Οριστικό τέλος στο θέμα των δοκιμών σε ημιβιομηχανική κλίμακα «επί τόπου» του έργου στην Ολυμπιάδα και στις Σκουριές (ΣτΕ Ολ 217/2016)
1. Η απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 217/2016 [217_2016, Διάγραμμα της ΣτΕ Ολ 217.2016] ολοκληρώνει ένα νομολογιακό saga, με την ακύρωση της από 19.8.2015 απόφασης του Υπουργού Παραγωγικής Ανασυγκρότησης, Περιβάλλοντος και Ενέργειας, με την οποία ανεκλήθησαν προηγούμενες αποφάσεις περί έγκρισης των αναγκαίων μελετών για την εκτέλεση διαφόρων έργων εκμετάλλευσης των μεταλλείων Κασσάνδρας που είχε υποβάλει η εταιρία «ΕΛΛΗΝΙΚΟΣ ΧΡΥΣΟΣ Α.Ε.» «καθώς και κάθε άλλη έγκριση ή άδεια, η οποία ερείδεται επί των ανακαλούμενων αποφάσεων». Εκτός από τη σημασία της για τη συνέχιση του έργου αλλά και για τα ουσιαστικού δικαίου ζητήματα που διευκρινίζει, η απόφαση παρουσιάζει δικονομικό ενδιαφέρον, καθόσον συστηματοποιεί κρίσιμες και συναφείς προς το δικαίωμα έννομης προστασίας θεματικές. Αυτές αφορούν, αφενός, τη διάκριση των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσιαστικές (Ι) και, αφετέρου, τα όρια του δεδικασμένου των ακυρωτικών αποφάσεων (ΙΙ).
Ι. Διάκριση των διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας
Α. Γενικές παρατηρήσεις
2. Κατ’ αρχάς, η Ολομέλεια επαναλαμβάνει την πάγια νομολογία σχετικά, αφενός, με την καίρια θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας στη συνταγματική έννομη τάξη και, αφετέρου, με την υπαγωγή σε δικαστικό έλεγχο τήρησης των συνταγματικών ορίων του νομοθετικού περιορισμού της ακυρωτικής του αρμοδιότητας, διά της μεταφοράς κατηγοριών υποθέσεων προς εκδίκαση στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια και υπενθυμίζει το βασικό κριτήριο διάκρισης των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας όσον αφορά τις ατομικές διοικητικές πράξεις. Εμμένει στην αναγωγή στο άρθρο 26 του Συντάγματος και στη διάκριση των λειτουργιών προκειμένου να θέσει όρια στην άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας, εκτιμώντας ότι ως προς ορισμένες διαφορές, τέτοιου είδους έλεγχος θα ισοδυναμούσε με υπεισέλευση της δικαστικής λειτουργίας στην εκτελεστική επί θεμάτων για τα οποία είναι αυτή αποκλειστικώς αρμόδια. Παραμένει, δηλαδή, στη γραμμή της νομολογίας ΣτΕ Ολ 3919/2010 και των λοιπών αποφάσεων της Ολομέλειας που εκδόθηκαν κατόπιν παραπεμπτικών αποφάσεων του Δ΄ Τμήματος επί αιτήσεων ακύρωσης είτε κατά ατομικών είτε κατά κανονιστικών πράξεων της ΕΕΤΤ και αφορούν το ζήτημα της μεταφοράς αρμοδιοτήτων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα ΤΔΔ, είτε ως ακυρωτικές είτε ως διαφορές ουσίας. Πρόκειται για τις ΣτΕ Oλ 693/2013 (ΘΠΔΔ 8-9/2013, σ. 743), που εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 1630/2009 του Δ΄ Τμήματος, ΣτΕ Ολ 616/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3618/2008, ΣτΕ Ολ 617/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3617/2008, ΣτΕ Ολ 618/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3622/2008, ΣτΕ Ολ 619/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3623/2008, ΣτΕ Ολ 620/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1631/2009, ΣτΕ Ολ 621/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1632/2009 και ΣτΕ Ολ 622/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1633/2009 [βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Ο ακυρωτικός έλεγχος των διοικητικών πράξεων υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ, Τιμ.Τόμ. Π.Ι.Παραρά, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2012, σ. 811, 876 επ.