Νομολογιακή μεταστροφή ως προς oρισμένες δικονομικές συνέπειες της ειδικής προσφυγή του άρθρου 227 του Ν. 3852/2010: ΣτΕ Ολ 380/2024 (Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου, 13-04-2024)

Νομολογιακή μεταστροφή ως προς oρισμένες δικονομικές συνέπειες της ειδικής προσφυγή του άρθρου 227 του Ν. 3852/2010: ΣτΕ Ολ 380/2024

Η απόφαση ΣτΕ Ολ 380/2024 [A380-2024] επιφέρει μεταβολή της νομολογίας ως προς την έναρξη του χρόνου διακοπής της προθεσμίας άσκησης αίτησης ακύρωσης λόγω άσκησης της ειδικής διοικητικής προσφυγής του άρθρου 227 του Ν. 3852/2010. Ειδικότερα, σύμφωνα με τη μέχρι τη δημοσίευση της απόφασης αυτής νομολογία, ο υπολογισμός του χρόνου διακοπής της προθεσμίας ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως, λόγω ασκήσεως διοικητικής προσφυγής κατά τα άρθρα 227 του Ν. 3852/2010 και 151 του ν. 3463/2006, συνέπιπτε με τη διαδρομή του χρονικού διαστήματος αποφάνσεως του αρμοδίου οργάνου επί της προσφυγής. Και για μεν την προσφυγή ενώπιον του Συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης (άρθρο 227 Ν. 3852/2010) γινόταν δεκτό ότι η δίμηνη αποκλειστική προθεσμία εκκινούσε από την άσκηση της προσφυγής (ΣτΕ 1899/2020, 2241/2020), για δε την τριακονθήμερη προθεσμία του άρθρου 152 του Ν. 3463/2006, κατά πάγια νομολογία, ο χρόνος εκκινούσε από την περιέλευση στην Ειδική Επιτροπή της προσβαλλόμενης πράξης και των κρίσιμων στοιχείων έκδοσής της. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 380/2024, η Ολομέλεια του Δικαστηρίου δέχθηκε, κατά πλειοψηφία, ότι για την έναρξη υπολογισμού του χρονικού διαστήματος κατά το οποίο η προσφυγή νομιμότητας διακόπτει, κατ’ άρθρο 46 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989, την προθεσμία άσκησης της αίτησης ακύρωσης, κρίσιμο χρονικό σημείο είναι αυτό της υποβολής της προσφυγής (τόσο ενώπιον του Συντονιστή όσο και ενώπιον της Ειδικής Επιτροπής) και όχι αυτό της περιέλευσης της προσβαλλόμενης με την προσφυγή πράξης και των στοιχείων έκδοσής της στο αρμόδιο όργανο.

Η απόφαση ΣτΕ Ολ 380/2024 παρέχει έναυσμα για την επανάληψη της ύλης περί τυπικών διοικητικών προσφυγών (άρθρο 25 ΚΔΔιαδ) καθώς και των κανόνων εποπτείας επί των πράξεων των ΟΤΑ. Περαιτέρω, υπενθυμίζει τα βασικά ζητήματα που εγείρει η μεταστροφή πάγιας νομολογίας, ιδίως όσον αφορά το παραδεκτό ένδικων βοηθημάτων [βλ. αναλυτικά Σπ. Βλαχόπουλου, Οι συνταγματικές διαστάσεις της μεταβολής της νομολογίας, Ευρασία, 2019, σ. 15, επ., Ε. Πρεβεδούρου, Οι μεταστροφές της νομολογίας – κοινή προοπτική εθνικού και υπερεθνικού δικαστή, ΘΠΔΔ 2/2023, σ. 121-136 και ΘΠΔΔ 3/2023, σ. 260-274, με πολλές νομολογιακές και βιβλιογραφικές παραπομπές, Β. Χριστιανού, Οι μεταστροφές της νομολογίας του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1998, Chloé Pros-Phalippon, Le juge administratif et les revirements de jurisprudence, LGDJ, 2018. Βλ, επίσης και www.prevedourou.gr, Επί τα χείρω νομολογιακή μεταστροφή ως προς την ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις οργάνων ενταγμένων στη δικαστική εξουσία: από την ΣτΕ Ολ 1501/2014 στις ΣτΕ Ολ 799-803/2021 (Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου, 24-10-2022)].

Ι. Το νομικό καθεστώς της ειδικής διοικητικής προσφυγής κατά πράξεων οργάνων των ΟΤΑ

Εκτός από τον ex officio (δηλαδή με υπηρεσιακή πρωτοβουλία) έλεγχο νομιμότητας, οι πράξεις των ΟΤΑ και, ιδίως, των συλλογικών και μονομελών οργάνων τους, των νομικών προσώπων και των συνδέσμων τους, ελέγχονται και με πρωτοβουλία οποιουδήποτε έχει έννομο συμφέρον, ο οποίος μπορεί να προσφεύγει κατά των οικείων πράξεων ενώπιον του Επόπτη ΟΤΑ (άρθρο 227 παρ. 1 του Ν. 3852/2010), κατόπιν άσκησης ειδικής διοικητικής προσφυγής. Το έννομο συμφέρον του πολίτη για την άσκηση ειδικώς προβλεπόμενης διοικητικής προσφυγής έγκειται στο «ενδιαφέρον για την αποκατάσταση υλικής ή ηθικής βλάβης των έννομων συμφερόντων του που προκαλούνται από διοικητική πράξη» (άρθρο 25 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας). Πρέπει να είναι άμεσο και προσωπικό. Σύμφωνα με το άρθρο 238 του Ν 3852/2010, μ
έχρι την έναρξη λειτουργίας της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α., ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων, κατά τα άρθρα 225 έως 227, ασκείται από τον Συντονιστή της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης και τις Ειδικές Επιτροπές του άρθρου 152 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (Ν. 3463/2006, Α ́ 114), οι οποίες βρίσκονται στις έδρες των περιφερειών που ανήκουν στην ανωτέρω Αποκεντρωμένη Διοίκηση, καθώς και τις Επιτροπές Ελέγχου των Πράξεων του άρθρου 68 του Κώδικα Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης (ΠΔ 30/1996, Α ́ 21), που βρίσκονται στην έδρα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Το άρθρο 12 τουΝ. 4915/2022 προέβλεψε τη σύσταση τμήματος Εποπτείας ΟΤΑ στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση Αττικής. Σύμφωνα με την παράγραφο 6 του άρθρου αυτού, μέχρι την έναρξη λειτουργίας της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Ο.Τ.Α., η εποπτεία του Κράτους επί των Ο.Τ.Α. και των νομικών τους προσώπων, όπως αυτή ορίζεται στο άρθρο 214 του Ν. 3852/2010, ασκείται από το Τμήμα Εποπτείας Ο.Τ.Α. της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αττικής.

