Νομολογιακές εξελίξεις στο δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης
Στο δεύτερο μάθημα των Ειδικών Θεμάτων Εμβάθυνσης Δημοσίου Δικαίου (15-10-2013) θα εξετάσουμε τις πρόσφατες νομολογιακές εξελίξεις στο δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, ειδικότερα δε το ζήτημα της λυσιτελούς προβολής του λόγου ακύρωσης περί μη τήρησης του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης. Θα αναλυθεί η απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 4447.2012. Για την πληρέστερη ενημέρωση σχετικά με τη θεματική αυτή παρατίθενται η παραπεμπτική στην Ολομέλεια απόφαση ΣτΕ 3382.2010 του Δ΄ Τμήματος καθώς και η πρόσφατη απόφαση ΣτΕ 2180.2013 του Α΄ Τμήματος, η οποία εφαρμόζει την νομολογία ΣτΕ Ολ 4447/2012 στο πεδίο των διαφορών ουσίας (βλ. και άρθρο 79 παρ. 5 στοιχ. β΄του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας). Παρατίθεται, επίσης, η απόφαση ΣτΕ Ολ 530.2003, με την οποία καθιερώθηκε η αλυσιτέλεια των λόγων εξωτερικής νομιμότητας όταν πρόκειται για πράξεις δέσμιας αρμοδιότητας.
Η ανάλυση θα στηριχθεί στο ακόλουθο διάγραμμα.
Διάγραμμα
- Έννοια και προϋποθέσεις άσκησης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης (άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος και άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας)
- Η έννοια των αλυσιτελών λόγων ακύρωσης
- Η ενδικοφανής προσφυγή (άρθρο 25 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, άρθρο 45 παρ. 2 του πδ 18/1989, άρθρο 63 παρ. 3 του Κώδικα Διοικητική Δικονομίας)
- Η απόφαση ΣτΕ Ολ 530/2003
- Η απόφαση ΣτΕ Ολ 4447/2012
– Το ιστορικό της διαφοράς
– Παράλληλη αναφορά των ισχυρισμών που ο διοικούμενος θα προέβαλλε ενώπιον της Διοίκησης εάν είχε κληθεί σε προηγούμενη ακρόαση
Πλειοψηφία: για το λυσιτελές της προβολής από τον διοικούμενο λόγου ακύρωσης περί μη τήρησης του δικαιώματος προηγουμένης ακρόασης πριν την έκδοση της δυσμενούς γι’ αυτόν πράξης απαιτείται και παράλληλη αναφορά και των ισχυρισμών που αυτός θα προέβαλλε ενώπιον της Διοικήσεως αν είχε κληθεί.
Συγκλίνουσα γνώμη: Η παρ. 2 του άρθρου 20 του Συντάγματος αφορά στο δικαίωμα προβολής ισχυρισμών και υποβολής στοιχείων στη Διοίκηση, στην εξουσία της οποίας ανήκει, κατά το άρθρο 26 του Συντάγματος, η ουσιαστική αξιολόγηση αυτών πριν από «κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο» εις βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του διοικουμένου. Κατά τις ανωτέρω διατάξεις, στην ουσιαστική εκτίμηση ισχυρισμών και στοιχείων που αποτελούν αντικείμενο του δικαιώματος «προηγουμένης» ακρόασης δεν δύναται να προβεί το πρώτον (όταν, δηλαδή, δεν έχει παρασχεθεί στον διοικούμενο η δυνατότητα προβολής τους ενώπιον της Διοίκησης) ο δικαστής, κατ’ εξοχήν δε ο ακυρωτικός δικαστής· η λυσιτέλεια, συνεπώς, και, εντεύθεν, η δυνατότητα εξέτασης λόγου ακύρωσης περί παράβασης του δικαιώματος ακρόασης δεν δύναται να συναρτάται με την παράλληλη αναφορά και των ισχυρισμών τους οποίους «θα προέβαλλε» ο αιτών, ως διοικούμενος, ενώπιον της Διοίκησης.
Μειοψηφία: η προηγούμενη ακρόαση όταν καθιερώνεται δυνάμει ειδικής διάταξης νόμου πριν από την έκδοση διοικητικής πράξης με δυσμενές περιεχόμενο για τον ενδιαφερόμενο, συνιστά ουσιώδη τύπο της διοικητικής διαδικασίας, η μη τήρηση του οποίου καθιστά μη νόμιμη την εν λόγω πράξη. …. Με την τήρηση του ουσιώδους αυτού τύπου τίθενται ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού οργάνου οι τυχόν ισχυρισμοί και τα αποδεικτικά στοιχεία του ενδιαφερομένου, με συνέπεια η τελικώς εκδιδόμενη πράξη να είναι προϊόν εκτίμησης του συνόλου των στοιχείων του φακέλου, τούτο δε αποτυπώνεται στην αιτιολογία της. Έτσι, καθίσταται ευχερέστερος ο ακυρωτικός δικαστικός έλεγχος, που είναι από τη φύση του οριακός, διότι μπορεί, στα πλαίσιά του, να εξετασθεί αν η Διοίκηση συνεκτίμησε τους προβληθέντες ισχυρισμούς και τα προσκομισθέντα στοιχεία από τον ενδιαφερόμενο, ιδίως, μάλιστα, όταν αυτά συνδέονται με τεχνικά ή ουσιαστικά ζητήματα τα οποία ο ακυρωτικός δικαστής δεν έχει την εξουσία να εκτιμήσει πρωτογενώς.
