Νομολογιακές εξελίξεις στον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακυρωτικής απόφασης: λελογισμένη χρήση της σχετικής δικονομικής δυνατότητας (ακυρωτική έφεση κατά πρωτόδικης απόφασης η οποία μετέθεσε χρονικά το αποτέλεσμα της ακύρωσης: CAA de Bordeaux, 19 novembre 2013, Selarl Pharmacie du Commerce, n° 12BX02501, concl. D. Katz, AJDA 6/2014, σ. 355)
1. Με την απόφαση της 19ης Νοεμβρίου 2013, το Cour administrative d’appel de Bordeaux (διοικητικό εφετείο) συνδύασε τις σημαντικές νομολογίες Association AC! [CE ass. 11 mai 2004, n° 255886, Lebon σ. 197˙ AJDA 2004, σ. 1183, chron. C. Landais/F. Lenica˙ RFDA 2004, σ. 438, note J-H. Stahl/A. Courrèges, σ. 454, concl. C. Devys], σχετικά με τον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακυρωτικής απόφασης, και Hallal (CE fevr. 2004, n° 240560, Lebon 42∙ AJDA 2004, 436, chron. F. Donnat/D. Casas∙ RFDA 2004, 740, concl. I. da Silva), για την υποκατάσταση της αιτιολογίας (βλ. συναφώς και www.prevedourou.gr, Nομολογιακές εξελίξεις στον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακυρωτικής δικαστικής απόφασης [CE 15 mai 2013, Fédération nationale des transports routiers, n° 337698, AJDA 32/2013, σ. 1876]). Ειδικότερα, στο πλαίσιο αίτησης ακύρωσης που ασκήθηκε κατά της απόφασης του νομάρχη με την οποία χορηγήθηκε άδεια μεταφοράς φαρμακείου και κατά της απόφασης του υπουργού υγείας που απέρριψε την ιεραρχική προσφυγή κατά της εν λόγω άδειας, το tribunal administratif de Saint Denis (διοικητικό πρωτοδικείο) ενημέρωσε τους διαδίκους ότι θα προέβαινε στην ακύρωση της απόφασης μεταθέτοντας ταυτόχρονα την έναρξη των αποτελεσμάτων της για το μέλλον, δυνάμει της νομολογίας Association AC!. Ο νομάρχης ζήτησε την υποκατάσταση των αιτιολογιών της προσβαλλόμενης πράξης επί τη βάσει της νομολογίας Hallal.
2. Με απόφαση της 10ης Ιουλίου 2012, το διοικητικό πρωτοδικείο δεν δέχθηκε την υποκατάσταση και έκρινε τις προσβαλλόμενες πράξεις παράνομες. Συνακολούθως ακύρωσε τις δύο πράξεις, αλλά μετέθεσε χρονικά την έναρξη των ακυρωτικών αποτελεσμάτων κατά τέσσερις μήνες μετά την επίδοση της ακυρωτικής απόφασης. Όρισε περαιτέρω ότι, μέσα στο διάστημα αυτό, η διοίκηση θα πρέπει να αποφανθεί εκ νέου επί της αίτησης μεταφοράς του φαρμακείου. Το φαρμακείο αυτό, υπέρ του οποίου είχε εκδοθεί η ακυρωθείσα άδεια, άσκησε έφεση κατά της πρωτόδικης απόφασης, καθό μέρος ακύρωσε την άδεια μεταφοράς, και ζήτησε την αναστολή της εκτέλεσής της. Πάντως, επειδή ο νομάρχης συμμορφώθηκε προς την εντολή (injonction) του δικαστηρίου και επανεξέτασε την αίτηση άδειας μεταφοράς, χορήγησε δε τη σχετική άδεια για άλλο λόγο από αυτόν τον οποίο είχε αρχικά