Εκτός από τους άμεσα ενδιαφερόμενους για τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ, κατοχυρώνεται νομοθετικά και «δικαίωμα» όλων των αιρετών του οικείου ΟΤΑ για την άσκηση προσφυγής. Σύμφωνα με το άρθρο 227 παρ. 4 του Ν. 3852/2010, «δικαίωμα για την άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής τεκμαίρεται ότι έχουν όλοι οι αιρετοί του οικείου δήμου ή περιφέρειας, ανεξάρτητα από το εάν έλαβαν μέρος στη συνεδρίαση κατά την οποία ελήφθη η προσβαλλόμενη απόφαση, εφόσον δεν την υπερψήφισαν. Δικαίωμα έχουν ομοίως οι συνδικαλιστικές οργανώσεις εργαζομένων στην Τοπική Αυτοδιοίκηση πρώτου ή δεύτερου βαθμού, καθώς και νομικά πρόσωπα μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, που επιδιώκουν σύμφωνα με το καταστατικό τους περιβαλλοντικούς, πολιτιστικούς και εν γένει κοινωνικούς σκοπούς». Πρόκειται για τρίτα ex lege εξαιρετικώς νομιμοποιούμενα πρόσωπα για την προσβολή πράξεων που αφορούν τα έννομα συμφέροντα άλλων διοικουμένων. Το δικαίωμα των αιρετών εκλείπει εάν έχουν υπερψηφίσει την απόφαση. Η υπερψήφιση υποδηλώνει αποδοχή της πράξης, η οποία, κατά κανόνα, αποκλείει το έννομο συμφέρον για την ενδοδιοικητική ή δικαστική προσβολή μιας διοικητικής πράξης. Το θεσμικό έρεισμα του τεκμαιρομένου εννόμου συμφέροντος είναι η σχέση αντιπροσώπευσης μεταξύ των διοικουμένων και των αιρετών.

Ο κατόπιν προσφυγής έλεγχος περιορίζεται στη νομιμότητα των προσβαλλομένων αποφάσεων (άρθρο 227 παρ. 1), διότι ο συνταγματικός περιορισμός της κρατικής εποπτείας αφορά τον διοικητικό έλεγχο ανεξαρτήτως του αν ασκείται κατόπιν υπηρεσιακής πρωτοβουλίας ή κατόπιν προσφυγής. Άλλωστε ο ίδιος ο νόμος (άρθρο 227 παρ. 4) χαρακτηρίζει ρητώς την προσφυγή ως «ειδική διοικητική προσφυγή». Η πρόβλεψη ειδικών διοικητικών προσφυγών είναι το κατάλληλο μέσον άσκησης κρατικής εποπτείας, αφού, αφενός, παρέχουν μια ενδοδιοικητική εγγύηση τήρησης της νομιμότητας και, αφετέρου, διατηρείται η αρμοδιότητα του οργάνου που εξέδωσε την ελεγχόμενη πράξη να κρίνει την ουσία της υπόθεσης. Πράγματι, ακόμη και αν η ειδική διοικητική προσφυγή γίνει δεκτή και ακυρωθεί η πράξη, η υπόθεση αναπέμπεται στο αρμόδιο όργανο, το οποίο θα κρίνει το κρίσιμο νομικό ζήτημα σύμφωνα με τα όσα έγιναν δεκτά με την απόφαση επί της προσφυγής.

Η προσφυγή ασκείται μέσα σε προθεσμία δεκαπέντε (15) ημερών από τη δημοσίευση της απόφασης ή την ανάρτησή της στο διαδίκτυο ή από την κοινοποίησή της ή αφότου ο έχων έννομο συμφέρον έλαβε πλήρη γνώση αυτής. Σύμφωνα με το άρθρο 227 παρ. 1 δεύτερο εδ., οι ατομικές πράξεις κοινοποιούνται στον ενδιαφερόμενο με απόδειξη παραλαβής και αναφέρουν υποχρεωτικά ότι κατ’ αυτών χωρεί ειδική προσφυγή για λόγους νομιμότητας ενώπιον του Επόπτη Ο.Τ.Α. μέσα σε προθεσμία δεκαπέντε (15) ημερών. Θα πρέπει να θεωρηθεί ότι η μη κοινοποίηση μια ατομικής πράξης στον αποδέκτη της αποκλείει γι’ αυτόν την έναρξη της δεκαπενθήμερης προθεσμίας για την προσβολή της με την ειδική διοικητική προσφυγή. Ως προς την προσφυγή των αιρετών δεν προβλέπεται ειδική ρύθμιση σχετικά με την προθεσμία και την εκκίνησή της. Επομένως, θα πρέπει και γι’ αυτούς να ισχύσουν οι ρυθμίσεις που διέπουν την προσφυγή οποιουδήποτε πολίτη έχει έννομο συμφέρον για την άσκησή της.

Η ρύθμιση των ειδικών διοικητικών προσφυγών κατά πράξεων των ΟΤΑ παρουσιάζει κάποιες αποκλίσεις σε σχέση με τους γενικούς κανόνες της διοικητικής διαδικασίας, ιδίως αυτούς του άρθρου 25 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας.

1. Ελεγχος παραλείψεων οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας

Ενώ σε διοικητικές προσφυγές υπάγονται, κατ’ αρχήν, μόνο ρητές πράξεις της Διοίκησης

[ΣτΕ 1155/2015: από τις διατάξεις των άρθρων 24 και 25 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, ο οποίος κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2690/1999 (Α ́45), συνάγεται ότι τόσο η απλή προσφυγή όσο και η προσφυγή νομιμότητας (ειδική) ασκούνται μόνο κατά ρητών πράξεων, εκτός εάν ο νόμος ορίζει διαφορετικά (πρβλ. ΣτΕ 490/2002, με περαιτέρω παραπομπές στην- πάγια- νομολογία, κατά την οποία με προσφυγή του άρθρου 8 του ν. 3200/1955 προσβάλλονται μόνο ρητές πράξεις του- τότε- Νομάρχη και όχι παραλείψεις του)], η ειδική διοικητική προσφυγή κατά των πράξεων των ΟΤΑ μπορεί να στρέφεται και κατά παραλείψεων οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Σύμφωνα με το άρθρο 227 παρ. 2 του Ν. 3852/2010, προσφυγή επιτρέπεται και κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας των συλλογικών ή μονομελών οργάνων των δήμων, των περιφερειών, των νομικών προσώπων αυτών, καθώς και των συνδέσμων τους. Στην περίπτωση αυτή, η προσφυγή ασκείται εντός δεκαπέντε (15) ημερών από την παρέλευση άπρακτης της ειδικής προθεσμίας που τυχόν τάσσει ο νόμος για την έκδοση της οικείας πράξης, διαφορετικά μετά την παρέλευση τριμήνου από την υποβολή της σχετικής αίτησης του ενδιαφερομένου. Από το γράμμα της διάταξης του άρθρου 227 παρ. 4, φαίνεται ότι η παραπάνω εξαίρεση δεν επεκτείνεται στο ειδικώς κατοχυρούμενο δικαίωμα προσφυγής των αιρετών, αφού η διάταξη αναφέρεται σε προσφυγή κατά απόφασης που ελήφθη σε συγκεκριμένη συνεδρίαση. Ωστόσο, λόγω της θεμελίωσης του δικαιώματος για την άσκηση προσφυγής των αιρετών στη σχέση αντιπροσώπευσης, είναι εύλογη η αποδοχή αυτού του δικαιώματος και για την προσβολή παραλείψεων οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Πρακτικώς, η άσκηση προσφυγών κατά παραλείψεων οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας δεν θα βασίζεται σε προηγούμενη ενημέρωση των ενδιαφερομένων, ελλείψει κοινοποίησης κάποιας πράξης με την οποία θα μπορούσε να παρασχεθεί και η σχετική ενημέρωση για την προσβολή της.

