Οριακά ανεκτή υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ η δικαστική ασυλία των κυβερνητικών πράξεων (ΕΔΔΑ 4 Απριλίου 2024, Tamazount κ.λπ. κατά Γαλλίας, n° 17131/19)

1. Παρά τη γνωστή «δυσανεξία» της θεωρίας στο μόρφωμα των κυβερνητικών πράξεων [1], το οποίο η ίδια αδυνατεί να θεμελιώσει επιστημονικά με επίκαιρα, πειστικά και δογματικώς συνεπή επιχειρήματα [2], η νομολογία κατά τακτά διαστήματα διαψεύδει τις «προφητείες» σημαντικών θεωρητικών περί συρρίκνωσης ή και εξαφάνισης της εν λόγω νομικής κατηγορίας [3]. Oι κυβερνητικές πράξεις [4] ζουν και βασιλεύουν και θέτουν, κατά καιρούς, σε δοκιμασία τις δικαιοκρατικές επιταγές της έννομης τάξης. Στην πρόσφατη απόφασή του της 4^ης Απριλίου 2024, Tamazount κατά Γαλλίας (17131/19), το ίδιο το Δικαστήριο του Στρασβούργου, αφενός, αναγνώρισε τη «θεωρία των κυβερνητικών πράξεων» και, αφετέρου, δέχθηκε ότι η αναρμοδιότητα του διοικητικού δικαστή να ελέγξει τη νομιμότητα των εν λόγω πράξεων δεν θίγει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ, στο μέτρο που είναι δυνατή η θεμελίωση της κρατικής ευθύνης άνευ πταίσματος (responsabilité sans faute de l’État). Με άλλα λόγια, η δικαστική ασυλία των κυβερνητικών πράξεων δεν είναι απόλυτη.

2. Στη γαλλική έννομη τάξη, την οποία αφορά η παραπάνω απόφαση του ΕΔΔΑ, ο μηχανισμός της ευθύνης άνευ πταίσματος (responsabilité sans faute) που διαμόρφωσε η νομολογία του Conseil d’Etat παρέχει στον ιδιώτη τη δυνατότητα να λάβει αποζημίωση χωρίς να χρειάζεται να αποδείξει παρανομία της Διοίκησης, η οποία, συνακολούθως, δεν μπορεί να απαλλαγεί από την ευθύνη, εάν αποδείξει ότι η ζημιογόνος ενέργειά της ήταν σύννομη. Μια κατηγορία περιπτώσεων ευθύνης άνευ πταίσματος είναι η ευθύνη λόγω διατάραξης της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών (responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques). Εάν η δράση της Διοίκησης, η οποία οφείλει να εξυπηρετεί το γενικό συμφέρον, προκαλεί σε συγκεκριμένη κατηγορία προσώπων ειδική και ασυνήθη ζημία (« un préjudice spécial et anormal »), τα πρόσωπα αυτά περιέρχονται σε κατάσταση κατάφωρης ανισότητας σε σχέση με τον υπόλοιπο πληθυσμό, η οποία πρέπει να απαλειφθεί. Η ευθύνη άνευ πταίσματος λόγω διατάραξης της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών θα μπορούσε να καλύψει, από τη σκοπιά της δικαστικής προστασίας, την έλλειψη αρμοδιότητας του διοικητικού δικαστή να ασκήσει ακυρωτικό έλεγχο των κυβερνητικών πράξεων. Η νομολογία, ωστόσο, απέρριπτε συστηματικά και τα, συνοδευτικά των ακυρωτικών, αιτήματα αποζημίωσης για ζημίες που προκαλούσαν οι πράξεις αυτές, διότι «ήγειραν ζήτημα που, εκ της φύσεώς του, δεν μπορούσε να αχθεί ενώπιον διοικητικού δικαστηρίου» [5]. Το Conseil d’Etat δεν έκανε καμία διάκριση μεταξύ της ευθύνης εκ πταίσματος και της ευθύνης άνευ πταίσματος, παρόλο που, κατά τις επισημάνσεις της θεωρίας, η αποζημίωση λόγω διατάραξης της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών δεν θα στηριζόταν σε αξιολογική κρίση της ζημιογόνου πράξης και θα επέτρεπε, στο πλαίσιο του κράτους δικαίου, την αντιστάθμιση της δικαστικής ασυλίας των κυβερνητικών πράξεων. Φαίνεται, πάντως, ότι μια απόφαση της 27ης Ιουνίου 2016 [6] υιοθετεί την εν λόγω προσέγγιση και σηματοδοτεί μεταστροφή της νομολογίας, έστω και αν η αιτιολογία είναι κάπως αμφίσημη. Από τη μια πλευρά, το Conseil d’Etat εμμένει στην αναρμοδιότητα της διοικητικής δικαιοσύνης να επιληφθεί αγωγής αποζημίωσης κατά κυβερνητικής πράξης (εν προκειμένω των κυβερνητικών δηλώσεων για την ανεξαρτησία της Αλγερίας, γνωστών ως accords d’Evian), που στηρίζεται στην ευθύνη από παράνομη πράξη. Από την άλλη πλευρά, σε μια λακωνική σκέψη, φαίνεται ότι δέχεται ότι μια κυβερνητική πράξη θα μπορούσε να θεμελιώσει την ευθύνη του Δημοσίου επί τη βάσει της διατάραξης της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών. Καταλήγει, όμως, ότι στην υπό εξέταση περίπτωση δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις θεμελίωσης αυτής της ευθύνης [7].

