Παρεμβάσεις της νομοθετικής εξουσίας στην απονομή της δικαιοσύνης
Στο ένατο μάθημα των Ειδικών Θεμάτων Εμβάθυνσης Δημοσίου Δικαίου θα ολοκληρώσουμε την εξέταση των παρεμβάσεων της νομοθετικής εξουσίας στην απονομή της δικαιοσύνης, οι οποίες μπορεί να λάβουν τις ακόλουθες μορφές: α) της αναδρομικής κύρωσης με νόμο κανονιστικής πράξης που εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση ή κατά παράβαση αυτής, β) της αναδρομικής εφαρμογής νόμου σε εκκρεμείς υποθέσεις και γ) της επανάληψης με νόμο προσβληθείσας διοικητικής πράξης. Θα αναλυθούν οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 3596.1991, ΣτΕ Ολ 3633.2004, ΣτΕ 824.2012 και ΣτΕ Ολ 1847.2008. Η παρουσίαση της θεματικής στηρίζεται στο ακόλουθο διάγραμμα.
Διάγραμμα
Ι. Αναδρομική κύρωση κανονιστικής πράξης με νόμο
Εν προκειμένω εξετάζονται διαδοχικά δύο περιπτώσεις. Πρόκειται για την αναδρομική κύρωση κανονιστικής διοικητικής πράξης που εκδόθηκε χωρίς ή καθ’ υπέρβαση νομοθετικής εξουσιοδότησης, ή σε θέματα που το Σύνταγμα απαγορεύει τη νομοθετική εξουσιοδότηση (§1) και την αναδρομική ισχυροποίηση κανονιστικής πράξης που έχει εκδοθεί κατά παράβαση της νομοθετικής εξουσιοδότησης (§2).
§1. Αναδρομική κύρωση με νόμο κανονιστικής πράξης που εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση ή καθ’ υπέρβαση αυτής
Νόμος που κυρώνει αναδρομικώς κανονιστική διοικητική πράξη, η οποία εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση ή καθ’ υπέρβαση αυτής, καθώς και όταν η εξουσιοδοτική διάταξη αφορά θέματα που εξαιρούνται της νομοθετικής εξουσιοδότησης, είναι ανίσχυρος καθ’ ο μέρος ισχυροποιεί αναδρομικώς τον κατά παράβαση του Συντάγματος τεθέντα με αυτήν κανόνα δικαίου, χωρίς να θίγεται η ισχύς του για το μέλλον. Η κυρούμενη πράξη, για το χρονικό αυτό διάστημα, παραμένει διοικητική και υπόκειται στον ευθύ ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας [ΣτΕ 3268, 2138/2001, 543/1999, Ολ 3597/1991]. Ο νομολογιακός αυτός κανόνας καλύπτει και την περίπτωση, κατά την οποία ο αναδρομικός νόμος δεν κυρώνει μεν ευθέως την κανονιστική διοικητική πράξη, αλλά θεσπίζει, αναδρομικώς, το πρώτον εξουσιοδοτική διάταξη ή τροποποιεί υφιστάμενη εξουσιοδοτική, έτσι ώστε η αρχικώς εκτός ή καθ’ υπέρβαση εξουσιοδοτήσεως κανονιστική πράξη να καθίσταται, αναδρομικώς, έγκυρη, δηλαδή επιχειρείται κατ’ ουσίαν εκ των υστέρων νομιμοποίηση κανόνων δικαίου που έχουν τεθεί κατά προφανή παράβαση απαγορευτικών διατάξεων του Συντάγματος [ΣτΕ 2466/1999]. Συνέπεια της νομολογίας αυτής είναι ότι η κυρωθείσα υπό τις ανωτέρω συνθήκες πράξη καθίσταται τυπικός νόμος μόνο για το μέλλον. Αν όμως η ρύθμιση της κανονιστικής πράξης έχει εξαντληθεί στο παρελθόν, η κύρωση δεν επιφέρει κανένα αποτέλεσμα [ΣτΕ Ολ 4671/1998]. Στις περιπτώσεις αυτές, το Συμβούλιο της Επικρατείας στηρίζεται σε παράβαση των άρθρων 43 παρ. 2 και 44 παρ. 1 του Συντάγματος.