· www.prevedourou.gr, Μεταφορά υποθέσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα ΤΔΔ (14-1-2014)]. Η συλλογιστική όμως αυτή είναι, πλέον, ελάχιστα πειστική, εφόσον διατυπώνεται οιονεί αξιωματικά («διαφορά που από την φύση της είναι ακυρωτική»). Θα πρέπει να παρατεθεί στο σημείο αυτό η άποψη που διατύπωσε το 2008 ο τότε Σύμβουλος Δ. Πετρούλιας σε παραπεμπτικές στην Ολομέλεια αποφάσεις του Δ΄ Τμήματος, όσον αφορά τις διαφορές που ανακύπτουν από τις πράξεις της ΕΕΤΤ, ο οποίος εκτίμησε ότι, εξαιρουμένων των κανονιστικών πράξεων, είναι δυνατή η μετατροπή όλων των διαφορών από ακυρωτικές σε ουσίας: «Από τις αναθεωρημένες διατάξεις των άρθρων 94 παρ. 1 και 95 παρ. 1 περ. α και 3 του Συντάγματος προκύπτει ότι, και μετά την αναθεώρηση, διατηρείται το τεκμήριο της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ. Ωστόσο, με τη νέα διατύπωση των διατάξεων των παρ. 1 του άρθρου 94 και 3 του άρθρου 95, εκδηλώνεται η σαφής βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη να διευκολύνει τη μεταφορά υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Δικαστηρίου στα ΤΔΔ, διευρύνοντας την έως τότε εξουσία του κοινού νομοθέτη, όπως άλλωστε, κατ’ επανάληψη και με ιδιαίτερη έμφαση τονίσθηκε στη Βουλή, κατά τις συζητήσεις για την αναθεώρηση του Συντάγματος. Συγκεκριμένα, με την αναθεωρημένη παρ. 1 του άρθρου 94, θεσπίζεται νέα διάταξη, με την οποία εξαγγέλλεται ότι οι διοικητικές διαφορές, χωρίς διάκριση μεταξύ ακυρωτικών διαφορών και διαφορών ουσίας, υπάγονται στο ΣτΕ και τα ΤΔΔ, κατά τους ορισμούς του νόμου, ενώ η αναθεωρηθείσα διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 94 όριζε ότι στα υφιστάμενα ΤΔΔ ανήκει η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας. Καθιερώνεται συνεπώς μία ενιαία δικαιοδοσία για την εκδίκαση των διοικητικών διαφορών (ακυρωτικών και ουσίας), η κατανομή των οποίων μεταξύ του ΣτΕ και των ΤΔΔ γίνεται από τον κοινό νομοθέτη, μέσα στα πλαίσια που καθορίζονται από τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος. Παράλληλα, με την παρ. 3 του άρθρου 95, η οποία πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με τη διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 94, παρέχεται ευρεία εξουσία στο νομοθέτη να υπάγει κατηγορίες υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ στα ΤΔΔ, είτε ως ακυρωτικές είτε ως διαφορές ουσίας, ανάλογα με τη φύση ή τη σπουδαιότητά τους. Εξ άλλου, με εξαίρεση τις διαφορές που προκαλούνται από την προσβολή κανονιστικών πράξεων, δεν τίθεται, κατ’ αρχήν, από το Σύνταγμα περιορισμός στην εξουσία του νομοθέτη να μετατρέπει τις μεταφερόμενες διαφορές από ακυρωτικές σε διαφορές ουσίας και πάντως δεν τίθεται περιορισμός συναρτώμενος με το περιεχόμενο της ασκούμενης από τη διοίκηση με την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης αρμοδιότητας. Άλλωστε, με σειρά νόμων, μετά το Σύνταγμα του 1975, έχουν μεταφερθεί στα ΤΔΔ ως διαφορές ουσίας, κατηγορίες διαφορών της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ, στις οποίες οι οικείες νομοθεσίες προβλέπουν και την έκδοση πράξεων κατά διακριτική ευχέρεια ή κατά δεσμία αρμοδιότητα κατόπιν ουσιαστικών εκτιμήσεων ή τεχνικών κρίσεων. Ενδεικτικά: α) στις υποθέσεις κοινωνικής ασφάλισης, (Ν. 702/1977, άρθρο 7), τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια έχουν, κατά πάγια νομολογία, εξουσία προσδιορισμού της ασφαλιστικής αναπηρίας κατόπιν ουσιαστικών, κατ’ εξοχήν, εκτιμήσεων (ΣτΕ 811/2002, 366/2004, 3013/2005) β) στις υποθέσεις ανταγωνισμού, (Ν. 703/1977, άρθρο 14), το ΔΕφΑθ, επιλαμβανόμενο κατόπιν προσφυγής ουσίας, κατά πράξεων της Επιτροπής Ανταγωνισμού, που αποτελεί ανεξάρτητη διοικητική αρχή, έχει την εξουσία να κρίνει «τελειωτικά» κατ’ ουσίαν το επιτρεπτό συγκέντρωσης επιχειρήσεων (ΣτΕ 1337/2003) γ) στις υποθέσεις λατομείων, υπόκεινται σε προσφυγή ουσίας, (Ν. 1406/1983, άρθρο 1 § 2), ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού πρωτοδικείου, οι υπουργικές αποφάσεις με τις οποίες ο Υπουργός Ενέργειας και Φυσικών Πόρων (ήδη Ανάπτυξης) αποφαίνεται, «ύστερα από ουσιαστική κρίση, κατά την οποία εκτιμάται και το γενικώτερο δημόσιο συμφέρον», για την ανάκληση με νομαρχιακή απόφαση άδειας εκμετάλλευσης λατομείου (ΣτΕ Ολ 5041/1987). δ) στις υποθέσεις αναδασμού, υπόκεινται σε προσφυγή ουσίας (Ν. 1644/1986, άρθρο 18) οι πράξεις