1.Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 434/2019, το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να παράσχει εκ νέου διευκρινίσεις ως προς τη νομική φύση συγκεκριμένης κατηγορίας γνωμοδοτήσεων του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, οι οποίες αφορούν τον δικονομικό χειρισμό υποθέσεων ή την τηρητέα από το Ελληνικό Δημόσιο ή άλλο νπδδ στάση σε εκκρεμή δικαστική διαφορά. Επιδεικνύοντας τη γνωστή του αυτοσυγκράτηση όσον αφορά την οριοθέτηση της κατηγορίας των δεκτικών ευθείας δικαστικής προσβολής πράξεων, το Δικαστήριο ακολουθεί την πάγια νομολογία του σχετικά με την ερμηνεία των διατάξεων του Ν. 3086/2002, «Οργανισμός Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και κατάσταση των Λειτουργών και Υπαλλήλων του» και τη νομική φύση των γνωμοδοτήσεων του εν λόγω μεγάλου σώματος της Διοίκησης. Στηρίζει την έλλειψη εκτελεστού χαρακτήρα και, κατά συνέπεια, την αδυναμία δικαστικής προσβολής των γνωμοδοτήσεών του ΝΣΚ, στο γεγονός ότι αυτές παράγουν ενδοδιοικητικά έννομα αποτελέσματα, τα οποία δεσμεύουν μόνο τα διοικητικά όργανα στα οποία απευθύνονται και δεν μεταβάλλουν τον εξωτερικό νομικό κόσμο. Πράγματι, με τη γνωστή απόφαση ΣτΕ Ολ 830/2010, κρίθηκε ότι «[ο]ι γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους που εκδίδονται προς καθοδήγηση των ενεργειών της Διοικήσεως επί υποβαλλομένων σχετικώς ερωτημάτων και οι οποίες έχουν ως περιεχόμενο τις απόψεις του Συμβουλίου τούτου επί των τιθεμένων με τα ερωτήματα νομικών ζητημάτων καθώς και τις προτεινόμενες λύσεις για το νόμιμο, κατά την κρίση του, χειρισμό των πραγματικών καταστάσεων εν όψει των οποίων υπεβλήθησαν τα ερωτήματα, δεν αποτελούν, και μάλιστα αδιαφόρως του ειδικοτέρου περιεχομένου των αιτιολογιών τους, εκτελεστές διοικητικές πράξεις και δεν προσβάλλονται παραδεκτώς με αίτηση ακυρώσεως (πρβλ. ΣτΕ Ολ 241/1978, 3471, 1478/1977)». Ομοίως, δέχθηκε ότι «ούτε η αποδοχή γνωμοδοτήσεως του ΝΣΚ, κατά τα οριζόμενα στην διάταξη της παρ.4 του άρθρου 7 του ν. 3086/2002, προσδίδει στην γνωμοδότηση εκτελεστό χαρακτήρα και τούτο διότι η δεσμευτικότητα της γενομένης δεκτής γνώμης του Ν.Σ.Κ. περιορίζεται, κατά την ρητή πρόβλεψη του τελευταίου εδαφίου της ως άνω διατάξεως, στα όργανα της Διοικήσεως, το δε δικαίωμα που γεννάται για τους τρίτους στην περίπτωση αυτή της αποδοχής γνωμοδοτήσεως και στο οποίο αναφέρεται το πρώτο εδάφιο της παρ.4 του άρθρου 7 …, είναι το δικαίωμα κάθε ενδιαφερομένου να λάβει γνώση της γενομένης δεκτής γνωμοδοτήσεως, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που θεσπίζει το κατ’ αρχήν δικαίωμα κάθε πολίτη να λαμβάνει γνώση των διοικητικών εγγράφων, στα οποία περιλαμβάνονται και οι γνωμοδοτήσεις, και το οποίο δικαίωμα γνώσεως αργεί, όσον αφορά τις γνωμοδοτήσεις του Ν.Σ.Κ., πρό της αποδοχής τους αρμοδίως [σε κάθε περίπτωση δεν χορηγούνται αντίγραφα των εισηγήσεων σε ερωτήματα]. Τέλος, και η πράξη με την οποία γίνεται αποδεκτή γνωμοδότηση του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους στερείται εκτελεστού χαρακτήρα, εφ’ όσον περιορίζεται στην αποδοχή και μόνον της γνωμοδοτήσεως (πρβλ. ΣτΕ Ολ 241/1978, 3471, 1478/1977)».
2.Το ίδιο ισχύει και για την ειδική κατηγορία των γνωμοδοτήσεων του ΝΣΚ που αφορούν τον δικονομικό χειρισμό υποθέσεων εκ μέρους του Δημοσίου ή άλλου νπδδ ή τη στάση που θα πρέπει αυτά να τηρήσουν στο πλαίσιο ήδη εκκρεμούς διαφοράς. Εν προκειμένω, η έλλειψη εκτελεστού χαρακτήρα των γνωμοδοτήσεων αυτών έγκειται στο ότι αποτελούν προπαρασκευαστικές ενέργειες του Ελληνικού Δημοσίου – όργανο του οποίου είναι το ΝΣΚ– εν όψει δικαστικής διένεξης και δεν μεταβάλλουν την (ουσιαστικού δικαίου) έννομη σχέση ή κατάσταση που συνιστά το αντικείμενο της διένεξης. Περαιτέρω, ούτε η έγκριση των γνωμοδοτήσεων από τον αρμόδιο Υπουργό προσδίδει στη γνωμοδότηση εκτελεστό χαρακτήρα, διότι η δεσμευτικότητα της έγκρισης περιορίζεται σε εσωτερικά ζητήματα και σχέσεις του Δημοσίου, ειδικότερα δε στα όργανα της Διοίκησης και στα μέλη του ΝΣΚ. Καμία επιρροή δεν ασκεί εν προκειμένω το γεγονός ότι, κατά τους ισχυρισμούς του αιτούντος Δήμου, με το προσβαλλόμενο πρακτικό, που εγκρίθηκε από τον αρμόδιο Υπουργό, το ΝΣΚ γνωμοδότησε υπέρ της μη άσκησης, εκ μέρους του Δημοσίου, παρέμβασης υπέρ του Δήμου σε δίκες προς απόρριψη αξιώσεων που εγείρονται σε βάρος του από αναδόχους συμβάσεων των οποίων η σύναψη κρίθηκε, με απόφαση του ΔΕΕ (της 27.10.2011 στην υπόθεση C-610/10), αντίθετη προς το ενωσιακό δίκαιο (και συνακολούθως προς αποφυγή βλαπτικών για το Ελληνικό Δημόσιο συνεπειών που απορρέουν από δικαστικές κρίσεις και πράξεις αντίθετες με τους κανόνες του ενωσιακού δικαίου, οι οποίες και δύνανται να ενεργοποιήσουν τον κυρωτικό μηχανισμό της διάταξης του άρθρου 260 παρ. 2 της ΣΛΕΕ με την επιβολή προστίμων). Επιβάλλεται να τονιστεί η ορολογική ακρίβεια των διατυπώσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο επιθυμεί να περιλάβει στην κρίση του όλες τις πτυχές του περιεχομένου των υπό εξέταση γνωμοδοτήσεων που ανάγονται στη διάπλαση της έννομης σχέσης της δίκης. Διακρίνει, λοιπόν, μεταξύ των γνωμοδοτήσεων που αφορούν το προγενέστερο στάδιο «του δικονομικού χειρισμού υπόθεσης η οποία δεν έχει ακόμη καταστεί διαφορά» (πχ άσκηση ή όχι ενδίκου βοηθήματος) και αυτών που συνδέονται με το μεταγενέστερο στάδιο «της δικονομικής στάσης που πρέπει να τηρηθεί σε ήδη εκκρεμή διαφορά» (άσκηση ή όχι παρέμβασης, αποδοχή προσεπίκλησης). Ακριβέστερα, κατά το Δικαστήριο, η σχετική γνωμοδοτική αρμοδιότητα του ΝΣΚ «εντάσσεται στην προδικασία ασκήσεως εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου [ή άλλου νπδδ] διαδικαστικών πράξεων προς διάπλαση της έννομης σχέσεως της δίκης είτε κατά τρόπο άμεσο (όπως η άσκηση αγωγής) είτε κατά τρόπο έμμεσο κατόπιν παρεμβολής άλλης διαδικαστικής πράξεως εκ μέρους διαδίκου προς το δικαστήριο που δικάζει. Κατά την άσκηση της απονεμόμενης με τις διατάξεις αυτές αρμοδιότητας, οι οικείοι σχηματισμοί του ΝΣΚ, κατά τον λόγο της αρμοδιότητάς τους, εκφράζουν, με βάση τις αρχές της νομικής επιστήμης, την γνώμη τους για τον δικονομικό χειρισμό συγκεκριμένης υποθέσεως (και όχι εισέτι διαφοράς) ή την δικονομική στάση που πρέπει να τηρήσει το Ελληνικό Δημόσιο σε ήδη εκκρεμή διαφορά. Με το περιεχόμενο αυτό, τα εκδιδόμενα κατ’ ενάσκηση της ρηθείσας αρμοδιότητας πρακτικά των οικείων σχηματισμών του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους δεν αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, παραδεκτώς προσβλητές με αίτηση ακυρώσεως ή προσφυγή