Νομολογιακές διευκρινίσεις ως προς την έννοια της δεκτικής δικαστικής προσβολής διοικητικής πράξης (CE 9 novembre 2015 M. A.B., n° 380983 και n° 383712)

Νομολογιακές διευκρινίσεις ως προς την έννοια της δεκτικής δικαστικής προσβολής διοικητικής πράξης (CE 9 novembre 2015 M. A.B., n° 380983 και n° 383712)

Προκαταρκτικές σκέψεις

1.To ζήτημα των δεκτικών δικαστικής προσβολής πράξεων επανέρχεται συστηματικά στη νομολογία του Conseil d’Etat, η οποία εμπλουτίζεται διαρκώς με νέες πτυχές ήδη γνωστών κατηγοριών. Στο πεδίο των κανονιστικών πράξεων, διευκρινίζονται περαιτέρω οι προϋποθέσεις δικαστικής προσβολής των εγκυκλίων, με την παγίωση και τον εμπλουτισμό της νομολογίας Duvignières και τον σύνδεσμο μεταξύ παραδεκτού και βασίμου της αίτησης ακύρωσης και την ανάλυση των προβαλλομένων λόγων ακύρωσης. Στο πλαίσιο της κατηγορίας των μέτρων εσωτερικής τάξης, η rapporteur public, με την ευκαιρία δύο αιτήσεων αναίρεσης του ίδιου κρατουμένου, επιχειρεί, με παιδαγωγικό τρόπο, τη συστηματοποίηση των κριτηρίων διάκρισης μεταξύ των μέτρων που είναι δεκτικά δικαστικής προσβολής και εκείνων που δεν είναι. Τέλος, ο χαρακτηρισμός διοικητικών πράξεων ως πράξεων που δεν έχουν τον χαρακτήρα απόφασης και, κατά συνέπεια, δεν προσβάλλονται παραδεκτώς και οι πλημμέλειές τους δεν επηρεάζουν τη νομιμότητα των αποφάσεων που στηρίζονται σ’αυτές, επιτρέπει τον εντοπισμό του βασικού κριτηρίου της δεκτικής δικαστικής προσβολής διοικητικής πράξης, με ανάδειξη της σημασίας του στοιχείου της «κανονιστικότητας» (normativité) ή της «ατομικής ρύθμισης» που αυτή πρέπει να περιέχει.

2. Στο σημείο αυτό θα πρέπει να τονιστεί η σημασία που αποκτά για τη θεωρία της διοικητικής πράξης ο περίφημος Code des relations entre le public et l’administration (CRPA), που δημοσιεύθηκε στη Journal officiel της 25^ης Οκτωβρίου και τέθηκε σε ισχύ την 1^η Ιανουαρίου 2016 (οrdonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration). Πρόκειται για το πιο φιλόδοξο εγχείρημα ορισμού και κωδικοποίησης των διαφόρων πτυχών της διοικητικής διαδικασίας. Όπως επισημαίνει στην έξοχη ανάλυσή του ο F. Melleray, Les apports du CRPA à la théorie de l’acte administratif unilateral, AJDA 44/2015, σ. 2491, παρά το γεγονός ότι, σε αντιδιαστολή προς τον γερμανικό Verwaltungsverfahrensgesetz (βλ. άρθρο 35), ο γαλλικός κώδικας δεν περιλαμβάνει ορισμό της μονομερούς διοικητικής πράξης (acte administratif unilatéral), καθιερώνει, πάντως, μέσω της κατηγοριοποίησης των διαφόρων ειδών διοικητικών πράξεων ενόψει καθορισμού του νομικού καθεστώτος τους, τη διάκριση μεταξύ μονομερούς διοικητικής πράξης (acte administratif unilatéral) διοικητικής απόφασης (décision administrative). Εγκαταλείποντας την προσέγγιση πολλών προέδρων του Conseil d’Etat (M. Rougevin-Baville, R. Denoix de Saint Marc και D. Labetoulle) αλλά και έγκριτων θεωρητικών (J. Moreau, D. Truchet, Y. Gaudemet, P. Delvolvé), o κώδικας δέχεται ότι επιβάλλεται η διάκριση των μονομερών διοικητικών πράξεων σε αυτές που έχουν τον χαρακτήρα απόφασης (décisoires) και αποκαλούνται και αποφάσεις (décisions) και σε αυτές που δεν αποτελούν αποφάσεις (non décisoires) (βιβλίο ΙΙ, άρθρο L 200-1: «Pour l’application du présent livre, on entend par actes les actes administratifs unilatéraux décisoires et non décisoires. Les actes administratifs unilatéraux décisoires comprennent les actes réglementaires, les actes individuels et les autres actes décisoires non réglementaires. Ils peuvent être également désignés sous le terme de décisions, ou selon le cas, sous les expressions de décisions réglementaires, de décisions individuelles et de décisions ni réglementaires ni individuelles»). Επιβεβαιώνεται, ως φαίνεται, η ανάλυση του καθηγητή R. Chapus, ο οποίος τόνιζε ότι «η διοικητική πράξη και η απόφαση δεν πρέπει να συγχέονται: η απόφαση αποτελεί έννοια είδους και η πράξη έννοια γένους» (Droit administratif général, t. 1, Montchrestien, 15^e éd., 2001, n° 669). Eπομένως, μια διοικητική πράξη που δεν έχει τον χαρακτήρα απόφασης αποτελεί μονομερή διοικητική πράξη. Με άλλα λόγια, η μονομερής διοικητική πράξη δεν ορίζεται από τον κανονιστικό της χαρακτήρα (caractère normatif), δηλαδή δεν χρειάζεται να μεταβάλει την έννομη τάξη και να παρέχει δικαιώματα ή να γεννά υποχρεώσεις για τους τρίτους χωρίς τη συναίνεσή τους με μόνη τη βούληση του εκδότη της. Η πράξη που μεταβάλλει τον εξωτερικό νομικό κόσμο είναι η διοικητική απόφαση, η οποία αποτελεί ακριβώς μια κατηγορία διοικητικής πράξης.