3. Η απόφαση Tazamount κ.λπ. κατά Γαλλίας εντάσσεται επίσης στο πλαίσιο της νομολογίας σχετικά με τις συνέπειες των ως άνω Συμφωνιών του Evian. Οι πέντε προσφεύγοντες είναι Γάλλοι υπήκοοι και παιδιά των “Harkis” (βοηθητικές δυνάμεις αλγερινής καταγωγής που πολέμησαν στο πλευρό του γαλλικού στρατού κατά τη διάρκεια του πολέμου της ανεξαρτησίας της Αλγερίας, 1954-1962). Έφθασαν στη Γαλλία κατά την ανεξαρτησία της Αλγερίας το 1962 ή γεννήθηκαν στη συνέχεια εκεί, όπου έζησαν σε στρατόπεδο υποδοχής Harki (κυρίως στο στρατόπεδο Bias) μέχρι το 1975. Οι προσφεύγοντες ζητούσαν, επί τη βάσει της ευθύνης λόγω πταίσματος (responsabilité pour faute de l’État), δηλαδή της ευθύνης λόγω παράνομης συμπεριφοράς, να τους επιδικαστεί αποζημίωση για τη βλάβη που υπέστησαν από την έλλειψη φροντίδας, εκ μέρους της Γαλλικής Κυβέρνησης, των

Harkis και των οικογενειών τους όταν η Αλγερία απέκτησε την ανεξαρτησία της. Οι αγωγές αποζημίωσης και τα σχετικά ένδικα μέσα απορρίφθηκαν από τα γαλλικά διοικητικά δικαστήρια.

4. Το ΕΔΔΑ έκρινε ότι η αναγνώριση της αναρμοδιότητας του Conseil d’État [8] να αποφανθεί επί των παραπάνω αιτημάτων, η οποία στηρίζεται στη θεωρία των κυβερνητικών πράξεων (la doctrine des actes de gouvernement), στέρησε από τους προσφεύγοντες μια επί της ουσίας απόφαση ως προς το δικαίωμα αποζημίωσης βάσει της ευθύνης του κράτους λόγω πταίσματος (ακριβέστερα λόγω παράνομης συμπεριφοράς) και, κατά συνέπεια, περιόρισε το δικαίωμά τους να προσφύγουν σε δικαστήριο. Ωστόσο, όπως ακριβώς η Γαλλική Κυβέρνηση, το ΕΔΔΑ δέχθηκε ότι ο περιορισμός αυτός επεδίωκε θεμιτό σκοπό, δηλαδή τη διατήρηση της διάκρισης μεταξύ εκτελεστικής και δικαστικής εξουσίας και, ως εκ τούτου, την αδυναμία των δικαστηρίων να αμφισβητήσουν διπλωματικές ή στρατιωτικές αποφάσεις που ελήφθησαν στο πλαίσιο των σχέσεων μεταξύ Γαλλίας και Αλγερίας μετά τις «Συμφωνίες του Εβιάν», οι οποίες υπεγράφησαν στις 18 Μαρτίου 1962.