ουσίας, διότι συνιστούν προπαρασκευαστικές ενέργειες του Ελληνικού Δημοσίου εν όψει δικαστικής διενέξεως και δεν μεταβάλλουν την έννομη σχέση ή κατάσταση που συνιστά το αντικείμενο της διενέξεως. Η σύμπραξη του Υπουργού Οικονομικών (ή του αρμοδίου επί ακυρωτικών υποθέσεων Υπουργού ή, για τις υποθέσεις με χρηματικό αντικείμενο μέχρι 60.000 ευρώ, του Προέδρου του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους) στην σχετική διαδικασία, ο οποίος δύναται να τροποποιήσει το περιεχόμενο των πρακτικών γνωμοδοτήσεων μόνο προς όφελος του Δημοσίου, είναι αναγκαία προκειμένου να εξασφαλίζεται η απαραίτητη διαφάνεια και να παρέχεται η δυνατότητα εκτιμήσεως, αφ’ ενός, της σκοπιμότητας της ασκήσεως ή μη ενδίκων βοηθημάτων, προς αποφυγή διεξαγωγής ανώφελων δικών εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου και, αφ’ ετέρου, της σοβαρότητας των τυχόν συνεπειών τις οποίες ενδέχεται να έχει για τα συμφέροντα του Ελληνικού Κράτους η ενέργεια αυτή. Η έγκριση αυτή από τον Υπουργό Οικονομικών των σχετικών πρακτικών γνωμοδοτήσεως δεν προσδίδει, καθ’ εαυτήν, στην γνωμοδότηση εκτελεστό χαρακτήρα,διότι η δεσμευτικότητα της εγκρίσεως περιορίζεται, κατά την ρητή πρόβλεψη του τέταρτου εδαφίου του άρθρου 7 παρ. 6 του Ν. 3086/2002, σε εσωτερικά ζητήματα και σχέσεις του Δημοσίου, ειδικότερα δε στα όργανα της Διοικήσεως και στα μέλη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, τα οποία, σε περίπτωση μη συμμορφώσεώς τους προς τα γενόμενα δεκτά από τον Υπουργό Οικονομικών (ή τον αρμόδιο για τις ακυρωτικές υποθέσεις Υπουργό ή τον Πρόεδρο του Ν.Σ.Κ.) υπέχουν πειθαρχικές ευθύνες, κατά τα οριζόμενα στα άρθρα 39 επ. του π.δ/τος 238/2003, λόγω μη τηρήσεως ή πλημμελούς εκπληρώσεως των απορρεουσών από τα άρθρα 6 και 22 του Ν. 3086/2002 υποχρεώσεών τους».Η ειδικότερη γνώμη μελών του Δικαστηρίου που καταλήγει στην ίδια άποψη, στηρίζεται στο ότι ηάρνηση δεν έχει καμία συνέπεια προσβλητής επί ακυρώσει πράξεως, αφού το σχετικό ζήτημα που αποτέλεσε αντικείμενο της γνωμοδότησης τέθηκε στην κρίση του αρμοδίου δικαστηρίου το οποίο τελικώς αποφάνθηκε. Επισημαίνει, περαιτέρω ότι το γεγονός ότι σε ενέργεια δημοσίου οργάνου μπορεί ενδεχομένως να αποδοθεί παράβαση της υποχρέωσης συμμόρφωσης σε απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν της προσδίδει αυτομάτως χαρακτήρα εκτελεστής διοικητικής πράξης.
3. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει εν προκειμένω η ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 41 παρ. 3 του Ν. 4170/2013, με τις οποίες προβλέφθηκε η ίδρυση εκτελεστών τίτλων από τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων του Ν.Σ.Κ. σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσειςμετά την πάροδο εξήντα ημερών από την έγκριση του Υπουργού Οικονομικών. Το Δικαστήριο έχει ήδη ερμηνεύσει τη διάταξη αυτή με την απόφαση ΣτΕ 2131/2016, η οποία αφορούσε πρακτικά γνωμοδοτήσεων επί αιτήσεων στο ΝΣΚ για αναγνώριση απαίτησης κατά του Δημοσίου, κατάληξε δε στο απαράδεκτο της αίτησης ακύρωσης κατά των εν λόγω πρακτικών (και της εγκριτικής πράξης του Υπουργού) ελλείψει εκτελεστότητας. Η υπόθεση, πάντως, εκείνη αφορούσε απόρριψη της αίτησης για αναγνώριση απαίτησης, οπότε η αιτιολόγηση της έλλειψης εκτελεστότητας στηρίχθηκε στη μη μεταβολή της φύσης της διαφοράς του ενδιαφερομένου με το Δημόσιο και του δικονομικού τρόπου επίλυσής της, αφού δεν επετεύχθη η εξωδικαστική επίλυση της διαφοράς που ζήτησε ο αιτών. Το Δικαστήριο δέχθηκε, ειδικότερα, ότι η αίτηση για αναγνώριση απαίτησης «έχει ως αντικείμενο την εξωδικαστική επίλυση της διαφοράς, που προκύπτει από την έγερση εκ μέρους του αιτούντος ορισμένης χρηματικής απαίτησης έναντι του Δημοσίου, μέσω της αποδοχής της από το Ν.Σ.Κ. και από τον Υπουργό Οικονομικών (στον οποίο, πάντως, οι ως άνω διατάξεις δεν παρέχουν και αρμοδιότητα ανάκλησης ή τροποποίησης της οικείας ζημιογόνας εκτελεστής διοικητικής πράξης που έχει εκδοθεί από άλλη διοικητική αρχή) και της ίδρυσης υπέρ του αιτούντος σχετικού εκτελεστού τίτλου. Ωστόσο, η φύση της ανωτέρω διαφοράς καθώς και ο δικονομικός τρόπος επίλυσής της δεν μεταβάλλονται συνεπεία της τυχόν κατάθεσης τέτοιας αίτησης και της απόρριψής της από το Ν.Σ.Κ.. Ειδικότερα, η τοιαύτη απορριπτική πράξη του Ν.Σ.Κ. (όπως και η εγκριτική αυτής απόφαση του Υπουργού Οικονομικών), που έχει ως μόνη συνέπεια τη μη επίτευξη της επιδιωκόμενης από τον αιτούντα εξωδικαστικής επίλυσης της διαφοράς, με τον προαναφερόμενο τρόπο, δεν δημιουργεί νέα διαφορά, δυνάμενη να αχθεί παραδεκτώς, με αίτηση ακυρώσεως, ενώπιον του ΣτΕ (ή, με προσφυγή ουσίας, ενώπιον των ΤΔΔ), καθόσον δεν επάγεται για τον αιτούντα αυτοτελείς βλαπτικές έννομες συνέπειες (σε σχέση με την πράξη ή παράλειψη της Διοίκησης που γέννησε την προβαλλόμενη αξίωσή του), ικανές να προσδώσουν εκτελεστό χαρακτήρα στην επίμαχη πράξη του Ν.Σ.Κ. και να οδηγήσουν στη διάνοιξη μιας νέας δικονομικής οδού διευθέτησης της οικείας διαφοράς. Τούτο δεν θίγει το (κατά το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος) δικαίωμα του αιτούντος διοικούμενου για παροχή δικαστικής προστασίας, δεδομένου ότι αυτός έχει το δικαίωμα να ασκήσει, υπό τις οριζόμενες στο νόμο προϋποθέσεις, ένδικη προσφυγή κατά της πράξης ή παράλειψης του Δημοσίου από την οποία απορρέει η προβαλλόμενη απαίτησή του ή να επιδιώξει την αναγνώριση της αξίωσης ή την επιδίκαση/καταψήφιση του αντίστοιχου ποσού με την άσκηση του προβλεπόμενου στο νόμο ένδικου βοηθήματος ενώπιον του αρμόδιου δικαστηρίου». Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 434/2019εφαρμόζεται η παραπάνω ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 41 παρ. 3 του Ν. 4170/2013 στις γνωμοδοτήσεις με τις οποίες προτείνεται η μη άσκηση ενδίκου βοηθήματος εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου: «η κατά την διαδικασία της παραγράφου 1 του άρθρου 6 του ν. 3086/2002 μη άσκηση αγωγής εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου ή η μη άσκηση άλλου ενδίκου βοηθήματος δεν έχει, εν πάση περιπτώσει, τα αποτελέσματα της κατά την ίδια παράγραφο συμβιβαστικής επιλύσεως της διαφοράς ή αναγνωρίσεως απαιτήσεων κατά του Δημοσίου ή αποδοχής αγωγών ή άλλων ενδίκων βοηθημάτων που ασκήθηκαν κατά του Ελληνικού Δημοσίου (πρβλ ΣτΕ 2131/2016 επταμ.)». Ανακύπτει, πάντως, το ερώτημα αν η ίδια λύση (περί μη εκτελεστότητας του πρακτικού του ΝΣΚ και της εγκριτικής απόφασης του Υπουργού) θα μπορούσε να γίνει δεκτή και στην περίπτωση που το ΝΣΚ είχε προτείνει (και ο Υπουργός είχε εγκρίνει) την άσκηση αγωγής από το Δημόσιο.