3. Περαιτέρω, από τη μελέτη του CRPA συνάγεται ότι δεν γίνεται μνεία των όρων «εκτελεστή απόφαση» (décision exécutoire) ή «βλαπτική πράξη» (acte faisant grief). Η απουσία της πρώτης έννοιας, παρά το γεγονός ότι το Conseil d’Etat εντόπισε στον εκτελεστό χαρακτήρα των διοικητικών αποφάσεων «τον θεμελιώδη κανόνα του δημοσίου δικαίου» (CE, ass., 2 juill. 1982, n° 25288, Huglo et autres, Lebon, σ. 257, AJDA 1982, σ. 657, concl. J. Biancarelli), είναι καλοδεχούμενη, διότι η επικίνδυνη πολυσημία της έννοιας («dangereuse polysémie», κατά τον καθηγητή B. Seiller, Rép. Cont. adm., v° Acte administratif [I – Identification], n^os 289 επ.) προκάλεσε εννοιολογική σύγχυση μεταξύ του προνομίου της αυτεπαγγέλτου ενεργείας (privilège du préalable), της δυνατότητας αναγκαστικής εκτέλεσης (CE, sect., 9 juill. 1997, n° 163099, Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction [ANPEEC], Lebon, σ. 299, AJDA 1997, σ. 701, concl. J. Arrighi de Casanova) ή της έναρξης της ισχύος της πράξης (βλ. συναφώς άρθρο L. 2131-1 του CGCT και άρθρο L. 222-1 του CRPA). H απουσία της έννοιας της «βλαπτικής πράξης» («acte faisant grief») οφείλεται στο γεγονός ότι ο κώδικας είναι αφιερωμένος στη διοικητική διαδικασία («procédure non contentieuse») και αποσκοπεί στον απεγκλωβισμό από την αποκλειστικώς δικονομική αντίληψη της «διοικητικής πράξης». Ωστόσο, η έννοια της «acte faisant grief» επανέρχεται εμμέσως, μέσω των όρων της «απόφασης» και της «διοικητικής απόφασης» (décision administrative), στις διατάξεις του βιβλίου IV του κώδικα σχετικά με τη «ρύθμιση των διαφορών με τη διοίκηση». Για παράδειγμα το άρθρο L. 411-2 ορίζει ότι «κάθε διοικητική απόφαση (décision administrative) μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο, εντός της προθεσμίας που προβλέπεται για την άσκηση ενδίκου βοηθήματος, αίτησης θεραπείας ή ιεραρχικής προσφυγής η οποία διακόπτει την προθεσμία αυτή» και το άρθρο L. 431-1 ορίζει ότι «με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων άλλων δικαστηρίων, τα ένδικα βοηθήματα κατά των διοικητικών αποφάσεων ασκούνται ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων του κοινού δικαίου, υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπει ο code de justice administrative». Επομένως, όπως εύστοχα επισημαίνει ο  F. Melleray, Les apports du CRPA à la théorie de l’acte administratif unilateral, AJDA 44/2015, σ. 2492, ο όρος décision καλύπτει τον όρο acte faisant grief. Όμως ο όρος αυτός δεν έχει την ίδια έννοια στα βιβλία II και IV του κώδικα, επομένως, μια μη βλαπτική πράξη (acte ne faisant pas grief) μπορεί να αποτελεί απόφαση (decision). Αποδοχή της αντίθετης άποψης θα κατέληγε στη σύγχυση μεταξύ ενδικασιμότητας (δυνατότητας δικαστικής προσβολής, justiciabilité) και κανονιστικότητας (normativité), ή στο να θεωρηθεί ότι όλες οι μη βλαπτικές πράξεις (μη δεκτικές δικαστικής προσβολής) στερούνται κανονιστικότητας, δηλαδή δεν περιέχουν ρύθμιση, πράγμα που προδήλως δεν ισχύει για ορισμένες από αυτές, όπως για τα περίφημα μέτρα εσωτερικής τάξης. Πράγματι, τα μέτρα αυτά αποτελούν αποφάσεις, εφόσον περιέχουν ρύθμιση ατομικών περιπτώσεων, δηλαδή έχουν κανονιστικότητα, έστω και αν ορισμένα από αυτά, λόγω των ήσσονος σημασίας συνεπειών τους για τη νομική κατάσταση του αποδέκτη δεν είναι δεκτικά δικαστικής προσβολής (όπως εύστοχα διατυπώνουν οι P.-L. Frier/J. Petit, Droit administratif, Montchrestien, 10^e éd., 2015, n^os 519 και 520, όσον αφορά τα μέτρα εσωτερικής τάξης, «leur caractère normateur est incontestable», πλην όμως «elles ne sont pas considérées comme normatrices»).

4. Κατά τον F. Melleray, Les apports du CRPA à la théorie de l’acte administratif unilateral, AJDA 44/2015, σ. 2492, οι ανωτέρω εννοιολογικές διακρίσεις αποτυπώνουν τη δυσκολία αποδόμησης της δικονομικής αντίληψης της διοικητικής πράξης (acte administratif), πρόβλημα που εντείνει η ορολογική ασυνέπεια και ανομοιομορφία των αποφάσεων που επιλύουν το ζήτημα του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος κατά των προσβαλλόμενων διοικητικών πράξεων, αλλά και η ποικιλία των εκφράσεων που χρησιμοποιεί η θεωρία για να περιγράψει τα μέσα της μονομερούς δράσης της διοίκησης (B. Defoort, La décision administrative, LGDJ, 2015, ιδίως n^os 95 και 157). Τούτο οφείλεται, αφενός, στο γεγονός ότι ιστορικά η θεωρία της διοικητικής πράξης συνδέεται άρρηκτα με τη θεωρία της αίτησης ακύρωσης (F. Blancpain, La formation historique de la théorie de l’acte administratif unilatéral, th. Paris II, 1979) και, αφετέρου, στη διαλεκτική σχέση μεταξύ θεωρίας και νομολογίας (A.-L. Girard, La formation historique de la théorie de l’acte administratif unilatéral, Dalloz, 2013). Δογματικά ορθότερη φαίνεται η ακόλουθη κατασκευή: η έννοια γένους «διοικητική πράξη» (acte administratif) περιλαμβάνει πράξεις που αποτελούν αποφάσεις (actes décisoires), οι οποίες έχουν κανονιστικότητα (caractère normatif)  και πράξεις που δεν αποτελούν αποφάσεις (actes non décisoires), όπως οι μη επιτακτικές εγκύκλιοι ή οι συστάσεις ή ευχές. Η πρώτη κατηγορία, αυτή των αποφάσεων, περιλαμβάνει τόσο τη μεγάλη πλειονότητα των βλαπτικών πράξεων (actes faisant grief) που είναι δεκτικές δικαστικής προσβολής, όσο και κάποιες μη βλαπτικές πράξεις, όπως τα μέτρα εσωτερικής τάξης, ως προς τα οποία ο διοικητικός δικαστής χρησιμοποιεί τον όρο «απόφαση» και τα οποία περιέχουν ρύθμιση, έστω και μικρής σημασίας για την κατάσταση του διοικουμένου, οπότε δεν είναι δεκτικά δικαστικής προσβολής (CE 25 janv. 2006, n° 275070, Marc-Antoine, Lebon, σ. 29, AJDA 2006, σ. 997, note J.-P. Markus, AJFP 2006, σ. 190, concl. Y. Struillou). Από δικονομικής και μόνον απόψεως, η δεύτερη αυτή υποκατηγορία των μη βλαπτικών πράξεων (που από ουσιαστική σκοπιά εντάσσεται στην κατηγορία των αποφάσεων), εξομοιώνεται με την κατηγορία των actes non décisoires, δηλαδή των διοικητικών πράξεων που δεν αποτελούν αποφάσεις, οι οποίες στερούνται κανονιστικότητας. Με άλλα λόγια, ο κώδικας απορρίπτει την εξομοίωση διοικητικής πράξης και απόφασης, εγκαταλείποντας τη δικονομική λογική και αμβλύνοντας τη σχέση μεταξύ ενδικασιμότητας και κανονιστικότητας. Όλες οι διοικητικές πράξεις δεν είναι αποφάσεις (πχ. η έκθεση παράβασης) και όλες οι αποφάσεις δεν είναι δεκτικές δικαστικής προσβολής (πχ ήσσονος σημασίας μέτρα εσωτερικής τάξης).