με τις οποίες διενεργείται αναδασμός κατόπιν εκτίμησης και ποιοτικής κατάταξης αγροτεμαχίων, η οποία μάλιστα γίνεται από Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων (ΣτΕ Ολ 1315/1992, με τη σκέψη ότι τα ζητήματα που θέτουν οι διαφορές από τον αναδασμό είναι προεχόντως ζητήματα ουσιαστικά, ανάγονται δηλαδή στη θέση και την αξία των αγροτεμαχίων, όπως διαμορφώνονται από τον αναδασμό, σε σχέση με τα αρχικά αγροτεμάχια και συνεπώς εύλογο είναι να θεωρηθεί ότι ο νομοθέτης θέλησε να αναθέσει στο διοικητικό δικαστήριο όχι απλώς τον ακυρωτικό έλεγχο αλλά και την ουσιαστική διαμόρφωση της διοικητικής κατάστασης που απορρέει από τον αναδασμό. ε) στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων έχουν επίσης υπαχθεί (Ν. 2721/1999 άρθρο 29 παρ. 2) ως διαφορές ουσίας, οι διαφορές που αναφύονται κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας που αφορά: 1) τη χορήγηση ή την ανάκληση αδειών ίδρυσης και λειτουργίας και την επιβολή κυρώσεων κατά τη λειτουργία καταστημάτων και εργαστηρίων υγειονομικού ενδιαφέροντος, 2) τη χορήγηση, ανάκληση ή αφαίρεση άδειας κυκλοφορίας οχημάτων και την επιβολή συναφών κυρώσεων, 3) την παραχώρηση δικαιώματος και τον καθορισμό όρων εκμετάλλευσης αυτοκινήτων δημόσιας χρήσης κ.λπ. και 4) την επιβολή πειθαρχικών ποινών σε μέλη επαγγελματικών ενώσεων με χαρακτήρα νπδδ. Οι προβλεπόμενες από τις ανωτέρω νομοθεσίες διοικητικές κυρώσεις και πειθαρχικές ποινές δεν περιορίζονται στην επιβολή προστίμων (ΣτΕ 4148/2004, 3810/2005, 3812/2005, 1038/2007). Μάλιστα δε με τον ΚΔΔ, (Ν. 2717/1999), ρητώς στο άρθρο 79 παρ. 3 περ. γ΄ επιβεβαιώνεται ότι η προσφυγή ουσίας μπορεί να στρέφεται και κατά πράξεων διακριτικής ευχέρειας. Περαιτέρω, δεν υπάρχει καμία ειδοποιός διαφορά, από την εξεταζόμενη άποψη, μεταξύ των πράξεων επιβολής προστίμων αφ’ ενός και των λοιπών διοικητικών κυρώσεων (όπως η προσωρινή ή οριστική ανάκληση ή αφαίρεση άδειας άσκησης μιας δραστηριότητας) ή και άλλων πράξεων που εκδίδονται κατά διακριτική ευχέρεια αφ’ ετέρου, ώστε να επιτρέπεται η μεταφορά ως διαφορών ουσίας μόνον των διαφορών που προκαλούνται από την προσβολή πράξεων προστίμου και όχι των λοιπών κατά διακριτική ευχέρεια εκδιδόμενων πράξεων. Η εκάστοτε πάντως νομοθετική επιλογή υπόκειται στο δικαστικό έλεγχο, ο οποίος όμως είναι μόνον έλεγχος της τήρησης των άκρων ορίων άσκησης της νομοθετικής εξουσίας…».
3. Στην κατεύθυνση αυτή κινείται και η γαλλική νομολογία, από την οποία συνάγεται ότι η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας χαρακτηρίζεται από πλαστικότητα που επιτρέπει στον δικαστή να μην εξαντλήσει τις εξουσίες που διαθέτει, ειδικότερα δε να μην κάνει χρήση της εξουσίας μεταρρύθμισης της προσβαλλόμενης πράξης, εφόσον κρίνει ότι οι συνθήκες της υπό κρίση υπόθεσης δεν του το επιτρέπουν [Cl. Legras, concl. sur CE ass. 16 févr. 2009, Sté Atom, RFDA 2/2009, σ. 259 (265). Για την τάση του Conseil d’Etat, το οποίο δεν υπόκειται συναφώς σε συνταγματικές ή νομοθετικές δεσμεύσεις, να διευρύνει, το ίδιο, τον κύκλο των διαφορών στο πλαίσιο των οποίων ασκεί ευρύ ακυρωτικό έλεγχο (plein contrôle), συρρικνώνοντας, αντιστοίχως, στο έπακρο το πεδίο του περιορισμένου ελέγχου (δηλαδή του ελέγχου του προδήλου σφάλματος εκτίμησης – erreur manifeste d’appréciation), βλ. concl. A. Bretonneau, sur CE 1er juin 2015, n° 380449, M.B., AJDA 28/2015, σ. 1596, με ανάλυση της σχετικής νομολογιακής εξέλιξης]. Περαιτέρω, σημαντική μερίδα της θεωρίας τονίζει τον απηρχαιωμένο χαρακτήρα της διάκρισης των διαφορών, η οποία ουδόλως εξηγεί τη σύγχρονη αποστολή του δικαστή, ιδίως μετά τη νομοθετική αναγνώριση της εξουσίας του να απευθύνει διαταγές στη Διοίκηση, διευκολύνοντας τη συμμόρφωσή της στην απόφασή του [F. Melleray, La distinction des contentieux est-elle un archaisme?, JCP, La Semaine juridique, 2005, σ, 1233· D. Truchet, Office du juge et distinction des contentieux: renoncer aux “branches”, RFDA 4/2015, σ. 657].