5. Κατ’ αρχάς, όσον αφορά την αναλογικότητα του περιορισμού σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, το ΕΔΔΑ παρατήρησε ότι, παρά την έλλειψη κριτηρίου που να επιτρέπει γενικό ορισμό της κυβερνητικής πράξης, η θεωρία των κυβερνητικών πράξεων ερμηνεύεται στενά από τα διοικητικά δικαστήρια [9], τα οποία είχαν αναπτύξει την έννοια της αποσπαστής πράξης (acte détachable) από τις γαλλικές διπλωματικές ή εξωτερικές σχέσεις του κράτους. Από την εθνική νομολογία προκύπτει ότι η προσφυγή στην έννοια της αποσπαστής πράξης επέτρεψε τη μείωση του καταλόγου των κυβερνητικών πράξεων στο διεθνές πεδίο, έτσι ώστε η έλλειψη δικαιοδοσίας του δικαστηρίου στον τομέα αυτό να μην είναι γενική. Όσον αφορά την εφαρμογή της θεωρίας των κυβερνητικών πράξεων στην προκειμένη περίπτωση, το Conseil d’État έκρινε ότι μια απόφαση επί της ουσίας των αποζημιωτικών αξιώσεων των προσφευγόντων, με βάση την ευθύνη του κράτους λόγω πταίσματος, θα το υποχρέωνε αναπόφευκτα να ελέγξει τη νομιμότητα των πράξεων και των αποφάσεων της Γαλλικής Κυβέρνησης που ενέπιπταν στην άσκηση των κυριαρχικών εξουσιών της σε θέματα εξωτερικής πολιτικής και σχέσεων με την Αλγερία στο πλαίσιο της ανεξαρτητοποίησης της τελευταίας. Το ΕΔΔΑ επισήμανε ότι το Conseil d’État είχε εξετάσει κατά πόσον οι προσβαλλόμενες πράξεις και παραλείψεις μπορούσαν να αποσπαστούν από το πλαίσιο της γαλλικής διπλωματίας και των διεθνών σχέσεων και κατέληξε ότι ήταν σκόπιμο να θεωρηθεί ότι η Αλγερία –από τη στιγμή που άρχισαν οι διαπραγματεύσεις για τη σύναψη των συμφωνιών του Εβιάν– ήταν ένα κράτος στο στάδιο της δημιουργίας, του οποίου οι σχέσεις με τη Γαλλία ενέπιπταν στο πεδίο της διπλωματίας. Από αυτό είχε συναγάγει ότι οι πράξεις και οι παραλείψεις των εθνικών αρχών, τις οποίες είχαν επικαλεστεί οι προσφεύγοντες, δεν μπορούσαν να διαχωριστούν από τις σχέσεις μεταξύ Γαλλίας και Αλγερίας, για τις οποίες δεν ήταν δυνατόν να προκύψει κρατική ευθύνη λόγω πταίσματος (σκέψη 117). Εν προκειμένω, το ΕΔΔΑ επανέλαβε τις θεμελιώδεις αρχές που απορρέουν από τη νομολογία του σχετικά με την ερμηνεία και την εφαρμογή του εσωτερικού δικαίου. Μολονότι, σύμφωνα με το άρθρο 19 της ΕΣΔΑ, καθήκον του Δικαστηρίου του Στρασβούργου είναι να διασφαλίζει ότι τα συμβαλλόμενα κράτη τηρούν τις υποχρεώσεις τους που απορρέουν από τη Σύμβαση, δεν εναπόκειται σε αυτό να ασχοληθεί με σφάλματα πραγματικού ή νομικού χαρακτήρα που φέρεται να έχει διαπράξει εθνικό δικαστήριο, εκτός εάν και στο μέτρο που αυτά θα μπορούσαν να έχουν επηρεάσει αρνητικά τα δικαιώματα και τις ελευθερίες που διασφαλίζονται από τη Σύμβαση. Εξάλλου, η ερμηνεία και η εφαρμογή του εθνικού δικαίου ανήκει πρωτίστως στις εθνικές αρχές και, ιδίως, στα δικαστήρια. Το ίδιο ισχύει και όταν το εθνικό δίκαιο παραπέμπει σε διατάξεις του γενικού διεθνούς δικαίου ή διεθνών συμφωνιών. Ο ρόλος του ΕΔΔΑ περιορίζεται στην επαλήθευση της συµβατότητας µε την ΕΣΔΑ των αποτελεσµάτων µιας τέτοιας ερµηνείας (σκέψη 118).

6. Το ΕΔΔΑ υπενθυμίζει επίσης ότι, όσον αφορά την εφαρμογή της θεωρίας των κυβερνητικών πράξεων στις αιτήσεις επαναπατρισμού των Γάλλων υπηκόων που κρατούνται στη Συρία, έκρινε ότι δεν του αναλογούσε να παρέμβει στη θεσμική ισορροπία μεταξύ της εκτελεστικής εξουσίας και των δικαστηρίων του ερωτώμενου κράτους ή να προβεί σε γενική εκτίμηση των περιστάσεων υπό τις οποίες αυτά αρνούνταν τη δικαιοδοσία [10].

7. Όσον αφορά τις πολιτικές αποφάσεις που ανάγονταν στις διπλωματικές ή διεθνείς σχέσεις, ιδίως εκείνες που αφορούν την εμπλοκή στρατιωτικών δυνάμεων, το ΕΔΔΑ δεν είδε κανένα λόγο να υποκαταστήσει με τη δική του εκτίμηση εκείνη του Conseil d’État όταν πρόκειται να ερμηνεύσει το εσωτερικό δίκαιο ή να κρίνει ότι η θέση που υιοθέτησε το δικαστήριο αυτό ήταν αυθαίρετη ή προδήλως παράλογη.

8. Δεύτερον, το ΕΔΔΑ παρατήρησε ότι η έλλειψη δικαιοδοσίας των διοικητικών δικαστηρίων για την εκδίκαση της υπόθεσης δεν ήταν απόλυτη, δεδομένου ότι είχαν δικαιοδοσία να κρίνουν τυχόν αξιώσεις που είχαν εγείρει οι προσφεύγοντες για λόγους αντικειμενικής ευθύνης του κράτους. Οι προσφεύγοντες δεν ισχυρίστηκαν ότι επεδίωξαν να θεμελιώσουν την αντικειμενική ευθύνη του κράτους ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων, αλλά μάλλον υποστήριξαν ότι τα δικαστήρια αυτά όφειλαν σε κάθε περίπτωση να εξετάσουν αυτεπαγγέλτως την εν λόγω μορφή ευθύνης, σύμφωνα με την πάγια εσωτερική νομολογία.