4.Αφορμή για γενικότερο προβληματισμό ως προς την ίδια την έννοια της διοικητικής πράξης, πέρα από τη νομική φύση των γνωμοδοτήσεων του ΝΣΚ και των εγκριτικών πράξεων του Υπουργού, δημιουργεί η μειοψηφούσα γνώμη ενός Συμβούλου, ο οποίος καταλήγει στον εκτελεστό χαρακτήρα της επισημειωματικής πράξης του αρμοδίου οργάνου που αποδέχεται τη γνωμοδότηση του ΝΣΚ, λόγω των συνεπειών που αυτή παράγει στον εξωτερικό νομικό κόσμο: «Οι γνωμοδοτήσεις δεν δημιουργούν δικαίωμα υπέρ οποιουδήποτε τρίτου, πριν από την αποδοχή τους με επισημειωματική πράξη από τον Πρόεδρο της Βουλής, τον αρμόδιο Υπουργό ή το Διοικητικό Συμβούλιο ΝΠΔΔ ή άλλο κατά νόμο αρμόδιο όργανο αυτού ή Ανεξάρτητης Διοικητικής Αρχής ή από το Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας. Μετά την αποδοχή τους οι γνωμοδοτήσεις αποτελούν πράξεις, που είναι υποχρεωτικές για τη Διοίκηση ή το Νομικό Πρόσωπο ή την Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή (άρθρο 7 παρ. 4). Τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις, καθώς και όσα αναφέρονται σε περιοδικές παροχές, ανεξαρτήτως ποσού, εγκρίνονται από τον Υπουργό Οικονομικών (άρθρο 7 παρ. 5). Η Διοίκηση συμμορφώνεται υποχρεωτικά προς το περιεχόμενο των πρακτικών που έχουν εγκριθεί. Τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις αποτελούν, μετά την πάροδο εξήντα (60) ημερών από την έγκρισή τους, εκτελεστούς τίτλους. Για τη συμμόρφωσή τους προς αυτά και την εκτέλεσή τους εφαρμόζονται αναλόγως οι διατάξεις των άρθρων 1, 4 και 5 του ν. 3068/2002 (άρθρο 7 παρ. 6). Εν όψει των ανωτέρω, η επισημειωματική πράξη του αρμοδίου οργάνου περί αποδοχής των ως άνω γνωμοδοτήσεων συνιστά κυριαρχική πράξη διοικητικής αρχής που ρυθμίζει μια συγκεκριμένη περίπτωση με εξωτερικές έννομες συνέπειες και άμεση νομική ισχύ, δηλαδή αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη κατ’ άρθρο 45 παρ. 1 του πρ.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8). Άλλωστε, όπου ο νόμος χρησιμοποιεί τον όρο «διοικητική πράξη», όπως εν προκειμένω, (βλ. άρθρο 7 παρ. 4) εννοεί εκτελεστή διοικητική πράξη (βλ. και άρθρο 30 του ΚΔΔιαδ, Ν. 2690/1999)». Είναι ενδιαφέρουσα η ερμηνεία, από την εν λόγω μειοψηφούσα γνώμη, του όρου «διοικητική πράξη» υπό την έννοια της «εκτελεστής πράξης διοικητικής αρχής», την ορθότητα της οποίας τόνισε ο Πρ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 2012, αρ. περ. 492 επ., επισημαίνοντας ότι, τόσο στη γερμανική όσο και στη γαλλική επιστήμη, η τεχνική έννοια της διοικητικής πράξης περιέλαβε μόνο εκτελεστές πράξεις, εκείνες δηλαδή που παράγουν άμεσο έννομο αποτέλεσμα έναντι των ιδιωτών, αποκλείοντας τις διάφορες άλλες φάσεις διοικητικής διαδικασίας εσωτερικής σπουδαιότητας, όπως οι γνωμοδοτήσεις ή οι ανακοινώσεις, χωρίς άμεση επιρροή στη νομική κατάσταση του ιδιώτη. Σημειώνεται ότι ο νέος γαλλικός Κώδικας των Σχέσεων μεταξύ του Κοινού και της Διοίκησης διαλαμβάνει ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των μονομερών διοικητικών πράξεων αποφασιστικού χαρακτήρα και μη αποφασιστικού χαρακτήρα («actes administratifs unilatéraux décisoires et non décisoires») και προσθέτει ότι οι πρώτες, οι οποίες περιέχουν ρύθμιση, μπορούν να αναφερθούν και με τον όρο αποφάσεις («décisions», άρθρο L. 200-1).Πάντως, η διάκριση αυτή δεν ταυτίζεται με τη δικονομική διάκριση μεταξύ προσβλητών και μη δεκτικών ευθείας δικαστικής προσβολής μονομερών πράξεων της Διοίκησης [βλ. www.prevedourou.gr, Η συμβολή του νέου Κώδικα των Σχέσεων μεταξύ του Κοινού και της Διοίκησης στη θεωρία της μονομερούς διοικητικής πράξης (F. Melleray, AJDA 44/2015, σ. 2491 και P. Delvolvé, RFDA 1/2016, σ. 35). Περαιτέρω, B. Defoort, La décision administrative, RFDA 2010, 489· του ιδίου, Définir la décision administrative dans le futur code des relations entre le public et les administrations ?, AJDA 2015, σ. 811· του ιδίου, La décision administrative, LGDJ, 2015].
ΣτΕ Ολ 434/2019 (Διάγραμμα)
[Το ΣτΕ, σε Ολομέλεια] συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του την 1η Ιουνίου 2018, με την εξής σύνθεση: Αθ. Ράντος, Αντιπρόεδρος, Προεδρεύων, σε αναπλήρωση του υποβαλόντος παραίτηση Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας, Ι. Γράβαρης, Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας, Δ. Αλεξανδρής, Γ. Ποταμιάς, Γ. Τσιμέκας, Σπ. Μαρκάτης, Δ. Κυριλλόπουλος, Κ. Κουσούλης, Θ. Αραβάνης, Τ. Κόμβου, Σ. Βιτάλη, Α.-Μ. Παπαδημητρίου, Β. Κίντζιου, Β. Πλαπούτα, Μ. Σωτηροπούλου, Π. Τσούκας, Α. Γαλενιανού-Χαλκιαδάκη, Ι. Σπερελάκης, Μ. Τριπολιτσιώτη, Σύμβουλοι, Κ. Μαρίνου, Μ.-Α. Τσακάλη, Χ. Παπανικολάου, Πάρεδροι. Από τους ανωτέρω οι Σύμβουλοι Α.-Μ. Παπαδημητρίου και Μ. Σωτηροπούλου, καθώς και ο Πάρεδρος Χ. Παπανικολάου μετέχουν ως αναπληρωματικά μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 26 παρ. 2 του ν. 3719/2008. Γραμματέας η Ελ. Γκίκα.