δεχθεί, το φαρμακείο παραιτήθηκε από το ένδικο μέσο και η δίκη καταργήθηκε. Κατά της απόφασης του πρωτοδικείου, όμως, ασκήθηκε και άλλη κύρια έφεση από το φαρμακείο το οποίο είχε ασκήσει την αίτηση ακύρωσης και ήταν εγκατεστημένο κοντά στο σημείο της σχεδιαζόμενης μεταφοράς του πρώτου φαρμακείου, η οποία έβαλε κατά του κεφαλαίου της πρωτόδικης απόφασης που μετέθεσε κατά τέσσερις μήνες την έναρξη ισχύος της ακύρωσης. Όπως επισήμανε ο rapporteur public, μολονότι η υπόθεση είναι σπάνια στο πλαίσιο ακυρωτικής διαφοράς, το έννομο συμφέρον του εκκαλούντος (αιτούντος στην πρωτόδικη δίκη) δεν μπορεί να αμφισβητηθεί, εφόσον η εκκαλούμενη απόφαση ικανοποίησε εν μέρει το αίτημά του, δηλαδή ακύρωσε μεν την προσβαλλόμενη πράξη, πλην όμως μετέθεσε χρονικά το ακυρωτικό αποτέλεσμα. Ειδικότερα ο εκκαλών ζήτησε πρωτοδίκως την πλήρη ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης, με τα αναδρομικά αποτελέσματα που αναγνωρίζονται κατ’αρχήν στην ακυρωτική απόφαση. Περαιτέρω, ο εκκαλών είχε αντιταχθεί ρητώς, με υπόμνημα, στον διαχρονικό περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης που το διοικητικό πρωτοδικείο είχε την πρόθεση να εφαρμόσει. Είναι, επομένως, βέβαιο ότι η εκκαλούμενη απόφαση δεν τον ικανοποίησε πλήρως, οπότε έχει έννομο συμφέρον να ζητήσει την εξαφάνισή της καθό μέρος δεν δέχθηκε το ακυρωτικό του αίτημα.
3. Όσον αφορά τον διαχρονικό περιορισμό της ακύρωσης, το διοικητικό πρωτοδικείο παρέθεσε τη γνωστή σκέψη της απόφασης Association AC! [«[…] η ακύρωση μιας διοικητικής πράξης σημαίνει, κατ’αρχήν, ότι η πράξη αυτή λογίζεται ότι δεν εκδόθηκε ποτέ. Πάντως, όταν είναι σαφές ότι το εν λόγω αναδρομικό αποτέλεσμα της ακύρωσης μπορεί να επιφέρει προδήλως υπερβολικές συνέπειες λόγω τόσο των αποτελεσμάτων που παρήγαγε η πράξη και των καταστάσεων που ενδεχομένως δημιουργήθηκαν κατά τη διάρκεια ισχύος της όσο και του γενικού συμφέροντος που μπορεί να συνδέεται με την προσωρινή διατήρηση των αποτελεσμάτων της, στον διοικητικό δικαστή απόκειται –αφού εκτιμήσει τις παρατηρήσεις των διαδίκων και εξετάσει το σύνολο των λόγων δημόσιας τάξης ή αυτών που προβλήθηκαν ενώπιόν του και μπορούν να επηρεάσουν τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης– να λάβει υπόψη, αφενός, τις συνέπειες της αναδρομικότητας της ακύρωσης για τα διάφορα εμπλεκόμενα δημόσια ή ιδιωτικά συμφέροντα και, αφετέρου, τα προβλήματα που θα δημιουργούσε υπό το πρίσμα της αρχής της νομιμότητας και του δικαιώματος των διαδίκων σε αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα ο διαχρονικός περιορισμός των αποτελεσμάτων της ακύρωσης. Στον δικαστή απόκειται να εκτιμήσει, συνδέοντας τα στοιχεία αυτά