Ι. Επιτακτικές διατάξεις εγκυκλίων

5. Στο πεδίο των εγκυκλίων, κατ’ αρχάς, η νομολογία Duvignières παγιώνεται και ενισχύεται με περαιτέρω διευκρινίσεις από το Conseil d’Etat, με πλέον πρόσφατη απόφαση την CE 9 novembre 2015, Association générale contre le racisme et pour le respect de l’identité française et chrétienne (AGRIF), που εκδόθηκε επί της αίτησης ακύρωσης κατά της εγκυκλίου του υπουργού εσωτερικών, της 6^ης Ιανουαρίου 2014, με τίτλο «Καταπολέμηση του ρατσισμού και του αντισημιτισμού – Δημόσιες εκδηλώσεις και συναθροίσεις – Θεάματα του M. Dieudonné M’Bala M’Bala» (γνωστή ως circulaire Valls). Η εγκύκλιος εκδόθηκε με αφορμή τα θεάματα τα οποία διοργανώνει ο αμφιλεγόμενος Γάλλος ηθοποιός M. Dieudonné M’Bala M’Bala και έχουν προκαλέσει μεγάλο θόρυβο τα τελευταία δύο χρόνια (υπόθεση Dieudonné), λόγω του αντισημιτικού περιεχομένου τους. Η υπόθεση απασχόλησε προσφάτως και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ), το οποίο απέρριψε ως απαράδεκτη την προσφυγή που άσκησε ο M. Dieudonné κατά της Γαλλίας, λόγω της καταδίκης του για δημόσια εξύβριση προς τα πρόσωπα εβραϊκής καταγωγής και θρησκείας [ΕΔΔΑ της 10 Νοεμβρίου 2015, Dieudonné M’Bala M’Bala κατά Γαλλίας (n° 25239/13), AJDA 44/2015, σ. 2512, note X. Bioy]. Με την εγκύκλιο Valls, ο υπουργός εσωτερικών κάλεσε τους νομάρχες να επιδείξουν ιδιαίτερη προσοχή και επαγρύπνηση όσον αφορά τα σχετικά θεάματα, τους παρακίνησε να υπενθυμίσουν στους δημάρχους τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορούν βασίμως να απαγορεύσουν παραστάσεις και εξέθεσε διεξοδικά τις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι νομάρχες οφείλουν να υποκαταστήσουν, εν ανάγκη, τους δημάρχους στη λήψη αστυνομικών μέτρων. Βάσει της εγκυκλίου αυτής, πολλοί δήμαρχοι εξέδωσαν αποφάσεις με τις οποίες απαγόρευσαν την πραγματοποίηση των εν λόγω θεαμάτων. Στο πλαίσιο της προσωρινής προστασίας (référé – liberté, art. L.521-2 du CJA), τα πρωτοβάθμια δικαστήρια δεν χορήγησαν αναστολή εκτέλεσης των ως άνω αποφάσεων, ενώ το Conseil d’Etat επικύρωσε, κατ’ έφεση, τις εν λόγω απορριπτικές αποφάσεις (CE 9 janv. 2014, n° 374508,Ministre de l’intérieur c/ Société Les Productions de la Plume, Lebon, σ. 1, AJDA 2014, σ. 866, note J. Petit, RFDA 2014, σ. 87, note O. Gohin· CE 10 janv. 2014, n° 374528, Société Les Productions de la Plume et M. Dieudonné M’Bala M’Bala· CE 11 janv. 2014, n° 374552, Société Les Productions de la Plume et M. Dieudonné M’Bala M’Bala· CE 6 févr. 2015, n° 387726, Commune de Cournon d’Auvergne, AJDA 2015, σ. 1658, note E. Saillant–Maraghni).

6. Με την απόφαση Duvignières (CE, sect., 18 déc. 2002, n° 233618, Lebon, σ. 463 με τις προτάσεις, AJDA 2003, σ. 487, chron. F. Donnat/D. Casas, RFDA 2003, σ. 510, note J. Petit) το Conseil d’Etat εγκατέλειψε την παραδοσιακή διάκριση μεταξύ, αφενός, κανονιστικών (και, επομένως, δεκτικών δικαστικής προσβολής) και, αφετέρου, ερμηνευτικών εγκυκλίων, διαμορφώνοντας την έννοια του επιτακτικού χαρακτήρα των διατάξεων εγκυκλίου, ο οποίος αποτελεί τη μοναδική προϋπόθεση ενδικασιμότητας των εν λόγω πράξεων. Στο πλαίσιο αυτό, είναι προφανές ότι μια οδηγία (instruction) του υπουργού εσωτερικών που καλεί τους νομάρχες να επιδείξουν ιδιαίτερη προσοχή και επαγρύπνηση σε σχέση με συγκεκριμένο θέαμα έχει επιτακτικό χαρακτήρα, πράγμα που επιρρωννύεται από τις νομαρχιακές απαγορεύσεις που εκδόθηκαν λίγες μόλις ημέρες μετά την έκδοση της εγκυκλίου, καθώς και από τις δικαστικές διαταγές (ordonnances) που τις επικύρωσαν. Παρά τον ασαφή και ελλειματικό υπό το πρίσμα του νομικού δόγματος χαρακτήρα της εγκυκλίου, αυτή αποτελεί «de facto» κανόνα δικαίου (βλ. συναφώς A. Bretonneau, concl. sur CE 9 novembre 2015, Association générale contre le racisme et pour le respect de l’identité française et chrétienne, AJDA 44/2015, σ. 2508, η οποία κάνει λόγο για “incongruité juridique” των εγκυκλίων). Είναι ενδιαφέρον ότι η βασική σκέψη της πρόσφατης απόφασης του Conseil d’Etat αναμιγνύει λόγους που ανάγονται τόσο στο παραδεκτό όσο και στο βάσιμο του ενδίκου βοηθήματος κατά της εγκυκλίου: «Η αίτηση ακύρωσης που ασκείται κατά των επιτακτικών, γενικού χαρακτήρα διατάξεων εγκυκλίου ή οδηγίας πρέπει να γίνει δεκτή εάν οι διατάξεις αυτές θεσπίζουν, σε περίπτωση σιωπής των κειμένων, νέο κανόνα αναρμοδίως τεθέντα («entachée d’incompétence») ή εάν, μολονότι θεσπίσθηκαν αρμοδίως, βασίμως υποστηρίζεται ότι είναι παράνομες για άλλους λόγους. Το ίδιο ισχύει εάν υποστηρίζεται βασίμως ότι η ερμηνεία που προκρίνουν είτε παραγνωρίζει την έννοια και την εμβέλεια των νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων τις οποίες φέρονται ότι ερμηνεύουν είτε επαναλαμβάνει ρύθμιση αντίθετη προς κανόνα υπέρτερης τυπικής ισχύος». Εν προκειμένω, προβλήθηκαν τρεις λόγοι ακύρωσης της συγκεκριμένης εγκυκλίου. Ο πρώτος αντλείται από την αναρμοδιότητα του υπουργού. Η οδηγία εκδίδεται αναρμοδίως σε δύο περιπτώσεις: πρώτον, όταν θεσπίζει νέο κανόνα χωρίς να διαθέτει σχετική αρμοδιότητα βάσει του Συντάγματος, του νόμου ή ως ιεραρχικός προϊστάμενος συγκεκριμένης υπηρεσίας (κατά τη νομολογία Jamart του 1936) και, δεύτερον, όταν, μολονότι επαναλαμβάνει το ήδη ισχύον δίκαιο, σε επιτακτικό τόνο, απευθύνεται σε υπηρεσίες που δεν υπάγονται στην ιεραρχική εξουσία του εκδότη της ή επιτάσσει την εφαρμογή (νομοθετικού ή κανονιστικού) κειμένου σε πρόσωπα που απολαύουν πλήρους ανεξαρτησίας κατά την άσκηση των εξουσιών τους. Ο λόγος αυτός απορρίπτεται στην υπό εξέταση περίπτωση ως προδήλως αβάσιμος. O δεύτερος λόγος ακύρωσης αντλείται από το ότι η οδηγία υιοθετεί εσφαλμένη ερμηνεία της έννοιας της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, ο σεβασμός της οποίας αποτελεί συνιστώσα της δημόσιας τάξης και ο τρίτος λόγος έγκειται στο ότι η πλήρης απαγόρευση του θεάματος συνιστά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Με συλλογιστική που υιοθετεί σε γενικές γραμμές της προτάσεις της rapporteur public, το Conseil d’Etat απέρριψε και τους τρεις λόγους και συνακολούθως την αίτηση ακύρωσης κατά της εγκυκλίου. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν η ανάλυση της rapporteur public όσον αφορά την αστυνομική εξουσία ως έκφανση της περιοριστικής διοίκησης (pouvoir de police) και τη σχέση της σχετικής διοικητικής αρμοδιότητας με την ποινική καταστολή καθώς και η έντονη αντιπαράθεσή της με την κριτική που άσκησε ο καθηγητής B. Seiller (La censure a toujours tort, AJDA 2014, σ. 129) στη νομολογία η οποία δέχεται ότι αντικείμενο της αστυνομικής εξουσίας είναι η πρόληψη των παραβάσεων.