2. Αίτηση θεραπείας παράλληλα με την πρόβλεψη ειδικής διοικητικής προσφυγής (πρόσθετο στάδιο διοικητικού ελέγχου)

Η δεύτερη απόκλιση από τις γενικές διατάξεις περί ειδικών διοικητικών προσφυγών έγκειται στο ότι, παρά την πρόβλεψή της ως άνω ειδικής διοικητικής προσφυγής, μπορεί να υποβληθεί και αίτηση θεραπείας κατά των αποφάσεων ή παραλείψεων των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 227 αντιστοίχως. Ως γνωστόν, κατά το άρθρο 24 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, το δικαίωμα άσκησης αίτησης θεραπείας ή ιεραρχικής προσφυγής συναρτάται προς τη μη πρόβλεψη στον νόμο της δυνατότητας άσκησης ειδικής διοικητικής ή ενδικοφανούς προσφυγής. Σύμφωνα με την παράγραφο 3 του άρθρου 227 του Ν. 3852/2010, σε περίπτωση υποβολής αίτησης θεραπείας κατά των αποφάσεων ή των παραλείψεων της παραγράφου 2, οι προβλεπόμενες για την άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής ενώπιον του Επόπτη Ο.Τ.Α. προθεσμίες αναστέλλονται από την υποβολή της αίτησης θεραπείας και μέχρι την έκδοση απόφασης επ’ αυτής ή την παρέλευση άπρακτης της σχετικής προθεσμίας του άρθρου 24 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι η άσκηση της απλής διοικητικής προσφυγής δεν υποκαθιστά την ειδική διοικητική προσφυγή, αλλά κατοχυρώνεται ως πρόσθετο στάδιο διοικητικού ελέγχου. Όπως συνάγεται από την παρατεθείσα διάταξη, ο προσφεύγων μπορεί να προτάξει την αίτηση θεραπείας και, σε περίπτωση ρητής ή σιωπηρής απόρριψης –δηλαδή αφού παρέλθει άπρακτη η προβλεπόμενη στο άρθρο 24 του ΚΔΔιαδ προθεσμία των τριάντα ημερών για την έκδοση απόφασης επί της αίτησης θεραπείας– να ασκήσει πλέον την προβλεπόμενη ειδική διοικητική προσφυγή. Η προθεσμία της ειδικής διοικητικής προσφυγής αναστέλλεται έως τη ρητή ή σιωπηρή απόρριψη της αίτησης θεραπείας.

3. Αποκλειστική προθεσμία για την έκδοση και (όχι τη γνωστοποίηση) της απόφασης επί της ειδικής διοικητικής προσφυγής

Σύμφωνα με το άρθρο 227 παρ. 5 του Ν. 3852/2010, ο Επόπτης Ο.Τ.Α. αποφαίνεται επί της προσφυγής μέσα σε αποκλειστική προθεσμία δύο (2) μηνών από την υποβολή της. Αν παρέλθει η ανωτέρω προθεσμία χωρίς να εκδοθεί απόφαση θεωρείται ότι η προσφυγή έχει σιωπηρώς απορριφθεί. Όπως συνάγεται από το γράμμα της διάταξης, η προθεσμία είναι αποκλειστική. Με την άπρακτη πάροδό της θεωρείται ότι η προσφυγή απορρίφθηκε, ενώ ο Επόπτης ΟΤΑ στερείται πλέον της κατά χρόνον αρμοδιότητας να αποφανθεί θετικά ή αρνητικά επί της προσφυγής. Βλ. ΣτΕ 1644/2015: μετά την πάροδο της προθεσμίας αυτής ο Γενικός Γραμματέας Περιφέρειας στερείται πλέον της εξουσίας να αποφανθή επί της διοικητικής προσφυγής (πρόκειται για την αντίστοιχη διαδικασία του άρθρου 18 του Ν. 2218/1994, με το οποίο θεσπίσθηκε ειδική διοικητική διαδικασία για τον έλεγχο, από απόψεως νομιμότητος, των νομαρχιακών αποφάσεων, συνισταμένη στην εξέταση της υποθέσεως από τον Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας κατόπιν ασκήσεως σχετικής προσφυγής).

Σε αντίθεση με τη ρύθμιση του άρθρου 25 παρ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που ορίζει ότι το αρμόδιο όργανο οφείλει να γνωστοποιήσει στον προσφεύγοντα την απόφασή του μέσα στην προθεσμία που τυχόν τάσσουν οι ειδικές διατάξεις, αλλιώς, στην περίπτωση της ειδικής προσφυγής, το αργότερο μέσα σε τριάντα ημέρες, οι σχετικές αποφάσεις του Επόπτη ΟΤΑ αρκεί να εκδίδονται εντός της δίμηνης αποκλειστικής προθεσμίας, ενώ κατά ρητή νομοθετική πρόβλεψη, κοινοποιούνται στον προσφεύγοντα εντός πέντε ημερών από την έκδοσή τους. Σύμφωνα με το άρθρο 230 παρ. 1 του Ν. 3852/2010, «οι αποφάσεις του Επόπτη Ο.Τ.Α., …, κοινοποιούνται στον φορέα που εξέδωσε την πράξη την οποία αφορούν, στον οικείο Δημοτικό ή Περιφερειακό Διαμεσολαβητή, καθώς και σε αυτόν που έχει ασκήσει την προσφυγή κατά της πράξης, εντός πέντε (5) ημερών από την έκδοσή τους». Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 230 παρ. 2,«αναρτώνται στην επίσημη ιστοσελίδα της οικείας ΑΥΕ Ο.Τ.Α., καθώς και στην ιστοσελίδα του προγράμματος «Διαύγεια» εντός δύο (2) ημερών από την έκδοσή τους. Παράλειψη της σχετικής υποχρέωσης συνιστά πειθαρχικό παράπτωμα για τον Επόπτη Ο.Τ.Α.». Η παραπάνω πενθήμερη προθεσμία κοινοποίησης δεν είναι αποκλειστική.