9. Το ΕΔΔΑ δεν επρόκειτο να κάνει εικασίες επί του σημείου αυτού, ούτε για τις πιθανότητες επιτυχίας μιας αγωγής λόγω αντικειμενικής ευθύνης του κράτους, εάν μια τέτοια αγωγή είχε ασκηθεί από τους προσφεύγοντες. Διαπίστωσε, ωστόσο, ότι η ενδεχόμενη θεμελίωση της αντικειμενικής ευθύνης του Κράτους καθιστούσε την ασυλία των κυβερνητικών πράξεων απλώς σχετική. Η απόφαση του Conseil d’État ότι δεν είχε αρμοδιότητα αφορούσε μόνο μια πτυχή της ευθύνης του κράτους, η οποία περιοριζόταν στην εκτίμηση του ενδεχόμενου πταίσματος (της παράνομης συμπεριφοράς), και δεν μπορούσε να θεωρηθεί ότι καθιέρωσε μια γενική και απόλυτη ασυλία που εμπόδιζε τα δικαστήρια να αποφανθούν για όλες τις βλαβερές συνέπειες των κυβερνητικών πράξεων. Πράγματι, το Conseil d’État έχει αναγνωρίσει τη δυνατότητα στοιχειοθέτησης της ευθύνης του Κράτους άνευ πταίσματος βάσει της ισότητας των πολιτών ενώπιον των δημόσιων βαρών για την εξασφάλιση της αποζημίωσης των ζημιών που απορρέουν από διεθνείς συμφωνίες, υπό την προϋπόθεση ότι οι ζημίες αυτές έχουν σοβαρό και ιδιαίτερο χαρακτήρα και δεν μπορούν, συνεπώς, να θεωρηθούν ως επιβάρυνση την οποία φέρουν κατά κανόνα μόνο τα ενδιαφερόμενα μέρη. Στην απόφασή του της 27ης Ιουνίου 2016, το Conseil d’État δέχθηκε ιδίως ότι οι συμφωνίες του Evian είχαν τον χαρακτήρα διεθνούς σύμβασης βάσει της οποίας μπορούσε να αναζητηθεί η αντικειμενική ευθύνη του κράτους (σκέψη 121 με παραπομπή στη σκέψη 90).

10. Το ΕΔΔΑ έκρινε ότι η απόφαση του Conseil d’État ότι δεν είχε δικαιοδοσία, βάσει της θεωρίας των κυβερνητικών πράξεων, εφόσον περιορίζεται στους ισχυρισμούς των προσφευγόντων ότι το κράτος ευθύνεται εκ πταίσματος λόγω της παράλειψης να προστατεύσει τους Harkis και τις οικογένειές τους στην Αλγερία και να τους επαναπατρίσει συστηματικά στη Γαλλία, δεν μπορούσε να θεωρηθεί ως υπέρβαση του περιθωρίου εκτίμησης που παρέχεται στα κράτη για τον περιορισμό του δικαιώματος πρόσβασης ενός ατόμου σε δικαστήριο. Συνεπώς, δεν διαπίστωσε παραβίαση του άρθρου 6 § 1 της ΕΣΔΑ. Με άλλα λόγια, αρνούμενο να διαπιστώσει παραβίαση του δικαιώματος πρόσβασης σε δικαστήριο που κατοχυρώνεται από το άρθρο 6 § 1, το ΕΔΔΑ αναγνώρισε τη θεωρία των κυβερνητικών πράξεων βάσει της οποίας το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο της Γαλλίας είχε κηρύξει εαυτό αναρμόδιο.

11. Όσον αφορά την παραβίαση των άρθρων 3 (απαγόρευση απάνθρωπης ή εξευτελιστικής μεταχείρισης) και 8 (δικαίωμα σεβασμού της ιδιωτικής ζωής και της αλληλογραφίας) της ΕΣΔΑ και του Πρωτοκόλλου 1 (προστασία της ιδιοκτησίας) της Σύμβασης, «το Δικαστήριο μπορεί μόνο να διαπιστώσει ότι οι καθημερινές συνθήκες διαβίωσης των κατοίκων του στρατοπέδου δεν ήταν συμβατές με το σεβασμό της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και συνοδεύονταν επίσης από παραβιάσεις των ατομικών ελευθεριών. Και είναι σαφές από τις εγχώριες αποφάσεις ότι τα εθνικά δικαστήρια διαπίστωσαν, κατ’ ουσίαν, παραβίαση [των διατάξεων αυτών]». Μολονότι το ΕΔΔΑ γνωρίζει τη δυσκολία ποσοτικοποίησης της ζημίας που υπέστησαν οι προσφεύγοντες, θεωρεί ότι «τα ποσά που επιδίκασαν τα εθνικά δικαστήρια στην παρούσα υπόθεση δεν συνιστούν επαρκή αποζημίωση για την αποκατάσταση των διαπιστωθεισών παραβιάσεων». Με άλλα λόγια, τα ποσά που επιδικάστηκαν στους προσφεύγοντες ήταν μέτρια σε σύγκριση με αυτά που το ΕΔΔΑ επιδικάζει γενικά σε υποθέσεις που αφορούν αναξιοπρεπείς συνθήκες κράτησης. «Υπό αυτές τις συνθήκες, […] οι εθνικές αρχές, κατά τον καθορισμό του ποσού της αποζημίωσης που καταβλήθηκε στους προσφεύγοντες, δεν έλαβαν επαρκώς υπόψη την ιδιαίτερη φύση των συνθηκών διαβίωσής τους στο στρατόπεδο Bias για την αποκατάσταση των διαπιστωθεισών παραβιάσεων της Σύμβασης». Το ΕΔΔΑ επιδίκασε έτσι αποζημίωση για την υλική και ηθική βλάβη που προέκυψε από την παραμονή των προσφευγόντων στον καταυλισμό Bias. Πρόκειται, σε τελική ανάλυση, για ένα ήπιο ευρωπαϊκό μάθημα στη Γαλλία για την ιστορία της.