7. Αν και το βασικό θέμα της πρόσφατης απόφασης είναι το περιεχόμενο και τα όρια της αστυνομικής εξουσίας, καθώς και η έννοια της προσβολής της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, αναδεικνύει, πάντως, και τη σημασία της νομολογιακής μεταστροφής που σηματοδότησε η απόφαση Duvignières όσον αφορά τον ρόλο των εγκυκλίων και τη δυνατότητα δικαστικής προσβολής τους. Κατ’ αρχάς, όπως είχε επισημάνει ο commissaire du gouvernement Tricot στις προτάσεις του στην επίσης γνωστή απόφαση Institution Notre Dame du Kreisker, «η εγκύκλιος είναι ένα περίπτερο που μπορεί να καλύψει κάθε είδους εμπόρευμα: ημερήσιες διατάξεις, γνώμες, συστάσεις, οδηγίες οργάνωσης και λειτουργίας υπηρεσιών, κανόνες δικαίου». Απαιτείται, επομένως, επιλογή προκειμένου να καθοριστούν τα απλά έγγραφα που δεν μπορούν να προσβληθούν δικαστικώς και εκείνα που πρέπει να μπορούν να προσβληθούν. Δύο είναι οι σκόπελοι που πρέπει να αποφύγει ο δικαστής: να δεχθεί ευρέως την αίτηση ακύρωσης σε σημείο που να προκαλέσει άσκοπη συμφόρηση της διοικητικής δικαιοσύνης ή να την περιορίσει σε σημείο που να παραγνωρίσει την πρακτική σημασία των εγκυκλίων για τη διοικητική ζωή. Η απόφαση Duvignières αποτυπώνει ακριβώς τη μέριμνα ρεαλισμού και αποτελεσματικότητας («souci de réalisme et d’ efficacité») που διαπνέει την προσέγγιση του ακυρωτικού δικαστή (βλ., αντί πολλών, Μ. Long/P. Weil/G. Braibant/P. Delvolvé/B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2015, n°105, actes administratifs – circulaires, σ. 786 επ.). Στο πλαίσιο αυτό, είναι ενδιαφέρον να αναφερθεί η γνωστή απόφαση CE, 26 décembre 2012, “Libérez les Mademoiselles !”, n° 358226, με την οποία το Conseil d’Etat έκρινε παραδεκτή μεν την αίτηση ακύρωσης που ασκήθηκε κατά της εγκυκλίου του πρωθυπουργού (Fr. Fillon) της 21ης Φεβρουαρίου 2012 (circulaire n° 5575/SG), με την οποία καταργήθηκαν οι όροι “Mademoiselle”, “nom de jeune fille”, “nom patronymique”, “nom d’épouse” και “nom d’époux” από τα διοικητικά έντυπα και την αλληλογραφία της (κρατικής) διοίκησης και προκρίθηκαν οι όροι “Madame”, “nom de famille”, “nom d’usage”, πλην όμως απέρριψε το σύνολο των λόγων ακύρωσης (τυπικών και ουσιαστικών) που προέβαλε η αιτούσα ένωση. Η βασική σκέψη της απόφασης έχει ως εξής: « si le Premier ministre ne saurait exercer le pouvoir réglementaire qu’il tient de l’article 21 de la Constitution sans respecter les règles de forme ou de procédure applicables à cet exercice, notamment l’exigence de contreseing résultant de l’article 22 de la Constitution, il lui est toujours loisible, sur le fondement des dispositions de l’article 21 de la Constitution en vertu desquelles il dirige l’action du Gouvernement, d’adresser aux membres du Gouvernement et aux administrations des instructions par voie de circulaire, leur prescrivant d’agir dans un sens déterminé ou d’adopter telle interprétation des lois et règlements en vigueur; …le recours formé contre les dispositions impératives à caractère général d’une telle circulaire du Premier ministre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle dont il est soutenu à bon droit qu’elle est illégale; … il en va de même s’il est soutenu à bon droit que les mesures ou l’interprétation qu’elles prescrivent d’adopter soit méconnaissent le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle entendait mettre en oeuvre ou expliciter, soit réitèrent une règle contraire à une norme juridique supérieure».