§2. Αναδρομική κύρωση κανονιστικής πράξης που έχει εκδοθεί κατά παράβαση νομοθετικής εξουσιοδότησης
Η εξεταζόμενη περίπτωση αφορά αναδρομική μεταβολή της εξουσιοδοτικής διάταξης, κατά τρόπον ώστε η ήδη εκδοθείσα κατά παράβαση αυτής –και όχι καθ’ υπέρβαση– κανονιστική πράξη να καθίσταται αναδρομικά έγκυρη. Εάν η αναδρομική νομοθετική κύρωση αφορά κανονιστική απόφαση που έχει μεν εκδοθεί με βάση νομοθετική εξουσιοδότηση και εντός των ορίων της, αλλά κατά παράβαση αυτής, ο κυρωτικός νόμος είναι κατ’ αρχήν ισχυρός και ως προς την αναδρομική του ισχύ, που ανατρέχει στον χρόνο δημοσίευσης της κυρούμενης απόφασης. Η αναδρομική όμως αυτή ισχύς δεν καταλαμβάνει εκκρεμείς δίκες, στις οποίες το κύρος της κυρουμένης κανονιστικής απόφασης ελέγχεται είτε ευθέως είτε παρεμπιπτόντως, επ’ ευκαιρία προσβολής ατομικής πράξης στηριζομένης σε αυτήν, διότι τούτο θα συνιστούσε ανεπίτρεπτη επέμβαση του νομοθέτη στις εν λόγω δίκες, κατά παράβαση των άρθρων 4 παρ. 1, 20 παρ. 1 και 26 του Συντάγματος. Το ίδιο ισχύει και όταν ο αναδρομικός νόμος δεν κυρώνει μεν ευθέως την κανονιστική απόφαση, η οποία έχει εκδοθεί κατά παράβαση νομοθετικής εξουσιοδότησης, αλλά τροποποιεί αναδρομικώς τη διάταξη που περιλαμβάνει τη νομοθετική εξουσιοδότηση, ή εισάγει ή τροποποιεί αναδρομικώς άλλη διάταξη, με τρόπο ώστε η κανονιστική απόφαση να καθίσταται πλέον νόμιμη. Επομένως, και η εν λόγω ρύθμιση ισχύει μεν, κατ’ αρχήν, αναδρομικώς, δεν καταλαμβάνει όμως τις εκκρεμείς δίκες, αφού αυτό θα συνιστούσε ανεπίτρεπτη επέμβαση του νομοθέτη στα έργα της δικαιοσύνης [ΣτΕ 1177/2003, Ολ 3633/2004, EΔΚΑ 2005, σ. 112, ΝοΒ 2005, σ. 778, 1319/2009, 1801/2010, 338/2011]. Εν προκειμένω, πάντως, το Συμβούλιο της Επικρατείας αναφέρθηκε μόνο στις σχετικές διατάξεις του Συντάγματος και όχι στην ΕΣΔΑ. Κρίθηκε, ωστόσο, ότι εάν η μεταγενέστερη ρύθμιση είναι επωφελής για τον διάδικο, μπορεί να εφαρμοστεί και στην εκκρεμή δίκη αφού δεν συνιστά ανεπίτρεπτη επέμβαση του νομοθέτη σε εκκρεμή δίκη [ΣτΕ 3498, 3499, 3500, 3501/2006, εξ αντιδιαστολής προς την ΣτΕ Ολ 3633/2004].
Σε νεότερη απόφασή του, το Γ΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας έκρινε συνταγματική τη διάταξη του άρθρου 1 παρ. 3 εδ. γ΄ του Ν. 3685/2008, κατά την οποία επιτρέπεται στα Γενικά Τμήματα να οργανώνουν αυτοδύναμα Προγράμματα Μεταπτυχιακών Σπουδών, ενώ νομιμοποιούνται αναδρομικά τα Προγράμματα που είχαν οργανωθεί και λειτουργούσαν κατά τον χρόνο έναρξης ισχύος του νόμου αυτού, ο οποίος τροποποιεί αναδρομικά τις εξουσιοδοτικές διατάξεις του Ν. 2083/1992, που δεν παρείχαν τέτοια δυνατότητα, και καθιστά νόμιμες τις κανονιστικές υπουργικές αποφάσεις, με τις οποίες είχε εγκριθεί η σύσταση σε γενικά τμήματα σχετικών Προγραμμάτων. Περαιτέρω, κατά την άποψη που επικράτησε στο Τμήμα, η ως άνω διάταξη θεμιτώς καταλαμβάνει και την παρούσα δίκη. Λόγω, όμως, της αντίθετης νομολογίας του Δικαστηρίου αναφορικά με τη συνταγματικότητα της εφαρμογής σε εκκρεμείς δικαστικές διαφορές –στις οποίες ελέγχεται ευθέως ή παρεμπιπτόντως η νομιμότητα κανονιστικής διοικητικής πράξης, επ’ ευκαιρία προσβολής ατομικής πράξης ή παράλειψης στηριζόμενης σε αυτήν– νομοθετικών διατάξεων, με τις οποίες τροποποιείται αναδρομικώς η διάταξη που περιλαμβάνει τη νομοθετική εξουσιοδότηση, ώστε η σχετική κανονιστική διοικητική πράξη να καθίσταται πλέον νόμιμη [ΣτΕ Ολ 3633/2004, σκέψη 10, άποψη πλειοψηφίας], το Τμήμα έκρινε ότι το ζήτημα της εφαρμογής, στην παρούσα δίκη, του άρθρου 1 παρ. 3 εδ. γ΄ του Ν. 3685/2008, έπρεπε να παραπεμφθεί στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου [ΣτΕ 338/2011].
ΙΙ. Εφαρμογή αναδρομικής διάταξης νόμου σε εκκρεμή δίκη
Ούτε το ελληνικό δίκαιο ούτε η νομολογία του ΕΔΔΑ απαγορεύουν, κατ’ αρχήν, την αναδρομική νομοθέτηση. Ενώ όμως η αναδρομή δεν έχει, κατ’ αρχήν, πρόβλημα, εκτός εάν με αυτή παραβιάζονται άλλες συνταγματικές διατάξεις, η εφαρμογή της σε εκκρεμή δίκη συναρτάται προς συγκεκριμένες προϋποθέσεις (§1). Η εφαρμογή του νέου νόμου στις εκκρεμείς δίκες, κατά κανόνα, συνεπάγεται την κατάργησή τους (§2).