4. Η άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής ως προϋπόθεση της άσκησης ένδικων βοηθημάτων

Σύμφωνα με το άρθρο 227 παρ. 6 του Ν. 3852/2010, «η άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση ένδικων βοηθημάτων ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων». Εν προκειμένω, κατ’ απόκλιση από τα γενικώς ισχύοντα για την ειδική διοικητική διοικητική προσφυγή, η οποία αποτελεί προαιρετικό μέσο διοικητικού ελέγχου δια του οποίου ο προσφεύγων διακόπτει τις δικονομικές προθεσμίες, ο νόμος προβλέπει ότι η άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής κατά των πράξεων των οργάνων των ΟΤΑ αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση των ενδίκων βοηθημάτων κατά των πράξεων αυτών. Αν και η διάταξη δεν αναφέρεται ρητώς σε απαράδεκτο των ενδίκων βοηθημάτων σε περίπτωση παράλειψης άσκησης της προσφυγής, το γεγονός ότι αυτή χαρακτηρίζεται ως προϋπόθεση της άσκησης των ενδίκων μέσων συνηγορεί υπέρ της ερμηνευτικής εκδοχής ότι αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτού αυτών. Στην περίπτωση αυτή, θα πρέπει να εφαρμόζεται και η γενική διάταξη του άρθρου 16 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, περί της υποχρέωσης ενημέρωσης για την άσκηση ειδικής διοικητικής προσφυγής και των συνεπειών της μη άσκησής της. Πάντως, όπως αναφέρθηκε παραπάνω, σύμφωνα με τη μεταβατική διάταξη του άρθρου 238 παρ. 6 του Ν. 3852/2010, «μέχρι την έναρξη λειτουργίας της ΑΥΕ Ο.Τ.Α. δεν εφαρμόζεται η παράγραφος 6 του άρθρου 227».

Νομολογία ΣτΕ: μόνον η ενδικοφανής προσφυγή μπορεί να αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτου. Πράγματι, ανεξάρτητα από την παραπάνω μεταβατική διάταξη, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δημιουργεί την εντύπωση αποδυνάμωσης της ρύθμισης που καθιστά την ειδική διοικητική προσφυγή προϋπόθεση του παραδεκτού των ενδίκων βοηθημάτων, επειδή αυτή δεν έχει ενδικοφανή χαρακτήρα. Βλ. ΣτΕ 268/2019, ΣτΕ 2241/2020, 571/2021, 2292/2021: «Μέχρι την έναρξη λειτουργίας της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α. στην έδρα κάθε Αποκεντρωμένης Διοικήσεως, η κατ’ άρθρο 227 του νόμου [3852/2010] προσφυγή κατά των πράξεων των συλλογικών ή μονομελών οργάνων των δήμων ασκείται ενώπιον του Γενικού Γραμματέα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης (ήδη Συντονιστή). Η προσφυγή αυτή … ενώπιον του Γενικού Γραμματέα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης, και ήδη Συντονιστή, δεν έχει ενδικοφανή χαρακτήρα, αλλά αποτελεί προσφυγή νομιμότητας και, ως εκ τούτου, η άσκησή της απόκειται στη διάκριση του ενδιαφερομένου, ο οποίος δεν υποχρεούται να προβεί στην υποβολή της πριν από την άσκηση της σχετικής αίτησης ακυρώσεως». Το Δικαστήριο φαίνεται να δέχεται ότι μόνον η ενδικοφανής προσφυγή, η οποία συνεπάγεται έλεγχο της νομιμότητας της πράξης και της ουσίας της υπόθεσης (άρθρο 25 Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας), έχει υποχρεωτικό χαρακτήρα και μπορεί να αποτελέσει προϋπόθεση του παραδεκτού των ενδίκων βοηθημάτων.

ΙΙ. Η απόφαση ΣτΕ Ολ 380/2024:διαφοροποίηση στο εναρκτήριο σημείο της προθεσμίας

Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 380/2024 η Ολομέλεια του Δικαστηρίου παρέσχε διευκρινίσεις ως προς την έναρξη της προθεσμίας απόφανσης επί της ειδικής διοικητικής προσφυγής. Το ενδιαφέρον της απόφασης έγκειται στη διαφορετική αντιμετώπιση της ειδικής διοικητικής προσφυγής, ανάλογα με το αν εξετάζεται από τη σκοπιά της διοικητικής διαδικασίας που αποσκοπεί στον ενδοδιοικητικό έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ ή ως δικονομικός θεσμός, δηλαδή ως προϋπόθεση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης κατά της προσβαλλόμενης πράξης. Η διαφορά έγκειται στο εναρκτήριο σημείο, αφενός, της διακοπής της προθεσμίας άσκησης αίτησης ακύρωσης και, αφετέρου, της προθεσμίας απόφανσης επί της ειδικής διοικητικής προσφυγής.

Κατ’ αρχάς, το Δικαστήριο υπενθυμίζει τις διατάξεις που διέπουν τη σχετική διοικητική διαδικασία, τονίζοντας ότι η αποκλειστική προθεσμία απόφανσης τόσο του Συντονιστή της Αποκεντρωμένης Διοίκησης (δύο μήνες) όσο και της Ειδικής Επιτροπής του άρθρου 152 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (30 ημέρες) επί της ειδικής διοικητικής προσφυγής αρχίζει από την περιέλευση στο αρμόδιο όργανο της προσβαλλόμενης πράξης και των κρίσιμων στοιχείων για τη διάγνωσης της υπόθεσης: κατά την έννοια της μεταβατικής διάταξης της παρ. 1 του άρθρου 238 του ν. 3852/2010, μέχρι την έναρξη λειτουργίας της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α. στην έδρα κάθε Αποκεντρωμένης Διοίκησης, η κατ’ άρθρο 227 του ιδίου νόμου προσφυγή κατά των πράξεων των συλλογικών ή μονομελών οργάνων των Δήμων ασκείται ενώπιον του Συντονιστή της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης, κατά των αποφάσεων του οποίου εξακολουθεί, κατά το μεταβατικό αυτό διάστημα, να χωρεί η προβλεπόμενη στο άρθρο 151 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ΚΔΚ) προσφυγή ενώπιον της Ειδικής Επιτροπής του άρθρου 152 του ιδίου Κώδικα. Με τις ανωτέρω διατάξεις προβλέπεται ειδική διοικητική διαδικασία για τον, εκ μέρους του … Συντονιστή της Αποκεντρωμένης Διοίκησης αρχικώς και της ως άνω Ειδικής Επιτροπής εν συνεχεία, έλεγχο των αποφάσεων των οργάνων των Δήμων από άποψη νομιμότητας και μόνον, κατόπιν άσκησης αντιστοίχων προσφυγών από τον διοικούμενο. Εξ άλλου, κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 152 παρ. 2 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, όπως έχει παγίως ερμηνευθεί, η τριακονθήμερη αποκλειστική προθεσμία απόφανσης της Επιτροπής επί της ασκηθείσης ενώπιόν της προσφυγής κατά της απόφασης του Συντονιστή της Αποκεντρωμένης Διοίκησης αρχίζει από την περιέλευση στην Επιτροπή της προσβαλλόμενης πράξης και των στοιχείων που προβλέπονται από τον νόμο για την έκδοσή της και είναι κρίσιμα για τη διάγνωση της υπόθεσης (ΣτΕ 734/2011, 4153/2012, 2966/2016, 2946/2017, 242/2019, 2848/2019, 1220/2020 κ.ά.). Η αυτή δε ερμηνεία προσήκει, για τον ίδιο λόγο (διασφάλιση πραγματικής άσκησης της περιορισμένης κατά χρόνο αρμοδιότητας απόφανσης), και για την προβλεπόμενη στο άρθρο 227 παρ. 5 του ν. 3852/2010 δίμηνη αποκλειστική προθεσμία απόφανσης του Συντονιστή επί της προσφυγής κατά της αποφάσεως δημοτικού οργάνου, η οποία, ως εκ τούτου, αρχίζει από την περιέλευση ενώπιόν του της προσβαλλόμενης πράξης και των στοιχείων βάσει των οποίων αυτή εκδόθηκε (βλ. ΣτΕ 2846/2019, πρβλ. ΣτΕ 2242/2008, 2115/2009 7μ.).