Β. Υπό κρίση υπόθεση
4. Η ανωτέρω γενική προσέγγιση του Δικαστηρίου ως προς το κριτήριο της διάκρισης των διοικητικών διαφορών εξειδικεύεται σε σχέση με τις διαφορές που αναφύονται κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας που αφορά «τα μεταλλεία και λατομεία». Το άρθρο 1 του Ν. 1406/1983, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 51 παρ. 3 του Ν. 3659/2008, υπήγαγε τις διαφορές αυτές στη δικαιοδοσία των ΤΔΔ, ως διαφορές ουσίας, ανεξαρτήτως του αν ο ασκών το ένδικο βοήθημα (προσφυγή) αξιώνει ίδια δικαιώματα (μεταλλείας) ή ενεργεί ως τρίτος, επικαλούμενος βλάβη από την προσβαλλόμενη πράξη. Αντίθετα είναι ακυρωτικές, σύμφωνα με τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος, ερμηνευόμενα σε συνδυασμό με την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών, οι διαφορές, οι οποίες γεννώνται από την προσβολή της έγκρισης της τεχνικής μελέτης που προβλέπεται ως προϋπόθεση για την έναρξη των μεταλλευτικών ή λατομικών εργασιών από τα άρθρα 4, 101 και 102 του Κανονισμού Μεταλλευτικών και Λατομικών Εργασιών, διότι η έγκριση τεχνικής μελέτης, η οποία, σύμφωνα με το άρθρο 161 του Μεταλλευτικού Κώδικα, όπως ισχύει μετά την αντικατάσταση του άρθρου αυτού με το άρθρο 54 παρ. 8 του Ν. 4280/2014, αποτελεί πλέον και έγκριση δόμησης κατά την έννοια του άρθρου 3 παρ. 1 του Ν. 4030/2011 («Νέος τρόπος έκδοσης αδειών δόμησης, ελέγχου κατασκευών κ.λπ.»), δεν είναι δεκτική ουσιαστικού δικαστικού ελέγχου. Πράγματι, η κατά νόμο αρμόδια για την έγκριση της τεχνικής μελέτης διοικητική αρχή προβαίνει σε εκτίμηση που συνδέεται με τον έλεγχο, σύμφωνα με το άρθρο 4 του Κανονισμού Μεταλλευτικών και Λατομικών Εργασιών, κριτηρίων αναγομένων και στην προστασία του περιβάλλοντος και της βιώσιμης ανάπτυξης, η εκτίμηση των οποίων ανήκει στο πεδίο δράσης της αφού η άσκηση της αρμοδιότητας αυτής συναρτάται ευθέως με ειδικές επιστημονικές γνώσεις και τεχνικές κρίσεις, η εξέταση της ορθότητας των οποίων, στο πλαίσιο της άσκησης πλήρους δικαιοδοσίας, δεν διευρύνει την λυσιτέλεια και αποτελεσματικότητα του δικαστικού ελέγχου. Ως εκ τούτου, η αίτηση ακύρωσης αποτελεί αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα για την εν λόγω κατηγορία υποθέσεων. Περαιτέρω, οι ανωτέρω διαφορές, εν όψει της φύσης και της σπουδαιότητάς τους, λόγω του ότι συνδέονται αμέσως με την προστασία του περιβάλλοντος και της βιώσιμης ανάπτυξης, ως ακυρωτικές, ανήκουν στη δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας [το ζήτημα της κατανομής των διαφορών μεταξύ ΣτΕ και ΤΔΔ έχει αναλύσει διεξοδικά και με κριτική διάθεση ο Ι. Συμεωνίδης στις ακόλουθες μελέτες του: Η κατανομή των αρμοδιοτήτων στο εσωτερικό της διοικητικής δικαιοσύνης κατά τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος, ΕφημΔΔ 5/2006, σ. 546· Η μεταρρύθμιση στο χώρο της διοικητικής δικαιοσύνης, ΕφημΔΔ 4/2010, σ. 515· Οι πρόσφατες μεταρρυθμίσεις στη διοικητική δικαιοσύνη και ο διάλογος που έχει ανοίξει για μια νέα πορεία του κλάδου, ΕφημΔΔ 3/2011, σ. 384· Νέες δομές στη διοικητική δικαιοσύνη και αναθεώρηση των άρθρων 94 και 95 του Συντάγματος, ΘΠΔΔ 8-9/2015, σ. 702. Βλ. και www.prevedourou.gr, Νέο επεισόδιο στη δικαστική διένεξη για τις Σκουριές – Δικονομικά ζητήματα (ΣτΕ 3191/2015), ανάρτηση 15/9/2015].
ΙΙ.Τα όρια του δεδικασμένου
Α. Η έννοια του κριθέντος “διοικητικής φύσεως ζητήματος”
5. Εκτενείς σκέψεις περιέχει η απόφαση ΣτΕ Ολ 217/2016 ως προς τα όρια του δεδικασμένου – ιδίως δε ως προς το κριθέν διοικητικής φύσεως ζήτημα– που παρήγαγε η πρόσφατη απόφαση της 7μελούς σύνθεσης του Ε΄ Τμήματος ΣτΕ 3191/2015. Η απόφαση δεν εισφέρει κάτι καινοφανές, απλώς αναλύει μια ακόμη περίπτωση διοικητικής φύσεως ζητήματος. Ακριβέστερα, επαναλαμβάνει την πάγια νομολογία κατά την οποία, κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 50 παρ. 5 του πδ 18/1989, το δεδικασμένο από τις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν αφορά μόνο την νομική ύπαρξη της διοικητικής πράξης, της οποίας είχε ζητηθεί η ακύρωση και η οποία με την ακυρωτική απόφαση καταργείται από τότε που εκδόθηκε και θεωρείται εφεξής ως ουδέποτε εκδοθείσα (ΣτΕ 3802/2000, 484/1991), αλλά καλύπτει και τα κριθέντα από το Δικαστήριο ζητήματα, ως κριθέν δε ζήτημα νοείται κάθε ζήτημα, το οποίο συναρτάται προς το γενόμενο δεκτό από την απόφαση συμπέρασμα και αποτελεί αναγκαίο τούτου έρεισμα, όχι όμως και άλλα περιστατικά, αφηγηματικώς αναφερόμενα, τα οποία δεν είναι αναγκαία για τη συναγωγή του συμπεράσματος της απόφασης που διατυπώνεται στο διατακτικό [ΣτΕ 1113/2014 7μ, 2658, 2049/2011, 3802/2000 7μ., 5854/1996, 484/1991, 2638/1987, 883/19811429/1986 και 1823, 1825/1974]. Ειδικότερα το πιο πάνω δεδικασμένο καλύπτει και διοικητικής φύσεως ζητήματα που κρίθηκαν παρεμπιπτόντως ακόμη και όταν στην ακυρωτική απόφαση δεν υπάρχει ρητή σκέψη γι’ αυτά, εφόσον όμως τα τελευταία συνδέονται άρρηκτα με το κύριο ζήτημα, κατά τρόπο ώστε η διαμόρφωση της τελικής γι’ αυτό κρίσης να προϋποθέτει κατά λογική αναγκαιότητα την προηγούμενη κρίση και των ζητημάτων αυτών. Αντιθέτως το δεδικασμένο δεν καλύπτει ζητήματα που δεν συνδέονται κατά τρόπο στενό και άρρηκτο με το κριθέν κύριο ζήτημα, δηλαδή, όταν η διαμόρφωση της τελικής κρίση δεν προϋποθέτει, κατά λογική αναγκαιότητα, την προηγούμενη γι’ αυτά κρίση [ΣτΕ 3802/2000 7μ]. Τέλος, δεδικασμένο δεν δημιουργείται για θέματα που αναφέρονται αφηγηματικά ή πλεονασματικά στην ακυρωτική απόφαση [obiter dicta] (ΣτΕ 1113/2014, 2658, 2049/2011, 3802, 2103/2000).
6. Στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση ΣτΕ Ολ 217/2016, παραδεκτώς προσβαλλόμενη πράξη ήταν η υπ’αριθμ. ΔΜΕΒΟ/Α/Φ.7.49.13/177642/1854/19.8.2015 απόφαση του Υπουργού Παραγωγικής Ανασυγκρότησης, Περιβάλλοντος και Ενέργειας (στο εξής: ΠΑΠΕΝ), όπως τροποποιήθηκε με την επίσης προσβαλλόμενη από 24.8.2015 απόφαση της ίδιας αρχής. Με την προσβαλλόμενη πράξη ανακλήθηκαν, κατ’ επίκληση των άρθρων 4 και 101 του ΚΜΛΕ, προγενέστερες αποφάσεις περί έγκρισης των τεχνικών μελετών των υποέργων Σκουριών και Ολυμπιάδας αντιστοίχως. Μετά την έκδοση της ως άνω προσβαλλόμενης πράξης (19.8.2015) δημοσιεύθηκε η ακυρωτική απόφαση του Ε΄ Τμήματος ΣτΕ 3191/2015 (27.8.2015). Με την απόφαση αυτή ακυρώθηκε η υπ’αριθμ. ΔΜΕΒΟ/Α/Φ.5.1.6/οικ.175135/1047/28.4.2015 πράξη του Υπουργού ΠΑΠΕΝ, με την οποία η μελέτη του προσαρτήματος 6 της τεχνικής μελέτης του υποέργου Ολυμπιάδας που αφορά στη μεταλλουργική μονάδα χαλκού, χρυσού και θειικού οξέος Μαντέμ Λάκκου επεστράφη στην αιτούσα εταιρία (ΕΛΛΗΝΙΚΟΣ ΧΡΥΣΟΣ ΑΕ), προκειμένου να συμπληρωθεί και να διορθωθεί σύμφωνα με τις παρατηρήσεις που παρατίθενται σε αυτή. Συνεπεία του ακυρωτικού αποτελέσματος και της έναντι όλων διαπλαστικής ενέργειας της απόφασης ΣτΕ 3191/2015, η από 28.4.2015 πράξη του Υπουργού ΠΑΠΑΕΝ και τα έννομα αποτελέσματά της εξαφανίζονται αναδρομικώς από τον νομικό κόσμο και, συνακολούθως, η Διοίκηση δεν μπορεί να εκδώσει άλλες πράξεις στηριζόμενες σε αυτή [Πρόκειται για την καλούμενη «εξωδικαστική εκδήλωση της δεσμευτικής ενέργειας του δεδικασμένου» της απόφασης ΣτΕ 3191/2015. Για την έννοια αυτή, βλ. Ε. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Το δεδικασμένο των αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων, 2002, σ. 59 επ.].Επομένως, με την έκδοση της απόφασης ΣτΕ 3191/2015, κλονίσθηκε (επιγενομένως) η αιτιολογία της από 19.8.2015 πράξης του Υπουργού ΠΑΠΕΝ, η οποία στηρίζεται στην ακυρωθείσα πράξη της 28.4.2015 του ιδίου Υπουργού. Ως γνωστόν, αν και η νομιμότητα μιας πράξης κρίνεται βάσει του νομικού και πραγματικού καθεστώτος που ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσής της, το Συμβούλιο της Επικρατείας μπορεί να λάβει υπόψη και στοιχεία μεταγενέστερα της προσβαλλόμενης ενώπιόν του πράξης, ιδίως δε αμετάκλητες δικαστικές αποφάσεις, οι οποίες κλονίζουν ή ανατρέπουν την αιτιολογική βάση της εν λόγω πράξης [ΣτΕ 1152/2014, 5452/2012, 1443/2005. Βλ. συναφώς Μ. Πικραμένου, Η αιτιολογία των διοικητικών πράξεων και ο ακυρωτικός δικαστικός έλεγχος, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σ. 335].