– Σχέση δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης και ενδικοφανούς προσφυγής
Πλειοψηφία: όταν βάσει της συγκεκριμένης ειδικής νομοθεσίας που διέπει την έκδοση της δυσμενούς διοικητικής πράξης προβλέπονται, πέραν της αρχικής προηγουμένης ακρόασης, και ένα ή περισσότερα στάδια ενδικοφανούς διαδικασίας ενώπιον ανωτέρων οργάνων η μη τήρηση του προβλεπομένου τύπου της προηγουμένης ακρόασης κατά την διαδικασία έκδοσης της αρχικής πράξης καλύπτεται, εφόσον ο ενδιαφερόμενος ασκήσει την ή τις ενδικοφανείς προσφυγές και προβάλει τους κρίσιμους, κατ’ αυτόν, ισχυρισμούς που δεν προέβαλε πριν την έκδοση της αρχικής πράξης. Στην περίπτωση, μάλιστα αυτή, θα πρέπει να θεωρηθεί ως εκτελεστή διοικητική πράξη η τελικώς εκδιδομένη, μετά την άσκηση από τον ενδιαφερόμενο της ή των ενδικοφανών προσφυγών, διότι ως οριστική διοικητική πράξη είναι η τελικώς εκδιδομένη μετά την εξάντληση της ενδικοφανούς διαδικασίας.
Συγκλίνουσα γνώμη: Ο λόγος ακύρωσης περί μη τήρησης της προηγούμενης ακρόασης είναι οπωσδήποτε απορριπτέος ως αλυσιτελώς προβαλλόμενος, εφόσον ο αιτών, ως διοικούμενος, ηδύνατο κατά νόμον να ασκήσει ενδικοφανή προσφυγή, αφού με αυτή παρέχεται η δυνατότητα αξιολόγησης ισχυρισμών και στοιχείων πριν από την έκδοση της, επ’ αυτής εκδιδομένης, τελικής και μόνης εκτελεστής πράξης, καλυπτομένης, ως εκ τούτου, της μη τήρησης του εν λόγω τύπου κατά την έκδοση της αρχικής πράξης.
Μειοψηφία: Ο τύπος της προηγούμενης ακρόασης δεν καλύπτεται από την άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής, η οποία τυχόν προβλέπεται στην ειδική κατά περίπτωση νομοθεσία, διότι σκοπός του κατά το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης, είναι να ακούσει η Διοίκηση τον ενδιαφερόμενο πριν από την έκδοση δυσμενούς εκτελεστής διοικητικής πράξης, η οποία φέρει το τεκμήριο νομιμότητος και παράγει έννομες συνέπειες, ανεξαρτήτως αν κατ’ αυτής μπορεί να ασκηθεί διοικητική προσφυγή οποιασδήποτε μορφής.
Ενδεικτική βιβλιογραφία
Κ. ΓΩΓΟΥ, Οι αλυσιτελείς τυπικοί λόγοι ακυρώσεως επί πράξεων δέσμιας αρμοδιότητας: ο ακυρωτικός δικαστής μεταξύ ουσιαστικής και τυπικής νομιμότητας της διοικητικής πράξης, εις: Χαριστήριο στον Λ. Θεοχαρόπουλο και την Δ. Κοντόγιωργα – Θεοχαροπούλου, τ. 1, Α.Π.Θ., 2009, σ. 91˙ Β. ΚΑΨΑΛΗ, Η παραβίαση του δικαιώματος προς προηγούμενη ακρόαση ως αλυσιτελώς προβαλλόμενος λόγος ακύρωσης : με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 3382/2010, ΘΠΔΔ 4/2011, σ. 395˙ Σ. ΚΥΒΕΛΟΥ, Ειδικότερα ζητήματα “εφαρμογής” της ενδικοφανούς διοικητικής προσφυγής στην ελληνική έννομη τάξη, ΘΠΔΔ 4-5/2012, σ. 323˙ Χ. ΜΟΥΚΙΟΥ, Η αλυσιτέλεια του ελέγχου της εξωτερικής νομιμότητας: αποτελεσματικότητα ή ελλειμματικότητα της δικαστικής προστασίας;, ΔτΑ 2003, σ. 1219˙ Γ. ΠΑΠΑΓΕΩΡΓΙΟΥ, Η αντισυνταγματική άρνηση του ελέγχου της εξωτερικής νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, ΔτΑ 2003, σ. 1205˙ Π. ΠΑΡΑΡΑ, Και μια περιττή απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, ΔτΑ 2003, σ. 1201