μεταξύ τους, αν μπορούν να δικαιολογήσουν την παρέκκλιση, κατ’εξαίρεση, από την αρχή του αναδρομικού αποτελέσματος των δικαστικών ακυρώσεων και, σε περίπτωση θετικού συμπεράσματος, να προβλέψει με την ακυρωτική απόφασή του ότι, υπό την επιφύλαξη των ενδίκων βοηθημάτων που έχουν ασκηθεί μέχρι την ημερομηνία της ακυρωτικής απόφασής του, κατά των πράξεων που εκδόθηκαν επί τη βάσει της προσβαλλόμενης, μέρος ή το σύνολο των προγενέστερων της ακύρωσης συνεπειών της πράξης αυτής θα πρέπει να θεωρηθούν οριστικά ή ακόμη ότι η ακύρωση θα παράγει τα αποτελέσματά της από μεταγενέστερη ημερομηνία την οποία καθορίζει ο δικαστής»], και έκρινε ότι, εφόσον οι ανάγκες της συνοικίας σε φάρμακα δεν μπορούν να καλυφθούν από το μοναδικό φαρμακείο που λειτουργεί ήδη εκεί (πρόκειται για το φαρμακείο που άσκησε την αίτηση ακύρωσης κατά της άδειας μεταφοράς του άλλου φαρμακείου), η ακύρωση θα πρέπει να παραγάγει τα αποτελέσματά της μετά από 4 μήνες από την επίδοση της δικαστικής απόφασης, κατά τη διάρκεια των οποίων η διοικητική αρχή θα πρέπει να αποφανθεί εκ νέου επί της αίτησης άδειας μεταφοράς του φαρμακείου. Το πρωτοδικείο έλαβε υπόψη το γεγονός ότι οι ανάγκες του πληθυσμού σε φάρμακα αυξήθηκαν στην εν λόγω συνοικία, προκειμένου να εξετάσει ενδεχόμενη υποκατάσταση αιτιολογίας και να μεταθέσει χρονικά το ακυρωτικό αποτέλεσμα. Έκρινε, ωστόσο, ότι ο λόγος αυτός (της αύξησης των αναγκών του πληθυσμού σε φάρμακα) δεν αρκούσε για να δικαιολογήσει την υποκατάσταση, καθόσον δεν αποδείχθηκε ότι η μεταφορά του φαρμακείου ήταν η βέλτιστη λύση για την αντιμετώπιση των αναγκών αυτών. Αντίθετα, ο λόγος που αντλείται από τις ανάγκες του πληθυσμού σε φάρμακα κρίθηκε επαρκής για να δικαιολογήσει τον διαχρονικό περιορισμό των ακυρωτικών αποτελεσμάτων.
4. Κατά τον rapporteur public του εφετείου, η εφαρμογή της νομολογίας ΑC! στην οποία προέβη το πρωτοδικείο δεν φαίνεται ορθή εν προκειμένω. Πράγματι, με την απόφαση αυτή, το Conseil d’Etat επιβεβαίωσε την αρχή ότι η ακύρωση διοικητικής πράξης σημαίνει ότι η πράξη αυτή λογίζεται ότι δεν υπήρξε ποτέ. Ο δικαστής μπορεί, πάντως, να περιορίσει τα διαχρονικά αποτελέσματα της ακύρωσης, εάν το αναδρομικό αποτέλεσμα ενδέχεται να προκαλέσει προδήλως υπέρμετρες συνέπειες λόγω τόσο των αποτελεσμάτων που παρήγαγε η πράξη και των καταστάσεων που ενδεχομένως δημιουργήθηκαν κατά τη διάρκεια ισχύος της όσο και του γενικού συμφέροντος που μπορεί να συνδέεται με την προσωρινή διατήρηση των αποτελεσμάτων της. Στη συνέχεια, προσδιόρισε με σαφήνεια το δικονομικό πλαίσιο εντός του οποίου οφείλει να κινηθεί ο δικαστής για να καταλήξει στον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης.