12. Υπό το πρίσμα των παραπάνω σκέψεων, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η νομολογία των ελληνικών ΤΔΔ, αλλά και του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι, ως προς το σημείο αυτό, πρωτοποριακή. Πράγματι, η κρατούσα άποψη δέχεται ότι οι κυβερνητικές πράξεις, όπως η κατηγορία αυτή έχει οριοθετηθεί από το ίδιο το Συμβούλιο της Επικρατείας, αποτελούν διοικητικές πράξεις που παρουσιάζουν την ιδιαιτερότητα, ότι δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο με αίτηση ακύρωσης. Σύμφωνα με αυτήν, οι κυβερνητικές πράξεις εκδίδονται βάσει αρμοδιότητας που παρέχεται από το Σύνταγμα ή από νομοθετικές διατάξεις και ρυθμίζουν θέματα σχετικά με τη λεγόμενη «πολιτική εξουσία ή κυβερνητική λειτουργία». Πάντως, οι πράξεις αυτές εκφεύγουν μεν του ακυρωτικού ελέγχου, όχι όμως και του δικαστικού ελέγχου εν γένει, αφού, υπό νομολογιακώς διατυπωθείσες προϋποθέσεις, δημιουργούν αστική ευθύνη του κράτους. Χαρακτηριστική συναφώς είναι η μάλλον βολονταριστική προσέγγιση της απόφασης ΔΠρΑθ 5300/2021, η οποία εκδόθηκε επί αγωγής με την οποία ο ενάγων ζήτησε να αναγνωριστεί η υποχρέωση του εναγομένου Ελληνικού Δημοσίου, κατ’ εφαρμογή των άρθρων 105 του ΕισΝΑΚ και 932 του Αστικού Κώδικα, να του καταβάλει, νομιμοτόκως, το ποσό των 100.000 ευρώ, ως χρηματική ικανοποίηση για την ηθική βλάβη που υπέστη από την προσβολή της εθνικής του συνείδησης και ταυτότητας ως στοιχείων της προσωπικότητάς του, από την παράνομη, κατά τους ισχυρισμούς του, σύναψη στις Πρέσπες της από 17.06.2018 «Τελική[ς] Συμφωνία[ς] για την επίλυση των διαφορών οι οποίες περιγράφονται στις αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών 817 (1993) και 845 (1993), τη λήξη της Ενδιάμεσης Συμφωνίας του 1995 και την εδραίωση στρατηγικής εταιρικής σχέσης μεταξύ των μερών» από τους Υπουργούς Εξωτερικών της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας (πΓΔΜ).

