Νομολογιακές εξελίξεις στον δικαστικό έλεγχο των ανυπόστατων πράξεων (με αφορμή τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2649/2017 και ΣτΕ 3151/2017)

Νομολογιακές εξελίξεις στον δικαστικό έλεγχο των ανυπόστατων πράξεων (με αφορμή τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2649/2017 και ΣτΕ 3151/2017)

1.Η ελληνική έννομη τάξη διακρίνει δύο είδη ελαττωματικών πράξεων. Η πρώτη κατηγορία περιλαμβάνει τις πράξεις που φέρουν κάποια από τις πλημμέλειες που απαριθμούνται στο άρθρο 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος και αντιστοιχούν στους λόγους ακύρωσης που εξειδικεύονται στα ειδικότερα δικονομικά νομοθετήματα. Πρόκειται για τις ακυρώσιμες ή ακυρωτέες πράξεις, δηλαδή τις παράνομες πράξεις, που λόγω του τεκμηρίου νομιμότητας, διατηρούν την ισχύ τους μέχρι την ακύρωσή τους από τον διοικητικό δικαστή ή την ανάκλησή τους ή ακύρωσή τους από το καθ’ ύλην αρμόδιο διοικητικό όργανο. Η δεύτερη κατηγορία αφορά τις λεγόμενες ανυπόστατες πράξεις. Πρόκειται για έννοια που έχει μεν ως αφετηρία την πράξη που δεν απέκτησε υπόσταση, διότι δεν ολοκληρώθηκε η κατά τον νόμο διαδικασία παραγωγής της, ερμηνεύεται όμως διασταλτικά, προκειμένου να καλύψει και πράξεις που πάσχουν από σοβαρά και πρόδηλα νομικά ελαττώματα [1].