Στη συνέχεια, το Δικαστήριο διαφοροποιεί το σημείο έναρξης της προθεσμίας ανάλογα με τη λειτουργία της διοικητικής προσφυγής. Εξετάζει, κατ’ αρχάς, την άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής ως «προϋπόθεση για την άσκηση ένδικων βοηθημάτων ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων» κατά το άρθρο 227 παρ. 6 του Ν. 3852/2010, η οποία διακόπτει την προθεσμία της αίτησης ακύρωσης, κατά το άρθρο 46 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989. Εν προκειμένω, το διάστημα κατά τη διάρκεια του οποίου διακόπτεται η προθεσμία της αίτησης ακύρωσης αρχίζει από την ημερομηνία υποβολής της ειδικής διοικητικής προσφυγής: «…η εμπρόθεσμη άσκηση των εν λόγω προσφυγών, οι οποίες δεν έχουν ενδικοφανή χαρακτήρα, διακόπτει, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 46 παρ. 2 του π.δ. 18/1989, την προθεσμία άσκησης αίτησης ακυρώσεως επί δύο μήνες, προκειμένου περί προσφυγής ενώπιον του Συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης, ή επί τριάντα ημέρες, σε περίπτωση άσκησης προσφυγής και ενώπιον της Ειδικής Επιτροπής της Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Όσον αφορά την έναρξη υπολογισμού του χρονικού διαστήματος κατά το οποίο η προσφυγή νομιμότητας διακόπτει, κατ’ άρθ. 46 παρ. 2 του π.δ. 18/1989, την προθεσμία ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως, κρίσιμο χρονικό σημείο είναι, κατά την έννοια των προεκτεθεισών διατάξεων, αυτό της υποβολής της προσφυγής και όχι της περιελεύσεως της προσβαλλόμενης με την προσφυγή πράξης και των στοιχείων έκδοσής της στο αρμόδιο όργανο. Συνεπώς, από την επομένη της παρελεύσεως διμήνου από την υποβολή προσφυγής στον Συντονιστή (χωρίς να έχει εκδοθεί και κοινοποιηθεί στον ενδιαφερόμενο απορριπτική απόφαση επί της προσφυγής), επανεκκινεί η προθεσμία της αιτήσεως ακυρώσεως και, παραλλήλως, αρχίζει η προθεσμία άσκησης ενώπιον της Επιτροπής της δεύτερης προσφυγής νομιμότητας, η οποία, εφ’ όσον ασκηθεί εμπροθέσμως, διακόπτει εκ νέου την προθεσμία της αιτήσεως ακυρώσεως για τριάντα ημέρες από την υποβολή της». Διαφορετικό είναι το σημείο έναρξης της προθεσμίας που διαθέτει το κατά περίπτωση αρμόδιο όργανο για να αποφανθεί επί της ειδικής διοικητικής προσφυγής. «Το χρονικό σημείο της περιέλευσης της προσβαλλόμενης με την προσφυγή πράξης και των στοιχείων έκδοσής της στα όργανα απόφανσης επί της προσφυγής, το οποίο άλλωστε ο προσφεύγων δεν είναι σε θέση να γνωρίζει, δεν επηρεάζει τον υπολογισμό των ανωτέρω προθεσμιών, αλλά αποτελεί κρίσιμο στοιχείο μόνο για τη διαπίστωση του εάν η τυχόν μεταγενεστέρως εκδοθησόμενη απόφαση επί της προσφυγής έχει εκδοθεί αρμοδίως κατά χρόνο, οπότε θεωρείται συμπροσβαλλόμενη. Τυχόν κοινοποίηση ή γνώση της απόφασης σε μεταγενέστερο χρόνο δεν επανεκκινεί τις προθεσμίες για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως ή προσφυγής ενώπιον της Επιτροπής». Στη συνέχεια, το Δικαστήριο αιτιολογεί τη διαφοροποίηση αυτή στηριζόμενο στη διττή λειτουργία της ειδικής διοικητικής προσφυγής, ως προϋπόθεσης άσκησης ένδικου βοηθήματος, οπότε πρέπει να υπάρχει βεβαιότητα και ασφάλεια ως προς τις προθεσμίες και ως μέσου ενδοδιοικητικού ελέγχου της νομιμότητας της διοικητικής δράσης, οπότε είναι αναγκαία μεγαλύτερη ευελιξία για την αποτελεσματική διευθέτηση της διαφοράς. «Η διαφοροποίηση αυτή μεταξύ του εναρκτηρίου γεγονότος της διακοπής της προθεσμίας αιτήσεως ακυρώσεως (υποβολή της προσφυγής) και της αποκλειστικής προθεσμίας απόφανσης του αρμοδίου οργάνου επί της προσφυγής (περιέλευση των αναγκαίων στοιχείων) υπαγορεύεται και δικαιολογείται από την ανάγκη ύπαρξης σταθερών και ευχερώς μετρήσιμων χρονικών σημείων υπολογισμού της προθεσμίας της αιτήσεως ακυρώσεως, μη συναρτωμένων με αβέβαια περιστατικά και τούτο για τη διευκόλυνση της παροχής έννομης προστασίας, δεδομένου ότι η κατά τα ανωτέρω έναρξη της προθεσμίας συναρτάται αποκλειστικά με διαδικαστικές ενέργειες του ιδίου του ενδιαφερομένου, η δε εκ μέρους του τήρηση της προθεσμίας εναπόκειται ομοίως αποκλειστικά στον ίδιο, ο οποίος οφείλει να γνωρίζει τις κατά νόμο συνέπειες των διαδικαστικών ενεργειών του, ενώ, παραλλήλως, δεν περιορίζεται ο χρόνος εντός του οποίου δύναται εν τοις πράγμασι να επιτευχθεί διοικητική διευθέτηση της υποθέσεως».