13. Το Διοικητικό Πρωτοδικείο υπενθύμισε ότι η ένδικη «Τελική Συμφωνία», ως πράξη διαχείρισης της πολιτικής εξουσίας στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής, συνδεόμενη ευθέως με τη διαχείριση των διεθνών σχέσεων της Χώρας, έχει κυβερνητικό χαρακτήρα και δεν υπόκειται σε ακυρωτικό έλεγχο, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 45 παρ. 5 του ΠΔ 18/1989 (βλ. ΣτΕ Ολ 2615-2616/2018, 1046/2019, 2397/2019). Ωστόσο, η μη υπαγωγή της πράξης αυτής σε ευθύ ακυρωτικό έλεγχο δεν συνεπάγεται την αποδέσμευση του οργάνου που την υπογράφει από την υποχρέωση τήρησης των οικείων συνταγματικών διατάξεων ούτε αποκλείει την ανόρθωση ενδεχόμενων δυσμενών επιπτώσεών της σε ιδιώτες κατά τρόπους και διαδικασίες που, κατά περίπτωση, προβλέπονται από την έννομη τάξη (βλ. ΣτΕ 2615-2616/2018 Ολ., 22/2007 Ολ., 3669/2006 Ολ.). Ως εκ τούτου, ο ενάγων έχει, κατ’ αρχήν, το δικαίωμα, κατ’ επίκληση του άρθρου 105 του Εισ.Ν.Α.Κ, να ασκήσει την κρινόμενη αγωγή κατά του εναγομένου Ελληνικού Δημοσίου και να ζητήσει την αποκατάσταση της ζημίας που ισχυρίζεται πως υπέστη από την ένδικη Συμφωνία, απορριπτομένου ως αβάσιμου του αντίθετου ισχυρισμού του εναγομένου περί έλλειψης δυνατότητας παρεμπίπτοντος ελέγχου της εν λόγω Συμφωνίας στο πλαίσιο εξέτασης αγωγής αποζημίωσης. Εν προκειμένω, δηλαδή, πρόκειται για εντελώς διαφορετική προσέγγιση από αυτή των γαλλικών διοικητικών δικαστηρίων και του Conseil d’Etat, το οποίο προσφάτως μόνον αναγνώρισε τη δυνατότητα θεμελίωσης ευθύνης άνευ πταίσματος και όχι ευθύνης λόγω παράνομης συμπεριφοράς. Κατά το ΔΠρΑθ, η ένδικη Συμφωνία, ακόμα και πριν την κύρωσή της με νόμο, δύναται να έχει αντανακλαστικές συνέπειες σε συνταγματικώς προστατευόμενα δικαιώματα, διότι με μόνη την υπογραφή της η Ελληνική Δημοκρατία ανέλαβε τη διεθνή δέσμευση ότι, μετά τη γνωστοποίηση της ολοκλήρωσης των σχετικών με την κύρωση εσωτερικών διαδικασιών στο έτερο Μέρος, θα την κυρώσει χωρίς καθυστέρηση, όπως άλλωστε και έγινε με το Ν. 4588/2019 (βλ. άρθρο 1 παρ. 4 περ. ζ΄ της «Τελική Συμφωνίας» σε συνδυασμό με το άρθρο 17 παρ. 1 της Συμβάσεως της από 23.05.1969 Βιέννης περί του Δικαίου των Συνθηκών του 1969, κυρωθείσας με το ΝΔ 402/1974, Α΄ 141). Κατέληξε, πάντως, ότι ως παρανομία κυβερνητικής πράξης με την οποία συνήφθη διεθνής συμφωνία ικανή να θεμελιώσει ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση κατ’ άρθρο 105 του ΕισΝΑΚ, δεν μπορεί να θεωρηθεί η παράλειψη συμπερίληψης συγκεκριμένης ρύθμισης και γενικότερα τυχόν ανεπάρκεια του ρυθμιστικού πλαισίου της. Τούτο διότι, ενώ οι ρυθμίσεις τέτοιων συμφωνιών δεν μπορούν να έρχονται σε αντίθεση με το Σύνταγμα και τους νόμους που προβλέπουν τη σύναψή τους, καμιά διάταξη νόμου ή του Συντάγματος δεν ιδρύει δεσμία αρμοδιότητα των αρμοδίων κυβερνητικών οργάνων κατά την κατάρτιση διεθνών συμφωνιών να περιλαμβάνουν σ’ αυτές συγκεκριμένες ρυθμίσεις, ανεξάρτητα από τον επιδιωκόμενο με αυτές σκοπό (βλ. ΔΕφΑθ 2373/2006). Ενόψει τούτων, η προβαλλόμενη από τον ενάγοντα παράλειψη των οργάνων του εναγομένου να συμπεριλάβουν στην ένδικη Συμφωνία ρητή δήλωση συγγνώμης εκ μέρους της πΓΔΜ για τη χρήση ανθελληνικής προπαγάνδας, καθώς και ρυθμίσεις που να διασφαλίζουν την τύχη της ελληνικής μειονότητας που ζει στην πΓΔΜ και νυν Βόρεια Μακεδονία και συγκεκριμένα στις πόλεις του Μοναστηρίου, της Αχρίδος, της Γευγελής και της Στρωμνίτσης, δεν μπορεί να θεμελιώσει αστική ευθύνη του εναγομένου Ελληνικού Δημοσίου. Όπως προκύπτει από τη διεξοδική ανάλυση που περιέχει η σκέψη 11 της απόφασης, το πρωτοβάθμιο δικαστήριο άσκησε, παρεμπιπτόντως, εντονότατο έλεγχο της κυβερνητικής πράξης, εξουσία που το Συμβούλιο της Επικρατείας αποκλείει για τον εαυτό του.

14. Πράγματι, διαφορετική προσέγγιση υιοθέτησε το Συμβούλιο της Επικρατείας όσον αφορά άλλη κατηγορία κυβερνητικών πράξεων, δεχόμενο τη στοιχειοθέτηση ευθύνης του Δημοσίου βάσει της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών. Οι προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης της ευθύνης αυτής διατυπώθηκαν ρητά στην απόφαση ΣτΕ 943/2023 του Α΄ Τμήματος. Φαίνεται, μάλιστα, ότι η θεμελίωση της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου συνιστά τη μοναδική οδό έννομης προστασίας κατά της εν λόγω κατηγορίας πράξεων. Η απόφαση στηρίζεται σε σχετικό obiter dictum δύο προγενέστερων αποφάσεων της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, των ΣτΕ Ολ 3669/2006 και Ολ 22/2007.