§1. Προϋποθέσεις εφαρμογής
Η θέσπιση αναδρομικών κανόνων δικαίου δεν απαγορεύεται πλην των ρητά προβλεπομένων στο Σύνταγμα περιπτώσεων (απαγόρευση αναδρομής ποινικών [άρθρο 7 Σ] και ψευδοερμηνευτικών νόμων [άρθρο 77 Συντ.] και περιορισμένη απαγόρευση αναδρομής φορολογικών νόμων [άρθρο 78 παρ. 2]). Την νομολογία έχει απασχολήσει ιδίως το ζήτημα της εφαρμογής των αναδρομικών νόμων σε υποθέσεις για τις οποίες έχουν εκδοθεί τελεσίδικες αποφάσεις ή ως προς τις οποίες υπάρχουν εκκρεμείς δίκες. Η συμφωνία της αναδρομικής ισχύος νομοθετικής ρυθμίσεως και επί εκκρεμών υποθέσεων προς το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ υπόκειται στις εξής προϋποθέσεις: α) ορίζεται ρητώς ή προκύπτει σαφώς ότι σκοπός του νομοθέτη είναι η εφαρμογή της διάταξης και στις εκκρεμείς δίκες [ΣτΕ 173/2003, 2458/2004, 939/2005, 1052/2007], β) με τις νέες διατάξεις οι οποίες περιέχουν αναδρομική ρύθμιση δεν σκοπείται η επέμβαση σε εκκρεμή δίκη και ο επηρεασμός της έκβασης της δίκης, όταν διάδικος είναι το Δημόσιο ή άλλο ΝΠΔΔ, υπέρ του Δημοσίου ή άλλου ΝΠΔΔ [ΣτΕ 372/2005, σκέψη 15 (αντίθετη μειοψηφία), 6/2010], αλλά θεσπίζεται νέο πάγιο νομοθετικό καθεστώς κατά τρόπο γενικό και αντικειμενικό [ΣτΕ 649/2014, 808/2006 με αντίθετη μειοψηφία και παραπομπή στην Ολομέλεια, 287/2007, 2993/2007, 143/2008, 337, 340, 407, 732, 733, 407, 1973/2009], γ) δεν προσβάλλεται η ουσία του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, δ) υπάρχει εύλογη σχέση αναλογικότητας μεταξύ του θεσπιζόμενου περιορισμού και του επιδιωκόμενου θεμιτού σκοπού [ΣτΕ 808/2006, Ολ 161/2010, 824/2012] και ε) η αναδρομική νομοθετική ρύθμιση υπαγορεύεται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος [ΕΔΔΑ της 27.5.2004, OGIS-INSTITUT STANISLAS κατά Γαλλίας, σκέψεις 56 επ., και της 27.9.1997, National and Provincial Building Society κατά Ηνωμένου Βασιλείου (21319/1993, 21449/1993, 21675/1993), σκέψη 105 { Το ΕΔΔΑ έκρινε ότι δεν παραβιάζεται η διάταξη του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ και στην περίπτωση κατά την οποία διαδοχικές νομοθετικές ρυθμίσεις, οι οποίες καθιστούσαν αναδρομικά ισχυρό διάταγμα το οποίο με προηγούμενη δικαστική απόφαση είχε κριθεί μη νόμιμο ως εκτός εξουσιοδοτήσεως αλλά και εγκυκλίους υπουργείου, είχαν ως αποτέλεσμα να μην είναι δυνατόν να γίνουν δεκτές εκκρεμείς αγωγές των ενδιαφερομένων εταιρειών κατά του Δημοσίου για επιστροφή καταβληθέντων φόρων. Χωρίς να προβεί σε μεταστροφή της νομολογίας του σε σχέση με την πρώτη απόφαση Ελληνικά Διυλιστήρια κατά Ελλάδας, στη βρετανική υπόθεση το ΕΔΔΑ υιοθέτησε προσέγγιση η οποία απομακρύνεται από την αυστηρότητα της προηγούμενης απόφασής του και έθεσε τις προϋποθέσεις συμβατότητας των κυρωτικών νόμων τις οποίες επαναλαμβάνει σταθερά στις επόμενες αποφάσεις του}, ΣτΕ 372/2005, 6/10]. Τέτοιο λόγο δεν συνιστά το ταμειακό απλώς συμφέρον του Δημοσίου [ΣτΕ 2993/2007 επταμ., 414/2009, 6/2010, ΕΔΔΑ της 25.11.2010, Lilly France κατά Γαλλίας (20429/2007), πρβλ. ΣτΕ Oλ 1663/2009]. Στην απόφαση ΣτΕ 338/2011, το Γ΄ Τμήμα αναφέρθηκε και στην παρέμβαση του αναδρομικού νόμου σε εκκρεμείς δίκες, προκειμένου να θεραπευθεί η «τεχνικής φύσης» ουσιαστική πλημμέλεια του προγενέστερου νομοθετικού καθεστώτος όσον αφορά τη δυνατότητα σύστασης αυτοδύναμων Προγραμμάτων Μεταπτυχιακών Σπουδών σε Γενικά Τμήματα ΑΕΙ.
Σημειώνεται ότι η πρώτη απόφαση με την οποία το Συμβούλιο της Επικρατείας αρκέστηκε στην παραβίαση του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ χωρίς να απαιτήσει παράλληλα και αυτή του Συντάγματος για να αποκρούσει την εφαρμογή αναδρομικού νόμου περί παραγραφής αξιώσεων και συνακόλουθης κατάργησης εκκρεμών δικών κατά ασφαλιστικού ταμείου στην επίδικη περίπτωση είναι η ΣτΕ 3453/2003. Την ίδια προσέγγιση ακολούθησε και με τη ΣτΕ 372/2005, προς αποφυγή, προφανώς, παραπομπής της υπόθεσης στην Ολομέλεια, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 100 παρ. 5 του Συντάγματος. Κατά τη μειοψηφούσα, πάντως, γνώμη, το ζήτημα του ανεπίτρεπτου επηρεασμού του αντικειμένου της δίκης δεν ρυθμίζεται αποκλειστικά από τη διάταξη του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ αλλά από τη συρρέουσα εφαρμογή της ως άνω διάταξης και αυτής του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, με συνέπεια την υποχρέωση αναπομπής του ζητήματος στην Ολομέλεια [μειοψηφία σε ΣτΕ 372/2005, σκέψη 15]. Στον τομέα αυτόν, το Συμβούλιο της Επικρατείας κατέστησε τη Σύμβαση βασικό έρεισμα της νομολογίας του.