5. Η νομολογία αυτή αφορά κυρίως τις κανονιστικές πράξεις, εφόσον αποσκοπεί στο να εμποδίσει την ανατροπή των νομικών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν υπό το καθεστώς πράξης που ακυρώνεται μεταγενέστερα. Βεβαίως, το ίδιο το Conseil d’Etat δέχθηκε ότι δεν αποκλείεται η εφαρμογή της νομολογίας αυτής και στις ατομικές πράξεις. Οι σπάνιες περιπτώσεις, πάντως, όπου η εφαρμογή αυτή έγινε δεκτή, αφορούσαν ατομικές πράξεις επί τη βάσει των οποίων είχε επηρεαστεί η κατάσταση τρίτων. Με άλλα λόγια, επρόκειτο για περιπτώσεις στις οποίες η ακύρωση της επίδικης ατομικής πράξης θα προκαλούσε «συνέπειες προδήλως υπερβολικές λόγω τόσο των αποτελεσμάτων που παρήγαγε και των καταστάσεων που δημιούργησε κατά τη διάρκεια της ισχύος της όσο και του γενικού συμφέροντος που συνδέεται με την προσωρινή διατήρηση των αποτελεσμάτων της». Χαρακτηριστικές υποθέσεις συναφώς ήταν ο διορισμός δικαστικού λειτουργού (CE 12 déc. 2007, n° 296072, Sire, Lebon, AJDA 2008, σ. 638, concl. M. Guyomar, D. 2008 σ. 1457, note P.-O. Caille. Βλ. και Ε. Πρεβεδούρου, Περιορισμός των αναδρομικών αποτελεσμάτων δικαστικής αποφάσεως η οποία ακυρώνει ατομική διοικητική πράξη : σκέψεις με αφορμή τις αποφάσεις του γαλλικού Conseil d’Etat της 12ης Δεκεμβρίου 2007, Sire και Vignard, ΕφημΔΔ 1/2009, σ. 75-86) ή ο διορισμός ως γενικού εισαγγελέα στον Άρειο Πάγο ενός εισαγγελέα εφετείου (CE 30 déc. 2010, n° 329513, Robert, AJDA 2011, σ. 4, Dr. Adm. 2011, n° 25, note F. Melleray).
6. Eν προκειμένω, πάντως, το εφετείο έκρινε ότι δεν προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ότι η αναδρομική ακύρωση της άδειας μεταφοράς του φαρμακείου θα είχε προδήλως υπερβολικές συνέπειες τόσο για το φαρμακείο που έλαβε την άδεια, τοοποίο θα μπορούσε να ζητήσει αποζημίωση για την παρανομία της ακυρωθείσας απόφασης, όσο και υπό το πρίσμα του γενικού συμφέροντος που εξυπηρετεί η προσωρινή διατήρηση των αποτελεσμάτων της χορηγηθείσας άδειας μεταφοράς εφόσον η εξυπηρέτηση των κατοίκων της συνοικίας σε φάρμακα εξασφαλίζεται από ένα, ήδη εγκατεστημένο εκεί, φαρμακείο. Αντιθέτως, η χρονική μετάθεση του ακυρωτικού αποτελέσματος προκειμένου να παρασχεθεί στη διοικητική αρχή ο χρόνος να αποφανθεί εκ νέου επί της αίτησης άδειας μεταφοράς του φαρμακείου παραβιάζει την αρχή της νομιμότητας και το δικαίωμα των διαδίκων για δίκαιη δίκη (εν προκειμένω του ήδη εγκατεστημένου στην επίμαχη συνοικία φαρμακείου το οποίο άσκησε και την αίτηση ακύρωσης). Κατά συνέπεια, δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις της νομολογίας AC!
7. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι ο rapporteur public θεώρησε ότι η συλλογιστική στην οποία το πρωτοδικείο στήριξε τόσο την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης (της άδειας μεταφοράς του φαρμακείου) όσο και τη μετάθεση του ακυρωτικού αποτελέσματος και η οποία έγκειται στο ότι η γεωγραφική θέση που θα κατελάμβανε το φαρμακείο που ζήτησε τη μεταφορά του απέχει μόλις 100 μέτρα από το φαρμακείο που ήδη λειτουργεί στη συνοικία εκείνη, αποτελεί υπέρμετρα διασταλτική ερμηνεία της απόφασης CE 15 juin 2009, n° 