2.Η σημαντικότερη κατηγορία ανυπόστατων πράξεων είναι οι εν στενή εννοία ανυπόστατες, οι οποίες περιλαμβάνουν (α) πράξεις που δεν καταλογίζονται σε διοικητικό όργανο, καθόσον εκδόθηκαν είτε κατά νόσφιση εξουσίας ή αντιποίηση αρχής, είτε από όργανο που δεν απέκτησε νόμιμη υπόσταση, είτε χωρίς τη βούληση του διοικητικού οργάνου (λόγω απειλής ή υπό τύπον αστείου), (β) ατελείς πράξεις, εκείνες δηλαδή που στερούνται του αναγκαίου για τη νομική ολοκλήρωσή τους συστατικού τύπου. Έτσι, ανυπόστατες είναι οι πράξεις των οποίων δεν έχει ολοκληρωθεί η διαδικασία παραγωγής. Ειδικότερα, το ανυπόστατο της πράξης συνεπάγεται η έλλειψη αποτύπωσης σε έγγραφο, η έλλειψη υπογραφής [2], όπως επίσης η έλλειψη δημοσίευσης, κατά τον προσήκοντα τρόπο [3]  στην περίπτωση των κανονιστικών πράξεων και των δημοσιευτέων ατομικών [4]. Η δημοσίευση πρέπει να καλύπτει και τα συνοδευτικά των πράξεων έγκρισης ή τροποποίησης πολεοδομικών σχεδίων τοπογραφικά διαγράμματα [5]. Το ίδιο ισχύει και για τα διαγράμματα που συνοδεύουν πράξεις χαρακτηρισμού περιοχής ως αναδασωτέας, οριοθέτησης αιγιαλού και χαρακτηρισμού έκτασης ως τουριστικού δημόσιου κτήματος. Επίσης, όταν για την εφαρμογή των διατάξεων κανονιστικής πράξη γίνεται χρήση διαδικτυακής εφαρμογής, όπως στην περίπτωση ηλεκτρονικής υποβολής δηλώσεων, τότε πρέπει να δημοσιεύονται μαζί με τις διατάξεις της πράξης και όλα τα στοιχεία που εμφανίζονται στην εφαρμογή [6]. Αντιθέτως, η ανάρτηση των κανονιστικών διοικητικών πράξεων στο διαδίκτυο (Διαύγεια) σύμφωνα με το άρθρο 2 του Ν. 3861/2010 [7] δεν αποτελεί όρο του υποστατού της πράξης, αλλά αφορά τη δυνατότητα εκτέλεσής της [8]. Κατ’ εξαίρεση, πάντως, η ανάρτηση στο διαδίκτυο μπορεί να αποτελεί τον επιβαλλόμενο από τον νόμο τρόπο δημοσίευσης, οπότε η έλλειψή της καθιστά την πράξη ανυπόστατη [9]. Στις εν στενή εννοία ανυπόστατες πράξεις θα πρέπει να ενταχθούν και οι πράξεις από το περιεχόμενο των οποίων απουσιάζει ουσιώδες στοιχείο που απαιτεί ο νόμος για πράξεις αυτού του είδους, όπως η οικοδομική άδεια στην οποία δεν προσδιορίζεται η αδειοδοτούμενη κατασκευή [10]. Εκτός από την ανωτέρω κατηγορία των εν στενή εννοία ανυπόστατων πράξεων, η νομολογία διαμόρφωσε και μια δεύτερη κατηγορία ανυπόστατων πράξεων, αυτών που φέρουν προφανή νομικά ελαττώματα αυξημένης βαρύτητας, ώστε να γίνονται αντιληπτά από τον μέσο διοικούμενο, με συνέπεια να μη συντρέχει ο δικαιολογητικός