσιακού δικαίου. Το σχέδιο συμφωνίας προέβλεπε τη μέσω της διαδικασίας προηγούμενης εξέτασης λήψη απόφασης του Δικαστηρίου επί του κύρους των διατάξεων του παράγωγου δικαίου ή επί της ερμηνείας του πρωτογενούς δικαίου όχι όμως και επί της ερμηνείας και του παράγωγου δικαίου, επί της οποίας θα μπορούσε να αποφασίσει το ΕΔΔΑ κατά παραβίαση της αρχής της αποκλειστικής αρμοδιότητας του ∆ικαστηρίου. Τέλος, ενώ στο παρόν στάδιο εξέλιξης του δικαίου της Ένωσης, ορισμένες πράξεις που εκδίδονται βάσει των διατάξεων για την ΚΕΠΠΑ δεν υπάγονται στον έλεγχο του ∆ικαστηρίου (κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 24, παρ. 1, δεύτερο εδ., τελευταία περίοδος, ΣΕΕ και του άρθρου 275, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ), λόγω της προσχώρησης, το Ε∆∆Α, εξωτερικό όργανο της Ένωσης, θα μπορούσε να προβαίνει στον δικαστικό έλεγχο των εν λόγω πράξεων υπό το πρίσμα των θεμελιωδών δικαιωμάτων της Σύμβασης.
Β. Η κριτική της γνωμοδότησης και η εξέλιξη των διαπραγματεύσεων
Η γνωμοδότηση 2/2013 επικρίθηκε έντονα ως «αμυντική αναδίπλωση» του ∆ικαστηρίου, ως προσπάθεια διασφάλισης της αποκλειστικής δικαιοδοσίας του, ως έκφραση έντονης δυσπιστίας έναντι του ομολόγου του του Στρασβούργου, ανάλογης με αυτή εθνικών συνταγματικών δικαστηρίων απέναντι στο ίδιο το ΔΕΕ, και μάλιστα παρά το γεγονός ότι δεν ήταν απόν στη διαδικασία των διαπραγματεύσεων. Προσήφθη στο ∆ικαστήριο ότι επιδόθηκε σε έρευνα για ενοχοποιητικά στοιχεία και ότι αντλεί «νοσηρή ευχαρίστηση» από την ανάδειξη σε κάθε σημείο της συλλογιστικής του της ιδιομορφίας της Ένωσης. Πράγματι, το Δικαστήριο αναφέρθηκε μία μόνο φορά στη συνταγματικής περιωπής υποχρέωση προσχώρησης του άρθρου 6 παρ. 2 ΣΕΕ, που αποτελεί πάντως lex imperfecta, δεν θέτει χρονικά όρια και εξαρτάται από τη διαπραγματευτική διάθεση της άλλης πλευράς, ενώ τόνισε κατ’επανάληψη την αυτοδυναμία της ενωσιακής έννομης τάξης και την αμοιβαία εμπιστοσύνη που αποτελούν νομολογιακούς νεολογισμούς. Τέλος, υποστηρίχθηκε ότι το ΔΕΕ θυσίασε την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην κατοχύρωση της αυτονομίας της Ένωσης που φαίνεται να αγγίζει τα όρια της αυτάρκειας και ότι επιδίωξε να κερδίσει χρόνο, ώστε να προλάβει να διαμορφώσει το ίδιο πλούσια νομολογία περί θεμελιωδών δικαιωμάτων καθ’ερμηνεία του Χάρτη. Πρόκειται για τη στάση που έχει τηρήσει μέχρι τώρα σε όλες τις γνωμοδοτήσεις που αφορούσαν την προσχώρηση της Ένωσης σε δικαιοδοτικά συστήματα τα οποία συνεπάγονται εξωτερικό δικαστικό έλεγχο.
Προσεκτική, πάντως, ανάγνωση των αντιρρήσεων του Δικαστηρίου οδηγεί στη διαπίστωση ότι αυτές ήσαν νομικώς βάσιμες και, βεβαίως, αναμενόμενες από ένα όργανο που δεν είναι Δικαστήριο Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, αλλά έχει την πολύ ευρύτερη αποστολή του συνταγματικού δικαστηρίου μιας έννομης τάξης. Είναι χαρακτηριστικό ότι, παρά τη μετριοπαθέστερη στάση της, και η γενική εισαγγελέας ανέλυσε με απόλυτη δογματική συνέπεια τις ασυμβατότητες, προτείνοντας, ωστόσο, τροποποιήσεις, συμπληρώσεις και διευκρινίσεις, ώστε να διασφαλιστεί κατά δεσμευτικό τρόπο από απόψεως διεθνούς δικαίου η ιδιαίτερη κατάσταση των κρατών μελών και της Ένωσης, ιδίως στο επίπεδο του δικαστικού ελέγχου.