Για να δικάσει την από 4ης Δεκεμβρίου 2015 αίτηση:
του Δήμου Βόλβης Θεσσαλονίκης, ο οποίος παρέστη με τον δικηγόρο Δήμο Νικόπουλο (Α.Μ. 1042 Δ.Σ. Θεσσαλονίκης), που τον διόρισε με απόφαση του Δημάρχου και της Οικονομικής Επιτροπής του,
κατά του Υπουργού Οικονομικών, ο οποίος παρέστη με τον Βασίλειο Καραγεώργο, Νομικό Σύμβουλο του Κράτους.
Η πιο πάνω αίτηση εισάγεται στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της από 2ας Δεκεμβρίου 2016 πράξης του Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας, λόγω της σπουδαιότητάς της, σύμφωνα με τα άρθρα 14 παρ. 2 εδάφ. α΄, 20 και 21 του Π.Δ. 18/1989.
Με την αίτηση αυτή ο αιτών Δήμος επιδιώκει να ακυρωθεί το υπ’ αριθμ. 3736/23.9.2015 – 56η Συνεδρίαση πρακτικό του Α΄ Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Συμβούλου Σπ. Μαρκάτη.
….
Προσβαλλόμενη πράξη
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση του υπ’ αριθμό 3736 πρακτικού της 56ης συνεδριάσεως της 23ης Σεπτεμβρίου 2015 του Α΄ Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, το οποίο εγκρίθηκε στις 29.9.2015 από τον Υπουργό Οικονομικών και με το οποίο το ως άνω Τμήμα του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους γνωμοδότησε επί του θέματος “Τηρητέα πορεία επί των δικών που άνοιξαν ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης, με την άσκηση από τον Δήμο Κασσάνδρας Χαλκιδικής των υπ’ αριθμ. κατ. ΓΠ1977/2015, ΓΠ 1982/2015 και ΓΠ1987/2015 ανακοινώσεων δίκης – προσεπικλήσεων κατά του Ελληνικού Δημοσίου και του Δήμου Πολύγυρου, ως αναγκαίων ομοδίκων, καθώς και της από 4-5-10 προσφυγής του για την ακύρωση της υπ’ αριθμ. 15/1148/2010 πράξης της Προϊσταμένης της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Χαλκιδικής”.
Νομικό καθεστώς του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους
3. Επειδή, κατά το άρθρο 100Α του Συντάγματος, στην αρμοδιότητα του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους (Ν.Σ.Κ.) «[…] ανήκουν ιδίως η δικαστική υποστήριξη και εκπροσώπηση του Δημοσίου και η αναγνώριση απαιτήσεων κατά του Δημοσίου ή ο συμβιβασμός σε διαφορές με αυτό». Ο ν. 3086/2002 «Οργανισμός Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και κατάσταση των λειτουργών και των υπαλλήλων του» (Α΄ 324) ορίζει, στο άρθρο 1, ότι το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Ν.Σ.Κ.) αποτελεί ενιαία, ανώτατη Αρχή του Κράτους και υπάγεται απευθείας στον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών, στο άρθρο 2 (όπως το άρθρο αυτό αντικαταστάθηκε με την παράγραφο 1 του άρθρου 16 του ν. 4110/2013, Α΄ 17), ότι «1. Στην αρμοδιότητα του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους (Ν.Σ.Κ.) ανήκει η νομική υποστήριξη του Κράτους. Στην υποστήριξη αυτή περιλαμβάνονται, ιδίως: α) η δικαστική υποστήριξη και εκπροσώπηση του Δημοσίου, β) …, γ) η αναγνώριση απαιτήσεων κατά του Δημοσίου, δ) ο δικαστικός και εξώδικος συμβιβασμός του Δημοσίου, …», στο άρθρο 5 παρ. 1 (όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 39 του ν. 4170/2013, Α΄ 163), ότι το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, ως συλλογικό όργανο, λειτουργεί σε Ολομέλεια (πλήρη και τακτική), Τμήματα και Τριμελείς Επιτροπές, στην παράγραφο 1 του άρθρου 6 (όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 175 παρ. 2 του ν. 4261/2014, Α΄ 107), ότι «Οι Τριμελείς Επιτροπές γνωμοδοτούν: α) Για τη συμβιβαστική επίλυση διαφορών ή αναγνώριση απαιτήσεων κατά του Δημοσίου, τη μη άσκηση αγωγών ή άλλων ενδίκων βοηθημάτων από το Δημόσιο, την παραίτηση από αγωγές ή άλλα ένδικα βοηθήματα, που ασκήθηκαν από αυτό, την αποδοχή αγωγών ή άλλων ενδίκων βοηθημάτων που ασκήθηκαν κατά του Δημοσίου, εφόσον η υπόθεση υπάγεται γενικά στην καθ’ ύλην αρμοδιότητα του Ειρηνοδικείου, του Μονομελούς Πρωτοδικείου και του Μονομελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου …», στην παράγραφο 2 του άρθρου 6, ότι «Τα Τμήματα γνωμοδοτούν: α) Σε υποθέσεις που δεν υπάγονται στην αρμοδιότητα των Επιτροπών ή παραπέμπονται σ’ αυτά από Επιτροπή λόγω της σπουδαιότητάς τους. …», στο άρθρο 7 παρ. 2 (όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε με την παράγραφο 3 του άρθρου 175 του ν. 4261/2014), ότι «[…] Οι γνωμοδοτήσεις της Ολομέλειας και των Τμημάτων υπογράφονται από εκείνον που προεδρεύει και τον εισηγητή της υπόθεσης. Τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις, των μεν Τριμελών Επιτροπών υπογράφονται από αυτούς που μετέχουν, της δε Ολομέλειας και των Τμημάτων από εκείνον που προεδρεύει και τον εισηγητή της υπόθεσης.», στο άρθρο 7 παρ. 3, ότι “Οι γνωμοδοτήσεις σε ερωτήματα και τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις των Επιτροπών, των Τμημάτων και της Ολομέλειας εκδίδονται με πλειοψηφία των παρόντων μελών, που έχουν ψήφο … . Οι γνωμοδοτήσεις και τα πρακτικά περιέχουν και τη γνώμη της μειοψηφίας με την αιτιολογία της. …”, στο άρθρο 7 παρ. 5 (όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε με την παράγραφο 2 του άρθρου 41 του ν. 4170/2013), ότι «Τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις, καθώς και όσα αναφέρονται σε περιοδικές παροχές, εγκρίνονται από τον Υπουργό Οικονομικών. … Με την εγκριτική απόφαση επιτρέπεται η τροποποίηση των πρακτικών μόνο προς όφελος του Δημοσίου. …» και, στο άρθρο 7 παρ. 6, (παράγραφος προστεθείσα με το άρθρο 41 παρ. 3 του ν. 4170/2013), ότι «Τα πρακτικά, πριν από την έγκρισή τους, δεν δημιουργούν δικαίωμα υπέρ οποιουδήποτε τρίτου, ούτε χορηγείται αντίγραφο αυτών. Μετά από την έγκρισή τους δεν υπόκεινται σε έλεγχο … Η Διοίκηση συμμορφώνεται υποχρεωτικά προς το περιεχόμενο των πρακτικών που έχουν εγκριθεί.Τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις αποτελούν, μετά την πάροδο εξήντα (60) ημερών από την έγκρισή τους,εκτελεστούς τίτλους. Για τη συμμόρφωση προς αυτά και την εκτέλεσή τους εφαρμόζονται αναλόγως οι διατάξεις των άρθρων 1, 4 και 5 του ν. 3068/2002 (Α΄ 274). …». Τέλος, στο άρθρο 62 του ν. 3086/2002 ορίζεται ότι «Από τη θέση σε ισχύος του παρόντος καταργείται κάθε γενική ή ειδική διάταξη που είναι αντίθετη ή που ρυθμίζει με διαφορετικό τρόπο θέματα που ρυθμίζονται με το νόμο αυτόν». Εξ άλλου, με το άρθρο 19 παρ. 25 του ν. 2386/1996 (Α΄ 43) ορίζονται τα εξής: «Όπου σε διατάξεις της κείμενης νομοθεσίας προβλέπεται εντολή ή έγκριση ή ειδική πληρεξουσιότητα του εκπροσωπούντος το Δημόσιο κατά περίπτωση οργάνου ή του οργάνου που διοικεί ή εκπροσωπεί νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, για την άσκηση αντίστοιχα αγωγής, προσφυγής, έγκλησης, ενδίκου μέσου ή βοηθήματος και γενικά οποιασδήποτε διαδικαστικής ενέργειας, η έλλειψη της παρέχουσας την εντολή ή την έγκριση ή την πληρεξουσιότητα σχετικής απόφασης, δεν επηρεάζει το κύρος όποιων πράξεων από τις παραπάνω γίνονται χωρίς αυτήν ή έγιναν πριν από την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου και δεν έχει εκδοθεί επ’ αυτών αμετάκλητη δικαστική απόφαση.».