ΙΙ. Διακρίσεις στο πλαίσιο της κατηγορίας των μέτρων εσωτερικής τάξης στον σωφρονιστικό τομέα

8. Δύο πρόσφατες αποφάσεις του Conseil d’Etat επιτρέπουν, κατά τη γλαφυρή διατύπωση της rapporteur public, την προσθήκη μερικών ακόμη σελίδων στο νομολογιακό μυθιστόρημα των μέτρων εσωτερικής τάξης στον σωφρονιστικό τομέα. Η πρώτη αφορά την απόφαση του διευθυντή των σωφρονιστικών υπηρεσιών της Rennes να αρνηθεί σε κρατούμενο τη χρήση του λειτουργικού συστήματος Linux για τον υπολογιστή του. Η δεύτερη αφορά την απόφαση περί κατάσχεσης του υπολογιστή, την οποία εξέδωσε, στη συνέχεια, δεδομένου ότι μετά από έρευνα του κελιού του εν λόγω κρατουμένου διαπιστώθηκε ότι είχε την πρόθεση να αποδράσει χρησιμοποιώντας σκοινί 7 μέτρων που είχε κρύψει μέσα στη συσκευή του υπολογιστή. Με δύο αιτήσεις αναίρεσης που άσκησε διαδοχικά, ο κρατούμενος ζήτησε την αναίρεση, πρώτον,  της απόφασης του Cour administrative d’appel de Nantes που χαρακτήρισε την άρνηση του διευθυντή να επιτρέψει τη χρήση του λογισμικού ως μέτρο εσωτερικής τάξης και δεύτερον, της απόφασης του ίδιου δικαστηρίου που υιοθέτησε τον ίδιο χαρακτηρισμό όσον αφορά την απόφαση περί κατάσχεσης του υπολογιστή του κρατουμένου. Σημειώνεται ότι οι σχετικές αποφάσεις του διευθυντή προσβλήθηκαν πρωτοδίκως ενώπιον του Tribunal administratif de Rennes, το οποίο απέρριψε τα ένδικα βοηθήματα ως απαράδεκτα, καθόσον έβαλαν κατά μέτρων μη δεκτικών προσβολής με αίτηση ακύρωσης.

9. Υπενθυμίζεται ότι, με δύο αποφάσεις της Ολομέλειας της 14^ης Δεκεμβρίου 2007 (Planchenault, Lebon σ. 474 με τις προτάσεις και Garde des sceaux, ministre de la justice c/ Boussouar, Lebon, σ.495, AJDA 2008, σ. 128, chron. J. Boucher/B. Bourgeois–Machureau, RFDA 2008, σ. 87, concl. M. Guyomar), το Conseil d’Etat διεύρυνε, υιοθετώντας συναφώς μια πιο συστηματική προσέγγιση, τη νομολογία Marie (CE, ass., 17 févr. 1995, Lebon, σ. 83 με τις προτάσεις, AJDA 1995, σ. 420 και 379, chron. L. Touvet/J.-H. Stahl, RFDA 1995, σ. 353, concl. P. Frydman, σ. 822, note F. Moderne, σ. 826, note J.-P. Céré) για τα μέτρα εσωτερικής τάξης. Εφαρμόζει, στο εξής, τον χαρακτηρισμό αυτό σε κατηγορίες μέτρων υπό το πρίσμα δύο κριτηρίων που ανάγονται, τελικά, στη σοβαρότητα του μέτρου: τη φύση του υπό εξέταση μέτρου και τη σημασία των συνεπειών του για την κατάσταση (των κρατουμένων). Επιπλέον, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι η εν λόγω προσέγγιση καταλήγει στην αποδοχή του χαρακτηρισμού του μέτρου ως μέτρου εσωτερικής τάξης, το Conseil d’Etat ελέγχει περαιτέρω, κατά περίπτωση, αν το μέτρο του οποίου επελήφθη προσβάλλει τις ελευθερίες και τα θεμελιώδη δικαιώματα του ενδιαφερομένου, οπότε, κατά παρέκκλιση από το νομικό καθεστώς που ισχύει για την εν λόγω κατηγορία, το μέτρο κρίνεται κατ’ εξαίρεση δεκτικό δικαστικής προσβολής.

10.Το cour administrative d’appel de Nantes εφάρμοσε, χωρίς να υποπέσει σε πλάνη περί το δίκαιο, την ως άνω κλίμακα στα προσβαλλόμενα μέτρα της απαγόρευσης χρήσης λογισμικού και κατάσχεσης του υπολογιστή, οπότε το ζήτημα που ανακύπτει με τις αιτήσεις αναίρεσης είναι αν υπέπεσε σε πλάνη ως προς τον νομικό χαρακτηρισμό (βλ., για τον εν λόγω αναιρετικό έλεγχο, CE 3 juin 2009, Boussouar, Lebon σ. 822-879-923, AJDA 2009, σ. 1132).

11. Η εκτίμηση αυτή είναι ορθή ως προς το πρώτο μέτρο της άρνησης άδειας χρήσης του λειτουργικού συστήματος Linux. Πράγματι, το κριτήριο της «φύσης» του μέτρου συνηγορεί υπέρ του χαρακτηρισμού αυτού. Για τον προσδιορισμό της φύσης του μέτρου χρησιμοποιούνται ενδείξεις που ανάγονται στο αντικείμενο του μέτρου, στον ποινικό ή πειθαρχικό χαρακτήρα του και στο νομικό καθεστώς του. Η άρνηση απόκτησης λειτουργικού συστήματος για τον υπολογιστή έχει νομικό καθεστώς, αφού στηρίζεται στο άρθρο D. 449-1 του code de procédure pénale, το οποίο προβλέπει τη χρήση ηλεκτρονικού εξοπλισμού από τους κρατουμένους. Όμως το καθεστώς αυτό δεν είναι επαρκώς ειδικό ώστε να αποκλείει τον χαρακτηρισμό του μέτρου εσωτερικής τάξης. Το αντικείμενο του μέτρου είναι επίσης ήσσονος σημασίας για να δικαιολογήσει τον χαρακτηρισμό αυτό και, τέλος το μέτρο δεν έχει πειθαρχικό χαρακτήρα. Τα ως άνω χαρακτηριστικά διαφοροποιούν τη φύση του υπό εξέταση μέτρου από τη φύση των διατάξεων που θεσπίζει ο διευθυντής σωφρονιστικού καταστήματος για να ρυθμίσει γενικώς τη διαδικασία κατά την οποία οι κρατούμενοι αποκτούν ηλεκτρονικό εξοπλισμό, κατά τρόπο πιο αυστηρό από τους κανόνες του code de procédure pénale με το αιτιολογικό της εύρυθμης λειτουργίας, υπό το πρίσμα της δημόσιας τάξης, του ιδρύματος (για την ενδικασιμότητα του μέτρου αυτού, βλ. CE 18 mars 1998, Druelle, Lebon σ. 98, RFDA 1999, σ. 227, concl. J.-C. Bonichot).