λόγος του τεκμηρίου νομιμότητας που έγκειται στη σταθερότητα και ασφάλεια των διοικητικών εννόμων σχέσεων οι οποίες στηρίζονται στην εν λόγω πράξη. Πράγματι, τα νομικά της ελαττώματα είναι τόσον εμφανή, ώστε στερούν από την πράξη τη δυνατότητα να αποτελέσει το σταθερό έρεισμα εννόμων σχέσεων. Και στην περίπτωση αυτή η πράξη αντιμετωπίζεται ως εξαρχής ανίσχυρη και χαρακτηρίζεται ως ανυπόστατη. Ακόμη δηλαδή και αν η πράξη υφίσταται οντολογικά, το νομικό ελάττωμα είναι τόσο ουσιώδες, χονδροειδές και πρόδηλο ώστε ούτε η εμπιστοσύνη του ιδιώτη προς το κύρος της εμφανίζεται αντικειμενικά δικαιολογημένη ούτε η έννομη τάξη μπορεί να ανεχθεί την ισχύ της και να εξαρτήσει την εξαφάνισή της από τη διοικητική ανάκληση ή τη δικαστική ακύρωση. Η πράξη θεωρείται νομικά ανυπόστατη. Στη δεύτερη αυτή υποκατηγορία εντάσσονται οι πράξεις που εκδίδονται καθ’ υπέρβαση καθηκόντων, δηλαδή από διοικητικό όργανο το οποίο ασκεί εξουσία η οποία ανήκει, κατά το Σύνταγμα, είτε στη δικαστική είτε στη νομοθετική λειτουργία (εν προκειμένω δεν υπάρχει κανένα διοικητικό όργανο με την αρμοδιότητα αυτή), καθώς και όσες εκδίδονται από κατά κλάδον αναρμόδιο όργανο, δηλαδή κατά παράβαση του πλαισίου αρμοδιότητας του οικείου υπηρεσιακού κλάδου. Πρόκειται για σοβαρή μορφή καθ’ ύλην αναρμοδιότητας, η οποία συνδέεται με την άσκηση αρμοδιοτήτων διαφορετικού υπουργείου από εκείνο στο οποίο ανήκει το όργανο που εκδίδει την πράξη. Έτσι, είναι ανυπόστατη η βεβαίωση φόρου από την αστυνομική αρχή, ή ο διορισμός του Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης από τον Υπουργό Εξωτερικών. Ενδιαφέρον παρουσιάζει ο χαρακτηρισμός των κανονιστικών πράξεων που εκδίδονται χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση. Δογματικά συνεπής είναι ο χαρακτηρισμός τους ως ανυπόστατων, με το σκεπτικό ότι η Διοίκηση υφαρπάζει νομοθετική εξουσία που δεν της ανήκει, οπότε δρα καθ’ υπέρβαση των καθηκόντων της [11]. Η τάση της νομολογίας, πάντως, είναι να ακυρώνει τις πράξεις αυτές χωρίς μνεία περί ανυποστάτου [12]. Ως ανυπόστατες θα πρέπει να χαρακτηρισθούν και οι πράξεις των οποίων το περιεχόμενο είναι αντιφατικό, αόριστο ή δυσνόητο. Οι πράξεις αυτές δεν μπορούν να καλυφθούν από το τεκμήριο νομιμότητας, αφού αντιστρατεύονται την αρχή της ασφάλειας του δικαίου, στο μέτρο που δεν περιέχουν σαφή νομική ρύθμιση, την οποία μπορεί να αντιληφθεί ο μέσος, συνετός διοικούμενος.