7. Με την απόφαση ΣτΕ 3191/2015 κρίθηκε το διοικητικής φύσεως ζήτημα ότι η από 28.4.2015 πράξη του Υπουργού ΠΑΠΕΝ περιέχει αόριστη και πλημμελή αιτιολογία. Συγκεκριμένα, κρίθηκε ότι η εν λόγω πράξη, με την οποία η Διοίκηση αρνήθηκε την έγκριση της τεχνικής μελέτης του επίμαχου προσαρτήματος, επειδή δεν έχει εκτελεστεί πρόγραμμα δοκιμών σε κατάλληλη ημιβιομηχανική κλίμακα επί τόπου του έργου, φέρει αιτιολογία, αφενός, αόριστη, καθόσον δεν εξειδικεύει ποια συγκεκριμένη πλημμέλεια αποδίδεται στο πρόγραμμα δοκιμών που έχει εκτελέσει η αιτούσα εταιρία (κλίμακα δοκιμών, τόπος, χρησιμοποιηθέντα πετρώματα), και, αφετέρου πλημμελή, διότι δεν αιτιολογεί τον λόγο για τον οποίο απορρίπτει ως μη αξιόπιστα τα παραχθέντα πορίσματα των δοκιμών, από τα οποία προκύπτει η εφαρμοσιμότητα της μεταλλουργικής μεθόδου και στο συγκεκριμένο μίγμα τροφοδοσίας (χαλκοπυρίτη-αρσενοπυρίτη-σιδηροπυρίτη) και η καλή προσαρμογή του σε βιομηχανικό επίπεδο, προς διακρίβωση των οποίων είχε εξ άλλου τεθεί ο όρος (περί διενέργειας επιτόπιων ημιβιομηχανικών δοκιμών) από τη Διοίκηση [Σκέψη 16 της απόφασης ΣτΕ 3191/2015]. Περαιτέρω, με την απόφαση ΣτΕ 3191/2015 απορρίφθηκαν οι ισχυρισμοί του Δημοσίου με τους οποίους επιχειρήθηκε η συμπλήρωση της ως άνω μη νόμιμης αιτιολογίας, αφενός, ως απαράδεκτοι [«Εξ άλλου, απαραδέκτως επιχειρείται η συμπλήρωση της μη νόμιμης αυτής αιτιολογίας με το μετά τη συζήτηση κατατεθέν υπόμνημα του Δημοσίου, στο οποίο αναφέρεται ότι ούτε επιτόπου δοκιμές έγιναν ούτε επιτόπου δείγματα παρήχθησαν, καθ’ όσον το εργοστάσιο εμπλουτισμού Ολυμπιάδας μέχρι σήμερα παράγει συμπυκνώματα από παλιά τέλματα αφού δεν έχει αρχίσει η εξόρυξη του μεταλλείου, το δε εργοστάσιο εμπλουτισμού Σκουριών δεν έχει καν λειτουργήσει» (σκέψη 16 της απόφασης ΣτΕ 3191/2015)] και, αφετέρου, ως αβάσιμοι [«Εν πάση περιπτώσει, οι ισχυρισμοί αυτοί είναι απορριπτέοι και ως αβάσιμοι, διότι μόνο το γεγονός ότι οι δοκιμές δεν διενεργήθηκαν επιτόπου, ανεξαρτήτως του εάν αυτό ήταν εφικτό, δεν αρκεί για να στηρίξει την απόρριψη των διενεργηθεισών σε εξειδικευμένο εργαστήριο δοκιμών σε ημιβιομηχανική κλίμακα με μεταλλεύματα που είτε έχουν παραχθεί επιτόπου (αρσενοπυρίτες Ολυμπιάδας) είτε έχουν αποδεδειγμένως παρόμοια ορυκτολογική και χημική σύσταση με τα τοπικά (χαλκούχο μετάλλευμα του κοιτάσματος Bajo de Alumbrera Αργεντινής, σύμφωνα με την προσκομισθείσα από 18.1.2012 γνωμάτευση του Καθηγητή του Τομέα Ορυκτολογίας και Πετρολογίας του Εθνικού Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών)» (σκέψη 16 της απόφασης ΣτΕ 3191/2015)]. Επί τη βάσει των ανωτέρων κριθέντων, το Δικαστήριο δέχθηκε προσέτι ότι «[δ]εδομένου … ότι, ως προκύπτει από το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης, η μη έγκριση του προσαρτήματος στηρίχθηκε κυρίως στην κατά τα ανωτέρω μη επαρκή αιτιολογία περί μη πληρώσεως του όρου περί διενέργειας επιτόπιων ημιβιομηχανικών δοκιμών, η δε επεξεργασία των λοιπών υποβληθέντων στοιχείων και η διατύπωση των παρατηρήσεων που ενσωματώθηκε στο έγγραφο έγινε κατά τρόπο ενδεικτικό, η προσβαλλόμενη πράξη θα πρέπει να ακυρωθεί στο σύνολό της, να αναπεμφθεί δε η υπόθεση στη Διοίκηση προς νέα νόμιμη κρίση, κατά την εκφορά της οποίας θα πρέπει, μεταξύ άλλων, να ληφθούν υπ’ όψιν αφ’ ενός οι απαντήσεις της αιτούσας επί των επικουρικών παρατηρήσεων – όπου αναφέρονται οι λόγοι για τους οποίους δεν είναι δυνατή, κατά την άποψή της, η αλλαγή των μεγεθών τροφοδοσίας της μεταλλουργικής μονάδας και αξιοποίησης του δυναμικού των Σκουριών και επισημαίνεται η συμμόρφωσή της προς τις λοιπές υποδείξεις της υπηρεσίας – και αφ’ ετέρου ότι επιστροφή φακέλου τεχνικής μελέτης προβλέπεται κατά το άρθρο 102 ΚΜΛΕ μόνο για λόγους ανεπάρκειας ή ανακρίβειας των υποβληθέντων στοιχείων». Υπό το πρίσμα των προηγουμένων σκέψεων, το Δικαστήριο ακύρωσε την από 28.4.2015 πράξη του Υπουργού ΠΑΠΕΝ και ανέπεμψε την υπόθεση στη Διοίκηση για νέα νόμιμη κρίση σύμφωνα με το σκεπτικό της απόφασής του.