Στην πρόσφατη απόφασή του ΣτΕ 824/2012, το Συμβούλιο της Επικρατείας συνόψισε τους συνταγματικούς και συμβατικούς περιορισμούς της αναδρομικής ισχύος κανόνων δικαίου ως εξής:
«5. Επειδή, από τα άρθρα 4 παρ. 1, 20 παρ. 1 και 26 του Συντάγματος, με τα οποία κατοχυρώνεται, αντιστοίχως, η αρχή της ισότητας, το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας από τα δικαστήρια και η αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών, συνάγεται ότι ο κοινός νομοθέτης δεν κωλύεται μεν, κατ’ αρχήν, να μεταβάλλει, ακόμη και αναδρομικά, τις κείμενες ουσιαστικές ρυθμίσεις του νόμου, αρκεί η επέμβασή του αυτή [1] να μην αποτελεί ευθεία κύρωση της διοικητικής πράξεως, της οποίας η νομιμότητα είναι εκκρεμής ενώπιον των δικαστηρίων, [2] να μην προσβάλλει το δεδικασμένο ή την αρχή της μη αναδρομικότητος των διατάξεων που επιβάλλουν κυρώσεις, [3] να αιτιολογείται από λόγους δημοσίου συμφέροντος και [4] να μην προσβάλλει την αρχή της αναλογικότητος. Ο νομοθέτης δεν μπορεί, εν πάση περιπτώσει, ενόψει των συνταγματικών αυτών διατάξεων, επ’ ευκαιρία τέτοιων αναδρομικών ουσιαστικών ρυθμίσεων, να θεσπίζει απόσβεση των απαιτήσεων που απορρέουν από τις ρυθμίσεις αυτές για τις οποίες έχουν εκδοθεί τελεσίδικες αποφάσεις δικαστηρίων ή υπάρχουν εκκρεμείς δίκες ενώπιον του Αναιρετικού Δικαστηρίου, ούτε μπορεί να καταργεί τις δίκες αυτές, γιατί διαφορετικά θα αφαιρείτο η διαφορά από το δικαστήριο, ενώπιον του οποίου είναι εκκρεμής, κατά παράβαση του άρθρου 26 του Συντάγματος, θα παραβιαζόταν δε επίσης, συντρεχούσης περιπτώσεως, και η αρχή της τελεσιδικίας των δικαστικών αποφάσεων, καθώς και η αρχή της ισότητος των όπλων που διαθέτουν οι διάδικοι και θα ευνοείτο ο ένας από αυτούς, συνήθως ο φορέας της δημόσιας εξουσίας (Σ.τ.Ε. 542/1999 Ολομ., βλ. και Σ.τ.Ε. 6/2010).
6. Επειδή, στη διάταξη του άρθρου 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών (Ε.Σ.Δ.Α.), η οποία κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν.δ. 53/1974 (Α΄ 256) και έχει ισχύ υπέρτερη των κοινών νόμων κατά το άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγματος, ορίζεται ότι: «Παν πρόσωπον έχει δικαίωμα όπως η υπόθεσίς του δικασθή δικαίως, δημοσία και εντός λογικής προθεσμίας υπό ανεξαρτήτου και αμερολήπτου δικαστηρίου, νομίμως λειτουργούντος, το οποίον θα αποφασίση είτε επί των αμφισβητήσεων επί των δικαιωμάτων και υποχρεώσεών του αστικής φύσεως, είτε επί του βασίμου πάσης εναντίον του κατηγορίας ποινικής φύσεως. …». Με τη διάταξη αυτή, με την οποία κατοχυρώνονται η αρχή της νομιμότητος και η έννοια της δίκαιης δίκης, δεν απαγορεύεται γενικώς η θέσπιση αναδρομικών κανόνων δικαίου. Για να είναι επιτρεπτή όμως ρύθμιση, στην οποία προσδίδεται αναδρομική ισχύς και αφορά θέμα για το οποίο υφίσταται εκκρεμής δίκη με διάδικο το Δημόσιο ή νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, η θέσπισή της δε επηρεάζει την έκβαση της δίκης προς όφελος του Δημοσίου ή του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, απαιτείται [1] να μην αναιρείται με αυτήν η ουσία του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, [2] να υπαγορεύεται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και [3] να υπάρχει εύλογη σχέση αναλογικότητος μεταξύ του θεσπιζόμενου περιορισμού και του επιδιωκόμενου θεμιτού σκοπού [Ε.Δ.Δ.Α. 27.8.2004 Ogis-Institut Stanislas κατά Γαλλίας (σκ. 56 επ.), 11.7.2002 Σμοκοβίτης κ.λπ. κατά Ελλάδος (σκ. 20 επ.), 28.9.2001 Αγούδημος κατά Ελλάδος (σκ. 27 επ.), 28.10.1999 Zielinski κ.λπ. κατά Γαλλίας (σκ. 50 επ.), 23.10.1997 National and Provincial Building Society κ.λπ. κατά Ηνωμένου Βασιλείου (σκ. 93 επ.), 22.10.1997 Παπαγεωργίου κατά Ελλάδος (σκ. 33 επ.), 9.12.1994 Ελληνικά Διυλιστήρια ΣΤΡΑΝ και Στρ. Ανδρεάδης κατά Ελλάδος (σκ. 41 επ.). Βλ. επίσης, Σ.τ.Ε. 372/2005 επταμ., 2993/2007 επταμ. κ.ά.].»