3. Κύρια συνέπεια του ανυπόστατου των διοικητικών πράξεων είναι η εξαρχής έλλειψη εννόμων συνεπειών χωρίς να απαιτείται η προηγούμενη έκδοση δικαστικής απόφασης ή ανακλητικής ή ακυρωτικής πράξης της Διοίκησης. Όσον αφορά, ειδικότερα, τη δικαστική προστασία, ισχύει, κατ’ αρχήν, ο κανόνας του απαραδέκτου του ενδίκου βοηθήματος (αίτησης ακύρωσης ή προσφυγής ουσίας) που έχει ως αντικείμενο την ευθεία προσβολή τους, με το αιτιολογικό ότι δεν είναι δυνατόν να ακυρωθεί μια ήδη ανίσχυρη πράξη. Έτσι, το Συμβούλιο της Επικρατείας απέρριπτε, αρχικά, ως απαράδεκτο το ένδικο βοήθημα  κατά των ανυπόστατων πράξεων, ακριβώς ελλείψει ύπαρξης εκτελεστής διοικητικής πράξης, η οποία αποτελεί προϋπόθεση του παραδεκτού. Με την έκδοση όμως απορριπτικής απόφασης λόγω απαραδέκτου, η ανυπόστατη πράξη εξακολουθούσε να παραμένει στην έννομη τάξη, με συνέπεια η Διοίκηση να μπορεί να την εφαρμόσει έναντι άλλων διοικουμένων, που δεν δεσμεύονταν από το δεδικασμένο. Δηλαδή η δεσμευτική εμβέλεια του δεδικασμένου της απορριπτικής απόφασης (λόγω απαραδέκτου του ενδίκου βοηθήματος) ενεργεί μόνο μεταξύ των διαδίκων της δίκης, οπότε υπολείπεται σαφώς εκείνης που έχει μια ακυρωτική δικαστική απόφαση, η οποία αναπτύσσει ως προς το διατακτικό της διαπλαστική ενέργεια που ισχύει έναντι όλων και συνεπάγεται εξαφάνιση της ελαττωματικής πράξης από την έννομη τάξη. ΄Ετσι, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 87/2011, το Δικαστήριο εγκατέλειψε την πάγια νομολογία του, και προβαίνει στην ακύρωση των ανυπόστατων κανονιστικών πράξεων, ανεξαρτήτως του αν αυτές έχουν τύχει εφαρμογής ή όχι. Κατά τη βασική σκέψη της απόφασης, «ναι μεν οι κανονιστικές πράξεις που δεν έχουν δημοσιευθεί είναι ανυπόστατες και, επομένως, δεν παράγουν έννομες συνέπειες, όμως, ως εκ της φύσεώς τους και του περιεχομένου τους, αλλά και για λόγους ασφαλείας του δικαίου είναι εν πάση περιπτώσει ακυρωτέες προς αποφυγή του ενδεχομένου της εφαρμογής τους στο μέλλον». Κατά μειοψηφούσα, πάντως, γνώμη, «οι μη δημοσιευθείσες κανονιστικές πράξεις, ως ανυπόστατες, προσβάλλονται απαραδέκτως. Δεν είναι δε αναγκαία, κατά τη γνώμη αυτή, η ακύρωσή τους με απόφαση του Δικαστηρίου προκειμένου να επιτευχθεί η έναντι πάντων διαπίστωση του ανισχύρου τους, γιατί η διαπίστωση στο σκεπτικό της απόφασης του ανυποστάτου της πράξεως λόγω μη δημοσιεύσεώς της και η απόρριψη για το λόγο αυτό, της αιτήσεως ακυρώσεως που στρέφεται κατ΄ αυτής, επιφέρουν πλήρη νομική ασφάλεια. Αντιθέτως, η ακύρωση της πράξης στερεί χωρίς νόμιμο λόγο τη Διοίκηση από τη δυνατότητα να προβεί στη δημοσίευσή της, αν δεν εμποδίζεται προς τούτο από άλλη αιτία (με αποτέλεσμα η κανονιστική αυτή πράξη να αποκτήσει νόμιμη υπόσταση, όπως είναι αυτονόητο, από της εν λόγω δημοσιεύσεως)». Κατά άλλη, τέλος, γνώμη, «κανονιστική πράξη η οποία δεν έχει τελειωθεί, σύμφωνα με το άρθρο 18 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999), με τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως ή με την τήρηση του τυχόν προβλεπόμενου για τη δημοσιότητά της ειδικού τρόπου, απαραδέκτως, κατ΄ αρχήν, προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως, δεδομένου ότι είναι νομικά ανυπόστατη και, ως εκ τούτου, δεν παράγει, κατά νόμον, έννομες συνέπειες. Ωστόσο, κατ΄ εξαίρεση, όταν τέτοια πράξη, παρά τη μη κατά τ΄ ανωτέρω τελείωσή της, έχει ήδη εφαρμοσθεί ή έχει εκδηλωθεί με συγκεκριμένες ενέργειες η σαφής πρόθεση της Διοίκησης να προβεί, πριν τη δημοσίευση, στην εφαρμογή της (όπως όταν η εκδούσα αρχή την κοινοποιεί στις υπηρεσίες για να την εφαρμόσουν), τότε, η πράξη αυτή, επειδή, παρά τη μη δημοσίευσή της, προκαλεί, πάντως, ή πρόκειται να προκαλέσει, με την έκδοση ατομικών πράξεων, μεταβολές στον νομικό κόσμο, λογίζεται, για λόγους ασφαλείας του δικαίου, ως παραδεκτώς προσβαλλόμενη με αίτηση ακυρώσεως και είναι «ακυρωτέα», με την έννοια της έναντι πάντων διαπιστώσεως του ανισχύρου της».