8. Όπως προκύπτει από τα ανωτέρω, τα διοικητικής φύσης κριθέντα με την απόφαση ΣτΕ 3191/2015 ζητήματα είναι ότι η από 28.4.2015 απόφαση του Υπουργού ΠΑΠΕΝ περιέχει αόριστη και πλημμελή αιτιολογία και ότι οι ισχυρισμοί του Δημοσίου προς συμπλήρωση της αιτιολογίας αυτής προβλήθηκαν απαραδέκτως και αβασίμως, επομένως είναι απορριπτέοι. Κατά συνέπεια, η αναπομπή της υπόθεσης στη Διοίκηση προς νέα νόμιμη κρίση σύμφωνα με την απόφαση ΣτΕ 3191/2015 δεν έγινε για την πληρέστερη αιτιολόγηση της απόρριψης του σχετικού προσαρτήματος λόγω μη εκτέλεσης επιτόπιων δοκιμών σε ημιβιομηχανική μονάδα, αλλά για την εκτίμηση των απαντήσεων της εταιρίας επί των επικουρικών παρατηρήσεων της Διοίκησης σχετικά με το εν λόγω προσάρτημα. Εφόσον σκοπός των εν λόγω κρίσεων του Δικαστηρίου είναι να στηρίξουν την επιβαλλόμενη με το διατακτικό αναπομπή της υπόθεσης στη Διοίκηση για νέα νόμιμη κρίση και να την οριοθετήσουν, δηλαδή να διευκολύνουν τη συμμόρφωση της Διοίκησης στη δικαστική απόφαση, οι κρίσεις αυτές συναρτώνται προς το συμπέρασμα που έγινε δεκτό (βλ. διατακτικό της απόφασης) και καλύπτονται από το δεδικασμένο, οπότε η Διοίκηση δεν μπορεί να επανέλθει επί των ζητημάτων αυτών.
9. Ειδικότερα, προκειμένου να υποδείξει στη Διοίκηση τον τρόπο συμμόρφωσής της στην ακυρωτική απόφαση ΣτΕ 3191/2015 και να οριοθετήσει τη διακριτική της ευχέρεια κατά την έκδοση νέας πράξης, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι ισχυρισμοί του Δημοσίου «ότι ούτε επιτόπου δοκιμές έγιναν ούτε επιτόπου δείγματα παρήχθησαν, καθόσον το εργοστάσιο εμπλουτισμού Ολυμπιάδας μέχρι σήμερα παράγει συμπυκνώματα από παλιά τέλματα αφού δεν έχει αρχίσει η εξόρυξη του μεταλλείου, το δε εργοστάσιο εμπλουτισμού Σκουριών δεν έχει καν λειτουργήσει» είναι αβάσιμοι, διότι μόνο το γεγονός ότι οι δοκιμές δεν διενεργήθηκαν επιτόπου δεν αρκεί για να στηρίξει την απόρριψη των δοκιμών που διενεργήθηκαν σε εξειδικευμένο εργαστήριο σε ημιβιομηχανική κλίμακα με μεταλλεύματα που είτε έχουν παραχθεί επιτόπου (αρσενοπυρίτες Ολυμπιάδας) είτε έχουν αποδεδειγμένως παρόμοια ορυκτολογική και χημική σύσταση με τα τοπικά. Πρόκειται για «διοικητικής φύσεως ζήτημα» που ανέκυψε με τους ισχυρισμούς του Δημοσίου και κρίθηκε από το Δικαστήριο. Συγκριμένα, η απόρριψη του ισχυρισμού του Δημοσίου στηρίζεται στο προδικαστικό [για την έννοια του προδικαστικού ζητήματος βλ. διεξοδικά Ε. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Το δεδικασμένο των αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων, 2002, σ. 191 επ.] ζήτημα της ερμηνείας του σχετικού όρου των εγκριτικών των τεχνικών μελετών αποφάσεων του 2012. Το Δικαστήριο ερμήνευσε τον σχετικό όρο των ως άνω ανακληθεισών εγκριτικών πράξεων υπό την έννοια ότι αρκεί για την έγκριση των επίμαχων προσαρτημάτων η πραγματοποίηση δοκιμών σε κατάλληλη ημιβιομηχανική μονάδα με μεταλλεύματα που είτε έχουν παραχθεί επιτόπου είτε έχουν αποδεδειγμένως παρόμοια ορυκτολογική και χημική σύσταση με τα τοπικά. Η ερμηνεία αυτή, στην οποία στηρίχθηκε το Δικαστήριο στην απόφαση ΣτΕ 3191/2015, ήταν αναγκαία για την απόρριψη των σχετικών ισχυρισμών του Δημοσίου. Επομένως, η Διοίκηση δεν μπορεί να επανέλθει επί των ζητημάτων αυτών, ούτε κατά την έκδοση πράξης σχετικά με την τύχη του υποβληθέντος προσαρτήματος 6, ούτε και κατά την έκδοση πράξεων που εξαρτώνται από την τύχη του προσαρτήματος αυτού και έχουν ως αιτιολογικό έρεισμα τη μη πραγματοποίηση επιτόπιων δοκιμών σε ημιβιομηχανική μονάδα, όπως η εν προκειμένω προσβαλλομένη από 19.8.2015 απόφαση του Υπουργού ΠΑΠΕΝ, η οποία τροποποιήθηκε με την από 24.8.2015 απόφαση της ίδιας αρχής, διότι τα ζητήματα αυτά καλύπτονται από το δεδικασμένο της απόφασης ΣτΕ 3191/2015. Ομοίως, το ίδιο το Δικαστήριο, επιλαμβανόμενο της αίτησης ακύρωσης κατά της από 19.8.2015 απόφασης του Υπουργού ΠΑΠΕΝ, δεσμεύεται από το δεδικασμένο της απόφασης ΣτΕ 3191/2015 και δεν μπορεί να επανέλθει επί της ερμηνείας του ως άνω όρου των εγκρίσεων των τεχνικών μελετών, ούτε να κρίνει διαφορετικά τη νομιμότητα της αιτιολογίας της προσβαλλόμενης πράξης, η οποία ταυτίζεται με τους ισχυρισμούς του Δημοσίου που απορρίφθηκαν ως απαράδεκτοι και αβάσιμοι στη δίκης επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση ΣτΕ 3191/2015.