12. Επιπλέον, δεν συντρέχει ούτε το κριτήριο των αποτελεσμάτων του μέτρου, που παραπέμπει όχι στα εγγενή χαρακτηριστικά του μέτρου αλλά στις συνέπειες που μπορεί να προκαλέσει. Πράγματι, δεν αμφισβητείται ότι η χρήση του υπολογιστή μπορεί να έχει εξαιρετική σημασία για τους κρατουμένους, έστω και αν αυτή περιορίζεται λόγω της απόλυτης απαγόρευσης πρόσβασης στο διαδίκτυο για λόγους ασφάλειας. Το ζήτημα της πρόσβασης στον ηλεκτρονικό εξοπλισμό είναι ιδιαίτερα ευαίσθητο, οπότε κάθε χρόνο ο Contrôleur général des lieux de privation de liberté διατυπώνει συστάσεις συναφώς. Επομένως, μια απόφαση που θα είχε ως συνέπεια να στερεί παντελώς τον κρατούμενο από τη χρήση του υπολογιστή θα ήταν δεκτική δικαστικής προσβολής. Αυτό θα συνέβαινε αν το λειτουργικό σύστημα του οποίου η χρήση απαγορεύθηκε ήταν το μοναδικό συμβατό σύστημα με τον υπολογιστή του κρατούμενου, πράγμα που δεν ισχύει εν προκειμένω εφόσον ο κρατούμενος χρησιμοποιούσε υπολογιστή με Windows. Περαιτέρω, η επιχειρηματολογία του κρατούμενου ότι οι συνέπειες του μέτρου της απαγόρευσης είναι σοβαρές, έστω και αν αυτό δεν καταλήγει στη στέρηση της χρήσης του υπολογιστή, δεν είναι πειστική. Πράγματι, ισχυρίζεται ότι η γνώση του λειτουργικού συστήματος Linux ζητείται από πολλές επιχειρήσεις στις οποίες θα επιθυμούσε να ενταχθεί επαγγελματικά μετά την αποφυλάκισή του και ότι το σύστημα αυτό χορηγείται με δωρεάν λογισμικό, σε αντίθεση με το σύστημα Windows. Καταλήγει ότι η άρνηση της σωφρονιστικής διοίκησης να επιτρέψει τη χρήση του Linux επηρεάζει σοβαρά τις συνθήκες άσκησης της δραστηριότητας της πληροφορικής από τους κρατούμενους, η οποία επιτρέπεται υπό όρους και προϋποθέσεις που συνάδουν προς την κράτηση. Οι ως άνω ισχυρισμοί όχι μόνο δεν είναι αληθείς, αλλά και οι συνέπειες του μέτρου που περιγράφει ο κρατούμενος δεν παρουσιάζουν την αναγκαία βαρύτητα και σοβαρότητα ώστε να δικαιολογούν την προσβολή του με αίτηση ακύρωση.

13. Για να ενισχύσει την άποψη περί μέτρου εσωτερικής τάξης, η rapporteur public προβαίνει σε μια παιδαγωγική υπενθύμιση : ο χαρακτηρισμός του μέτρου εσωτερικής τάξης δεν σημαίνει ότι αυτό στερείται συγκεκριμένου αποτελέσματος και συνεπειών. Σημαίνει απλώς ότι οι συνέπειες αυτές δεν είναι τόσο σημαντικές ώστε να μπορεί να το μέτρο να αχθεί ενώπιον του διοικητικού δικαστή, κατ’ εφαρμογή του λατινικού αξιώματοςde minimis non curat praetor, το οποίο, αν και δεν εφαρμόζεται με την λιγότερη αυστηρότητα από το 1995, εξακολουθεί να αποτελεί το θεμέλιο της θεωρίας των μέτρων εσωτερικής τάξης, η οποία δεν έχει εγκαταλειφθεί πλήρως από το Conseil d’Etat.

14. Όσον αφορά, τέλος, το τρίτο κριτήριο ενδικασιμότητας του μέτρου, δηλαδή το κατά πόσο θίγει τα θεμελιώδη δικαιώματα του κρατουμένου, αυτό δεν συντρέχει εν προκειμένω [βλ. A. Jennequin, La dignite de la personne detenue, RFDA 6/2015, σ. 1082, η οποία αναλύει την έννοια της αξιοπρέπειας του κρατουμένου ως εργαλείο της “δικαστικοποίησης” της κράτησης. Με άλλα λόγια, η έννοια αυτή προκάλεσε τη διεύρυνση της επέμβασης του δικαστή, ακυρωτικού και δικαστή της αποζημίωσης, στον σωφρονιστικό τομεά]]. Πράγματι, ο σκοπός της επανένταξης των κρατουμένων τον οποίο εξυπηρετεί το δικαίωμα εκπαίδευσης κατά τη διάρκεια του εγκλεισμού, δεν περιλαμβάνεται στα θεμελιώδη δικαιώματα και ελευθερίες των κρατουμένων (CE 13 nov. 2013, n° 338720,Agamemnon, Lebon, σ. 683-748, AJDA 2013, σ. 2287, RFDA 2014, σ. 965, note D. Pollet–Panoussis). Όσον αφορά το δικαίωμα απασχόλησης, το οποίο έχει προφανώς τον χαρακτήρα θεμελιώδους δικαιώματος, δεν εξειδικεύεται αρκούντως με την επιχειρηματολογία του αναιρεσείοντος κρατουμένου. Επομένως, δεν είναι δυνατόν να ανατρέψει το τεκμήριο έλλειψης ενδικασιμότητας ή μη εκτελεστότητας του μέτρου που θεμελιώθηκε μέχρι τώρα.

15. Το Conseil d’Etat έκρινε ότι οι αποφάσεις της σωφρονιστικής διοίκησης που δεν επιτρέπουν στους κατηγορουμένους να αποκτήσουν συγκεκριμένο λειτουργικό σύστημα για τον υπολογιστή τους, ενόψει της φύσης και των συνεπειών τους για την κατάσταση των κρατουμένων δεν συνιστούν διοικητικές πράξεις ικανές να αποτελέσουν αντικείμενο αίτησης ακύρωσης, εφόσον δεν στερούν τον κρατούμενο από την πραγματική δυνατότητα να χρησιμοποιήσει τον υπολογιστή εντός των ορίων που θέτουν οι σχετικές διατάξεις, υπό την επιφύλαξη ότι δεν τίθενται εν αμφιβόλω ελευθερίες και θεμελιώδη δικαιώματα των κρατουμένων. Πρέπει να θεωρηθεί ότι θέτουν εν αμφιβόλω ελευθερίες και θεμελιώδη δικαιώματα των κρατουμένων οι αποφάσεις που θίγουν τις ελευθερίες και τα θεμελιώδη δικαιώματα σε βαθμό που υπερβαίνει τα όρια που είναι εγγενή στην κράτηση. Επομένως, αφού διαπιστώθηκε, αφενός, ότι το επίμαχο μέτρο άρνησης απόκτησης νέου λειτουργικού συστήματος δεν χειροτέρευσε τις συνθήκες κράτησης του κρατουμένου, καθόσον αυτός δεν διέθετε μέχρι τότε το σύστημα που επιθυμούσε να αποκτήσει και, αφετέρου, ότι το λειτουργικό σύστημα που είναι ήδη εγκατεστημένο στον υπολογιστή του όχι μόνον επιτρέπει καλύτερο έλεγχο των δεδομένων από τη σωφρονιστική διοίκηση αλλά παρέχει στον κρατούμενο ισοδύναμες ή σχετικά παρεμφερείς δυνατότητες χρήσης, η απόρριψη του αιτήματός του δεν προκαλούσε προσβολή των ελευθεριών ή των θεμελιωδών δικαιωμάτων του.