4. Η νομολογιακή αυτή μεταστροφή εξυπηρετεί την ασφάλεια δικαίου, αφού καταλήγει στην εξαφάνιση από την έννομη τάξη των βαρέως ελαττωματικών κανονιστικών πράξεων [ως προς τις οποίες το δικαστήριο αναγνωρίζει ρητώς ότι δεν παράγουν έννομες συνέπειες ως ανυπόστατες, αλλά τις χαρακτηρίζει ως ακυρωτέες], προς αποφυγή του ενδεχομένου της εφαρμογής τους στο μέλλον. Με τη νομολογία αυτή πραγματοποιείται, αναμφίβολα, υπέρβαση κάποιων δογματικών ζητημάτων του διοικητικού δικονομικού δικαίου [παραδεκτό ενδίκου βοηθήματος κατά μη εκτελεστής πράξης και διατακτικό (αναγνωριστικής φύσης: διαπίστωση erga omnes του ανυποστάτου) που δεν προβλέπεται από τις ισχύουσες διατάξεις]. Διατηρείται, πάντως το απρόθεσμο της δικαστικής προσβολής της ανυπόστατης πράξης ενώ δεν φαίνεται να απαιτείται η προηγούμενη άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής.

5. Περαιτέρω, στο πλαίσιο της προσπάθειας ενίσχυσης της ασφάλειας δικαίου και αποφυγής του ενδεχομένου έκδοσης πράξεων με το περιεχόμενο της ανυπόστατης κανονιστικής, που βεβαίως θα δημοσιευθούν, παρατηρείται στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας η τάση του Δικαστηρίου να προβαίνει σε έλεγχο νομιμότητας των ανυπόστατων κανονιστικών πράξεων που ακυρώνει. Διαπιστώνει, δηλαδή, τον λόγο του ανυποστάτου, που είναι, κατά κανόνα, η έλλειψη δημοσίευσης της προσβαλλόμενης πράξης κανονιστικού χαρακτήρα (ΣτΕ Ολ 2649/2017, 776/2017, 2353/2016) και προβαίνει στην ακύρωσή της, αλλά προχωρεί, στη συνέχεια, και στον έλεγχο νομιμότητας του περιεχομένου της, που ενδέχεται να φέρει και άλλα ελαττώματα πλην αυτού που προκάλεσε το ανυπόστατο.

6. Έτσι, με την απόφαση ΣτΕ 776/2017, το Γ΄ Τμήμα έκρινε ότι «η προσβαλλόμενη απόφαση, με την οποία ρυθμίζεται η λειτουργία της Κινητής Ιατρικής Μονάδας Νεογνών του Ε.Κ.Α.Β., περιέχει αφηρημένη και απρόσωπη ρύθμιση· ως εκ τούτου, ενόψει του περιεχομένου της, έχει χαρακτήρα κανονιστικής διοικητικής πράξης, η οποία έπρεπε να έχει δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 5 παρ. 2 περ. θ΄ του ν. 3469/2006, δεδομένου ότι δεν προβλέπεται γι’ αυτήν στον νόμο άλλος τρόπος δημοσιότητας. Όπως, όμως, προκύπτει από το … έγγραφο των απόψεων της Διοίκησης προς το Δικαστήριο, σε συνδυασμό με το … έγγραφο του Εθνικού Τυπογραφείου, η προσβαλλόμενη κανονιστική πράξη δεν έχει δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ούτε προκύπτει δημοσίευσή της με άλλον τρόπο· συνεπώς είναι ανυπόστατη. Για τον λόγο αυτόν, που βασίμως προβάλλεται, πρέπει να ακυρωθεί (ΣτΕ 2353/2016, Ολ 87/2001)». Στη συνέχεια, διαπιστώνει ότι «εξάλλου, η προσβαλλόμενη πράξη, κατά παράβαση του άρθρου 43 παρ. 2 εδ. β΄ του Συντάγματος, εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση» και δέχεται ότι «[σ] υνεπώς, είναι ακυρωτέα, και για τον λόγο αυτό, που επίσης βασίμως προβάλλεται (βλ. ΣτΕ Ολ 3692/2009)». Με την απόφαση ΣτΕ 2353/2016 έκρινε επίσης ότι «η προσβαλλόμενη απόφαση, με την οποία καθορίζονται η τοποθέτηση των ειδικευόμενων ιατρών σε τμήματα του νοσοκομείου για την εκπαίδευσή τους, οι υπεύθυνοι για την παρακολούθηση της εκπαίδευσης και τη χορήγηση πιστοποιητικών ειδίκευσης και η διενέργεια των εφημεριών, περιέχει αφηρημένη και απρόσωπη ρύθμιση που άπτεται της λειτουργίας του νοσοκομείου· ως εκ τούτου, ενόψει του περιεχομένου της, έχει χαρακτήρα κανονιστικής διοικητικής πράξεως, η οποία έπρεπε, να έχει δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, κατά το εφαρμοστέο εν προκειμένω άρθρο 1 παρ. 1 εδ. γ του ν. 301/1976, δεδομένου ότι δεν προβλέπεται γι’ αυτήν στο νόμο άλλος τρόπος δημοσιότητας. Από τα στοιχεία του φακέλου όμως δεν προκύπτει ότι η απόφαση αυτή έχει δημοσιευθεί, όπως επεβάλλετο, στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως και, συνεπώς είναι ανυπόστατη. Για το λόγο δε αυτό, που εξετάζεται αυτεπαγγέλτως πρέπει να ακυρωθεί (ΣτΕ 3756/2012, 698/2012, 4229/2011, 3720/2011)». Περαιτέρω, έκρινε ότι η ως άνω πράξη είναι μη νόμιμη διότι περιέχει ρυθμίσεις που δεν στηρίζονται στις διατάξεις που κατά τον νόμο διέπουν την οργάνωση του οικείου νοσοκομείου. Καταλήγει, επομένως, ότι πρέπει να γίνει δεκτή η αίτηση και να ακυρωθεί, κατά τα αντίστοιχα κεφάλαια, η προσβαλλόμενη απόφαση του Διοικητή του Γενικού Νοσοκομείου …, τόσο ως ανυπόστατη, και μάλιστα ανεξαρτήτως εάν έχει εφαρμοσθεί ή όχι (βλ. ΣτΕ Ολ 87/2011, 1082/2013), όσο και ως μη νόμιμη (πρβλ. ΣτΕ 1727/2011, 2637/2006).