320240, SNC Travert-Pilandon, με την οποία το Conseil d’Etat έκρινε μεν ότι όταν η αίτηση μεταφοράς φαρμακείου αφορά συνοικία στην οποία λειτουργεί ήδη άλλο φαρμακείο η διοίκηση θα πρέπει να αποφανθεί εκ νέου σε σχέση με τις ανάγκες που πληθυσμού της συνοικίας υποδοχής, χωρίς όμως αυτό να σημαίνει ότι καθένα από τα οικεία φαρμακεία θα πρέπει να είναι εγκατεστημένα στα εκ διαμέτρου αντίθετα σε σχέση με το άλλο όρια της εν λόγω συνοικίας. Επομένως, κατά τον rapporteur public, θα μπορούσε να εξετασθεί το ενδεχόμενο εξαφάνισης όχι μόνο του κεφαλαίου της πρωτόδικης απόφασης που μεταθέτει χρονικά το ακυρωτικό αποτέλεσμα αλλά και της ίδιας της ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης. Επισημαίνει, πράγματι, ότι το διοικητικό πρωτοδικείο θα μπορούσε –χωρίς φυσικά να υπέχει σχετική υποχρέωση– να δεχθεί το αίτημα υποκατάστασης της αιτιολογίας που υπέβαλε η διοίκηση. Διαφορετικά, δεν γίνεται κατανοητό γιατί κάλεσε τη διοίκηση να επανεξετάσει την υπόθεση εντός του διαστήματος κατά το οποίο μετέθεσε τα ακυρωτικά αποτελέσματα. Το πρόβλημα που ανακύπτει εν προκειμένω είναι ότι το ζήτημα του βασίμου της ακύρωσης προηγείται της μετάθεσης του αποτελέσματός της. Ωστόσο, αν εμμείνει κανείς στην εξέταση των δύο αυτών ζητημάτων κατά τη φυσική τους σειρά, θα πρέπει να υιοθετηθεί λύση αντίστροφη αυτής που τελικά πρότεινε ο rapporteur public (και δέχθηκε το εφετείο). Ειδικότερα ο rapporteur public διερωτάται μήπως, από άποψη αμιγούς εφετειακής τεχνικής, το δευτεροβάθμιο δικαστήριο πρέπει πρώτα να ελέγξει την ορθότητα της ακύρωσης στην οποία προέβη το πρωτοβάθμιο δικαστήριο, επανεξετάζοντας και το αίτημα υποκατάστασης της αιτιολογίας, έστω και αν η έφεση περιορίζεται στο μεταγενέστερο ζήτημα σχετικά με τον χρονικό περιορισμό των αποτελεσμάτων της ακύρωσης. Η εν λόγω εφετειακή τεχνική, που κατατείνει στην αυτεπάγγελτη εξέταση προγενέστερου σε σχέση με το αντικείμενο της έφεσης ζητήματος, συναντάται στις διαφορές πλήρους δικαιοδοσίας (CE 17 févr. 1988, n° 65436, Epoux Camara, Lebon,σ. 72). Εφαρμογή τέτοιου αυτεπάγγελτου ελέγχου θα οδηγούσε, εάν διαπιστωνόταν έλλειψη παρανομίας της πρωτοδίκως προσβληθείσας και ακυρωθείσας πράξης, στην απόρριψη της έφεσης κατά του κεφαλαίου της απόφασης περί μετάθεσης του αποτελέσματος της ακύρωσης: το εκκαλούν φαρμακείο που λειτουργεί στην περιοχή στην οποία σχεδιάζεται η μεταφορά δεν θα μπορούσε βασίμως να διαμαρτυρηθεί για το ότι με την εκκαλούμενη απόφαση το διοικητικό πρωτοδικείο μετέθεσε χρονικά το αποτέλεσμα της ακύρωσης, στην οποία εσφαλμένως προέβη. Η λύση αυτή, δηλαδή του αυτεπάγγελτου ελέγχου, στο πλαίσιο έφεσης, προγενεστέρων ζητημάτων που δεν περιλαμβάνονται στα αιτήματα του εκκαλούντος, γίνεται δεκτή στις αγωγές αποζημίωσης και στηρίζεται στην αρχή κατά την οποία δεν μπορεί να καταδικαστεί δημόσιο νομικό πρόσωπο στην καταβολή ποσού που δεν οφείλει (CE 19 mars 1971, n° 79962, Sieurs Mergui, Lebon, σ. 235). Δεδομένου ότι στο πλαίσιο της παρούσας υπόθεσης δεν υποβλήθηκαν αποζημιωτικά αιτήματα, το εφετείο περιορίζεται στην ακύρωση της εκκαλούμενης απόφασης κατά το σκέλος που ζήτησε ο εκκαλών.