Μετά τη γνωμοδότηση, η προσχώρηση παραμένει στις προτεραιότητες της Επιτροπής, η οποία εξετάζει τις διαφαινόμενες προοπτικές του εγχειρήματος, χωρίς, πάντως, να έχουν ξεκινήσει νέες διαπραγματεύσεις. Άλλωστε, την προσοχή της Ένωσης απορροφούν πιεστικότερα ζητήματα, όπως το Brexit ή η εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης στην Πολωνία και την Ουγγαρία.
ΙΙ. Συνέπειες της γνωμοδότησης σε νομολογιακό επίπεδο
Κατόπιν της ανωτέρω εξέλιξης, ανακύπτουν δύο ερωτήματα. Πρώτον, προκάλεσε η αρνητική γνωμοδότηση πόλεμο των δικαστών των δύο υπερεθνικών δικαστηρίων, ή μήπως το αναπόφευκτο ρήγμα στη σχέση τους γεφυρώθηκε με τη μετριοπαθή στάση του ΔΕΕ, από το οποίο και προήλθαν οι αντιρρήσεις; Δεύτερον, κινδυνεύει ο εθνικός δικαστής να βρεθεί σαν άλλος αργοναύτης ανάμεσα στις συμπληγάδες του ΔΕΕ και του ΕΔΔΑ ή μήπως η σύγκλιση των νομολογιών και ο άτυπος διάλογος των δύο υπερεθνικών δικαστηρίων προστατεύουν από αδιέξοδα και διλήμματα; Η νομολογία του ΔΕΕ επιτρέπει τις ακόλουθες διαπιστώσεις.
Α. Κείμενο αναφοράς είναι πλέον ο Χάρτης
Mετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, φαίνεται ότι έληξε ο ετεροκαθορισμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ενωσιακού δικαίου και το Δικαστήριο αναγνωρίζει τον Χάρτη ως κύριο κείμενο αναφοράς. Ειδικά για την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, το Δικαστήριο έκρινε ρητώς ότι κατοχυρώνεται σήμερα με το άρθρο 47 του Χάρτη το οποίο διασφαλίζει, σε επίπεδο δικαίου της Ένωσης, την προστασία που παρέχουν τα άρθρο 6 παρ. 1 και 13 της ΕΣΔΑ. Επομένως, χωρεί επίκληση μόνο της πρώτης από τις διατάξεις αυτές.
Β. Άμβλυνση των εμποδίων προσχώρησης που εντοπίσθηκαν στη γνωμοδότηση
Το Δικαστήριο εγκατέλειψε κάποιες μαξιμαλιστικές προσεγγίσεις που διατύπωσε στη γνωμοδότηση ιδίως σε σχέση με τα πιο ακανθώδη σημεία. Όσον αφορά την αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης, έκρινε με την απόφαση Aranyosi ότι, λαμβανομένου υπόψη του απόλυτου χαρακτήρα του δικαιώματος που εγγυάται το άρθρο 4 του Χάρτη και επιβεβαιώνεται από το άρθρο 3 της ΕΣΔΑ, όταν η δικαστική αρχή του κράτους μέλους εκτέλεσης ευρωπαϊκού εντάλματος σύλληψης έχει στη διάθεσή της στοιχεία που μαρτυρούν πραγματικό κίνδυνο απάνθρωπης ή εξευτελιστικής μεταχείρισης των κρατουμένων στο κράτος μέλος έκδοσης, υποχρεούται να εκτιμήσει εάν υπάρχει τέτοιος κίνδυνος οσάκις καλείται να αποφανθεί σχετικά με την παράδοση στις αρχές του κράτους μέλους έκδοσης του ατόμου εις βάρος του οποίου έχει εκδοθεί το ένταλμα σύλληψης και να μην το εκτελέσει.