7. Στο ίδιο πνεύμα, με την πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας, ΣτΕ Ολ 2649/2017, που αφορούσε την ΚΥΑ σχετικά με τον τύπο, το περιεχόμενο και τη διαδικασία υποβολής των δηλώσεων περιουσιακής κατάστασης και οικονομικών συμφερόντων («πόθεν έσχες»), ακυρώθηκε η προσβαλλόμενη κανονιστική πράξη ως ανυπόστατη, διότι κρίθηκε ότι δεν είχε δημοσιευθεί προσηκόντως, και ως μη νόμιμη διότι κρίθηκε ότι η νομοθεσία που διέπει την υποβολή των δηλώσεων αυτών είναι σε πολλά σημεία αντίθετη προς το Σύνταγμα. Αφού, δηλαδή, το Δικαστήριο ακύρωσε την πράξη η οποία δεν δημοσιεύθηκε πλήρως οπότε δεν απέκτησε νόμιμη υπόσταση, εξέτασε και τους λοιπούς λόγους ακύρωσης λόγω της σπουδαιότητας των τιθεμένων με αυτούς ζητημάτων τα οποία αφορούν τη νομιμότητά της. Όσον αφορά τη δημοσίευση, η πλημμέλεια συνίστατο στη μη συνδημοσίευση των παραμετρικών τιμών και των οδηγιών συμπλήρωσης ηλεκτρονικής δήλωσης, κατά την κρίση δε του Δικαστηρίου καθιστά ανυπόστατη –και, ως τέτοια, ακυρωτέα– την κανονιστική πράξη στο σύνολό της [13].