§2. Δικονομικές συνέπειες εφαρμογής
Πρόβλημα έννομης προστασίας ανακύπτει όταν ο νεότερος νόμος ορίζει ότι εκκρεμείς δίκες σε οποιονδήποτε βαθμό και στάδιο που αφορούν το ρυθμιζόμενο από αυτόν θέμα καταργούνται [ΣτΕ 3453/2003, 953/1999, 542/1999, 4120/1995]. Το Συμβούλιο της Επικρατείας κρίνει τις ρυθμίσεις αυτές αντίθετες προς το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ. Έχει δεχθεί, περαιτέρω ότι η νεότερη διάταξη, με την οποία επιχειρείται η αναδρομική κύρωση ατομικών πράξεων, δεν καταλαμβάνει, αφού δεν το ορίζει ρητώς, και τις εκκρεμείς ενώπιον δικαστηρίων κατά τη δημοσίευση του νέου νόμου υποθέσεις, και τούτο ανεξαρτήτως αν, υπό την αντίθετη εκδοχή, η διάταξη αυτή θα ήταν ή όχι σύμφωνη με το Σύνταγμα [ΣτΕ 240, 235/2007, 3272/2006, 4272, 222/2005, 3226/2004]. Ενδέχεται, πάντως, η νεότερη ρύθμιση να προβλέπει ρητά, ή να συνάγεται σαφώς από αυτή, ότι δεν παρεμβαίνει σε υπό εξέλιξη δίκες και κατά μείζονα λόγο δεν τις καταργεί, αλλά περιορίζεται στην αποσαφήνιση των συνεπειών των δικαστικών αποφάσεων που θα εκδοθούν [για παράδειγμα, από το άρθρο 28 του Ν. 2685/1999 συνάγεται ότι δεν καταργούνται οι εκκρεμείς δίκες. Ειδικότερα, κατά τη διάταξη αυτή, «[θ]εωρούνται έγκυρες και δεν θίγονται τα πάσης φύσεως δικαιώματα των κυρίων τους, μετοχές οι οποίες προήλθαν από αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου ανωνύμων εταιρειών, οι οποίες είχαν υπαχθεί στις ρυθμίσεις του ν. 1386/1983, δυνάμει υπουργικών αποφάσεων, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 7 παρ. 8 και 10 παρ. 1 του ν. 1386/1983, όπως ίσχυαν πριν την αντικατάστασή τους από τα άρθρα 47 και 48 του ν. 1882/1990 και οι οποίες αποφάσεις κηρύχθηκαν ή αναγνωρίσθηκαν με αμετάκλητη δικαστική απόφαση άκυρες, εφόσον: α) Οι σχετικές με τις ανωτέρω αυξήσεις, τροποποιήσεις του καταστατικού έχουν εγκριθεί από τις κατά περίπτωση αρμόδιες αρχές εποπτείας, β) Οι σχετικές εγκριτικές αποφάσεις του Υπουργού Εμπορίου ή του Νομάρχη έχουν δημοσιευθεί σύμφωνα με την τότε ισχύουσα νομοθεσία, στο τεύχος ΑΕ και ΕΠΕ της ΕτΚ και γ) Οι ανωτέρω δημοσιευθείσες εγκριτικές αποφάσεις παραμένουν σε ισχύ κατά την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου. Οι κατά τον χρόνο αυξήσεως του κεφαλαίου μέτοχοι των ανωτέρω εταιρειών, καθώς και οι καθολικοί διάδοχοί τους, διατηρούν μόνον αξίωση πλήρους αποζημιώσεως κατά τις περί αδικοπραξιών διατάξεις για τις τυχόν ζημίες που υπέστησαν συνεπεία των ανωτέρω αυξήσεων…». Για τη συνταγματικότητα της διάταξης της παρ.1 του άρθρου 28 του νόμου αυτού, βλ. την ΣτΕ Ολ 161/2010, με παραπομπή της υπόθεσης στο ΑΕΔ. Ειδικότερα, το ΣτΕ έκρινε ότι η διάταξη του άρθρου 28 παρ. 1 του ν. 2685/1999 αντίκειται στο Σύνταγμα, ενώ ο ΑΠ, σε δίκη που αφορούσε τη νομιμότητα προηγούμενης αύξησης του μετοχικού κεφαλαίου της ίδιας εταιρείας, έκρινε ότι η ίδια διάταξη είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα (ΑΠ Ολ 13/2001). Ανέκυψε, επομένως, αντίθεση των αποφάσεων των δύο ανωτάτων δικαστηρίων ως προς την ουσιαστική συνταγματικότητα της ίδιας διάταξης τυπικού νόμου, οπότε υφίσταται δικαιοδοσία του ΑΕΔ για την άρση της σχετικής αμφισβήτησης, έστω και αν η κάθε απόφαση αναφέρεται σε άλλες συνταγματικές διατάξεις].