Η δεύτερη βασική αντίρρηση της γνωμοδότησης αφορούσε την έλλειψη πλήρους δικαστικού ελέγχου πράξεων της ΚΕΠΠΑ από το ΔΕΕ βάσει του άρθρου 24 ΣΕΕ, ενώ το ΕΔΔΑ θα μπορούσε, δυνάμει του Σχεδίου Συνθήκης Προσχώρησης να ελέγχει τη συμβατότητά τους προς την ΕΣΔΑ. Με τη νεώτερη νομολογία του, το Δικαστήριο χαλάρωσε τους περιορισμούς της δικαιοδοσίας του. Σε πρόσφατες διαδοχικές αποφάσεις, όπως η Eulex Kosovo και η H κατά Συμβουλίου και Επιτροπής κρίθηκε ότι ο περιορισμός της δικαιοδοσίας του ΔΕΕ δεν εφαρμόζεται όταν το ουσιαστικό περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης είναι εκτός της σφαίρας εφαρμογής της ΚΕΠΠΑ. Το Δικαστήριο έκρινε ότι είχε δικαιοδοσία να ερμηνεύει και να εφαρμόζει διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού στον τομέα των συναπτομένων από την Ένωση δημοσίων συμβάσεων έστω και στο πλαίσιο αποστολών στο Κόσοβο και στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη. Το ίδιο ισχύει και με πράξεις που αφορούν τη διαχείριση προσωπικού με αντικείμενο την τοποθέτηση των μελών της αποστολής στο θέατρο των επιχειρήσεων. Παρότι εκδόθηκαν στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, οι αποφάσεις αυτές δεν εμπίπτουν στις πράξεις που αναφέρονται στο άρθρο 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ και στο άρθρο 275, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, οπότε υπάγονται στην αρμοδιότητα του δικαστή της Ένωσης δυνάμει των γενικών διατάξεων της ΣΛΕΕ.
Περαιτέρω, στην πρόσφατη απόφαση Rosneft του Μαρτίου 2017, το Δικαστήριο τόνισε ότι η αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας συνεπάγεται ότι ο αποκλεισμός της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου στον τομέα της ΚΕΠΠΑ πρέπει να ερμηνεύεται στενά και ότι είναι αρμόδιο να αποφανθεί και προδικαστικώς, δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, επί του κύρους πράξεως εκδοθείσας βάσει των σχετικών με την ΚΕΠΠΑ διατάξεων, υπό τον όρο ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά είτε τον έλεγχο της τηρήσεως του άρθρου 40 ΣΕΕ περί αρμοδιοτήτων είτε τον έλεγχο της νομιμότητας των περιοριστικών μέτρων κατά φυσικών ή νομικών προσώπων. Δηλαδή, παρά το γεγονός ότι το άρθρο 275 ΣΛΕΕ αναφέρεται μόνο στις προσφυγές ακύρωσης κατά το άρθρο 263 που αφορούν τον έλεγχο νομιμότητας των αποφάσεων που προβλέπουν περιοριστικά μέτρα κατά φυσικών ή νομικών προσώπων, το Δικαστήριο αναγνωρίζει την αρμοδιότητα να αποφαίνεται και προδικαστικώς επί του κύρους των αποφάσεων αυτών, αποκλίνοντας από την γραμματική ερμηνεία του άρθρου 275 ΣΛΕΕ. Επομένως, η πρόσφατη νομολογία περιόρισε τα εμπόδια για την προσχώρηση όπως απέρρεαν από τη γνωμοδότηση.
Γ. Η στάση του εθνικού δικαστή σε περίπτωση αποκλινουσών νομολογιών
Στην πρόσφατη απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 2017, Peter Pušká, το Δικαστήριο επελήφθη ερωτήματος του σλοβακικού δικαστηρίου που ζητούσε να διευκρινιστεί αν το άρθρο 47 του Χάρτη έχει την έννοια ότι, σε περίπτωση που εθνικό δικαστήριο διαπιστώσει ότι υπάρχουν αποκλίσεις μεταξύ της νομολογίας του ΕΔΔΑ και της νομολογίας του Δικαστηρίου, το δικαστήριο αυτό δεν μπορεί να δίνει προτεραιότητα στην εφαρμογή της τελευταίας αυτής νομολογίας. Υπό το κάλυμμα μιας δικονομίστικης προσέγγισης, το Δικαστήριο δεν απάντησε στο ερώτημα. Αντίθετα, η γενική εισαγγελέας έδωσε ενδιαφέρουσες κατευθύνσεις στα εθνικά δικαστήρια, οι οποίες μπορούν να συνοψιστούν ως εξής:
Σε περίπτωση που από τη νομολογία του Δικαστηρίου απορρέει ευρύτερη προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η υπεροχή του δικαίου της Ένωσης υποχρεώνει τα εθνικά δικαστήρια να συντάσσονται προς τη νομολογία του Δικαστηρίου και να παρέχουν την προστασία αυτή. Σε περίπτωση που εθνικό δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η έκβαση της εκκρεμούς ενώπιόν του δίκης επηρεάζεται από τη νομολογία του ΔΕΕ βάσει της οποίας δικαιώματα που προβλέπονται στον Χάρτη και αντιστοιχούν σε δικαιώματα που κατοχυρώνονται στην ΕΣΔΑ προστατεύονται σε μικρότερο βαθμό από ό,τι βάσει της νομολογίας του ΕΔΔΑ, οφείλει να παραπέμψει το ζήτημα στο ΔΕΕ, προκειμένου να διευκρινιστεί η ορθή ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης στην περίπτωση αυτή. Σε τελική ανάλυση, την ίδια υποχρέωση επιβάλλει και η νομολογία του ΕΔΔΑ, με τις αποφάσεις Ullens de Schooten, Dhahbi και Schipani.