8. Τέλος, ιδιαίτερης μνείας χρήζει η προσφατη απόφαση ΣτΕ 3151/2017 του Δ΄Τμήματος, η οποία επεκτείνει τη νομολογία ΣτΕ Ολ 87/2011 και στις ανυπόστατες ατομικές πράξεις, σε πράξεις, δηλαδή, των οποίων η διαδικασία παραγωγής δεν έχει ολοκληρωθεί: “…στο άρθρο 16 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, Α΄ 45) ορίζονται τα εξής: «Η διοικητική πράξη είναι έγγραφη, αναφέρει την εκδούσα αρχή και τις εφαρμοζόμενες διατάξεις, φέρει δε χρονολογία, καθώς και υπογραφή του αρμόδιου οργάνου … ». Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, η οποία αποδίδει γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η διοικητική πράξη, η οποία δεν φέρει την υπογραφή του αρμόδιου για την έκδοσή της οργάνου, είναι ανυπόστατη. Παραδεκτώς, όμως, ασκείται κατά της πράξεως αυτής αίτηση ακυρώσεως, η οποία γίνεται δεκτή για λόγους ασφαλείας του δικαίου, ήτοι για να μην εκτελεσθεί η πράξη (πρβλ. ΣτΕ 13/1945, 2670/2010, Ολ 87/2011)”.   Προσβαλλόμενη εν προκειμένω ήταν η από 28.5.2014 πράξη του Εθνικού Οργανισμού Παροχής Υπηρεσιών Υγείας (Ε.Ο.Π.Υ.Υ.), με την οποία βεβαιώθηκε ότι τα ποσά «αυτόματης επιστροφής»
(“claw – back”) και «επιστροφής» (“rebate”) επί των αμοιβών της συμβεβλημένης με τον Οργανισμό αιτούσης εταιρείας ανέρχονταν, αντιστοίχως, σε 218.215,87 και 204.638,77 ευρώ για το έτος 2013.Ο λόγος για τον οποίον το Συμβούλιο της Επικρατείας ακυρώνει την ανυπόστατη ατομική πράξη ανάγεται στην αρχή της ασφάλειας δικαίου, δηλαδή στην ανάγκη εξαφάνισής της από την έννομη τάξη προς αποτροπή του ενδεχομένου εκτέλεσής της, όπως και στην περίπτωση των ανυπόστατων πράξεων με κανονιστικό περιεχόμενο.

[1] Βλ. διεξοδική ανάλυση σε Κ. Γώγο, Η ανυπόστατη διοικητική πράξη, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012.

[2] Διαφορετική είναι η προσέγγιση του Συμβουλίου της Επικρατείας όσον αφορά τη χρονολογία της διοικητικής πράξης, η οποία αποτελεί ουσιώδες στοιχείο κατάρτισής της (ΣτΕ 1857/1977), γιατί από αυτήν κρίνεται το νομικό και πραγματικό καθεστώς που λαμβάνεται υπόψη για την έγκυρη έκδοσή τους (ΣτΕ Ολ 2956/1964). Η νομολογία δέχεται ότι η έλλειψη χρονολογίας επάγεται, για λόγους ασφάλειας των νομικών σχέσεων, την ακυρότητά της πράξης και όχι το ανυπόστατο αυτής. ΣτΕ 453/2011: «κατ’ εφαρμογήν της αρχής της νομιμότητος της διοικητικής δράσεως, οι διοικητικές πράξεις πρέπει να έχουν βεβαία χρονολογία, διότι από αυτήν κρίνεται το νομικό και πραγματικό καθεστώς που είναι ληπτέο υπόψιν για την έγκυρη έκδοσή τους. Επομένως, η έλλειψη του στοιχείου αυτού επάγεται ακυρότητα της κατ’ αυτόν τον τρόπο ατελώς δηλωθείσης διοικητικής βουλήσεως, προκειμένου δε ειδικότερα περί καταλογιστικών πράξεων, η έλλειψη χρονολογίας καθιστά αυτές νομικώς πλημμελείς (ΣτΕ 2763/2001, 4487/2001, 250/1996, 1262/1991). Η νομική δε αυτή πλημμέλεια, η οποία προκύπτει από την ίδια την πράξη και συνεπάγεται την ολική ακύρωση της, λαμβάνεται υπόψιν και αυτεπαγγέλτως από τα διοικητικά δικαστήρια». Βλ. και ΣτΕ 2282/2014 [www.prevedourou.gr, Οι συνέπειες της έλλειψης ημερομηνίας έκδοσης της διοικητικής πράξης για το «κύρος» αυτής: ΣτΕ 2282/2014˙ Σ. Κυβέλου, Πρακτικά ζητήματα που αναφύονται εξαιτίας της έλλειψης ημερομηνίας έκδοσης μιας διοικητικής πράξης. Με αφορμή την ΣτΕ 2282/2014, ΘΠΔΔ 8-9/2014, σ. 773˙ Α. Αθανασάκη, παρατηρήσεις, ΘΠΔΔ 3/2015, σ. 277].