Το ιστορικό της διαφοράς
4. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, από τον φάκελο της υποθέσεως προκύπτουν τα ακόλουθα: Κατόπιν διαγωνισμών που διενήργησε ο Δήμος Κασσάνδρας Ν. Χαλκιδικής, σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 716/1977, υπογράφηκαν οι ακόλουθες τρεις συμβάσεις μελετών: α) η από 9.6.1999 σύμβαση μεταξύ του ανωτέρω δήμου και του Δ. Μ. για την εκπόνηση μελέτης κτηματογράφησης – πολεοδόμησης – πράξης εφαρμογής του Δ.Δ. Κασσανδρείας, β) η από 25.4.2000 σύμβαση μεταξύ του ίδιου δήμου και της εταιρείας ΓΑΙΑ ΜΕΛΕΤΩΝ ΑΕ για την εκπόνηση μελέτης κτηματογράφησης – πολεοδόμησης – πράξης εφαρμογής του Δ.Δ. (οικισμού) Αφύτου και γ) η από 25.5.2001 σύμβαση μεταξύ του ίδιου δήμου και της ίδιας ως άνω εταιρείας για την εκπόνηση μελέτης κτηματογράφησης των οικισμών Καλάνδρας, Κασσανδρινού, Μόλα Καλύβας – πολεοδόμησης των οικισμών Καλάνδρας, Μόλα Καλύβας και πράξης εφαρμογής των οικισμών Καλάνδρας, Κασσανδρινού. Ακολούθως υπογράφηκαν, αντιστοίχως προς τις ανωτέρω υπό στοιχεία α΄ και β΄ συμβάσεις, δύο συμπληρωματικές συμβάσεις μεταξύ του Δήμου Κασσάνδρας και των αναδόχων των αρχικών συμβάσεων. Κατόπιν της Ε (2009) 0314/29.1.2009 (παράβαση 2008/4765) Προειδοποιητικής Επιστολής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκδόθηκε η Ε (2009) 8851/20.11.2009 Αιτιολογημένη Γνώμη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με τη σύναψη των τριών ως άνω συμβάσεων μελετών κτηματογράφησης και πολεοδομικού σχεδιασμού των Δήμων Αρέθουσας, Βασιλικών και Εγνατίας Ν. Θεσσαλονίκηςκαι τη σύναψη συμπληρωματικών συμβάσεων / ανάθεση συμπληρωματικών εργασιών κατ’ επέκταση του αρχικού συμβατικού αντικειμένου και χωρίς προηγούμενη δημοσίευση Προκήρυξης, κατά παράβαση των Οδηγιών 92/50/ΕΟΚ και 2004/18/ΕΚ, του Δήμου Κασσάνδρας Ν. Χαλκιδικής, καθώς και όμοιων συμβάσεων των Δήμων Αρέθουσας, Βασιλικών και Εγνατίας Ν. Θεσσαλονίκης. Ακολούθησε η έκδοση εγγράφων των ελληνικών διοικητικών αρχών σχετικά με τη συμμόρφωση της Ελληνικής Δημοκρατίας προς την ανωτέρω Αιτιολογημένη Γνώμη. Στη συνέχεια, ο Δήμος Κασσάνδρας, με το 2519/4.3.2010 έγγραφό του προς τη Διεύθυνση Πολεοδομίας της Ν.Α. Χαλκιδικής, ως Διευθύνουσα Υπηρεσία των μελετών, ζήτησε την ανάκληση των αναφερόμενων στο εν λόγω έγγραφο από 21.4.2000 (καθορισμός συμβατικής αμοιβής), 28.2.2001 (επανακαθορισμός συμβατικής αμοιβής), 16.3.2001 (καθορισμός συμβατικής αμοιβής), 10.4.2003 (1ος συγκριτικός πίνακας) και 10.4.2003 (καθορισμός συμβατικής αμοιβής) πράξεων της ανωτέρω Υπηρεσίας. Στο αίτημα αυτό δόθηκε αρνητική απάντηση με την 15/1148/5.3.2010 πράξη, υπογραφόμενη με εντολή Νομάρχη από την Προϊσταμένη της εν λόγω Διεύθυνσης Πολεοδομίας, με την αιτιολογία ότι οι ανωτέρω διοικητικές πράξεις είναι σύννομες, σύμφωνα με το ισχύον κατά τον χρόνο έκδοσής τους εθνικό δίκαιο και δεν δύνανται να ανακληθούν. Με την από 4.5.2010 αίτηση του Δήμου Κασσάνδρας η εν λόγω πράξη προσβλήθηκε επί ακυρώσει ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ως πράξη, με την οποία εκδηλώθηκε, κατά τους ισχυρισμούς του αιτούντος Δήμου, άρνηση επιβεβλημένης συμμόρφωσης της Ελληνικής Δημοκρατίας προς την προαναφερθείσα Αιτιολογημένη Γνώμη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Με την 776/2014 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, η αίτηση αυτή, η οποία κρίθηκε ότι έχει τον χαρακτήρα προσφυγής ουσίας, παραπέμφθηκε ως προσφυγή ουσίας προς εκδίκαση στο Διοικητικό Εφετείο Θεσσαλονίκης, το οποίο κλήτευσε το Ελληνικό Δημόσιο στη συζήτηση του ενδίκου βοηθήματος αυτού. Εν τω μεταξύ, με την 219/10.6.2011 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου Κασσάνδρας αποφασίσθηκε, σε συμμόρφωση προς την ως άνω Αιτιολογημένη Γνώμη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η οριστική διακοπή της εκτέλεσης των τριών συμβάσεων και ανακλήθηκαν οι αποφάσεις του με τις οποίες είχαν εγκριθεί οι αμοιβές των μελετητών. Ακολούθησε η απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 27.10.2011 (υπόθεσηC 601/10) επί προσφυγής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κατά της Ελληνικής Δημοκρατίας, με την οποία κρίθηκε ότι η Ελληνική Δημοκρατία, συνάπτοντας, κατόπιν διαδικασίας με διαπραγμάτευση χωρίς δημοσίευση σχετικής προκηρύξεως, δημόσιες συμβάσεις με αντικείμενο συμπληρωματικές υπηρεσίες κτηματογράφησης και πολεοδομικού σχεδιασμού οι οποίες δεν προβλέπονταν στην αρχική σύμβαση που είχαν συνάψει οι Δήμοι Βασιλικών, Κασσάνδρας, Εγνατίας και Αρέθουσας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 8 και 11, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/50/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, για τον συντονισμό των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων υπηρεσιών (ΕΕ L 209, σ. 1), καθώς και από τα άρθρα 20 και 31, σημείο 4, της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών. Περαιτέρω, κατά του Δήμου Κασσάνδρας ασκήθηκαν ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης α) η ΑΓ754/30.12.2011 αγωγή του εν λόγω Δ. Μ., με αίτημα την καταβολή ποσού 217.754,17 ευρώ ως οφειλόμενου βάσει του 4ου λογαριασμού της από 9.6.1999 σύμβασης μελέτης, άλλως λόγω αδικαιολόγητου πλουτισμού, καθώς ποσού 343.085,85 ευρώ ως αποζημίωσης λόγω της λύσης της ως άνω σύμβασης, β) η ΑΓ753/30.12.2011 αγωγή της εταιρείας “ΓΑΙΑ Α.Ε. ΜΕΛΕΤΩΝ Δ. ΜΑΜΟΥΝΗΣ ΚΑΙ ΣΙΑ” με αίτημα την καταβολή αποζημίωσης ποσού 189.123,27 ευρώ, λόγω της λύσης της από 25.4.2000 σύμβασης μελέτης και γ) η ΑΓ752/30.12.2011 αγωγή της αυτής εταιρείας με αίτημα την καταβολή ποσού 329.270,31 ευρώ ως οφειλόμενου βάσει του 5ου λογαριασμού της από 25.5.2001 σύμβασης μελέτης, άλλως λόγω αδικαιολόγητου πλουτισμού, καθώς και ποσού 174.487,73 ευρώ, ως αποζημίωσης για τη λύση της ως άνω σύμβασης. Στις ανοιγείσες με την άσκηση των αγωγών δίκες, ο Δήμος Κασσάνδρας άσκησε τις ΓΠ1987/2015, ΓΠ1977/2015 και ΓΠ 1982/2015 ανακοινώσεις δίκης – προσεπικλήσεις αναγκαστικών ομοδίκων κατά του Ελληνικού Δημοσίου και του Δήμου Πολύγυρου. Με το προσβαλλόμενο με την κρινόμενη αίτηση πρακτικό, το Α΄ Τμήμα του Ν.