15. Ειδικότερα, η απόφαση ΣτΕ 943/2023 αξιοποιεί τη νομολογία για την ευθύνη από νόμιμες πράξεις, χωρίς, ωστόσο, να αναφέρεται στον νόμιμο χαρακτήρα της υπό εξέταση κυβερνητικής πράξης. Έκρινε, για πρώτη φορά, ότι «σε περίπτωση πρόκλησης ζημίας εξαιτίας [κυβερνητικής] πράξης [11], ενόψει του ότι δεν προβλέπεται η αποκατάσταση της ζημίας αυτής από ειδική διάταξη νόμου, ο ζημιωθείς έχει τη δυνατότητα να ζητήσει την αποκατάσταση της ζημίας του με αγωγή ασκούμενη κατ’ επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος υπό τις ειδικότερες προϋποθέσεις …. να έχει υποστεί βλάβη ιδιαίτερη, με την έννοια ότι προκαλείται μόνο σε αυτόν και όχι στο σύνολο ή σε ευρύτερη κατηγορία πολιτών, και σπουδαία, δηλαδή σε τέτοιο βαθμό που υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημόσιου συμφέροντος, … ο οποίος συνίσταται στην αποτροπή των δυσμενών επιπτώσεων που μπορεί να έχει η λήψη αναγκαστικών μέτρων σε βάρος αλλοδαπού δημοσίου στις ομαλές σχέσεις της Χώρας με το κατά περίπτωση κράτος». Το Δικαστήριο δεν θίγει το ζήτημα της νομιμότητας ή όχι της κυβερνητικής πράξης. Τούτο σημαίνει ότι ο δικαστής της αποζημίωσης, δηλαδή τα ΤΔΔ σε πρώτο και δεύτερο βαθμό, δεν μπορούν να εξετάσουν, στο πλαίσιο εκδίκασης αγωγής αποζημίωσης, παρεμπιπτόντως τη νομιμότητα της ζημιογόνου πράξης, αφού σε τέτοιον έλεγχο δεν μπορεί να προβεί ευθέως, βάσει νομοθετικής απαγόρευσης, ο ακυρωτικός δικαστής [12]. Στη συνέχεια, το Δικαστήριο διατυπώνει τις προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης της αποζημιωτικής ευθύνης.

16. Θα πρέπει, κατ’ αρχάς, να εξεταστεί αν ειδικός νόμος προβλέπει την αποκατάσταση της ζημίας που προκαλεί η εν λόγω πράξη. Ελλείψει τέτοιας πρόνοιας, το Δικαστήριο φαίνεται ότι ταυτίζει τις προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης της ευθύνης από κυβερνητικές πράξεις, με αυτές της στοιχειοθέτησης ευθύνης από νόμιμες πράξεις. Περαιτέρω, αναλύονται διεξοδικά οι δύο προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για την εφαρμογή του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος: η ιδιαιτερότητα της βλάβης και η σπουδαιότητά της. Ο ιδιαίτερος χαρακτήρας έγκειται στο ότι η βλάβη προκαλείται μόνο στον ενάγοντα και όχι στο σύνολο ή σε ευρύτερη κατηγορία πολιτών. Η προϋπόθεση αυτή συντρέχει, αφού, εν προκειμένω, η κυβερνητική πράξη είναι ατομική. Σπουδαία είναι η βλάβη «που υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημόσιου συμφέροντος ο οποίος επιδιώκεται με την προσβαλλόμενη κυβερνητική πράξη». Η σπουδαιότητα της βλάβης ανάγεται, προφανώς, σε ουσιαστική εκτίμηση του δικαστή, με έντονα στοιχεία υποκειμενικότητας. Η απόφαση διευκρινίζει, ωστόσο, ότι η σπουδαιότητα «προσδιορίζεται ενόψει των πραγματικών περιστατικών κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης και των επιπτώσεων που προκαλούνται στον συγκεκριμένο διοικούμενο από την άρνηση χορήγησης της αιτηθείσας από αυτόν άδειας αναγκαστικής εκτέλεσης». Επομένως, η στοιχειοθέτηση ευθύνης είναι συνάρτηση των συνθηκών της συγκεκριμένης περίπτωσης, η διαπίστωση των οποίων ανήκει στον δικαστή της ουσίας [13]. Αναμένεται με ιδιαίτερο ενδιαφέρον η απόφαση της 7μελούς σύνθεσης του Α΄ Τμήματος, η οποία θα πρέπει να λάβει υπόψη την απόφαση Tazamount κατά Γαλλίας του ΕΔΔΑ.