[3] Ν. 3469/2006.

[4] Από το Σύνταγμα επιβάλλεται η πλήρης δημοσίευση όχι μόνο των τυπικών νόμων, αλλά και όλων των κανονιστικών διοικητικών πράξεων, ως συστατικό στοιχείο του κύρους τους (ΣτΕ Ολ 87/2011).

[5] Άρθρο 22 παρ. 7 του Ν. 1735/1987 (ΦΕΚ Α΄195).

[6] ΣτΕ Ολ 2649/2017, σκέψη 11.

[7] «Ενίσχυση της διαφάνειας με την υποχρεωτική ανάρτηση νόμων και πράξεων των κυβερνητικών, διοικητικών και αυτοδιοικητικών οργάνων στο διαδίκτυο «πρόγραμμα Διαύγεια» και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α΄ 112).

[8] Η γενική διάταξη του άρθρου 2 παρ. 4 του Ν. 3861/2010 περί ανάρτησης όλων των κανονιστικού χαρακτήρα διοικητικών πράξεων (αλλά και όλων των νόμων, π.ν.π., κ.α.) στο διαδίκτυο σκοπεί στη διασφάλιση της ευρύτατης δημοσιότητας των αναρτητέων πράξεων, χωρίς, πάντως, να θίγει τις διατάξεις του Ν. 3469/2006 (ΦΕΚ Α΄ 131), όσον αφορά στην υποχρέωση δημοσίευσης των κανονιστικού χαρακτήρα πράξεων στην ΕτΚ.

[9] ΣτΕ 1112/2017 του Ε΄ Τμήματος (5μ), παραπεμπτική στην 7μελή σύνθεση, για τις αποφάσεις έγκρισης περιβαλλοντικών όρων (ΑΕΠΟ) και τις μεταβολές τους: «η ανάρτηση των ΑΕΠΟ έργων και δραστηριοτήτων Α΄ κατηγορίας στον δικτυακό τόπο του Υπουργείου Περιβάλλοντος με τις ανωτέρω τεχνικές προδιαγραφές και με το ανωτέρω περιεχόμενο, σε συνδυασμό με την προβλεπόμενη στο άρθρο 19 του ν. 4014/2011 ενημέρωση του κοινού και τη δημόσια διαβούλευση επί του περιεχομένου των μελετών περιβαλλοντικών επιπτώσεων στο στάδιο που προηγείται της έκδοσης της ΑΕΠΟ, καθώς και με την προβλεπόμενη στον ν. 3861/2010 ανάρτηση των ΑΕΠΟ στον δικτυακό τόπο του προγράμματος “Διαύγεια”, καθιστά τον προβλεπόμενο στο άρθρο 19α του ν. 4014/2011 τρόπο δημοσίευσης των ΑΕΠΟ έργων και δραστηριοτήτων Α΄ κατηγορίας πρόσφορο τρόπο πλήρους γνωστοποίησης του περιεχομένου τους».

[10] ΣτΕ 2824/1999. Αρθρο 1 του Ν. 4030/2011.

[11]. ‘Ετσι, πειστικά,  ο Κ.Γώγος, Η ανυπόστατη διοικητική πράξη, όπ.π., σ. 193 επ.

[12] ΣτΕ 1755/2017,  Ολ 4754/2012, 3922/2007, 3938/1998.

[13] Βλ. αυστηρή κριτική από Α. Καϊδατζή, ‘Πόθεν έσχες’: Έλεγχος νομιμότητας ανυπόστατης πράξης και αφηρημένος έλεγχος συνταγματικότητας του νόμου, υπό δημοσίευση Αρμ. 9/2017˙ στο ίδιο πνεύμα και Χ. Κουρουνδή, Το μετέωρο βήμα του δικαστικού ακτιβισμού: η περίπτωση της ΣτΕ Ολ 2649/2017, ΘΠΔΔ 10/2017, σ. 945.