Σ.Κ. γνωμοδότησε, ομόφωνα, υπέρ της αρνήσεως του Ελληνικού Δημοσίου να αποδεχθεί τις ως άνω ανακοινώσεις δίκης – προσεπικλήσεις για παρέμβαση στις οικείες δίκες, με την αιτιολογία ότι ουδεμία από τις περιοριστικά αναφερόμενες στις διατάξεις του άρθρου 116 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας περιπτώσεις αναγκαστικής ομοδικίας μεταξύ του προσεπικαλούντος Δήμου Κασσάνδρας και του Ελληνικού Δημοσίου συνέτρεχε επί των ανωτέρω αγωγών για την συμμετοχή του τελευταίου στις σχετικές δίκες. Περαιτέρω, με το ίδιο πρακτικό, το Β΄ Τμήμα του Ν.Σ.Κ. γνωμοδότησε, ομόφωνα, να μην ασκηθεί από το Ελληνικό Δημόσιο παρέμβαση υπέρ του Δήμου Κασσάνδρας στις τρεις αυτές δίκες ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης ελλείψει εννόμου συμφέροντος, διότι κατ’ ουδένα τρόπο μπορούσαν να επηρεαστούν από τα αποτελέσματα των δικών αυτών οι ουσιαστικές έννομες σχέσεις του Ελληνικού Δημοσίου, εφόσον τούτο δεν ήταν συμβαλλόμενο μέρος στις συμβάσεις μελετών τις οποίες αφορούσαν οι εν λόγω δίκες. Τέλος, με το ίδιο πρακτικό, το ως άνω Τμήμα του Ν.Σ.Κ. γνωμοδότησε, κατά πλειοψηφία, υπέρ της μη ασκήσεως παρεμβάσεως στη δίκη επί της από 4.5.2010 προσφυγής του Δήμου Κασσάνδρας για την ακύρωση της 15/1148/2010 πράξης της Προϊσταμένης της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Χαλκιδικής ελλείψει εννόμου συμφέροντος με την εξής αιτιολογία: Ενδεχόμενη απορριπτική απόφαση στη δίκη επί της προσφυγής με αντικείμενο την νομιμότητα της άρνησης της διοικητικής αυτής αρχής, ως Διευθύνουσας Υπηρεσίας των ένδικων συμβάσεων, να ανακαλέσει, σε συμμόρφωση προς την από 27.10.2011 απόφαση του Δ.Ε.Ε., τις από 21.4.2000, 28.2.2001, 16.3.2001 και 10.4.2003 πράξεις της περί καθορισμού της συμβατικής αμοιβής και, ακολούθως, να εκκαθαρίσει το αντικείμενο των συμβάσεων αυτών κατά το μέρος που ανατέθηκαν συμπληρωματικές υπηρεσίες κτηματογράφησης και πολεοδομικού σχεδιασμού στα πλαίσια των αρχικών συμβάσεων, κατά παράβαση των υποχρεώσεων που απέρρεαν από τα άρθρα 8 και 11, παράγραφος Β, της οδηγίας 92/50/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 18ης Ιουνίου 1992, πέραν του ότιδεν θα προσέβαλλε άμεσα δικαίωμα του Ελληνικού Δημοσίου, ούτε θα δημιουργούσε σε βάρος του νομική υποχρέωση, θα εδραίωνε μεν διοικητική δράση που μπορούσε να κριθεί ως εξακολούθηση μη συμμόρφωσης της Ελληνικής Δημοκρατίας προς την παραπάνω απόφαση του ΔΕΕ και να οδηγήσει στην καταδίκη της Ελληνικής Δημοκρατίας στην καταβολή κατ’ αποκοπή ποσού ή/και χρηματικής ποινής κατ’ εφαρμογή του δεύτερου εδαφίου της παραγράφου 2 του άρθρου 260 της Σ.Λ.Ε.Ε., οι αντανακλαστικές όμως αυτές συνέπειες της απορριπτικής απόφασης σε βάρος του Ελληνικού Δημοσίου συνιστούσαν ενδεχόμενη συνέπεια που μπορούσε να επέλθει στο μέλλον, εφόσον προϋπέθετε προσφυγή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στο Δ.Ε.Ε. και απόφαση του τελευταίου που θα έκρινε ότι η πιο πάνω διοικητική δράση συνιστά εξακολούθηση παραβίασης εκ μέρους της Ελληνικής Δημοκρατίας της από 27.10.2011 απόφασης του στην υπόθεση C-610/10. Το πρακτικό αυτό του Α΄ Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους εγκρίθηκε από τον Υπουργό Οικονομικών με την από 29.9.2015 επισημειωματική πράξη του. Περαιτέρω, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου της υπόθεσης, τα οποία διαβιβάσθηκαν στο Δικαστήριο με το 18263/8.5.2017 έγγραφο απόψεων της Διεύθυνσης Διοίκησης της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Μακεδονίας-Θράκης, επί των ως άνω ΑΓ752/30.12.2011, ΑΓ753/30.12.2011 και ΑΓ754/30.12.2011 αγωγών εκδόθηκαν οι 1013, 1014 και 1015/2016, αντιστοίχως, αποφάσεις του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης, με τις οποίες απορρίφθηκαν, ως απαράδεκτες, τόσο οι ασκηθείσες πρόσθετες παρεμβάσεις του Δήμου Βόλβης (ο οποίος ασκεί και την κρινόμενη αίτηση), όσο και οι προσεπικλήσεις προς αναγκαστικήπαρέμβαση που άσκησε ο εναγόμενος στις δίκες αυτές Δήμος Κασσάνδρας κατά του Δήμου Πολύγυρου (ως διοικητικής αρχής διάδοχης εν προκειμένω της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Ν.Α. Χαλκιδικής) και του Ελληνικού Δημοσίου. Ειδικότερα, με τις αποφάσεις αυτές κρίθηκε ότι δεν στοιχειοθετεί έννομο συμφέρον προς άσκηση πρόσθετης παρέμβασης το ενδιαφέρον που προβάλλει ο παρεμβαίνων Δήμος Βόλβης για την έκβαση των κρινόμενων αγωγών επικαλούμενος αφενός τα κοινά νομικά ζητήματα που θα κληθεί να αντιμετωπίσει και ο ίδιος επί διαφορών που έχει με τους αυτούς ενάγοντες από παρόμοιες, κριθείσες επίσης με την προαναφερθείσα απόφαση του Δ.Ε.Ε. ως αντίθετες προς το ενωσιακό δίκαιο, διοικητικές συμβάσεις και αφετέρου την υποχρέωση συμμόρφωσης όλων των εμπλεκομένων Δήμων προς τα κριθέντα με την ως άνω απόφαση του Δ.Ε.Ε. Επίσης, κρίθηκε ότι το Ελληνικό Δημόσιο, μη έχοντας καμία υποχρέωση από τις επίμαχες συμβάσεις ή το νόμο προς εκπλήρωση των ένδικων υποχρεώσεων, δεν δύναται να έχει την ιδιότητα του διαδίκου – εναγομένου στις δίκες αυτές και, ως εκ τούτου, δεν ομοδικεί αναγκαίως με τον εναγόμενο Δήμο Κασσάνδρας. Εξ άλλου, με τις αποφάσεις αυτές απορρίφθηκαν κατ’ ουσίαν οι ασκηθείσες αγωγές ως αβάσιμες. Τέλος, στη δίκη που ανοίχθηκε με την από 4.5.2010 προσφυγή του Δήμου Κασσάνδρας για την ακύρωση της 15/1148/2010 πράξης της Προϊσταμένης της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Χαλκιδικής, το Ελληνικό Δημόσιο άσκησε τελικώς την από 18.11.2016 (με αριθμό καταχώρισης στο Διοικητικό Εφετείο Θεσσαλονίκης Π113/22.11.2016) πρόσθετη παρέμβαση υπέρ του Δήμου Κασσάνδρας. Επί της προσφυγής αυτής εκδόθηκε ήδη η 1438/2018 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης με την οποία, γενομένης δεκτής και της πρόσθετης παρέμβασης του Ελληνικού Δημοσίου, ακυρώθηκε η 15/1148/5.3.2010 πράξη της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Χαλκιδικής και υποχρεώθηκε ο Δήμος Πολυγύρου να ανακαλέσει τις πράξεις που αναφέρονται στο 2519/4.3.2010 έγγραφο του Δήμου Κασσάνδρας προς την Διεύθυνση Πολεοδομίας της Ν.Α. Χαλκιδικής.