Πρόκειται για την προσέγγιση του γαλλικού Conseil d’Etat το οποίο έκρινε ότι νομιμοποιείται να αντιμετωπίσει είτε μόνο του, κατ’εφαρμογή της θεωρίας της acte clair, είτε με υποβολή προδικαστικού ερωτήματος στο Δικαστήριο της Ένωσης, υποθέσεις όπου τίθεται εν αμφιβόλω το κύρος εθνικών πράξεων μεταφοράς ενωσιακών κανόνων λόγω παραβίασης της ΕΣΔΑ. Στηριζόμενο στο άρθρο 6 παρ. 3 της ΣΕΕ και στο άρθρο 52 παρ. 3 του Χάρτη, το Conseil d’Etat εκτιμά ότι τόσο η ΕΣΔΑ όσο και η νομολογία του ΕΔΔΑ έχουν ενταχθεί στο αποκαλούμενο «bloc de communautarité» μέσω των γενικών αρχών του ενωσιακού δικαίου, δηλαδή αποτελούν τμήμα του δικαίου αυτού. Εντάσσει τη διαφορά σε ενωσιακό πλαίσιο και αντί για δύο αυτοτελείς συλλογισμούς με βάση διακριτούς κανόνες αναφοράς, προκρίνει τη συνάρθρωση ενωσιακού και συμβατικού πλαισίου με απορρόφηση του συμβατικού από το ενωσιακό, εφόσον τα θεμελιώδη δικαιώματα της ΕΣΔΑ αποτελούν γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης. Ο αντιπρόεδρος J.-M. Sauvé ευελπιστεί, μάλιστα, ότι με την κύρωση του 16ου πρωτοκόλλου, το εθνικό δικαστήριο θα μπορούσε προηγουμένως να έχει ζητήσει γνωμοδότηση του ΕΔΔΑ για την ερμηνεία της ΕΣΔΑ, ώστε να υποβάλει όσο το δυνατόν πληρέστερο προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ.
Καταληκτικές σκέψεις
Το παρόν στάδιο εξέλιξης του διαλόγου ΔΕΕ και ΕΔΔΑ, παρά τον ασύντακτο και άτυπο χαρακτήρα του, δεν φαίνεται ούτε να αποδυναμώνει την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων ούτε να δημιουργεί δυσχερή προβλήματα στον εθνικό δικαστή, ο οποίος, εφόσον ενεργεί εντός του πεδίου εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, οφείλει να απευθύνεται στο ΔΕΕ για την ερμηνεία του εν λόγω δικαίου, το οποίο εμπεριέχει και τις επιταγές της ΕΣΔΑ, δυνάμει του άρθρου 6 παρ. 3 ΣΕΕ. Ακόμη και αν η προσχώρηση της Ένωσης στην ΕΣΔΑ και η καθιέρωση, στον τομέα των θεμελιωδών δικαιωμάτων, εξωτερικού δικαστικού ελέγχου από το Δικαστήριο του Στρασβούργου επιφέρει μεγαλύτερη ασφάλεια δικαίου, δεν θα είχε, ούτως ή άλλως, θεαματικά αποτελέσματα, λαμβανομένου υπόψη ότι και οι πιο ένθερμοι υποστηρικτές της προσχώρησης αναγνωρίζουν ότι τα δικαιώματα προστατεύονται ικανοποιητικά σε ενωσιακό επίπεδο και ότι το Δικαστήριο επιδεικνύει ιδιαίτερη προσοχή μετά τη γνωμοδότηση. Η λογική της σύμφωνης ερμηνείας, η ισοδυναμία της προστασίας και η σύγκλιση των νομολογιών είναι εξίσου αποτελεσματικές με τον πολυεπίπεδο έλεγχο που θα διασφάλιζε η προσχώρηση, ο οποίος θα καθιστούσε το σύστημα ελκυστικό για τους δικηγόρους και συναρπαστικό για τη θεωρία του δικαίου, πλην όμως πολυδάπανο και χρονοβόρο για τους διαδίκους. Η εποχή των πυραμίδων και των ιεραρχιών μεταξύ κανόνων δικαίου, εννόμων τάξεων και δικαστηρίων έχει παρέλθει και τη θέση τους έχουν καταλάβει τα δίκτυα, η συνεργασία και ο διάλογος των δικαστών.