10. Όπως προαναφέρθηκε, στη συγκεκριμένη περίπτωση το βασικό διοικητικής φύσης ζήτημα που περιέχεται στην απόφαση ΣτΕ 3191/2015 είναι η κρίση ότι δεν αρκεί για να στηρίξει την απόρριψη της σχετικής μελέτης μόνο το γεγονός ότι οι δοκιμές δεν διενεργήθηκαν επί τόπου. Πρόβλημα φαίνεται να γεννάται εκ του ότι η κρίση αυτή είναι συμπληρωματική της κρίσης ότι οι σχετικοί με το ζήτημα αυτό ισχυρισμοί του Δημοσίου κρίθηκαν απορριπτέοι ως απαράδεκτοι (στη συνέχεια και ως αβάσιμοι), η δε απόρριψή τους για τον λόγο αυτόν αρκούσε για να καταλήξει το Δικαστήριο, στην απόφαση ΣτΕ 3191/2015, στο ίδιο διατακτικό, δηλαδή στην αποδοχή της αίτησης της εταιρείας. Για να καταλήξει στην άποψη ότι και η κρίση ως προς τη νομική σημασία ή μη της διενέργειας δοκιμών επιτοπίως αποτελεί κριθέν ζήτημα (στην απόφαση ΣτΕ 3191/2015), από το οποίο έχει παραχθεί δεδικασμένο, η πλειοψηφήσασα γνώμη στην απόφαση ΣτΕ 217/2016 χρησιμοποίησε και το επιχείρημα ότι η κρίση αυτή δεν ήταν πλεοναστική και περιττή διότι με βάση αυτή προσδιορίστηκε το περιεχόμενο των ενεργειών της Διοίκησης προς συμμόρφωση στην ακυρωτική απόφαση. Έτσι, η προσβαλλόμενη πράξη ακυρώνεται λόγω παραβίασης του δεδικασμένου που απορρέει από την απόφαση ΣτΕ 3191/2015, δεδομένου ότι η αιτιολογία της αντιβαίνει προς εξοπλισμένες με δεδικασμένο νομικές κρίσεις που διατύπωσε το Ε΄ Τμήμα στην ως άνω απόφασή του και στις οποίες στηρίχθηκε για να ακυρώσει την προσβληθείσα στο πλαίσιο της σχετικής υπόθεσης πράξη.
Βιβλιογραφία: F. Melleray, La distinction des contentieux est-elle un archaisme?, JCP, La Semaine juridique, 2005, σ, 1233· D. Truchet, Office du juge et distinction des contentieux: renoncer aux “branches”, RFDA 4/2015, σ. 657· Ε. Πρεβεδούρου, Ο ακυρωτικός έλεγχος των διοικητικών πράξεων υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ, Τιμ.Τόμ. Π.Ι.Παραρά, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2012, σ. 811, 876 επ.· www.prevedourou.gr, Μεταφορά υποθέσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα ΤΔΔ (14-1-2014)· Ι. Συμεωνίδης, Η κατανομή των αρμοδιοτήτων στο εσωτερικό της διοικητικής δικαιοσύνης κατά τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος, ΕφημΔΔ 5/2006, σ. 546· Η μεταρρύθμιση στο χώρο της διοικητικής δικαιοσύνης, ΕφημΔΔ 4/2010, σ. 515· Οι πρόσφατες μεταρρυθμίσεις στη διοικητική δικαιοσύνη και ο διάλογος που έχει ανοίξει για μια νέα πορεία του κλάδου, ΕφημΔΔ 3/2011, σ. 384· Νέες δομές στη διοικητική δικαιοσύνη και αναθεώρηση των άρθρων 94 και 95 του Συντάγματος, ΘΠΔΔ 8-9/2015, σ. 702. Για την έννοια του ζητήματος διοικητικής φύσεως, βλ. ενδεικτικά, Ε. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Το δεδικασμένο των αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων, Εκδ. Σάκκουλα, 2002· της ίδιας, Το διοικητικής φύσεως ζήτημα στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ΤιμΤομ ΣτΕ 75 χρόνια, 2004, σ. 659· Γ. Παπαγιαννόπουλου, Αντικειμενικά όρια του δεδικασμένου στη διοικητική δίκη. Έννοια του «κριθέντος διοικητικής φύσεως ζητήματος», ΔιΔικ 11(1999), 805· Α. Παπαλάμπρου, Μορφαί της ακυρωτικής αρμοδιότητος του Συμβουλίου της Επικρατείας, ΕΔΔ 1958, σ.24· Χ. Χρυσανθάκη, Το δεδικασμένο της ακυρωτικής αποφάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1991.