Μειοψηφία: σύμπτωση του υπολογισμού του χρόνου διακοπής της προθεσμίας ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως, λόγω ασκήσεως διοικητικής προσφυγής κατά τα άρθρα 227 του ν. 3852/2010 και 151 του ν. 3463/2006, με τη διαδρομή του χρονικού διαστήματος αποφάνσεως του αρμοδίου οργάνου επί της προσφυγής

Ωστόσο, υπήρξε και μειοψηφία που με πειστικά επιχειρήματα υποστήριξε ότι δεν χωρεί διαφοροποίηση, αφού ο δικονομικός κανόνας του άρθρου 46 παρ. 2 του π.δ. 18/1989 προβλέπει διακοπή της προθεσμίας άσκησης αιτήσεως ακυρώσεως για το χρονικό διάστημα που ορίζεται για την έκδοση απόφασης επί της διοικητικής προσφυγής, το διάστημα δε αυτό ρυθμίζουν οι κανόνες διοικητικής διαδικασίας των άρθρων 227 παρ. 5 του ν. 3852/2010 και 152 παρ. 2 του ν. 3463/2006 που ορίζουν ως εναρκτήριο σημείο τον χρόνο περιέλευσης των στοιχείων του φακέλου στα αρμόδια διοικητικά όργανα. Περαιτέρω, η άποψη αυτή επικαλείται τον διττό σκοπό της ειδικής διοικητικής προσφυγής που έγκειται στην ενδοδιοικητική επίλυση της διαφοράς και στην αποσυμφόρηση των δικαστηρίων μέσω της εκκαθαρισης της υπόθεσης στο διοικητικό στάδιο. Πρόκειται για φιλική προς τον αντίδικο της διοίκησης ερμηνεία των δικονομικών και διαδικαστικών κανόνων, υπό το πρίσμα του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος και με σκοπό τη διάσωση του ένδικου βοηθήματος.

«Σύμφωνα με τον δικονομικό κανόνα του άρθρου 46 παρ. 2 του π.δ. 18/1989, η διοικητική προσφυγή διακόπτει την προθεσμία άσκησης αιτήσεως ακυρώσεως «για το χρονικό διάστημα που ορίζεται για την έκδοση σχετικής πράξεως». Συνεπώς, εφ’ όσον κατά την έννοια των διατάξεων των άρθρων 227 παρ. 5 του ν. 3852/2010 και 152 παρ. 2 του ν. 3463/2006, το χρονικό διάστημα που ορίζεται για την έκδοση της πράξης επί των προσφυγών νομιμότητας εκκινεί από την περιέλευση των στοιχείων φακέλου στα αποφαινόμενα όργανα της αποκεντρωμένης διοίκησης και όχι από την κατάθεση των προσφυγών, η διακοπή της προθεσμίας ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως δεν δύναται να υπολογίζεται με βάση τον χρόνο που παρήλθε από την κατάθεση της προσφυγής, αφού κατά τον χρόνο αυτό (προγενέστερο της περιέλευσης) δεν έχει ακόμη στοιχειοθετηθεί προσβαλλόμενη πράξη (ρητή ή σιωπηρή), κατά την έννοια του άρθρου 46 παρ. 2 του π.δ. 18/1989. Με άλλα λόγια, το χρονικό σημείο έναρξης υπολογισμού της αποκλειστικής προθεσμίας απόφανσης των οργάνων προσφυγής και υπολογισμού των προθεσμιών για τη διακοπή της προθεσμίας αιτήσεως ακυρώσεως και για την άσκηση της δεύτερης προσφυγής νομιμότητας είναι, κατ’ ανάγκη, κοινό και συμπίπτει… με τον χρόνο περιέλευσης της πράξης και των στοιχείων στο όργανο απόφανσης. Ο χρόνος όμως κατά τον οποίο τα στοιχεία αυτά θα περιέλθουν, εάν μάλιστα τέτοια στοιχεία ζητηθούν από το όργανο απόφανσης, είναι περιστατικά αβέβαια που βρίσκονται εκτός της σφαίρας ελέγχου του προσφεύγοντος, ο οποίος δεν είναι σε θέση να τα γνωρίζει προκειμένου να υπολογίσει ασφαλώς τους χρόνους διακοπής της προθεσμίας για την εμπρόθεσμη άσκηση ενδίκου βοηθήματος. Και ναι μεν η άσκηση των ανωτέρω προσφυγών νομιμότητας δεν είναι υποχρεωτική, αλλά ανήκει στην ευχέρεια του διοικουμένου, εφ’ όσον όμως προβλέπονται και επηρεάζουν την προθεσμία ασκήσεως ενδίκου βοηθήματος, οι όροι και οι συνέπειες άσκησής τους πρέπει να ορίζονται κατά τρόπο σαφή και να παρέχουν μία πρακτική και αποτελεσματική δυνατότητα στον επιμελή διοικούμενο να προασπίσει τα συμφέροντά του. Τούτων έπεται ότι, όταν δεν προκύπτει ασφαλής γνώση εκ μέρους του προσφεύγοντος ως προς τον χρόνο περιέλευσης των στοιχείων στο όργανο απόφανσης, η προθεσμία για την άσκηση αίτησης ακυρώσεως κατά της σιωπηρής απόρριψης της προσφυγής και της απόφασης του δημοτικού οργάνου (ή για την άσκηση της δεύτερης προσφυγής νομιμότητας) αρχίζει από την κοινοποίηση ή την κατ’ άλλο τρόπο γνώση της απορρίψεως της προσφυγής του, περί των οποίων μάλιστα ο νομοθέτης έχει προβλέψει σύντομες προθεσμίες (βλ. άρθρο 230 του ν. 3852/2010). Εάν όμως οι ανωτέρω προθεσμίες δεν τηρηθούν ή δεν προκύπτει δημοσιότητα της απορριπτικής απόφασης (όταν αυτή είναι σιωπηρή), η πάροδος ευλόγου χρόνου από της καταθέσεως της προσφυγής, της οποίας η ημερομηνία είναι γνωστή στον προσφεύγοντα, σε συνδυασμό με το εύλογο ενδιαφέρον του για την έκβασή της, δύναται να δημιουργήσει τεκμήριο γνώσης και πριν από την κοινοποίηση ή την κατ’ άλλο τρόπο γνώση της απορριπτικής αποφάσεως, υπό την αυτονόητη βέβαια προϋπόθεση ότι συντελέσθηκε στο μεσολαβήσαν χρονικό διάστημα η απόρριψη της προσφυγής λόγω παρόδου της προθεσμίας απόφανσης του οργάνου από την περιέλευση της πράξης και των στοιχείων της (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 2863/1985). Και τούτο διότι η πρόβλεψη στον νόμο δύο διαδοχικών προσφυγών νομιμότητας, ιδίως κατά των ατομικών διοικητικών πράξεων οργάνων των ΟΤΑ δεν αποσκοπεί μόνο στη διακοπή της προθεσμίας της αιτήσεως ακυρώσεως που θα ασκηθεί τυχόν κατ’ αυτών, αλλά και σε έναν έλεγχο των πράξεων αυτών από άλλο διοικητικό όργανο, ο οποίος για να πραγματοποιηθεί απαιτείται η περιέλευση του φακέλου σε αυτό, οπότε και αρχίζει να τρέχει η προθεσμία αποφάνσεως. Το γεγονός δε ότι ο ενδιαφερόμενος αγνοεί την ημερομηνία αυτή δεν μπορεί να αποβεί σε βάρος του, ιδίως αν του κοινοποιηθεί από τη Διοίκηση γραπτώς ότι παρήλθε η προθεσμία αποφάνσεως και μάλιστα σε χρόνο, κατά τον οποίο τυχόν άσκηση δεύτερης προσφυγής θα είναι εκπρόθεσμη με επακόλουθο και τον κίνδυνο απώλειας της προθεσμίας για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως. Εξ άλλου, δεν είναι επιτρεπτό η αδράνεια του αρμοδίου διοικητικού οργάνου να αποβαίνει σε βάρος του διοικουμένου εκείνου, ο οποίος επιθυμεί και, επιμελώς ενεργών, επιδιώκει την επίλυση της διαφοράς του με τη Διοίκηση ενδοδιοικητικά με την άσκηση των προβλεπομένων διοικητικών προσφυγών. Τέλος, το στοιχείο του ευλόγου χρόνου, μετά την πάροδο του οποίου ο ενδιαφερόμενος ασκεί εκπροθέσμως την αίτηση ακυρώσεως, θα κρίνεται εκάστοτε αναλόγως των περιστάσεων της κάθε περίπτωσης, δηλαδή λαμβανομένων υπ’ όψιν της συμπεριφοράς και των ενεργειών Διοίκησης και διοικουμένων.