ΙΙΙ. Θέσπιση διοικητικής πράξης με νόμο. Ο νόμος επαναλαμβάνει διοικητική πράξη
Στο πλαίσιο του ελληνικού δικονομικού δικαίου, θα μπορούσε να ανακύψει ζήτημα συμβατότητας προς το άρθρο 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ –υπό το πρίσμα της πρόσβασης σε δικαστήριο– της αδυναμίας δικαστικής προσβολής νόμου. Το θέμα αυτό απασχόλησε διεξοδικά το Συμβούλιο της Επικρατείας με αφορμή υποθέσεις σχετικές με νόμους οι οποίοι, κατά παράβαση του κανόνα της γενικότητας του νόμου, ενσωματώνουν διοικητικές πράξεις και μάλιστα μέχρι του σημείου που να περιλαμβάνουν όλη την ατομική ρύθμιση του θέματος, ώστε να μην προβλέπεται η έκδοση καμιάς ατομικής πράξης. Προνομιακό πεδίο εφαρμογής της εν λόγω νομοθετικής πρακτικής είναι οι πολεοδομικές διατάξεις [βλ. ΣτΕ Ολ 6066/1996, Ολ 3824/1997, Ολ 4365/1997, Ολ 2157/1998, Ολ 1249/2003, 1567-8/2005, Ολ 123/2007, Ολ 1847/2008]. Ειδικότερα, ο νομοθέτης είτε κυρώvει υφιστάμενη διοικητική πράξη, υιοθετώντας το περιεχόμενό της με τη θέσπιση ταυτόσημης διάταξης, είτε θεσπίζει απευθείας διοικητική πράξη με τυπικό νόμο, ζήτημα που εξετάσθηκε στο μάθημα της 26.11.2013 (ΣτΕ 391/2008). Το πρόβλημα που ανακύπτει εν προκειμένω είναι η αδυναμία άσκησης αίτησης ακύρωσης κατά τυπικού νόμου, η οποία καταλήγει στην παραβίαση του θεμελιώδους δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας κατά ατομικής, κατ’ ουσίαν, ρύθμισης.
Εξετάζεται η περίπτωση κατά την οποία ο νόμος που επαναλαμβάνει τη διοικητική πράξη εκδίδεται ενώ εκκρεμεί αίτηση ακύρωσης κατά της εν λόγω πράξης. Πρόκειται για την προσπάθεια της ενιαίας νομοθετικής-εκτελεστικής εξουσίας να προστατεύσει διοικητικές πράξεις από τον δικαστικό έλεγχο, παραγνωρίζοντας πλήρως τα ατομικά δικαιώματα των θιγομένων, ιδίως δε το θεμελιώδες δικαίωμα έννομης προστασίας. Αρχικά η τάση της νομολογίας ήταν η κήρυξη της σχετικής δίκης καταργημένης, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 32 παρ. 2 του πδ 18/1989 [λήξη ισχύος της προσβαλλόμενης πράξης και κατάργηση της κατ’αυτής δίκης, εκτός αν γίνει επίκληση ιδιαιτέρου εννόμου συμφέροντος: ΣτΕ Ολ 6066/1996, Ολ 3824/1997, Ολ 4365/1997, Ολ 2157/1998].
Είναι ενδιαφέρουσα συναφώς η συλλογιστική της απόφασης ΣτΕ Ολ 6066/1996, η οποία επιχειρεί να διασώσει το δικαίωμα έννομης προστασίας με την εφαρμογή της δικονομικής δυνατότητας της παραγράφου 2 του άρθρου 32 του π.δ. 18/1989, δηλαδή της επίκλησης και απόδειξης ιδιαιτέρου εννόμου συμφέροντος προς συνέχιση της δίκης κατά της πράξης, η οποία μετά τη δημοσίευση του νόμου έπαυσε μεν να ισχύει, χωρίς όμως να χάνει τον χαρακτήρα της εκτελεστής διοικητικής πράξη: «οι διατάξεις του άρθρου όγδοου του ν. 2238/1995 αποτελούν, από τη δημοσίευση του νόμου αυτού, στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, τις ισχύουσες ρυθμίσεις για τους περιβαλλοντικούς όρους που διέπουν την κατασκευή και λειτουργία του προαναφερόμενου διεθνούς αεροδρομίου, αντί των ρυθμίσεων που είχαν τεθεί με την προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία έτσι έπαυσε να ισχύει από την ίδια ημερομηνία (14.9.1995). Εξάλλου, οι ρυθμίσεις αυτές του ν. 2238/95, τιθέμενες ενόψει και του εισαγόμενου με το άρθρο έβδομο του ίδιου νόμου παγίου κανόνος περί θεσπίσεως εφεξής από το Κοινοβούλιο, με ειδική νομοθετική πράξη και με τις συναφείς εγγυήσεις, των περιβαλλοντικών όρων των έργων με σημαντικές επιπτώσεις για την εθνική οικονομία, δεν συνιστούν οποιουδήποτε είδους νομοθετική κύρωση, αναδρομική ή μη, της προσβαλλόμενης απόφασης, δοθέντος μάλιστα ότι οι εν λόγω ρυθμίσεις περιλαμβάνουν και στοιχεία μη αποτελούντα περιεχόμενο της προσβαλλόμενης απόφασης, ενώ ούτε και κατά τη διατύπωση των ανωτέρω ρυθμίσεων “κυρούται” δι’ αυτών η προσβαλλόμενη απόφαση, και δη αναδρομικώς. Συνεπώς, η απόφαση αυτή δεν απέβαλε, και μετά τον ανωτέρω νόμο, τον χαρακτήρα της ως εκτελεστής διοικητικής πράξης. Ως εκ τούτων, και μετά την παύση της ισχύος της προσβαλλόμενης πράξης, δεν αποκλείεται κατά νόμον η συνέχιση της παρούσης δίκης, ούτε ο ακυρωτικός έλεγχος του Συμβουλίου της Επικρατείας, υπό τις προϋποθέσεις όμως που τίθενται από την γενικής εφαρμογής διάταξη του άρθρου 32 παρ. 2 του π.δ. 18/1989, και δη ότι οι αιτούντες θα επικαλεσθούν και θα αποδείξουν ιδιαίτερο έννομο συμφέρον για τη συνέχιση της δίκης. Επομένως, οι τιθέμενες με το άρθρο όγδοο του ν. 2238/1995 ρυθμίσεις δεν αντίκεινται στις διατάξεις του άρθρου 95 παρ. 1 εδ. α΄ του Συντάγματος, με το οποίο κατοχυρώνεται το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακυρώσεως κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών. Δοθέντος δε ότι οι αιτούντες δεν προέβαλαν ούτε, κατά μείζονα λόγο, απέδειξαν, ιδιαίτερο έννομο συμφέρον για τη συνέχιση της παρούσης δίκης, αυτή πρέπει να καταργηθεί.»