Ισχυρισμοί και επιχειρήματα του αιτούντος Δήμου Βόλβης
5. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση ο αιτών Δήμος Βόλβηςισχυρίζεται ότι αυτός, ως καθολικός διάδοχος των πρώην Δήμων Εγνατίας, Αρέθουσας και Απολλωνίας, ο Δήμος Θέρμης(καθολικός διάδοχος του πρώην Δήμου Βασιλικών) και ο Δήμος Κασσάνδρας, οι οποίοι, ως αντισυμβαλλόμενοι των ίδιων αναδόχων σε δημόσιες συμβάσεις μελετών (αρχικές και συμπληρωματικές), εμπλέκονται σε όμοιες παραβάσεις του ενωσιακού δικαίου, κατά τα ήδη κριθέντα με την προαναφερθείσα από 27.10.2011 απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, έχουν κοινό έννομο συμφέρον μετά του Ελληνικού Δημοσίου να υπερασπίσουν αφενός τα οικονομικά συμφέροντα των Δήμων και αφετέρου το δημόσιο συμφέρον, συμμετέχοντας, ως ομόδικοι, στις δίκες που ανοίχθηκαν ή πρόκειται να ανοιχθούν, στο πλαίσιο της κατά τα άρθρα 258 και 260 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Σ.Λ.Ε.Ε.) συμμόρφωσης της Ελληνικής Δημοκρατίας στην ως άνω 2008/4765Ε(2009)8851/20.11.2009 Αιτιολογημένη Γνώμη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, την από 27.11.2011 απόφαση του Δ.Ε.Ε. και την 2008/476C(2013)/3221final/10.7.2014 Προειδοποιητική Επιστολή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προς την Ελληνική Δημοκρατία. Ισχυρίζεται, περαιτέρω, ότι το Ελληνικό Δημόσιο έχει ήδη ασκήσει πρόσθετες παρεμβάσεις σε άλλες δίκες, προς απόρριψη αξιώσεων που εγείρονται σε βάρος των εν λόγω Δήμων από τους αναδόχους των επίμαχων συμβάσεων προς αποφυγή βλαπτικών για το Ελληνικό Δημόσιο συνεπειών που απορρέουν από δικαστικές κρίσεις και πράξεις αντίθετες με τους κανόνες του ενωσιακού δικαίου, οι οποίες και δύνανται να ενεργοποιήσουν τον κυρωτικό μηχανισμό της διάταξης του άρθρου 260 παρ. 2 της Σ.Λ.Ε.Ε. δια της επιβολής σε βάρος του Ελληνικού Δημοσίου προστίμων και ότι η “αδόκητη μεταβολή της δικαστικής στάσης του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους”, όπως αυτή εκφράσθηκε με το προσβαλλόμενο πρακτικό, θέτει σε κίνδυνο οικονομικά προεχόντως συμφέροντα του Δήμου Βόλβης, αρρήκτως συνδεόμενα με ήδη ασκηθείσες, εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου, ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης, πρόσθετες παρεμβάσεις υπέρ του αιτούντος Δήμου σε δίκες επί αγωγών των αναδόχων των επίμαχων συμπληρωματικών συμβάσεων κατά των πρώην Δήμων Εγνατίας, Αρέθουσας και Απολλωνίας, των οποίων καθολικός διάδοχος είναι ο αιτών Δήμος.Προβάλλει δε ότι η δικονομική αυτή στάση του Ελληνικού Δημοσίου αντίκειται στην κατά τις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 260 παρ. 1 και 2 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ερμηνευόμενες σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 3 και του άρθρου 19 παρ. 1 εδ. β΄ της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, υποχρέωση της Ελληνικής Δημοκρατίας να λάβει μέτρα συμμορφώσεως προς στην απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την οποία διαπιστώθηκε παράβαση των διατάξεων του ενωσιακού δικαίου.
Η νομική φύση των γνωμοδοτήσεων του ΝΣΚ
Πλειοψηφία
6. Επειδή, κατά τις παρατεθείσες στην σκέψη 3 διατάξεις, το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους έχει ως βασική αποστολή την δικαστική υπεράσπιση των συμφερόντων του Ελληνικού Κράτους και την νομική υποστήριξή του, όντας ο νομικός παραστάτης του. Στο πλαίσιο της αποστολής αυτής έχει απονεμηθεί διαχρονικώς στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, μεταξύ άλλων, η αρμοδιότητα να γνωμοδοτεί για την “τηρητέα πορεία επί δικαστικών αποφάσεων” (άρθρο 5 παρ. 1 περ. ζ΄ του β.δ/τος 6/1961) ή την “τηρητέα πορεία” (άρθρο 5 παράγραφοι 1 και 2 του π.δ/τος 282/1996) και, ήδη, “τη μη άσκηση αγωγών ή άλλων ενδίκων βοηθημάτων από το Δημόσιο” (άρθρο 6 παρ. 1 περ. α του ν. 3086/2002). Η σχετική αρμοδιότητα εντάσσεται στην προδικασία ασκήσεως εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου διαδικαστικών πράξεων προς διάπλαση της έννομης σχέσεως της δίκης είτε κατά τρόπο άμεσο (όπως η άσκηση αγωγής) είτε κατά τρόπο έμμεσο κατόπιν παρεμβολής άλλης διαδικαστικής πράξεως εκ μέρους διαδίκου προς το δικαστήριο που δικάζει. Κατά την άσκηση της απονεμόμενης με τις διατάξεις αυτές αρμοδιότητας, οι οικείοι σχηματισμοί του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, κατά τον λόγο της αρμοδιότητάς τους, εκφράζουν, με βάση τις αρχές της νομικής επιστήμης, την γνώμη τους για τον δικονομικό χειρισμό συγκεκριμένης υποθέσεως (και όχι εισέτι διαφοράς) ή την δικονομική στάση που πρέπει να τηρήσει το Ελληνικό Δημόσιο σε ήδη εκκρεμή διαφορά. Με το περιεχόμενο αυτό, τα εκδιδόμενα κατ’ ενάσκηση της ρηθείσας αρμοδιότητας πρακτικά των οικείων σχηματισμών του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους δεν αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, παραδεκτώς προσβλητές με αίτηση ακυρώσεως ή προσφυγή ουσίας, διότι συνιστούν προπαρασκευαστικές ενέργειες του Ελληνικού Δημοσίου εν όψει δικαστικής διενέξεως και δεν μεταβάλλουν την έννομη σχέση ή κατάσταση που συνιστά το αντικείμενο της διενέξεως. Η σύμπραξη του Υπουργού Οικονομικών (ή του αρμοδίου επί ακυρωτικών υποθέσεων Υπουργού ή, για τις υποθέσεις με χρηματικό αντικείμενο μέχρι 60.000 ευρώ, του Προέδρου του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους) στην σχετική διαδικασία, ο οποίος δύναται να τροποποιήσει το περιεχόμενο των πρακτικών γνωμοδοτήσεων μόνο προς όφελος του Δημοσίου, είναι αναγκαία προκειμένου να εξασφαλίζεται η απαραίτητη διαφάνεια και να παρέχεται η δυνατότητα εκτιμήσεως, αφ’ ενός, της σκοπιμότητας της ασκήσεως ή μη ενδίκων βοηθημάτων, προς αποφυγή διεξαγωγής ανώφελων δικών εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου και, αφ’ ετέρου, της σοβαρότητας των τυχόν συνεπειών τις οποίες ενδέχεται να έχει για τα συμφέροντα του Ελληνικού Κράτους η ενέργεια αυτή. Η έγκριση αυτή από τον Υπουργό Οικονομικών των σχετικών πρακτικών γνωμοδοτήσεως δεν προσδίδει, καθ’ εαυτήν, στην γνωμοδότηση εκτελεστό χαρακτήρα, διότι η δεσμευτικότητα της εγκρίσεως περιορίζεται, κατά την ρητή πρόβλεψη του τέταρτου εδαφίου του άρθρου 7 παρ. 6 του ν. 3086/2002, σε εσωτερικά ζητήματα και σχέσεις του Δημοσίου, ειδικότερα δε στα όργανα της Διοικήσεως και στα μέλη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, τα οποία, σε περίπτωση μη συμμορφώσεώς τους προς τα γενόμενα δεκτά από τον Υπουργό Οικονομικών (ή τον αρμόδιο για τις ακυρωτικές υποθέσεις Υπουργό ή τον Πρόεδρο του Ν.Σ.Κ.) υπέχουν πειθαρχικές ευθύνες, κατά τα οριζόμενα στα άρθρα 39 επ. του π.δ/τος 238/2003, λόγω μη τηρήσεως ή πλημμελούς εκπληρώσεως των απορρεουσών από τα άρθρα 6 και 22 του ν. 3086/2002 υποχρεώσεών τους. Διαφορετική δε ερμηνεία δεν μπορεί να στηριχθεί, όπως αβασίμως υποστηρίζει ο αιτών, στις διατάξεις του άρθρου 41 παρ. 3 του ν. 4170/2013, με τις οποίες προβλέφθηκε η ίδρυση εκτελεστών τίτλων από τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων του Ν.Σ.Κ. μετά την πάροδο εξήντα ημερών από την έγκριση του Υπουργού Οικονομικών. Τούτο, διότι η κατά την διαδικασία της παραγράφου 1 του άρθρου 6 του ν. 3086/2002 μη άσκηση αγωγής εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου ή η μη άσκηση άλλου ενδίκου βοηθήματος δεν έχει, εν πάση περιπτώσει, τα αποτελέσματα της κατά την ίδια παράγραφο συμβιβαστικής επιλύσεως της διαφοράς ή αναγνωρίσεως απαιτήσεων κατά του Δημοσίου ή αποδοχής αγωγών ή άλλων ενδίκων βοηθημάτων που ασκήθηκαν κατά του Ελληνικού Δημοσίου (πρβλ ΣτΕ 2131/2016 επταμ.). Εν όψει τούτων, το προσβαλλόμενο με την κρινόμενη αίτηση πρακτικό γνωμοδοτήσεως του Α΄ Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη και, συνεπώς, η αίτηση αυτή πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη.