Μεταστροφή της νομολογίας επί ζητήματος του παραδεκτού – συνέπειες – δεν ασκεί επιρροή στην υπό κρίση υπόθεση

Το Δικαστήριο επανέλαβε την πάγια προσέγγισή του όσον αφορά τις νομολογιακές μεταστροφές, η οποία αποτυπώθηκε το 2021, στις αποφάσεις που σηματοδότησαν την εγκατάλειψη της νομολογίας του 2014 όσον αφορά την ευθύνη από πράξεις των οργάνων της δικαστικής εξουσίας (ΣτΕ Ολ. ΣτΕ 1360-1, 801-803/2021). Με τις αποφάσεις αυτές του Ιουνίου 2021 το Δικαστήριο εγκατέλειψε την προσέγγιση που είχε υιοθετήσει στην απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014, δηλαδή τον κανόνα της ανάλογης εφαρμογής του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ σε περίπτωση προδήλου ή βαρέος σφάλματος οργάνου ενταγμένου στη δικαστική εξουσία, και υιοθέτησε τις απόψεις της μειοψηφίας που είχαν διατυπωθεί από μεγάλο αριθμό δικαστών οι οποίοι μετείχαν στην Ολομέλεια που εξέδωσε την απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014. Ετσι, με την υπό εξέταση απόφαση ΣτΕ Ολ 380/2024, υπενθύμισε ότι «η μεταστροφή της νομολογίας επί ζητημάτων ερμηνείας κανόνων του θετικού δικαίου αποτελεί φαινόμενο σύμφυτο με το δικαιοδοτικό έργο και αναγκαίο μέσο για την περαιτέρω εξέλιξή της, τα δε δικαστήρια διαθέτουν την εξουσία προς πραγματοποίησή της. Κατά συνέπεια, η νομολογιακή μεταστροφή δεν παραβιάζει τις απορρέουσες από το Σύνταγμα (ΣτΕ 1738/2017 Ολ.) και την Ε.Σ.Δ.Α. αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης – από τις οποίες άλλωστε δεν απορρέει δικαίωμα στη σταθερότητα της νομολογίας (απόφαση του Ε.Δ.Δ.Α. της 29.1.2019, Orlen Lietuva Ltd. κατά Λιθουανίας, 45849/13, σκ. 80) – παρά μόνον εάν αυτή παρίσταται αυθαίρετη ή παντελώς στερούμενη αιτιολογίας (αποφάσεις του Ε.Δ.Δ.Α. της 22.5.2018, Jureša κατά Κροατίας, 24079/11, σκ. 44, της 12.1.2016, Borg κατά Μάλτας, 37537/13, σκ. 111, της 30.11.2010, S.S. Balikliçeşme Beldesi TarimKalkinma Kooperatifi και λοιποί κατά Τουρκίας, 3573/05, σκ. 28). Εξ άλλου, οι ως άνω αρχές, ερμηνευόμενες σε συνδυασμό με την αρχή της δίκαιης δίκης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος και στο άρθρο 6 της Ε.Σ.Δ.Α., ουδόλως υποχρεώνουν τα δικαστήρια σε χρονική μετάθεση των εννόμων συνεπειών που συνεπάγεται η νομολογιακή μεταστροφή και, ειδικότερα, στην εφαρμογή των κανόνων και αρχών που αποτελούν το αντικείμενό της στις εκκρεμείς κατά τη δημοσίευση της απόφασης που την επιφέρει υποθέσεις, εκτός εάν η μεταστροφή αφορά α) σε ζητήματα παραδεκτού του ασκηθέντος ενδίκου βοηθήματος ή μέσου (ΣτΕ 170/2017 7μ., 1898/2016 7μ., 2131, 3705/2015, 2436/2012 7μ., 1913/2010 7μ., 1023/2009 7μ., 1587/2007 7μ., 4304/2001, 605/2008 Ολ., 3596/1971 Ολ., βλ. και απόφαση του Ε.Δ.Δ.Α. της 26.5.2020, Gil Sanjuan κατά Ισπανίας, 48297/15, σκ. 36-44), β) σε δικαιώματα, αξιώσεις ή εύλογες προσδοκίες, οι οποίες ερείδονται επί παγιωθείσας νομολογίας και καθίστανται, για τον λόγο αυτόν, άξιες προστασίας παρά τη μεταστροφή που συνεπάγεται την εφεξής μη αναγνώρισή τους. γ) Σε κάθε, πάντως, περίπτωση, δεν νοείται άμεση εφαρμογή κανόνα αποτελούντος προϊόν νομολογιακής μεταστροφής κατά παραβίαση της αρχής της προβλεψιμότητας(πρβ. αποφάσεις του Ε.Δ.Δ.Α. της 26.5.2020, Gil Sanjuan κατά Ισπανίας, της 19.2.2013, Petko Petkov κατά Βουλγαρίας, 2834/06, σκ. 33, της 7.7.2011, Serkov κατά Ουκρανίας, 39766/05, σκ. 40).

Περαιτέρω, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η μεταβολή νομολογίας επί ζητήματος που συνδέεται με προϋπόθεση παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως δεν δύναται να αντιταχθεί στον διάδικο εκείνον, ο οποίος το άσκησε παραδεκτώς σύμφωνα με τη νομολογία που κρατούσε κατά το κρίσιμο, εκάστοτε, χρονικό διάστημα, συνυπολογιζομένου, πάντως, και ενός ευλόγου χρονικού διαστήματος από τη δημοσίευση της δικαστικής αποφάσεως που εισάγει την εν λόγω μεταβολή (ΣτΕ 1587/2007 7μ.). Πρόκειται για τον γνωστό προβληματισμό του χρόνου έναρξης μιας νομολογιακής μεταστροφής.