16. Όσον αφορά, αντιθέτως, το μέτρο της κατάσχεσης του υπολογιστή, δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως μέτρο εσωτερικής τάξης μη υποκείμενο σε δικαστικό έλεγχο. Η κατάσχεση πραγματοποιήθηκε αφού διαπιστώθηκε ότι ο υπολογιστής περιείχε σκοινί 7 μέτρων που είχε απολεσθεί από το γυμναστήριο πριν από μερικές ημέρες. Με την κατάσχεση, η διοίκηση ενήργησε βάσει του άρθρου D. 449-1 του code de procédure pénale καθώς και του εσωτερικού κανονισμού του σωφρονιστικού ιδρύματος, που απαγορεύουν στους κρατουμένους να αποθηκεύουν προσωπικά είδη. Στη συνέχεια, πραγματοποιήθηκε δικαστική κατάσχεση. Εν προκειμένω, δεν πρόκειται για μέτρο εσωτερικής τάξης για τους εξής λόγους. Πρώτον, το αντικείμενο του μέτρου είναι η αφαίρεση από τον κρατούμενο υλικού εξοπλισμού ηλεκτρονικών υπολογιστών, το οποίο χρησιμοποιούσε μέχρι τότε, και μάλιστα μέχρι την αποφυλάκισή του. πρόκειται για μέτρο καταναγκασμού που δεν λαμβάνεται κατά διακριτική ευχέρεια, εφόσον το άρθρο D. 449-1 θέτει σαφείς προϋποθέσεις. Επομένως, συντρέχει το κριτήριο της φύσης του μέτρου. Επιπλέον, οι συνέπειες της κατάσχεσης, η οποία στερεί τον κρατούμενο από την άσκηση, στο κελί του, κάθε δραστηριότητας πληροφορικής, συνίστανται σε ουσιώδη χειροτέρευση των συνθηκών κράτησης του ενδιαφερομένου, όχι μόνο σε σχέση με την προηγούμενη κατάστασή του, αλλά και υπό το πρίσμα των δικαιωμάτων επαγγελματικής κατάρτισης που ο σωφρονιστικός νόμος κατοχυρώνει υπέρ των κρατουμένων. Τέλος, επισημαίνεται ότι το Conseil d’Etat έχει προ πολλού χαρακτηρίσει ως δεκτικά αίτησης ακύρωσης μέτρα κατάσχεσης περιοδικών που απευθύνονται στους κρατούμενους και περιέχουν απειλές για την ασφάλεια, επί τη βάσει του πρώην άρθρου D. 444 του code de procédure pénale (CE 10 oct. 1990, Garde des sceaux, ministre de la justice c/ Hyver, Lebon, σ. 911-939). Τέλος, προς επίρρωση των ανωτέρω, γίνεται αναφορά στοιχείων συγκριτικού δικαίου, δηλαδή εννόμων τάξεων στο πλαίσιο των οποίων γίνεται ευρέως δεκτή η ενδικασιμότητα των μέτρων που στερούν από τον κρατούμενο την πρόσβαση σε υπολογιστή. Εκτός από τις χώρες όπου η κατοχή υπολογιστή στα κελιά απαγορεύεται (Ηνωμένο Βασίλειο) ή επιτρέπεται όλως κατ’ εξαίρεση (Ιταλία), ένδικα βοηθήματα προβλέπονται στις περιπτώσεις κατά τις οποίες επιτρέπεται, κατ’ αρχήν, η χρήση υπολογιστών (πχ. Στη Γερμανία, για την απαγόρευσης απόκτησης ηλεκτρονικού εξοπλισμού, βλ. BVerfG, απόφαση 2BvR 2731/93 της 28ης Φεβρουαρίου 1994· BVerfG, απόφαση 2 BvR 1848/02 της 31^ης Μαρτίου 2003 – ή στην Ισπανία, για την απόσυρση υλικού εξοπλισμού ηλεκτρονικού υπολογιστή κατά τη διάρκεια της κράτησης: audiencia provincial de Madrid, απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 2009, JUR\2009\88533). Ακολουθώντας την rapporteur public, το Conseil d’Etat έκρινε ότι, ενώ ένα μέτρο ελέγχου των υπολογιστών και του υλικού εξοπλισμού των κρατουμένων από τη σωφρονιστική διοίκηση δεν συνιστά, αφεαυτού, λαμβανομένων υπόψη της φύσης του και της σημασίας των συνεπειών του για την κατάσταση των κρατουμένων, διοικητική πράξη δεκτική δικαστικής προσβολής, δεν συμβαίνει το ίδιο με τη χωριστή απόφαση κατάσχεσης του υλικού αυτού που απορρέει ενδεχομένως από τον έλεγχο.