Παρά την ως άνω προσπάθεια διάσωσης της αίτησης ακύρωσης, το πλήγμα στην αρχή του κράτους δικαίου που επιφέρει η ανωτέρω τακτική, η οποία έγκειται στη θέσπιση με ψευδεπίγραφους νόμους ατομικών πράξεων, δηλαδή στην άσκηση ενεργού διοίκησης που εξαιρείται κάθε αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου, η νεότερη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας υιοθέτησε αυστηρότερη στάση απέναντι στις ως άνω επεμβάσεις. Πράγματι, στην απόφαση ΣτΕ Ολ 1847/2008, που εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 1567/2005 του Ε΄ Τμήματος, έκρινε τα εξής: «….μετά τη συζήτηση της υποθέσεως στο Ε΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά τη δικάσιμο της 9ης Δεκεμβρίου 2003 [είχε προσβληθεί με αίτηση ακύρωσης ΚΥΑ περί έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για το έργο Ανέγερση Νέου Σταδίου και Πολυλειτουργικού Κέντρου ΑΕΚ] δημοσιεύθηκε ο ν. 3207/2003 “Ρύθμιση θεμάτων Ολυμπιακής Προετοιμασίας και άλλες διατάξεις” …. Με την παρ. 1α του άρθρου 11 του αυτού Ν. 3207/2003 επέρχονται τροποποιήσεις στο άρθρο 19 του Ν. 3044/2002, συγκεκριμένα δε μεταβάλλονται ορισμένοι όροι που αφορούν στο ανώτατο ύψος των μεταλλικών στεγάστρων και ο ανώτατος συντελεστής δομήσεως ορίζεται στο 2, επίσης δε ορίζεται η έκταση που θα καταλαμβάνουν οι χώροι κυρίας χρήσεως κ.λπ., ενώ με την παρ. 1β του ίδιου άρθρου 11 προστίθενται παράγραφοι, 5 έως 9 στο άρθρο 19 του ν. 3014/2002, ειδικότερα δε εγκρίνονται νέοι περιβαλλοντικοί όροι, οι οποίοι ορίζεται ότι θα ισχύουν μέχρι τις 31.12.2013 (παρ. 5 και 6), εγκρίνεται η θέση και η διάταξη των εγκαταστάσεων του νέου αθλητικού και πολυλειτουργικού κέντρου του σωματείου ΑΕΚ, χορηγείται οικοδομική άδεια και άδεια επέμβασης και κοπής 55 δένδρων, καθώς οποιαδήποτε άλλη, κατά περίπτωση, απαιτουμένη από την ισχύουσα νομοθεσία άδεια (παρ. 7). Τέλος, στην προστιθεμένη παράγραφο 9 ορίζεται ότι: “Η υπ΄ αριθμ. 132863/25.6.2003 κοινή απόφαση των Υπουργών Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, Γεωργίας και Πολιτισμού, όπως αυτή τροποποιήθηκε με την 137416/14.11.2003 όμοια κοινή απόφαση, καταργείται από τότε που ίσχυσε”. Με τα πραγματικά αυτά δεδομένα, εφόσον ο Ν. 3207/2003 δημοσιεύθηκε στις 24.12.2003, πριν, δηλαδή, από τη συζήτηση της υποθέσεως στην Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας, είναι, εν πάση περιπτώσει, ληπτέος υπ’ όψιν για τη διάγνωση της υποθέσεως. Πρέπει δε ν’ απορριφθούν ως αβάσιμα όσα περί του αντιθέτου υποστηρίζονται με το από 23.1.2006 υπόμνημα του αθλητικού σωματείου με την επωνυμία “Αθλητική Ένωση Κωνσταντινουπόλεως”. 6. Επειδή … η παρούσα υπόθεση συζητήθηκε κατά τη συνεδρίαση του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας της 9ης Δεκεμβρίου 2003. Κατά τη συνεδρίαση αυτή, ο εισηγητής της υποθέσεως εισηγήθηκε την ακύρωση των προσβαλλομένων πράξεων, προεχόντως διότι οι διατάξεις του άρθρου 19 του ν. 3044/2002, κατ΄ επίκληση και των οποίων είχαν αυτές εκδοθεί, ευρίσκονται σε αντίθεση με τις διατάξεις των άρθρων 4 και 24 του Συντάγματος. Μετά τρεις ημέρες, δηλαδή στις 12 Δεκεμβρίου 2003 και ενώ η υπόθεση ήταν πλέον υπό διάσκεψη, κατατέθηκε στην Βουλή των Ελλήνων από τους Υπουργούς ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., Πολιτισμού και Γεωργίας τροπολογία – προσθήκη (υπ’ αριθμ. 