Δεδομένου ότι ο δικαστής διαμορφώνει τη μείζονα του συλλογισμού του για την επίλυση της συγκεκριμένης διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί και όχι για το μέλλον, κάθε νομολογιακή μεταστροφή έχει, κατ’ αρχήν, αναδρομικό χαρακτήρα, δηλαδή εφαρμόζεται σε έννομη σχέση που γεννήθηκε πριν από τη διατύπωσή της. Από την άλλη πλευρά, είναι άδικο να εφαρμοστεί στον διάδικο κανόνας τον οποίο δεν γνώριζε ούτε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών ούτε κατά τον χρόνο άσκησης του ένδικου βοηθήματος. Η μετάθεση στο μέλλον των αποτελεσμάτων νομολογιακής μεταστροφής έχει απασχολήσει συχνά το γαλλικό Conseil d’Etat και η δογματική της θεμελίωση έχει προβληματίσει τη θεωρία . Κατ’ αρχήν, εφόσον ο δικαστής περιορίζεται στον εντοπισμό του ισχύοντος δικαίου, οφείλει να το εφαρμόσει στο σύνολο των διαφορών επί των οποίων αποφαίνεται, ανεξαρτήτως της ημερομηνίας γέννησής τους . Η προσέγγιση αυτή υπόκειται σε εξαιρέσεις. Eιδικότερα, αποκλείεται η άμεση εφαρμογή νέας νομολογίας εάν έχει ως συνέπεια να θίγει υπέρμετρα τις τρέχουσες συμβατικές σχέσεις, ή το δικαίωμα έννομης προστασίας ή και τα δύο ταυτόχρονα. Χαρακτηριστικό παράδειγμα συναφώς αποτελεί η πρωτοποριακή για την εποχή της απόφαση Département de Tarn et Garonne, με την οποία ο δικαστής αναγνώρισε, υπέρ των τρίτων σε σχέση με τη σύμβαση και όχι μόνο υπέρ των αποκλεισθέντων από τον διαγωνισμό, τη δυνατότητα παραδεκτής άσκησης προσφυγής πλήρους δικαιοδοσίας με την οποία αμφισβητείται η ισχύς της σύμβασης ή συμβατικών ρητρών, συρρικνώνοντας στο ελάχιστο το πεδίο εφαρμογής της θεωρίας των αποσπαστών πράξεων και της προσβολής τους με αίτηση ακύρωσης. Στη σκέψη 5 της εν λόγω «επαναστατικής» για το δίκαιο της έννομης προστασίας στον τομέα των συμβάσεων απόφασης προβλέπεται ότι, λόγω του επιτακτικού χαρακτήρα της ασφάλειας δικαίου που αποσκοπεί στην προστασία των τρεχουσών συμβατικών σχέσεων, η νέα προσφυγή θα μπορεί να ασκηθεί μόνο κατά των συμβάσεων που υπογράφονται από την ημερομηνία δημοσίευσης της εν λόγω απόφασης [Βλ. την κλασική μελέτη του J. Rivero, Sur la rétroactivité de la règle jurisprudentielle, AJDA 1968, σ. 15· J.-H. Stahl/A. Courrèges, Note à l’attention de Monsieur le Président de la Section du contentieux, RFDA 3/2004, σ. 438 (451)· B. Seiller, Pour un dispositif transitoire dans les arrêts, AJDA 4/2004, σ. 2425· Y. Struillou, Rétroactivité de la jurisprudence et recours au juge. Concl. sur CE 10 mars 2006, Société Leroy-Merlin, RFDA 3/2006, σ. 559· B. Seiller, La modulation des effets dans le temps de la règle prétorienne. Tentative iconoclaste de systématisation, in Le dialogue des juges, Mélanges en l’honneur de Bruno Genevois, Dalloz, 2009, σ. 977· B. Seiller (dir.), La rétroactivité des décisions du juge administratif, Economica, 2007. Βλ. και J. Robbe, Le report dans le temps de la règle jurisprudentielle nouvelle. État des lieux, perspectives, RFDA 2016, σ. 913, με πλήρη εποπτεία της σχετικής προβληματικής. Εξαιρετική η πρόσφατη ανάλυση της Ch. Pros–Phalippon, La motivation des revirementsde jurisprudence du juge administratif: quel bilan dresser aujourd’hui?, ό.π., σ. 815 επ., υπό το πρίσμα της αιτιολόγησης των μεταστροφών.].

Το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν έχει ομοιόμορφη προσέγγιση στο θέμα της χρονικής ισχύος των νομολογιακών μεταστροφών. Έτσι, στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 800-803/2021, μετά τη διατύπωση της βασικής σκέψης αρχής που αποκρυσταλλώνει τη θέση του ως προς την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έναντι των νομολογιακών μεταστροφών, το Δικαστήριο εφάρμοσε τη νέα νομολογία στις υπό εξέταση περιπτώ σεις, δεχόμενο, χωρίς πειστική αιτιολογία, ότι δεν συνέτρεχε καμία από τις τρεις περιπτώσεις που δικαιολογούν τη μετάθεση των εννόμων συνεπειών της μεταστροφής. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση ΣτΕ 1491/2015 ως προς τα χρονικά αποτελέσματα της μεταστροφής που συντελέσθηκε με την απόφαση ΣτΕ 2303/2011 και παγιώθηκε με τις αποφάσεις ΣτΕ 5066/2012 και 5067/2012 σχετικά με την έννοια του έννομου συμφέροντος μελών διδακτικού προσωπικού να αμφισβητήσουν πράξεις εκλογής ή εξέλιξης στο οικείο Ίδρυμα. Το Δικαστήριο έκρινε ότι ουδεμία επιρροή επί του έννομου συμφέροντος του αιτούντος μπορεί να ασκήσει το γεγονός ότι οι παραπάνω αποφάσεις του, με τις οποίες επήλθε μεταστροφή της νομολογίας του, δημοσιεύθηκαν μετά την ημερομηνία κατάθεσης της υπό εξέταση αίτησης ακύρωσης. Τούτο διότι, ενόψει του ότι το έννομο συμφέρον για την άσκηση αίτησης ακύρωσης ελέγχεται κατά τον χρόνο συζήτησης της υπόθεσης, ενώ θα πρέπει να συντρέχει σε κάθε στάδιο της διαδικασίας, η επιγενόμενη του χρόνου κατάθεσης της αίτησης μεταστροφή της νομολογίας του Δικαστηρίου δεν αρκεί για να καταστήσει παραδεκτή σε κάθε περίπτωση την αίτηση αυτή. Με κατηγορηματική διατύπωση και άκρως λακωνική αιτιολογία, το Δικαστήριο εφάρμοσε την ερμηνεία του έννομου συμφέροντος που προέκυψε από τη νομολογιακή μεταστροφή του 2011, παρά το ότι αυτή επήλθε μετά την άσκηση της υπό κρίση αίτησης ακύρωσης, δηλαδή αφού ο αιτών είχε ήδη κατά την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης και την κατάθεση της αίτησής του θεμελιώσει έννομο συμφέρον βάσει της μέχρι τότε ισχύουσας νομολογιακής ερμηνείας.

A380-2024Πάντως, στο πλαίσιο της απόφασης ΣτΕ Ολ. 380/2024, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι δεν συντρέχει περίπτωση θεραπείας του απαραδέκτου λόγω μεταβολής της νομολογίας (σκέψη 11). Πράγματι, όπως προκύπτει από το ιστορικό της διαφοράς, ακόμη και υπό την εκδοχή του υπολογισμού του χρόνου διακοπής της προθεσμίας της κρινόμενης αίτησης ακύρωσης με βάση την περιέλευση στον Συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης του φακέλου της υπόθεσης, η υπό κρίση αίτηση θα ήταν και πάλι απορριπτέα ως εκπρόθεσμη.