[1] B. Σκουρής, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Ι, εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1996, σ. 67. Ο συγγραφέας κάνει λόγο για την «ειλικρινή ομολογία ότι οι κυβερνητικές πράξεις αποτελούν περισσότερο θεωρητική κληρονομία του παρελθόντος και λιγότερο έκφραση της σύγχρονης νομικής πραγματικότητας». Βλ., επίσης, Πρ. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 2014, αρ. περ. 530· Π. Λαζαράτου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, σ. 541 επ.· Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου Ι, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, αρ. περ. 87 επ.· Π. Παυλόπουλου, Η συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως, Αντ. Ν. Σάκκουλα Αθήνα-Κομοτηνή 1982, σ. 265 επ. Βλ. και ΣτΕ Ολ 448/1939: «από επιστημονικής και θεωρητικής απόψεως, ο καθορισμός και το περιεχόμενον των Κυβερνητικών πράξεων, η φύσις αυτών και η ύπαρξίς των ως ιδιαιτέρας κατηγορίας διοικητικών πράξεων, αι επί μέρους διακρίσεις των και οι επί τούτων εφαρμοζόμενοι κανόνες δικαίου δεν κατέστη δυνατόν να καθορισθώσι σαφώς και καθ’ ομοιόμορφον τρόπον εν τη διεθνεί επιστήμη».

[2] Βλ. διεξοδικά, για τα προταθέντα κριτήρια διάκρισης των κυβερνητικών πράξεων σε σχέση με τις λοιπές πράξεις της εκτελεστικής εξουσίας, Δ. Πυργάκη, Οι κυβερνητικές πράξεις, εις Α. Ράντου/Ε. Πρεβεδούρου (επιμ.), Η Αίτηση Ακυρώσεως. Το κύριο ένδικο βοήθημα του Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, σ. 347 επ., με πλούσιες βιβλιογραφικές παραπομπές.

[3] El. Charpentier, Permanence et unité de la notion d’acte de gouvernement, AJDA 14/2015, σ. 799

[4] Η θεωρία των κυβερνητικών πράξεων αποτελεί «μεταφύτευση» στο ελληνικό δίκαιο μιας νομολογίας και της σχετικής με αυτή θεωρίας του γαλλικού διοικητικού δικαίου. Βλ., αντί πολλών, Π. Μουζουράκη, Η δημοκρατική νομιμοποίηση της ηγεσίας της Δικαιοσύνης και μία επανεξέταση της θεωρίας των κυβερνητικών πράξεων, ΕφαρμΔημΔικ 2020, σ. 189 (197).

[5] CE 29 mars 1968, Tallagrand, Rec. σ. 607, RDP 1969, σ. 686, note Waline· CE 25 mars 1988, Société SAPVIN, Rec. σ. 133

[6] CE 27 juin 2016, n° 382319, M. B…C…, Mme A…C…et Mme D…C, ECLI:FR:CECHR:2016:382319.20160627.

[7] «….la responsabilité de l’Etat est susceptible d’être engagée, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de conventions conclues par la France avec d’autres Etats et entrées en vigueur dans l’ordre interne, à la condition que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés».

[8] Με απόφαση της 3^ης Οκτωβρίου 2018 (n° 410611, AJDA 2018. 2187, chron. C. Nicolas/Y. Faure, RFDA 2018. 1131, concl. A. Bretonneau)

[9] Βλ. παραδείγματα κυβερνητικών πράξεων στη σκέψη 85 της απόφασης Tazamount κ.λπ κατά Γαλλίας: «les mesures affectant la protection des personnes et des biens à l’étranger (CE, 22 mai 1953, Rec. 184, CE, 2 mars 1966, Rec. 157, CE, 4 octobre 1968, n° 71894, TC 11 mars 2019, C 4153), les mesures liées aux activités de défense ou à des actes de guerre (CE, ass., 29 septembre 1995, n° 92381, CE, 30 décembre 2003, Rec. 707, CE, 17 avril 2006, n° 292539, CE, 15 octobre 2008, n° 321470), le choix du candidat français à la Cour pénale internationale (CE, 28 mars 2014, n° 373064), les réserves définissant la portée d’un engagement international de la France (CE, ass., 12 octobre 2018, n° 408567) ou l’engagement de négociations avec des autorités étrangères, l’organisation matérielle d’opérations de rapatriement à partir d’un territoire étranger, l’intervention sur un territoire étranger (CE, juge des référés, 23 avril 2019, n° 429668, CE, juge des référés, formation collégiale, 25 août 2021, n° 455744)».

[10] H.F. κ.λπ. κατά Γαλλίας [GC], n° 24384/19 και 44234/20, § 281, 14 Σεπτεμβρίου 2022.

[11] Εν προκειμένω άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να χορηγήσει άδεια διενέργειας αναγκαστικής εκτέλεσης κατά αλλοδαπού Δημοσίου, όπως απαιτεί το άρθρο 923 του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας.

[12] Βλ. αντίθετη άποψη της θεωρίας, δηλαδή δυνατότητα παρεμπίπτοντος ελέγχου νομιμότητας κυβερνητικής πράξης από τον αρμόδιο δικαστή και καταψήφιση αποζημίωσης, κατ’ακολουθία ενός τέτοιου ελέγχου, σε Π. Παυλόπουλο, Η συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως, ό.π., σ. 265-266.

[13] Βλ. www.prevedourou.gr, Και μια σημαντική απόφαση για τις κυβερνητικές πράξεις: θεμελίωση της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου (ΣτΕ 943/2023).