2027 – ειδ. 134) στο σχέδιο νόμου “Ρύθμιση θεμάτων Ολυμπιακής Προετοιμασίας και άλλες διατάξεις”, που απετέλεσε, ακολούθως, την ρύθμιση του άρθρου 11 του Ν. 3207/2003. Ο σχετικός νόμος ψηφίσθηκε από την Βουλή των Ελλήνων στις 17.12.2003 και δημοσιεύθηκε στο πρώτο τεύχος της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως στις 24.12.2003, με αριθμό 3207. Oπως δε προκύπτει από το περιεχόμενό τους, οι εισαγόμενες με το πιο πάνω άρθρο 11 του νέου νόμου 3207/2003 ρυθμίσεις δεν αφίστανται ουσιωδώς των ρυθμίσεων του άρθρου 19 του ν. 3044/2002, επιτρέπουν δε, σε συνδυασμό με τις τελευταίες, την κατασκευή και ολοκλήρωση του έργου του νέου σταδίου και πολυλειτουργικού κέντρου του σωματείου Αθλητική Ένωση Κωνσταντινουπόλεως (ΑΕΚ). Καθίσταται δηλαδή με την ψήφιση του νόμου εφικτή η κατασκευή του ίδιου ουσιαστικά έργου και καταργούνται από τότε που ίσχυσαν οι προσβαλλόμενες με την υπό κρίση αίτηση πράξεις, όλες δε οι απαιτούμενες για την ολοκλήρωση του έργου άδειες χορηγούνται ευθέως από τον νόμο (μη προβλεπομένης πλέον της εκδόσεως οιασδήποτε διοικητικής πράξεως). Με τα δεδομένα αυτά, η νεότερη ρύθμιση συνιστά επέμβαση στην εκκρεμή δίκη, στην οποία, άλλωστε, απέβλεψε προεχόντως ο νομοθέτης, όπως προκύπτει από τα προπαρασκευαστικά στοιχεία του νόμου αυτού (σχετικώς βλ. και τις συζητήσεις στην Βουλή, συνεδρίαση ΜΗ 17.12.2003 σελ. 99, 122, 143 και 174). Τούτο δε διότι με τον τρόπο αυτόν, με την μονομερή δηλαδή πράξη ενός μέρους της ενδίκου διαφοράς (του Ελληνικού Δημοσίου μέσω της νομοθετικής λειτουργίας) επιλύεται η διαφορά αυτή και στερείται αντικειμένου η εκκρεμής αίτηση ακυρώσεως, ενώ δεν καταλείπεται πλέον στους πολίτες δυνατότητα παροχής εννόμου προστασίας, ισοδυνάμου προς εκείνη που παρέχεται με το ένδικο βοήθημα της αιτήσεως ακυρώσεως. Με το περιεχόμενο αυτό, όμως, οι διατάξεις του άρθρου 11 του ν. 3207/2003 ευρίσκονται σε αντίθεση προς το Σύνταγμα, ως αντιβαίνουσες, ειδικότερα, στην αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών (άρθρο 26), στην διάταξη που κατοχυρώνει το ένδικο μέσο της αιτήσεως ακυρώσεως (άρθρο 95) και, κατά συνέπεια, ως θίγουσες το δικαίωμα παροχής εννόμου προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1). Επομένως, η ανωτέρω ρύθμιση του άρθρου 11 του ν. 3207/2003 δεν είναι εφαρμοστέα εν προκειμένω και δεν επηρεάζει την παρούσα δίκη, η οποία, ως εκ τούτου, διατηρεί το αντικείμενό της». Μολονότι αναφέρθηκε σε προσβολή της έννομης προστασίας, το Συμβούλιο της Επικρατείας επικαλέστηκε μόνο συνταγματικές διατάξεις και όχι το άρθρο 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ.
Ειδική βιβλιογραφία: Φ. Αρναούτογλου, Συμβούλιο της Επικρατείας και Ευρωπαϊκά Δικαστήρια, ΝοΒ 2005, σ. 1979 (1981)∙ Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Η παρέμβαση της εκτελεστικής εξουσίας στις ακυρωτικές διαφορές μέσω νομοθετικών ρυθμίσεων: η εξέλιξη της νομολογίας του ΣτΕ, εις Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου/Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Εμβάθυνση Δημοσίου Δικαίου, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ. 171∙ Ι. Mαθιουδάκη, Από την ατομική νομοθετική ρύθμιση στην ατομική νομοθετική πράξη: εξελίξεις και προοπτικές της ατομικής ρύθμισης με τυπικό νόμο στην Ελλάδα, ΤοΣ 2/2010· Ό. Παπαδοπούλου, Νομοθετική κύρωση κανονιστικών πράξεων: το χρονικό της νομολογιακής μεταστροφής, ΤοΣ 1992, σ. 51∙ Α. Παπαλάμπρου, Το ζήτημα των επεμβάσεων της νομοθετικής εξουσίας εις τα έργα της δικαστικής, ΤιμΤομ επί τη 125ετηρίδι του ΑΠ, Αθήνα 1963, σ. 125∙ Α. Τσεβά, Θέσπιση διοικητικής πράξης με νόμο, Τιμ. Τόμος ΣτΕ, 75 χρόνια, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2004, σ. 463∙ Β. Χρήστου, Από την κύρωση στη θέσπιση διοικητικών πράξεων δια τυπικού νόμου, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2010