Ειδικότερη γνώμη
Κατά την ειδικότερη γνώμη του Αντιπροέδρου Ι. Γράβαρη, των Συμβούλων, Γ. Τσιμέκα, Σ. Μαρκάτη, Β. Πλαπούτα, Π. Τσούκα και των Παρέδρων Κ. Μαρίνου και Μ. Τσακάλη, ανεξαρτήτως του εκτελεστού ή μη, εν γένει, χαρακτήρα των γνωμοδοτήσεων του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους για τον δικονομικό χειρισμό υποθέσεως ή για την τηρητέα από το Ελληνικό Δημόσιο στάση σε εκκρεμή δικαστική διαφορά, η κρινόμενη αίτηση είναι απαράδεκτη, κατά το μέρος που στρέφεται κατά της αρνήσεως συμμετοχής του τελευταίου ως αναγκαίου ομοδίκου του εναχθέντος Δήμου Κασσάνδρας στις προαναφερθείσες τρεις δίκες ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης, διότι, δεδομένης της προσεπικλήσεως του Ελληνικού Δημοσίου ως αναγκαίου ομοδίκου από τον Δήμο Κασσάνδρας και εν όψει των οριζομένων στα άρθρα 116-119 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, η άρνηση αυτή ουδεμία συνέπεια προσβλητής επί ακυρώσει πράξεως μπορούσε να έχει για το ζήτημα της αναγκαστικής ομοδικίας, το οποίο, λόγω της προσεπικλήσεως αυτής, τέθηκε στην κρίση του αρμοδίου δικαστηρίου και επί του οποίου, τελικώς, αποφάνθηκε το Διοικητικό Εφετείο Θεσσαλονίκης με τις 1013, 1014 και 1015/2016 αποφάσεις του ̇ ούτε οποιαδήποτε ενέργεια δημοσίου οργάνου, στην οποία μπορεί τυχόν να αποδοθεί παράβαση της υποχρεώσεως συμμορφώσεως σε απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, αποκτά, εξ αυτού του λόγου, χαρακτήρα εκτελεστής διοικητικής πράξεως. Κατά δε το μέρος, κατά το οποίο η κρινόμενη αίτηση στρέφεται κατά της αρνήσεως ασκήσεως από το Ελληνικό Δημόσιο πρόσθετης παρεμβάσεως υπέρ του Δήμου Κασσάνδρας στην δίκη επί της προσφυγής του τελευταίου κατά της 15/1148/5.3.2010 πράξεως της Διευθύνσεως Πολεοδομίας της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Χαλκιδικής, η δίκη, εν πάση περιπτώσει, στερείται του αντικειμένου της καθ’ όσον το Ελληνικό Δημόσιο άσκησε τελικώς πρόσθετη παρέμβαση υπέρ του Δήμου Κασσάνδρας η οποία, μάλιστα, έγινε δεκτή με την 1438/2018 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης.
Μειοψηφία
Μειοψήφησε ο Σύμβουλος Γ. Ποταμιάς ο οποίος διατύπωσε την ακόλουθη γνώμη: Με τις διατάξεις των άρθρων 6 και 7 του ν. 3086/2002 θεσπίζεται διαδικασία γνωμοδοτήσεων για υποθέσεις και ερωτήματα που φέρονται προς συζήτηση στις συνεδριάσεις της Ολομέλειας, των Τμημάτων και των Τριμελών Επιτροπών του Ν.Σ.Κ. Οι γνωμοδοτήσεις δεν δημιουργούν δικαίωμα υπέρ οποιουδήποτε τρίτου, πριν από την αποδοχή τους με επισημειωματική πράξη από τον Πρόεδρο της Βουλής, τον αρμόδιο Υπουργό ή το Διοικητικό Συμβούλιο ΝΠΔΔ ή άλλο κατά νόμο αρμόδιο όργανο αυτού ή Ανεξάρτητης Διοικητικής Αρχής ή από το Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας. Μετά την αποδοχή τους οι γνωμοδοτήσεις αποτελούν πράξεις, που είναι υποχρεωτικές για τη Διοίκηση ή το Νομικό Πρόσωπο ή την Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή (άρθρο 7 παρ. 4). Τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις, καθώς και όσα αναφέρονται σε περιοδικές παροχές, ανεξαρτήτως ποσού, εγκρίνονται από τον Υπουργό Οικονομικών (άρθρο 7 παρ. 5). Η Διοίκηση συμμορφώνεται υποχρεωτικά προς το περιεχόμενο των πρακτικών που έχουν εγκριθεί. Τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις αποτελούν, μετά την πάροδο εξήντα (60) ημερών από την έγκρισή τους, εκτελεστούς τίτλους. Για τη συμμόρφωσή τους προς αυτά και την εκτέλεσή τους εφαρμόζονται αναλόγως οι διατάξεις των άρθρων 1, 4 και 5 του ν. 3068/2002 (άρθρο 7 παρ. 6). Εν όψει των ανωτέρω, η επισημειωματική πράξη του αρμοδίου οργάνου περί αποδοχής των ως άνω γνωμοδοτήσεων συνιστά κυριαρχική πράξη διοικητικής αρχής που ρυθμίζει μια συγκεκριμένη περίπτωση με εξωτερικές έννομες συνέπειες και άμεση νομική ισχύ, δηλαδή αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη κατ’ άρθρο 45 παρ. 1 του πρ.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8). Άλλωστε, όπου ο νόμος χρησιμοποιεί τον όρο «διοικητική πράξη», όπως εν προκειμένω, (βλ. άρθρο 7 παρ. 4) εννοεί εκτελεστή διοικητική πράξη (βλ. και άρθρο 30 του Κ. Διοικ. Δ., ν. 2690/1999). Επομένως, η από 29.9.2015 επισημειωματική πράξη, με την οποία ο Υπουργός Οικονομικών ενέκρινε το υπ’ αριθμ. 3736/56/23.9.2015 πρακτικό γνωμοδοτήσεως του Α΄ Τμήματος του Ν.Σ.Κ., συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη και, από την άποψη αυτή, παραδεκτώς ασκείται, κατά τη γνώμη αυτή, η κρινόμενη αίτηση ακυρώσεως, ενώ, το ζήτημα αν η προσβαλλόμενη πράξη έπαυσε να ισχύει έως την πρώτη συζήτηση της υποθέσεως θα κριθεί με βάση το άρθρο 32 παρ. του πρ. δ/τος 18/1989.
Δ ι ά τ α ύ τ α
Απορρίπτει την αίτηση.