ΙΙΙ. Διοικητικές πράξεις που δεν συνιστούν αποφάσεις

Α. Εσωτερικά έγγραφα της Διοίκησης

17. Mε την απόφαση CE 10 avril 2015 Ville de Paris, το CE διευκρίνισε ότι η έκθεση παράβασης (rapport d’infraction) που συντάσσουν εξουσιοδοτημένοι υπάλληλοι και επισημαίνουν απλώς στις αρμόδιες αρχές μια παράβαση (πχ ότι o δικαιούχος άδειας κατοχής μια θέσης πώλησης στην αγορά δεν τηρεί τα όρια της θέσης αυτής) είναι εσωτερικό έγγραφο της διοίκησης που δεν έχει τον χαρακτήρα διοικητικής απόφασης. υπό την έννοια του άρθρου 4 του νόμου της 12^ης Απριλίου 2000, σχετικά με τα δικαιώματα των πολιτών στις σχέσεις τους τις διοικητικές αρχές (Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations,  στο εξής νόμος DCRA), το οποίο ορίζει τα εξής: “κάθε απόφαση που εκδίδεται από [διοικητική αρχή] περιέχει, εκτός της υπογραφής του συντάκτη της, τη μνεία, με ευανάγνωστους χαρακτήρες, του ονόματος, του επωνύμου και της ιδιότητάς του”. Διοικητική απόφαση υπό την έννοια αυτή αποτελεί η απόφαση του Δημάρχου, η οποία, επί τη βάσει της ως άνω έκθεσης, αναστέλλει την άδεια του πωλητή επί τρείς μήνες. Επομένως, η έλλειψη των στοιχείων του άρθρου 4, δηλαδή οι πλημμέλειες ως προς τον τύπο, επηρεάζουν την εξωτερική νομιμότητα μόνον των πράξεων που αποτελούν διοικητικές αποφάσεις υπό την έννοια του άρθρου 4 του νόμου DCRA. Για τον νομικό χαρακτηρισμό μιας νομικής πράξης ως διοικητικής απόφασης, πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά δύο κριτήρια, το οργανικό και το ουσιαστικό. Η πράξη πρέπει, πρώτον, να έχει εκδοθεί από διοικητική αρχή (όργανο του Δημοσίου, των ΟΤΑ, δημοσίου ιδρύματος διοικητικού χαρακτήρα [établissement public à caractère administratif, epa] ή οργανισμού κοινωνικής ασφάλειας ή οργανισμού επιφορτισμένου με τη διαχείριση δημόσιας υπηρεσίας διοικητικού χαρακτήρα [service public administratif]) και, δεύτερον, να αποτελεί απόφαση (décision), δηλαδή να περιέχει ρύθμιση κατάστασης και να επηρεάζει τον εξωτερικό νομικό κόσμο. Η έκθεση παράβασης καταγράφει αντικειμενικά ένα πραγματικό γεγονός χωρίς να προδικάζει την άντληση (νομικών) συνεπειών από το γεγονός αυτό, η οποία θα αποτελέσει το αντικείμενο απόφασης (δηλαδή πράξης που θα αναστείλει την εκτέλεση μιας άδειας ή θα την ανακαλέσει). Επομένως, δεν είναι καν αναγκαίο στάδιο της διαδικασίας έκδοσης της απόφασης, αλλά συνιστά μια προπαρασκευαστική πράξη, εφόσον, όπως διαπιστώθηκε εκ των υστέρων, η απόφαση στηρίχθηκε σε αυτήν. Σε αντιδιαστολή προς την κρίση του διοικητικού εφετείου, το Conseil d’Etat που επελήφθη αίτησης αναίρεσης, έκρινε ότι τα εσωτερικά έγγραφα της διοίκησης δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 4 του νόμου DCRA, οπότε η έλλειψη, στην περίπτωσή τους, των στοιχείων που απαιτεί η διάταξη αυτή και αποτελούν ουσιώδη τύπο, δεν επηρεάζει την εξωτερική νομιμότητα της διοικητικής απόφασης που στηρίζεται σε τέτοιο έγγραφο. Επισημάνθηκε, πάντως, ότι, μολονότι δεν αμφισβητείται ότι η έκθεση δεν έχει τον χαρακτήρα απόφασης, ο χαρακτηρισμός της ως εσωτερικού εγγράφου της διοίκησης δεν είναι απολύτως πειστικός, στο μέτρο που συνδέει τον διοικούμενο με τη διοίκηση, αφού διαπιστώνει την παράβασή του και, αναδρομικά, αφού ληφθεί η απόφαση κολασμού της παράβασης, η έκθεση αυτή θα αποτελέσει την αιτιολογία της απόφασης (A. Cepko, La notion de décision au sens de l’article 4 al. 2 de la loi DCRA, AJDA 30/2015, σ. 1689).

Β. Ανακοινώσεις πολιτικών

18. Με την απόφαση CE 5 octobre 2015, Comité d’entreprise du siège de l’Ifremer et autres, to Conseil d’Etat απέρριψε αιτήσεις συνδικαλιστικών ενώσεων και οργάνων κατά της ανακοίνωσης (annonce) του πρωθυπουργού, ο οποίος, σε λόγο που εκφώνησε τον Δεκέμβριο του 2014, επιβεβαίωσε, ένα χρόνο αργότερα, την ανακοινωθείσα τον Δεκέμβριο του 2013 «απόφαση» του προκατόχου του, να μεταφερθεί η έδρα του Ifremer, ενός δημοσίου ιδρύματος βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα (epic), στη Βρέστη. Το Conseil d’Etat έκρινε ότι οι ανακοινώσεις αυτές, που στερούνται, αφεαυτών, άμεσου νομικού αποτελέσματος, δεν αποκαλύπτουν την ύπαρξη απόφασης δεκτικής δικαστικής προσβολής με αίτηση ακύρωσης και, ως εκ τούτου, απέρριψε το σχετικό ένδικο βοήθημα. Είναι ενδιαφέρον ότι ο rapporteur public πρότεινε να κριθεί η αίτηση ακύρωσης παραδεκτή και βάσιμη και ακυρωθεί η «ανακοίνωση» του πρωθυπουργού λόγω αναρμοδιότητας, εφόσον η σχετική απόφαση μεταφοράς της έδρας ανήκει στο διοικητικό συμβούλιο του ιδρύματος, έστω και αν το αρμόδιο όργανο εκδώσει στη συνέχεια απόφαση με το ίδιο περιεχόμενο, τούτο δε για παιδαγωγικούς λόγους (B. Dacosta, concl. sur CE 5 octobre 2015, Comité d’entreprise du siège de l’Ifremer, RFDA 6/2015, σ. 1115).

Ειδική βιβλιογραφία: F. Blancpain, La formation historique de la théorie de l’acte administratif unilatéral, th. Paris II, 1979 ( sous la dir. de René Chapus)· C. Chauvet, Que reste-t-il de la «théorie» des mesures d’ordre intérieur ?, AJDA 2015, σ. 793· CE, sect., 25 sept. 2015, n° 372624, AJDA 2015, σ. 2147, chron. L. Dutheillet de Lamothe/G. Odinet· R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, Montchrestien, 15^e éd., 2001, n° 669· G. Darcy, La décision exécutoire, esquisse méthodologique, AJDA 1994, 663· B. Defoort, La décision administrative, RFDA 2010, 489· του ιδίου, Définir la décision administrative dans le futur code des relations entre le public et les administrations ?, AJDA 2015, σ. 811· του ιδίου, La décision administrative, LGDJ, 2015· P. Delvolvé, L’acte administratif, Sirey, 1983, n° 4· Y. Gaudemet, Droit administratif, LGDJ, 21^e éd., 2015, n° 628· P.-L. Frier/J. Petit, Droit administratif, Montchrestien, 10^e éd., 2015· A.-L. Girard, La formation historique de la théorie de l’acte administratif unilatéral, th. Paris II, Dalloz, 2013)· F. Melleray, Les apports du CRPA à la théorie de l’acte administratif unilateral, AJDA 44/2015, σ. 2491· J. Moreau, Droit administratif, PUF, 1989, σ. 156· D. Truchet, Droit administratif, PUF, 6^e éd., 2015, n° 683· www.prevedourou.gr, Επίκαιρα θέματα για τη μονομερή διοικητική πράξη (Αctualité de l’acte administratif unilateral, AJDA 14/2015, σ. 792-815· www.prevedourou.gr, Νομολογιακές διευκρινίσεις σχετικά με τα μέτρα εσωτερικής τάξης. Διεύρυνση των κριτηρίων της έννοιας και ενίσχυση της έννομης προστασίας (ανάρτηση 03/01/2016).